ÎCCJ, Decizia nr. 19/2020

Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii este constituit conform art. 516 alin. (1) din Codul de procedură civilă și art. 33 alin. (1), coroborat cu art. 34 alin. (2) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, republicat (Regulamentul Î.C.C.J.).

Ședința este prezidată de doamna judecător Corina-Alina Corbu, președintele Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție este reprezentat de doamna procuror șef al Biroului de recursuri civile în interesul legii - Serviciul judiciar civil din cadrul Secției judiciare, Luminița Nicolescu.

La ședința de judecată participă domnul Aurel Segărceanu, magistrat-asistent desemnat în conformitate cu dispozițiile art. 35 din Regulamentul Î.C.C.J.

Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii a luat în examinare sesizarea formulată de Colegiul de conducere al Curții de Apel Brașov cu privire la următoarea întrebare: "Comunicarea informațiilor de interes public în format electronic se realizează contra cost sau gratuit?".

Magistratul-asistent prezintă referatul privind obiectul recursului în interesul legii, arătând că la dosar au fost depuse raportul întocmit de judecătorii-raportori, precum și punctele de vedere cu privire la întrebarea ce face obiectul sesizării, formulate de Ministerul Public și Direcția legislație, studii, documentare și informatică juridică, din cadrul instanței supreme.

Președintele completului de judecată acordă cuvântul reprezentantului procurorului general, pentru prezentarea punctului de vedere cu privire la admisibilitatea sesizării.

Doamna procuror apreciază că, în cauză, nu sunt întrunite condițiile legale de admisibilitate a sesizării cu soluționarea recursului în interesul legii, întrucât autorul sesizării, Colegiul de conducere al Curții de Apel Brașov, nu a făcut dovada existenței unei jurisprudențe neunitare cu privire la problema supusă dezlegării, așa cum prevăd în mod expres dispozițiile art. 515 din Codul de procedură civilă.

Președintele completului de judecată declară dezbaterile închise, iar completul de judecată rămâne în pronunțare asupra recursului în interesul legii.

Prin Hotărârea nr. 54 din 27 mai 2020, Colegiul de conducere al Curții de Apel Brașov a sesizat Înalta Curte de Casație și Justiție, în temeiul art. 514 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării pe calea recursului în interesul legii asupra următoarei întrebări: "Comunicarea informațiilor de interes public în format electronic se realizează contra cost sau gratuit?".

Autorul sesizării consideră că sunt îndeplinite condițiile pentru declanșarea procedurii prevăzute de art. 515 din Codul de procedură civilă, arătând că, în practica instanțelor judecătorești, problema ce face obiectul sesizării a fost soluționată neunitar, prin pronunțarea unor hotărâri definitive diferite, existând două orientări jurisprudențiale.

Potrivit unei orientări, furnizarea informațiilor de interes public în format electronic se face fără plata costurilor de copiere (sau de scanare), prevăzute de art. 9 alin. (1) din Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informațiile de interes public, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 544/2001), întrucât principiul fundamental al accesului liber și neîngrădit al oricărei persoane la informațiile de interes public obligă autoritățile să organizeze compartimente pentru relații publice și să arhiveze electronic documentele de interes public.

În sprijinul acestei orientări s-a susținut că, deși autoritatea poate alege forma în care pune aceste documente la dispoziția publicului, spre informare - prin publicare pe pagina de internet sau prin afișare la sediu - în cazul în care se formulează o cerere de comunicare de informații de interes public, autoritatea este obligată, conform art. 7 alin. (3) din Legea nr. 544/2001, să comunice informațiile în format electronic, fără plata costurilor operațiunilor de scanare, dacă deține condițiile tehnice necesare.

S-a arătat că într-o societate ce se dorește a fi tot mai transparentă și mai informatizată, în care Legea nr. 544/2001 stabilește principiul fundamental al accesului liber și neîngrădit al oricărei persoane la informațiile de interes public și obligă autoritățile publice să organizeze compartimente pentru relații publice, arhivarea electronică a documentelor de interes public este o necesitate.

De asemenea s-a apreciat că, în aplicarea acestui principiu, este evident că dispozițiile art. 9 alin. (1) din Legea nr. 544/2001, ce se referă la suportarea de către solicitant a costului serviciilor de copiere a informației pe suport hârtie, nu pot fi aplicate, prin analogie, în cazul solicitării de comunicare a informațiilor de interes public în format electronic, întrucât ar contraveni spiritului legii.

Într-o altă orientare, se consideră că furnizarea informațiilor de interes public în format electronic fără plata costurilor de copiere (sau de scanare), prevăzute de art. 9 alin. (1) din Legea nr. 544/2001, poate fi solicitată doar în situația în care autoritatea sau instituția publică deține deja informația în format electronic (prin afișare pe pagina de internet proprie sau prin existența unor evidențe în sistem informatizat), întrucât doar în această situație comunicarea în format electronic a respectivelor informații nu implică niciun fel de costuri și sunt întrunite "condițiile tehnice necesare".

S-a reținut că dispozițiile art. 1 din Legea nr. 544/2001 consacră accesul liber și neîngrădit al persoanei la orice informații de interes public, iar potrivit art. 2 lit. b) din aceeași lege, prin informație de interes public se înțelege "orice informație care privește activitățile sau rezultă din activitățile unei autorități publice sau instituții publice, indiferent de suportul ori de forma sau de modul de exprimare a informației".

Potrivit dispozițiilor art. 7 alin. (3) din Legea nr. 544/2001, "Solicitarea și obținerea informațiilor de interes public se pot realiza, dacă sunt întrunite condițiile tehnice necesare, și în format electronic", iar potrivit dispozițiilor art. 15 alin. (3) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informațiile de interes public, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 123/2002, cu modificările și completările ulterioare (Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 544/2001), "Informațiile de interes public solicitate în scris vor fi comunicate în formatul precizat în cererea solicitantului, respectiv în scris, în format electronic sau hârtie".

Aceste dispoziții nu consacră obligația autorităților publice de a realiza comunicarea în format electronic a informațiilor de interes public solicitate, ori de câte ori autoritatea sau instituția publică respectivă are în dotare echipamente de scanare, ci se referă la ipoteza în care informațiile de interes public solicitate sunt disponibile în cadrul autorității sau instituției publice și în format electronic.

Accesul la informațiile de interes public este gratuit, conform art. 18 alin. (1) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 544/2001, însă, potrivit art. 9 alin. (1) din această lege, "În cazul în care solicitarea de informații implică realizarea de copii de pe documentele deținute de autoritatea sau instituția publică, costul serviciilor de copiere este suportat de solicitant, în condițiile legii", prin "costul serviciilor de copiere" înțelegându-se, conform art. 18 alin. (4) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 544/2001, "costul direct al operațiunii tehnice de copiere a informației solicitate pe suport hârtie".

Similar comunicării de copii de pe documentele deținute, și comunicarea către solicitant a informațiilor de interes public în format electronic implică realizarea unor operațiuni tehnice de scanare a documentelor solicitate (în situația în care acestea nu sunt deținute deja în format electronic de către autoritatea sau instituția publică), adică implică efectuarea unor costuri.

Așadar, furnizarea informațiilor de interes public în format electronic fără plata costurilor de copiere (sau de scanare), conform art. 9 alin. (1) din Legea nr. 544/2001, poate fi solicitată doar în situația în care autoritatea sau instituția publică deține deja informația în format electronic (prin afișare pe pagina de internet proprie sau prin existența unor evidențe în sistem informatizat), întrucât doar în această situație comunicarea în format electronic a respectivelor informații nu implică niciun fel de costuri și sunt întrunite "condițiile tehnice necesare".

Colegiul de conducere al Curții de Apel Brașov nu formulează un punct de vedere propriu-zis cu privire la problema propusă spre dezlegare, rezumându-se la a menționa că subscrie celei de-a doua orientări.

În jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție nu au fost identificate decizii relevante cu privire la problema supusă dezlegării.

În ceea ce privește jurisprudența celorlalte instanțe au fost atașate sesizării un număr de 7 hotărâri judecătorești (Decizia nr. 767/R/2019 din 1 octombrie 2019 a Curții de Apel Brașov - Secția de contencios administrativ și fiscal; Decizia nr. 489 din 11 aprilie 2019 a Curții de Apel Timișoara --Secția contencios administrativ și fiscal; Decizia nr. 60/R/2019 din 22 ianuarie 2019 a Curții de Apel Brașov - Secția de contencios administrativ și fiscal; Sentința nr. 436 din 2 martie 2017 a Tribunalului Satu Mare - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal; Sentința nr. 94 din 14 februarie 2017 a Tribunalului Mureș - Secția contencios administrativ și fiscal, rămasă definitivă prin Decizia nr. 491/R din 14 iulie 2017 a Curții de Apel Târgu Mureș - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal; Sentința nr. 1.178 din 22 noiembrie 2016 a Tribunalului Sibiu - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal și Sentința nr. 1.920 din 30 octombrie 2015 a Tribunalului Sibiu - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, rămasă definitivă prin Decizia nr. 465 din 18 martie 2016 a Curții de Apel Alba Iulia - Secția de contencios administrativ și fiscal).

De asemenea au fost atașate sesizării răspunsurile aferente corespondenței administrative purtate de autorul sesizării cu celelalte curți de apel din țară, din care rezultă următoarele:

În jurisprudența instanței de contencios constituțional a fost identificată Decizia nr. 1.227 din 20 decembrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 86 din 4 februarie 2008, de respingere a excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 9 din Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informațiile de interes public și ale art. VI din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 50/2006 privind unele măsuri pentru asigurarea bunei funcționări a instanțelor judecătorești și parchetelor și pentru prorogarea unor termene.

Prin această decizie, răspunzând criticii de neconstituționalitate a dispozițiilor legale menționate, pe motiv că "prevăd obținerea contra cost de copii de pe actele normative publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I", instanța de contencios constituțional a statuat următoarele:

Raportul analizează sesizarea formulată, apreciind că nu îndeplinește condițiile prevăzute de art. 514 și 515 din Codul de procedură civilă.

Verificarea regularității învestirii Înaltei Curți de Casație și Justiție impune analizarea condițiilor de admisibilitate a recursului în interesul legii.

Sub aspectul titularului dreptului de a formula recursul în interesul legii, se constată că autorul sesizării, Colegiul de conducere al Curții de Apel Brașov, se regăsește printre titularii dreptului de sesizare, prevăzuți de art. 514 din Codul de procedură civilă.

În continuare, se impune analizarea admisibilității recursului în interesul legii, în raport cu dispozițiile art. 515 din Codul de procedură civilă, potrivit cărora "Recursul în interesul legii este admisibil numai dacă se face dovada că problemele de drept care formează obiectul judecății au fost soluționate în mod diferit prin hotărâri judecătorești definitive, care se anexează cererii".

Așa cum rezultă din textul legal citat, un aspect al condiției de admisibilitate ce trebuie analizat este acela ca sesizarea să fie de natură să ducă la atingerea scopului recursului în interesul legii, având în vedere faptul că art. 514 din Codul de procedură civilă reglementează, în realitate, și finalitatea recursului în interesul legii, ca fiind aceea de a asigura interpretarea și aplicarea unitară a legii de către toate instanțele judecătorești.

În mod concret, demersul sesizării formulate de către unul dintre titularii recunoscuți de lege trebuie să fie apt să ducă la atingerea acestui scop, în caz contrar recursul în interesul legii fiind inadmisibil.

Spre această finalitate conduc și dispozițiile constituționale care, în reglementarea art. 126 referitor la instanțele judecătorești, prevăd expres, la alin. (3), faptul că "Înalta Curte de Casație și Justiție asigură interpretarea și aplicarea unitară a legii de către celelalte instanțe judecătorești, potrivit competenței sale".

Pentru a se putea identifica lipsa de unitate a jurisprudenței este necesar ca hotărârile judecătorești analizate să se circumscrie obiectului sesizării, cerință care nu este îndeplinită în cauză.

Cu titlu prealabil, este de observat că autorul sesizării nu a analizat în concret condiția de admisibilitate a recursului în interesul legii referitoare la existența practicii neunitare, ci a făcut doar o referire generică cu privire la apariția celor două orientări jurisprudențiale și cu privire la inexistența unui punct de vedere unitar în legătură cu chestiunea supusă dezlegării.

De asemenea, tot cu caracter prealabil, în vederea verificării cerinței menționate mai sus, se impune identificarea prevederilor legale ale căror interpretare și clarificare sunt necesare în vederea unificării practicii judiciare, constatând că obiectul recursului în interesul legii, astfel cum a fost formulat de către subiectul de sezină, nu conține o asemenea precizare.

Din cercetarea celor două orientări de practică judiciară, astfel cum au fost acestea prezentate în sesizare, rezultă că se are în vedere modul de interpretare și aplicare a prevederilor art. 9 alin. (1) din Legea nr. 544/2001.

Sub aspectul cerinței de ordin formal prevăzute de dispozițiile art. 515 din Codul de procedură civilă, constând în dovada că problema de drept care formează obiectul sesizării a fost soluționată în mod diferit prin hotărâri judecătorești definitive, care se anexează cererii, se constată că autorul sesizării a transmis instanței supreme, împreună cu hotărârea de sesizare, un număr de nouă hotărâri judecătorești.

Dintre acestea, două (Decizia nr. 767/R/2019 din 1 octombrie 2019 a Curții de Apel Brașov - Secția de contencios administrativ și fiscal și Decizia nr. 489 din 11 aprilie 2019 a Curții de Apel Timișoara - Secția contencios administrativ și fiscal) reflectă prima orientare de practică, iar patru (Decizia nr. 60/R/2019 din 22 ianuarie 2019 a Curții de Apel Brașov - Secția de contencios administrativ și fiscal; Sentința nr. 436 din 2 martie 2017 a Tribunalului Satu Mare - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal; Sentința nr. 94 din 14 februarie 2017 a Tribunalului Mureș - Secția contencios administrativ și fiscal, rămasă definitivă prin Decizia nr. 491/R din 14 iulie 2017 a Curții de Apel Târgu Mureș - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal) reflectă cea de-a doua orientare.

De asemenea au mai fost atașate alte trei hotărâri judecătorești (Sentința nr. 1.178 din 22 noiembrie 2016 a Tribunalului Sibiu - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal și Sentința nr. 1.920 din 30 octombrie 2015 a Tribunalului Sibiu - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, rămasă definitivă prin Decizia nr. 465 din 18 martie 2016 a Curții de Apel Alba Iulia - Secția de contencios administrativ și fiscal), care însă privesc o problemă de drept diferită de cea supusă unificării, respectiv comunicarea informațiilor la care face referire art. 5 alin. (1) din Legea nr. 544/2001 și pentru care legiuitorul a prevăzut în mod expres o modalitate specială și derogatorie de comunicare a informațiilor respective. Astfel, în toate cele trei hotărâri judecătorești (nefiind lipsit de semnificație nici faptul că primele două provin de la aceeași instanță și chiar de la același complet de judecată), referirea la obligația ce incumbă părții în baza art. 9 alin. (1) din Legea nr. 544/2001, de a achita contravaloarea serviciului de copiere a documentelor solicitate, are caracter tangențial și conjunctural, în contextul analizei refuzului justificat al autorității de a comunica respectivele informații publice.

Raportat la aceste hotărâri judecătorești, Înalta Curte de Casație și Justiție constată că cerința de admisibilitate ca problemele de drept care formează obiectul recursului în interesul legii să fi fost soluționate diferit prin hotărâri judecătorești definitive nu este îndeplinită.

Astfel, se observă că din cele nouă hotărâri atașate sesizării două hotărâri sunt sentințele aferente deciziilor deja atașate, iar trei hotărâri privesc o problemă de drept nerelevantă din perspectiva obiectului recursului în interesul legii supus analizei de față; pentru a identifica lipsa de unitate a jurisprudenței, concretizată, așadar, numai prin hotărâri judecătorești definitive, este necesar ca practica judiciară analizată să se circumscrie obiectului recursului în interesul legii, ca în conținutul hotărârilor prezentate ca suport al recursului în interesul legii să se identifice în mod concret dispoziția sau reglementarea legală analizată și silogismul de interpretare al acestei dispoziții care, în final, a dus la aplicarea neunitară a aceluiași text de lege.

Or, trei hotărâri judecătorești se referă la comunicarea informațiilor la care face referire art. 5 alin. (1) din Legea nr. 544/2001 și pentru care legiuitorul a prevăzut în mod expres o modalitate specială și derogatorie de comunicare a informațiilor respective, iar nu la furnizarea informațiilor de interes public, conform art. 9 alin. (1), în coroborare cu art. 7 alin. (3) din aceeași lege.

De asemenea nu poate fi promovat recursul în interesul legii atunci când problema de drept a primit o soluționare diferită în studii doctrinare de specialitate sau dacă este relevată în cadrul unor dezbateri în care judecătorii sunt consultați și își exprimă părerea în legătură cu interpretarea și aplicarea unor dispoziții legale.

Din analiza înscrisurilor atașate sesizării se constată că majoritatea punctelor de vedere exprimate sunt teoretice, fiind exprimate în cadrul corespondenței administrative purtate între instanțe sau în cadrul ședințelor de unificare a practicii judiciare, iar nu în cuprinsul unor hotărâri judecătorești ca atare (așa cum s-a arătat la cap. IV din prezenta decizie, 10 din cele 15 curți de apel au exprimat un punct de vedere exclusiv teoretic, deoarece nu au identificat practică judiciară relevantă în legătură cu problema în discuție).

În plus, chiar trecând peste lipsa evidențierii unei practici judiciare neunitare răspândite, din sintetizarea punctelor de vedere teoretice exprimate de către curțile de apel a reieșit că din cele 15 curți de apel 12 au subscris celei de a doua orientări a practicii judiciare, similar autorului sesizării, astfel că riscul de a se dezvolta pe viitor o astfel de practică neuniformă este redus și nerelevant la acest moment, din perspectiva admisibilității sesizării formulate.

Cu alte cuvinte, nu se poate constata că problema de drept care face obiectul recursului în interesul legii a fost soluționată diferit, prin raportarea acestui set de jurisprudență la cel care reflectă prima orientare, astfel încât această condiție de admisibilitate a recursului în interesul legii nu este îndeplinită.

Or, una dintre condițiile de admisibilitate a recursului în interesul legii, instituită prin art. 515 din Codul de procedură civilă și enunțată, de altfel, și în art. 514 din același cod, se referă tocmai la soluționarea diferită a unor probleme de drept de către instanțele judecătorești, care să necesite antrenarea mecanismului recursului în interesul legii pentru a unifica o practică divergentă existentă. Aceasta pentru că scopul instituției juridice în discuție este să unifice "practica", adică ceea ce poate fi calificat drept "deprindere, obicei, rutină", fiind excluse cazurile izolate și fiind în competența exclusivă a instanței supreme să aprecieze dacă este vorba sau nu de o practică neunitară.

Cum în cauză nu s-a făcut dovada existenței unei jurisprudențe divergente cu privire la problema de drept ce face obiectul sesizării, recursul în interesul legii apare ca fiind inadmisibil.

Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 517 alin. (1) din Codul de procedură civilă, cu referire la art. 514-515 din același cod,