Decizia nr. 19 din 14 septembrie 2020

Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii este constituit conform art. 516 alin. (1) din Codul de procedură civilă şi art. 33 alin. (1), coroborat cu art. 34 alin. (2) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, republicat (Regulamentul Î.C.C.J.).

Şedinţa este prezidată de doamna judecător Corina-Alina Corbu, preşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie este reprezentat de doamna procuror şef al Biroului de recursuri civile în interesul legii – Serviciul judiciar civil din cadrul Secţiei judiciare, Luminiţa Nicolescu.

La şedinţa de judecată participă domnul Aurel Segărceanu, magistrat-asistent desemnat în conformitate cu dispoziţiile art. 35 din Regulamentul Î.C.C.J.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii a luat în examinare sesizarea formulată de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Braşov cu privire la următoarea întrebare: „Comunicarea informaţiilor de interes public în format electronic se realizează contra cost sau gratuit?”.

Magistratul-asistent prezintă referatul privind obiectul recursului în interesul legii, arătând că la dosar au fost depuse raportul întocmit de judecătorii-raportori, precum şi punctele de vedere cu privire la întrebarea ce face obiectul sesizării, formulate de Ministerul Public şi Direcţia legislaţie, studii, documentare şi informatică juridică, din cadrul instanţei supreme.

Preşedintele completului de judecată acordă cuvântul reprezentantului procurorului general, pentru prezentarea punctului de vedere cu privire la admisibilitatea sesizării.

Doamna procuror apreciază că, în cauză, nu sunt întrunite condiţiile legale de admisibilitate a sesizării cu soluţionarea recursului în interesul legii, întrucât autorul sesizării, Colegiul de conducere al Curţii de Apel Braşov, nu a făcut dovada existenţei unei jurisprudenţe neunitare cu privire la problema supusă dezlegării, aşa cum prevăd în mod expres dispoziţiile art. 515 din Codul de procedură civilă.

Preşedintele completului de judecată declară dezbaterile închise, iar completul de judecată rămâne în pronunţare asupra recursului în interesul legii.

Prin Hotărârea nr. 54 din 27 mai 2020, Colegiul de conducere al Curţii de Apel Braşov a sesizat Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în temeiul art. 514 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării pe calea recursului în interesul legii asupra următoarei întrebări: „Comunicarea informaţiilor de interes public în format electronic se realizează contra cost sau gratuit?”.

Autorul sesizării consideră că sunt îndeplinite condiţiile pentru declanşarea procedurii prevăzute de art. 515 din Codul de procedură civilă, arătând că, în practica instanţelor judecătoreşti, problema ce face obiectul sesizării a fost soluţionată neunitar, prin pronunţarea unor hotărâri definitive diferite, existând două orientări jurisprudenţiale.

Potrivit unei orientări, furnizarea informaţiilor de interes public în format electronic se face fără plata costurilor de copiere (sau de scanare), prevăzute de art. 9 alin. (1) din Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 544/2001), întrucât principiul fundamental al accesului liber şi neîngrădit al oricărei persoane la informaţiile de interes public obligă autorităţile să organizeze compartimente pentru relaţii publice şi să arhiveze electronic documentele de interes public.

În sprijinul acestei orientări s-a susţinut că, deşi autoritatea poate alege forma în care pune aceste documente la dispoziţia publicului, spre informare – prin publicare pe pagina de internet sau prin afişare la sediu – în cazul în care se formulează o cerere de comunicare de informaţii de interes public, autoritatea este obligată, conform art. 7 alin. (3) din Legea nr. 544/2001, să comunice informaţiile în format electronic, fără plata costurilor operaţiunilor de scanare, dacă deţine condiţiile tehnice necesare.

S-a arătat că într-o societate ce se doreşte a fi tot mai transparentă şi mai informatizată, în care Legea nr. 544/2001 stabileşte principiul fundamental al accesului liber şi neîngrădit al oricărei persoane la informaţiile de interes public şi obligă autorităţile publice să organizeze compartimente pentru relaţii publice, arhivarea electronică a documentelor de interes public este o necesitate.

De asemenea s-a apreciat că, în aplicarea acestui principiu, este evident că dispoziţiile art. 9 alin. (1) din Legea nr. 544/2001, ce se referă la suportarea de către solicitant a costului serviciilor de copiere a informaţiei pe suport hârtie, nu pot fi aplicate, prin analogie, în cazul solicitării de comunicare a informaţiilor de interes public în format electronic, întrucât ar contraveni spiritului legii.

Într-o altă orientare, se consideră că furnizarea informaţiilor de interes public în format electronic fără plata costurilor de copiere (sau de scanare), prevăzute de art. 9 alin. (1) din Legea nr. 544/2001, poate fi solicitată doar în situaţia în care autoritatea sau instituţia publică deţine deja informaţia în format electronic (prin afişare pe pagina de internet proprie sau prin existenţa unor evidenţe în sistem informatizat), întrucât doar în această situaţie comunicarea în format electronic a respectivelor informaţii nu implică niciun fel de costuri şi sunt întrunite „condiţiile tehnice necesare”.

S-a reţinut că dispoziţiile art. 1 din Legea nr. 544/2001 consacră accesul liber şi neîngrădit al persoanei la orice informaţii de interes public, iar potrivit art. 2 lit. b) din aceeaşi lege, prin informaţie de interes public se înţelege „orice informaţie care priveşte activităţile sau rezultă din activităţile unei autorităţi publice sau instituţii publice, indiferent de suportul ori de forma sau de modul de exprimare a informaţiei”.

Potrivit dispoziţiilor art. 7 alin. (3) din Legea nr. 544/2001, „Solicitarea şi obţinerea informaţiilor de interes public se pot realiza, dacă sunt întrunite condiţiile tehnice necesare, şi în format electronic”, iar potrivit dispoziţiilor art. 15 alin. (3) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 123/2002, cu modificările şi completările ulterioare (Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 544/2001), „Informaţiile de interes public solicitate în scris vor fi comunicate în formatul precizat în cererea solicitantului, respectiv în scris, în format electronic sau hârtie”.

Aceste dispoziţii nu consacră obligaţia autorităţilor publice de a realiza comunicarea în format electronic a informaţiilor de interes public solicitate, ori de câte ori autoritatea sau instituţia publică respectivă are în dotare echipamente de scanare, ci se referă la ipoteza în care informaţiile de interes public solicitate sunt disponibile în cadrul autorităţii sau instituţiei publice şi în format electronic.

Accesul la informaţiile de interes public este gratuit, conform art. 18 alin. (1) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 544/2001, însă, potrivit art. 9 alin. (1) din această lege, „În cazul în care solicitarea de informaţii implică realizarea de copii de pe documentele deţinute de autoritatea sau instituţia publică, costul serviciilor de copiere este suportat de solicitant, în condiţiile legii”, prin „costul serviciilor de copiere” înţelegându-se, conform art. 18 alin. (4) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 544/2001, „costul direct al operaţiunii tehnice de copiere a informaţiei solicitate pe suport hârtie”.

Similar comunicării de copii de pe documentele deţinute, şi comunicarea către solicitant a informaţiilor de interes public în format electronic implică realizarea unor operaţiuni tehnice de scanare a documentelor solicitate (în situaţia în care acestea nu sunt deţinute deja în format electronic de către autoritatea sau instituţia publică), adică implică efectuarea unor costuri.

Aşadar, furnizarea informaţiilor de interes public în format electronic fără plata costurilor de copiere (sau de scanare), conform art. 9 alin. (1) din Legea nr. 544/2001, poate fi solicitată doar în situaţia în care autoritatea sau instituţia publică deţine deja informaţia în format electronic (prin afişare pe pagina de internet proprie sau prin existenţa unor evidenţe în sistem informatizat), întrucât doar în această situaţie comunicarea în format electronic a respectivelor informaţii nu implică niciun fel de costuri şi sunt întrunite „condiţiile tehnice necesare”.

Colegiul de conducere al Curţii de Apel Braşov nu formulează un punct de vedere propriu-zis cu privire la problema propusă spre dezlegare, rezumându-se la a menţiona că subscrie celei de-a doua orientări.

În jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nu au fost identificate decizii relevante cu privire la problema supusă dezlegării.

În ceea ce priveşte jurisprudenţa celorlalte instanţe au fost ataşate sesizării un număr de 7 hotărâri judecătoreşti (Decizia nr. 767/R/2019 din 1 octombrie 2019 a Curţii de Apel Braşov – Secţia de contencios administrativ şi fiscal; Decizia nr. 489 din 11 aprilie 2019 a Curţii de Apel Timişoara –Secţia contencios administrativ şi fiscal; Decizia nr. 60/R/2019 din 22 ianuarie 2019 a Curţii de Apel Braşov – Secţia de contencios administrativ şi fiscal; Sentinţa nr. 436 din 2 martie 2017 a Tribunalului Satu Mare – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal; Sentinţa nr. 94 din 14 februarie 2017 a Tribunalului Mureş – Secţia contencios administrativ şi fiscal, rămasă definitivă prin Decizia nr. 491/R din 14 iulie 2017 a Curţii de Apel Târgu Mureş – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal; Sentinţa nr. 1.178 din 22 noiembrie 2016 a Tribunalului Sibiu – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal şi Sentinţa nr. 1.920 din 30 octombrie 2015 a Tribunalului Sibiu – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, rămasă definitivă prin Decizia nr. 465 din 18 martie 2016 a Curţii de Apel Alba Iulia – Secţia de contencios administrativ şi fiscal).

De asemenea au fost ataşate sesizării răspunsurile aferente corespondenţei administrative purtate de autorul sesizării cu celelalte curţi de apel din ţară, din care rezultă următoarele:

În jurisprudenţa instanţei de contencios constituţional a fost identificată Decizia nr. 1.227 din 20 decembrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 86 din 4 februarie 2008, de respingere a excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 9 din Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public şi ale art. VI din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 50/2006 privind unele măsuri pentru asigurarea bunei funcţionări a instanţelor judecătoreşti şi parchetelor şi pentru prorogarea unor termene.

Prin această decizie, răspunzând criticii de neconstituţionalitate a dispoziţiilor legale menţionate, pe motiv că „prevăd obţinerea contra cost de copii de pe actele normative publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I”, instanţa de contencios constituţional a statuat următoarele:

Raportul analizează sesizarea formulată, apreciind că nu îndeplineşte condiţiile prevăzute de art. 514 şi 515 din Codul de procedură civilă.

Verificarea regularităţii învestirii Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie impune analizarea condiţiilor de admisibilitate a recursului în interesul legii.

Sub aspectul titularului dreptului de a formula recursul în interesul legii, se constată că autorul sesizării, Colegiul de conducere al Curţii de Apel Braşov, se regăseşte printre titularii dreptului de sesizare, prevăzuţi de art. 514 din Codul de procedură civilă.

În continuare, se impune analizarea admisibilităţii recursului în interesul legii, în raport cu dispoziţiile art. 515 din Codul de procedură civilă, potrivit cărora „Recursul în interesul legii este admisibil numai dacă se face dovada că problemele de drept care formează obiectul judecăţii au fost soluţionate în mod diferit prin hotărâri judecătoreşti definitive, care se anexează cererii”.

Aşa cum rezultă din textul legal citat, un aspect al condiţiei de admisibilitate ce trebuie analizat este acela ca sesizarea să fie de natură să ducă la atingerea scopului recursului în interesul legii, având în vedere faptul că art. 514 din Codul de procedură civilă reglementează, în realitate, şi finalitatea recursului în interesul legii, ca fiind aceea de a asigura interpretarea şi aplicarea unitară a legii de către toate instanţele judecătoreşti.

În mod concret, demersul sesizării formulate de către unul dintre titularii recunoscuţi de lege trebuie să fie apt să ducă la atingerea acestui scop, în caz contrar recursul în interesul legii fiind inadmisibil.

Spre această finalitate conduc şi dispoziţiile constituţionale care, în reglementarea art. 126 referitor la instanţele judecătoreşti, prevăd expres, la alin. (3), faptul că „Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie asigură interpretarea şi aplicarea unitară a legii de către celelalte instanţe judecătoreşti, potrivit competenţei sale”.

Pentru a se putea identifica lipsa de unitate a jurisprudenţei este necesar ca hotărârile judecătoreşti analizate să se circumscrie obiectului sesizării, cerinţă care nu este îndeplinită în cauză.

Cu titlu prealabil, este de observat că autorul sesizării nu a analizat în concret condiţia de admisibilitate a recursului în interesul legii referitoare la existenţa practicii neunitare, ci a făcut doar o referire generică cu privire la apariţia celor două orientări jurisprudenţiale şi cu privire la inexistenţa unui punct de vedere unitar în legătură cu chestiunea supusă dezlegării.

De asemenea, tot cu caracter prealabil, în vederea verificării cerinţei menţionate mai sus, se impune identificarea prevederilor legale ale căror interpretare şi clarificare sunt necesare în vederea unificării practicii judiciare, constatând că obiectul recursului în interesul legii, astfel cum a fost formulat de către subiectul de sezină, nu conţine o asemenea precizare.

Din cercetarea celor două orientări de practică judiciară, astfel cum au fost acestea prezentate în sesizare, rezultă că se are în vedere modul de interpretare şi aplicare a prevederilor art. 9 alin. (1) din Legea nr. 544/2001.

Sub aspectul cerinţei de ordin formal prevăzute de dispoziţiile art. 515 din Codul de procedură civilă, constând în dovada că problema de drept care formează obiectul sesizării a fost soluţionată în mod diferit prin hotărâri judecătoreşti definitive, care se anexează cererii, se constată că autorul sesizării a transmis instanţei supreme, împreună cu hotărârea de sesizare, un număr de nouă hotărâri judecătoreşti.

Dintre acestea, două (Decizia nr. 767/R/2019 din 1 octombrie 2019 a Curţii de Apel Braşov – Secţia de contencios administrativ şi fiscal şi Decizia nr. 489 din 11 aprilie 2019 a Curţii de Apel Timişoara – Secţia contencios administrativ şi fiscal) reflectă prima orientare de practică, iar patru (Decizia nr. 60/R/2019 din 22 ianuarie 2019 a Curţii de Apel Braşov – Secţia de contencios administrativ şi fiscal; Sentinţa nr. 436 din 2 martie 2017 a Tribunalului Satu Mare – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal; Sentinţa nr. 94 din 14 februarie 2017 a Tribunalului Mureş – Secţia contencios administrativ şi fiscal, rămasă definitivă prin Decizia nr. 491/R din 14 iulie 2017 a Curţii de Apel Târgu Mureş – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal) reflectă cea de-a doua orientare.

De asemenea au mai fost ataşate alte trei hotărâri judecătoreşti (Sentinţa nr. 1.178 din 22 noiembrie 2016 a Tribunalului Sibiu – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal şi Sentinţa nr. 1.920 din 30 octombrie 2015 a Tribunalului Sibiu – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, rămasă definitivă prin Decizia nr. 465 din 18 martie 2016 a Curţii de Apel Alba Iulia – Secţia de contencios administrativ şi fiscal), care însă privesc o problemă de drept diferită de cea supusă unificării, respectiv comunicarea informaţiilor la care face referire art. 5 alin. (1) din Legea nr. 544/2001 şi pentru care legiuitorul a prevăzut în mod expres o modalitate specială şi derogatorie de comunicare a informaţiilor respective. Astfel, în toate cele trei hotărâri judecătoreşti (nefiind lipsit de semnificaţie nici faptul că primele două provin de la aceeaşi instanţă şi chiar de la acelaşi complet de judecată), referirea la obligaţia ce incumbă părţii în baza art. 9 alin. (1) din Legea nr. 544/2001, de a achita contravaloarea serviciului de copiere a documentelor solicitate, are caracter tangenţial şi conjunctural, în contextul analizei refuzului justificat al autorităţii de a comunica respectivele informaţii publice.

Raportat la aceste hotărâri judecătoreşti, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie constată că cerinţa de admisibilitate ca problemele de drept care formează obiectul recursului în interesul legii să fi fost soluţionate diferit prin hotărâri judecătoreşti definitive nu este îndeplinită.

Astfel, se observă că din cele nouă hotărâri ataşate sesizării două hotărâri sunt sentinţele aferente deciziilor deja ataşate, iar trei hotărâri privesc o problemă de drept nerelevantă din perspectiva obiectului recursului în interesul legii supus analizei de faţă; pentru a identifica lipsa de unitate a jurisprudenţei, concretizată, aşadar, numai prin hotărâri judecătoreşti definitive, este necesar ca practica judiciară analizată să se circumscrie obiectului recursului în interesul legii, ca în conţinutul hotărârilor prezentate ca suport al recursului în interesul legii să se identifice în mod concret dispoziţia sau reglementarea legală analizată şi silogismul de interpretare al acestei dispoziţii care, în final, a dus la aplicarea neunitară a aceluiaşi text de lege.

Or, trei hotărâri judecătoreşti se referă la comunicarea informaţiilor la care face referire art. 5 alin. (1) din Legea nr. 544/2001 şi pentru care legiuitorul a prevăzut în mod expres o modalitate specială şi derogatorie de comunicare a informaţiilor respective, iar nu la furnizarea informaţiilor de interes public, conform art. 9 alin. (1), în coroborare cu art. 7 alin. (3) din aceeaşi lege.

De asemenea nu poate fi promovat recursul în interesul legii atunci când problema de drept a primit o soluţionare diferită în studii doctrinare de specialitate sau dacă este relevată în cadrul unor dezbateri în care judecătorii sunt consultaţi şi îşi exprimă părerea în legătură cu interpretarea şi aplicarea unor dispoziţii legale.

Din analiza înscrisurilor ataşate sesizării se constată că majoritatea punctelor de vedere exprimate sunt teoretice, fiind exprimate în cadrul corespondenţei administrative purtate între instanţe sau în cadrul şedinţelor de unificare a practicii judiciare, iar nu în cuprinsul unor hotărâri judecătoreşti ca atare (aşa cum s-a arătat la cap. IV din prezenta decizie, 10 din cele 15 curţi de apel au exprimat un punct de vedere exclusiv teoretic, deoarece nu au identificat practică judiciară relevantă în legătură cu problema în discuţie).

În plus, chiar trecând peste lipsa evidenţierii unei practici judiciare neunitare răspândite, din sintetizarea punctelor de vedere teoretice exprimate de către curţile de apel a reieşit că din cele 15 curţi de apel 12 au subscris celei de a doua orientări a practicii judiciare, similar autorului sesizării, astfel că riscul de a se dezvolta pe viitor o astfel de practică neuniformă este redus şi nerelevant la acest moment, din perspectiva admisibilităţii sesizării formulate.

Cu alte cuvinte, nu se poate constata că problema de drept care face obiectul recursului în interesul legii a fost soluţionată diferit, prin raportarea acestui set de jurisprudenţă la cel care reflectă prima orientare, astfel încât această condiţie de admisibilitate a recursului în interesul legii nu este îndeplinită.

Or, una dintre condiţiile de admisibilitate a recursului în interesul legii, instituită prin art. 515 din Codul de procedură civilă şi enunţată, de altfel, şi în art. 514 din acelaşi cod, se referă tocmai la soluţionarea diferită a unor probleme de drept de către instanţele judecătoreşti, care să necesite antrenarea mecanismului recursului în interesul legii pentru a unifica o practică divergentă existentă. Aceasta pentru că scopul instituţiei juridice în discuţie este să unifice „practica”, adică ceea ce poate fi calificat drept „deprindere, obicei, rutină”, fiind excluse cazurile izolate şi fiind în competenţa exclusivă a instanţei supreme să aprecieze dacă este vorba sau nu de o practică neunitară.

Cum în cauză nu s-a făcut dovada existenţei unei jurisprudenţe divergente cu privire la problema de drept ce face obiectul sesizării, recursul în interesul legii apare ca fiind inadmisibil.

Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 517 alin. (1) din Codul de procedură civilă, cu referire la art. 514-515 din acelaşi cod,