ÎCCJ, Decizia nr. 8/2020

Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii este constituit conform art. 516 alin. (1) din Codul de procedură civilă și art. 27 1 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, republicat, cu modificările și completările ulterioare (Regulamentul Î.C.C.J.).

Ședința este prezidată de doamna judecător Corina-Alina Corbu, președintele Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție este reprezentat de doamna procuror șef al Serviciului judiciar civil din cadrul Secției judiciare, Diana Berlic.

La ședința de judecată participă domnul Aurel Segărceanu, magistrat-asistent la Secțiile Unite, desemnat în conformitate cu dispozițiile art. 27 3 din Regulamentul Î.C.C.J.

Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii a luat în examinare sesizarea formulată de Colegiul de conducere al Curții de Apel Brașov cu privire la următoarea problemă de drept: "Contencios subiectiv sau contencios obiectiv. Organism social interesat - asociație, invocarea interesului legitim public trebuie sau nu să fie subsidiară invocării unui interes legitim privat."

Magistratul-asistent prezintă referatul privind obiectul recursului în interesul legii, arătând că la dosar au fost depuse raportul întocmit de judecătorii-raportori și punctul de vedere formulat de Ministerul Public cu privire la problema de drept supusă dezlegării; de asemenea au fost depuse la dosar opiniile exprimate de Direcția legislație, studii, documentare și informatică juridică, din cadrul instanței supreme, și de către specialiști ai facultăților de drept din cadrul Universității "Al. I. Cuza" din Iași și Universității de Vest din Timișoara, precum și memorii (amicus curiae) formulate de Asociația Salvați Bucureștiul, Asociația Constanța Altfel și Fundația GREENPEACE CEE (CENTRAL EASTERN EUROPE) ROMÂNIA.

Președintele completului de judecată, constatând că nu există chestiuni prealabile sau excepții, acordă cuvântul reprezentantului procurorului general, pentru prezentarea punctului de vedere.

Doamna procuror pune concluzii pentru admiterea recursului în interesul legii și pronunțarea unei decizii prin care să se asigure interpretarea și aplicarea unitară a legii, în sensul punctului de vedere formulat de procurorul general cu privire la problema de drept supusă dezlegării, exprimat în scris și atașat la dosar, și pentru argumentele acolo expuse.

Președintele completului de judecată declară dezbaterile închise, iar completul de judecată rămâne în pronunțare asupra recursului în interesul legii. ÎNALTA CURTE, deliberând asupra recursului în interesul legii, constată următoarele: I. Problema de drept care a generat practica neunitară

Prin Hotărârea nr. 98 din 22 noiembrie 2019, Colegiul de conducere al Curții de Apel Brașov a sesizat Înalta Curte de Casație și Justiție, în temeiul art. 514 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării pe calea recursului în interesul legii asupra următoarei probleme de drept: "Contencios subiectiv sau contencios obiectiv. Organism social interesat - asociație, invocarea interesului legitim public trebuie sau nu să fie subsidiară invocării unui interes legitim privat." II. Dispozițiile legale supuse interpretării

Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 554/2004): "Art. 1. - (1) Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât și public. (...) Art. 2. - (1) În înțelesul prezentei legi, termenii și expresiile de mai jos au următoarele semnificații: a) persoană vătămată - orice persoană titulară a unui drept ori a unui interes legitim, vătămată de o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri; în sensul prezentei legi, sunt asimilate persoanei vătămate și grupul de persoane fizice, fără personalitate juridică, titular al unor drepturi subiective sau interese legitime private, precum și organismele sociale care invocă vătămarea prin actul administrativ atacat fie a unui interes legitim public, fie a drepturilor și intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate; (...) p) interes legitim privat - posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor și previzibil, prefigurat; r) interes legitim public - interesul care vizează ordinea de drept și democrația constituțională, garantarea drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenței autorităților publice; s) organisme sociale interesate - structuri neguvernamentale, sindicate, asociații, fundații și altele asemenea, care au ca obiect de activitate protecția drepturilor diferitelor categorii de cetățeni sau, după caz, buna funcționare a serviciilor publice administrative; (...) Art. 8. - (1 1 ) Persoanele fizice și persoanele juridice de drept privat pot formula capete de cerere prin care invocă apărarea unui interes legitim public numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat. (...)" III. Examen jurisprudențial - principalele coordonate ale divergențelor de jurisprudență

Autorul sesizării arată că examinarea jurisprudenței la nivel național a relevat faptul că instanțele de judecată nu au un punct de vedere unitar în ceea ce privește problema de drept supusă dezlegării, existând două orientări.

Într-o primă orientare s-a considerat că un organism social interesat poate promova o acțiune în contencios administrativ, având ca obiect anularea unui act administrativ sau obligarea autorității pârâte să emită un act sau un alt înscris, respectiv să efectueze o anumită operațiune administrativă, în considerarea unui interes legitim public, legea îngrădindu-i doar posibilitatea de a solicita despăgubiri.

Au fost invocate dispozițiile art. 8 alin. (1), (1 1 ) și (1 2 ), raportat la art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004, arătându-se că organismele sociale interesate sunt asimilate persoanei vătămate, în sensul art. 2 alin. (1) lit. a) din aceeași lege, care îi conferă legitimare procesuală activă.

În plus de aceasta, s-a menționat faptul că, potrivit art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004, organismele sociale interesate sunt definite ca "structuri neguvernamentale, sindicate, asociații, fundații și altele asemenea, care au ca obiect de activitate protecția drepturilor diferitelor categorii de cetățeni sau, după caz, buna funcționare a serviciilor publice administrative". Autorul sesizării s-a raportat, în analizarea problemei de drept supuse dezlegării, la o reclamantă - asociație, reprezentând un organism social interesat, având ca obiect de activitate, printre altele, promovarea de acțiuni în instanță pentru obligarea autorităților statului și autorităților administrației publice locale la respectarea Constituției României, legilor, ordonanțelor și hotărârilor Guvernului - așa cum rezultă din statutul acesteia.

Din această perspectivă, justifică legitimare procesuală activă în contenciosul administrativ, în sensul art. 1 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004, orice persoană, fizică sau juridică, dacă îndeplinește condiția de a se considera vătămată într-un drept ori într-un interes legitim, printr-un act administrativ, tipic sau asimilat, adresat ei înseși sau altui subiect de drept.

Prevederile Legii nr. 554/2004, menționate mai sus, consacră regula contenciosului subiectiv, în sensul că un act administrativ poate fi anulat numai dacă se dovedește că a produs reclamantului o vătămare într-un drept ori într-un interes legitim.

Condiția vătămării, în sensul art. 2 lit. a) din Legea nr. 554/2004, se face prin raportare la noțiunea de interes legitim, interes care, potrivit art. 1 alin. (1) din aceeași lege, poate fi "atât public, cât și privat".

Chestiunea de drept relevantă constă în a se stabili dacă, în cazul unui organism social interesat, este necesar a se îndeplini condiția prevăzută de art. 8 alin. (1 1 ) din Legea nr. 554/2004, respectiv ca interesul public să fie subsidiar unui interes privat.

S-a reținut că, din interpretarea coroborată a prevederilor art. 1 alin. (1) și art. 2 alin. (1) lit. a) teza finală din Legea nr. 554/2004 cu prevederile art. 8 alin. (1 2 ) din aceeași lege, un organism social interesat poate promova o acțiune în contencios administrativ, având ca obiect anularea unui act administrativ sau obligarea autorității pârâte să emită un act sau un alt înscris, respectiv să efectueze o anumită operațiune administrativă, în considerarea unui interes legitim public, legea îngrădindu-i doar posibilitatea de a solicita despăgubiri.

În această modalitate este reglementat în mod excepțional contenciosul obiectiv, care este limitat de aceste condiții, respectiv doar organismele sociale interesate pot să își întemeieze acțiunea pe vătămarea unui interes legitim public, în principal, și nu în subsidiar unui interes legitim privat, iar în contenciosul obiectiv nu pot fi solicitate despăgubiri.

S-a arătat că interesul legit im definit de Legea nr. 554/2004 nu se confundă cu interesul procesual definit de Codul de procedură civilă, iar analiza de mai sus vizează interesul legitim în sensul Legii nr. 554/2004 (Decizia nr. 1.728 din 19 octombrie 2018 a Curții de Apel Brașov - Secția contencios administrativ și Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal nr. 1.019 din 16 martie 2017).

Totodată, în jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal, prin Decizia nr. 3.465 din 8 decembrie 2016, rezolvarea problemei s-a nuanțat, în sensul că identificarea asociațiilor care constituie organisme sociale interesate trebuie făcută printr-o interpretare logică și sistematică a art. 2 al in. (1) l i t . s) din Legea nr. 554/2004.

În sprijinul acestei orientări a fost menționată, la capitolul doctrină, lucrarea "Legea contenciosului administrativ comentată și adnotată, ediția a IV-a, revizuită și adăugită", Gabriela Bogasiu, f. 273, Universul Juridic, București 2018.

Într-o altă orientare s-a apreciat că un act administrativ poate fi anulat numai dacă și sub condiția de a se dovedi că a produs reclamantului o vătămare într-un drept ori într-un interes legitim, potrivit art. 1 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004, care consacră contenciosul subiectiv.

În argumentarea acestei orientări s-a reținut că, din economia dispozițiilor art. 52 din Constituția României și a normelor de ansamblu instituite de Legea nr. 554/2004, acțiunea în contencios administrativ poate fi promovată de orice persoană interesată ale cărei drepturi sau interese legitime au fost vătămate printr-un act administrativ nelegal sau prin refuzul unei autorități administrative de a-i soluționa o cerere legitimă. Prin urmare, reclamant poate fi, ca regulă generală, în sensul art. 1 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004, orice persoană, fizică sau juridică, dacă îndeplinește condiția de a se considera vătămată într-un drept ori într-un interes legitim, printr-un act administrativ, tipic sau asimilat, adresat ei înseși sau altui subiect de drept.

Vătămarea interesului se apreciază prin raportare la noțiunea de interes legitim privat în cadrul contenciosului subiectiv, deoarece, conform art. 2 alin. (1) lit. p) din Legea nr. 554/2004, prin interes legitim privat se înțelege posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor și previzibil, prefigurat.

Așa fiind, se poate statua că acțiunile persoanelor fizice se pot întemeia, ca regulă, pe încălcarea drepturilor subiective sau a intereselor legitime legate de aceste drepturi; în mod excepțional, legea lasă posibilitatea de a nu fi declarate inadmisibile nici cererile unei persoane fizice care au drept temei încălcarea unui interes legitim public, cu condiția ca afirmarea încălcării acestuia să aibă un caracter subsidiar față de invocarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim privat, în condițiile art. 8 alin. (1) și (1 2 ) din Legea nr. 554/2004.

Aceasta, deoarece interesul legitim public reprezintă, conform art. 2 alin. (1) lit. r) din Legea nr. 554/2004, interesul care vizează ordinea de drept și democrația constituțională, garantarea drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenței autorităților publice. Or, o atare restricție în exercitarea acțiunii în contencios administrativ își are rațiunea în eliminarea așa-numitelor "acțiuni populare", actio popularis, înaintate de diverse persoane de drept privat, fizice sau juridice, care nu erau în măsură să justifice, prin raportare la propria persoană, o vătămare a unui drept sau interes legitim privat și, ca atare, își întemeiau acțiunea numai pe teza vătămării interesului public.

O atare limitare este compatibilă cu exigențele art. 6 paragraful 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, așa cum a fost interpretat în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului (C.E.D.O.); deoarece urmărește un scop legitim, evidențiat anterior, limitarea nu afectează însăși substanța dreptului, reclamanții putând acționa în lipsa dovedirii lezării unui interes legitim privat în cadrul organismelor sociale interesate, asimilate persoanei vătămate, conform art. 2 alin. (1) lit. a) teza ultimă, corelat cu lit. s) a aceluiași text din Legea nr. 554/2004.

De asemenea, prin instituirea posibilității legitimării procesuale active a organismelor sociale interesate, în înțelesul dat de art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004, și deci recunoașterea unei astfel de entități ca subiect de sesizare a instanței de contencios administrativ se îndeplinește și exigența necesității asigurării unui raport rezonabil de proporționalitate între scopul urmărit de lege și mijloacele alese.

Prin urmare, reclamanții în calitatea lor de persoane fizice ori grup de persoane fizice, fără personalitate juridică, nu pot acționa ca atare în contenciosul administrativ subiectiv, decât dacă și sub condiția în care dovedesc că sunt titulari ai unor drepturi subiective sau interese legitime private [art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004] și, drept urmare, nu pot formula o acțiune în contencios obiectiv, respectiv să ceară anularea unui act administrativ, pornind de la premisa lezării unui interes legitim public, decât dacă și sub condiția în care probează că vătămarea interesului legitim public exhibat decurge logic (ca o consecință, să existe deci raport de cauzalitate) din încălcarea dreptului subiectiv sau interesului legitim privat [art. 8 alin. (1 1 ) din Legea nr. 554/2004; Decizia Curții Constituționale nr. 66 din 15 ianuarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 135 din 4 martie 2009].

În același sens s-a considerat că excepția lipsei de interes este întemeiată, întrucât o acțiune îndreptată împotriva unui act administrativ nu va putea fi justificată doar prin invocarea unui interes legitim public. IV. Opinia autorului sesizării

Autorul sesizării, Colegiul de conducere al Curții de Apel Brașov, nu a formulat un punct de vedere propriu-zis cu privire la problema de drept supusă dezlegării.

Argumentele corespunzătoare celor două orientări, prezentate mai sus, sunt preluate din "Punctajul întâlnirii președinților secțiilor specializate ale Înaltei Curți de Casație și Justiție și curților de apel dedicate unificării practicii judiciare în domeniul contencios administrativ și fiscal" - Craiova, 17-18 octombrie 2019. V. Opinia procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție

În opinia procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, în fiecare cauză dedusă judecății trebuie făcută distincția cu privire la calitatea în care organismul social interesat acționează - aceea de titular al unui contencios obiectiv, atunci când se invocă vătămarea unui interes legitim public, sau cea de titular al unui contencios subiectiv, atunci când se invocă vătămarea unor drepturi și interese legitime ale unor persoane fizice determinate, în această din urmă situație vătămarea și a unui interes legitim public având doar un caracter subsidiar, sub condiția suplimentară a dovedirii faptului că aceasta decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat. VI. Punctul de vedere teoretic exprimat de specialiștii din cadrul facultăților de drept și de Direcția legislație, studii, documentare și informatică juridică din cadrul instanței supreme

Înalta Curte de Casație și Justiție a solicitat facultăților de drept din principalele centre universitare naționale opinia științifică cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării; dintre acestea, au răspuns solicitării facultățile de drept din cadrul Universității "Al. I. Cuza" din Iași și Universității de Vest din Timișoara.

Potrivit Departamentului de drept public din cadrul Universității "Al. I. Cuza" din Iași, din interpretarea gramaticală, logică și sistematică a dispozițiilor art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. a), r) și s) și art. 8 alin. (1 2 ) din Legea nr. 554/2004, rezultă că un organism social interesat - asociație poate invoca interesul legitim public, necondiționat de invocarea, în subsidiar, a unui interes legitim privat, dacă respectivul organism social interesat - asociație are prevăzut, în statut, ca scop, apărarea interesului public, iar actul administrativ contestat are legătură cu obiectul de activitate al organismului social.

În opinia specialiștilor din cadrul Facultății de drept din cadrul Universității de Vest din Timișoara, organismele sociale interesate pot avea legitimitate procesuală activă, în funcție de obiectul lor de activitate și de cauza acțiunii promovate, în oricare dintre cele două tipuri de acțiuni în contencios administrativ: atât în cele care au drept cauză lezarea unui interes legitim public, cât în cele fondate pe lezarea unui interes legitim privat, în care interesul legitim public poate fi invocat numai în subsidiar; aprecierea "in concreto" a interesului ce stă la baza promovării acțiunii este de competența instanței învestite cu soluționarea cauzei care, în formarea raționamentului său juridic, va ține seama inclusiv de obiectul de activitate al reclamantei.

Se arată, de asemenea, că unele dintre organismele sociale pot promova acțiuni în contenciosul administrativ subiectiv, chiar în temeiul legii, menționându-se, cu titlul de exemplu, dispozițiile art. 28 alin. (2) și (3) din Legea dialogului social nr. 62/2011, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 62/2011), potrivit cărora sindicatele au calitate procesuală activă în acțiunile în contencios administrativ pentru obligarea unei instituții publice la acordarea unor drepturi salariale unor funcționari publici, persoane determinate, care au calitatea de membri de sindicat; totodată, organismele sociale pot promova acțiuni în contenciosul administrativ subiectiv și în cazul lezării unui interes legitim propriu, printr-un act administrativ ori printr-o omisiune de a acționa a autorităților publice.

Nu în ultimul rând, potrivit art. 8 alin. (1 2 ) din Legea nr. 554/2004, în acțiunile în contencios obiectiv, organismele sociale interesate pot solicita anularea unor acte administrative normative sau, după caz, emiterea unor asemenea acte ori a altor înscrisuri, invocând apărarea unui interes legitim public lezat prin abuzul de putere explicit sau implicit al autorității publice pârâte; în schimb, potrivit art. 8 alin. (1 1 ) din Legea nr. 554/2004, în acțiunile în contencios subiectiv, organismele sociale interesate pot "invoca apărarea unui interes legitim public numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat", încălcat sau ignorat de autoritățile publice în cauză.

Direcția legislație, studii, documentare și informatică juridică din cadrul instanței supreme a apreciat că, în situația acțiunii promovate în contencios administrativ de către organismele sociale interesate, în definiția legală oferită acestora prin dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004, legiuitorul a avut în vedere reglementarea unui contencios subiectiv, în care invocarea interesului legitim public este una subsidiară invocării unui interes legitim privat, acesta din urmă însă fiind prezumat, în mod relativ, că există. Cum prezumția este relativă, revine părții, atunci când situația obiectivă a speței face ca interesul legitim privat să nu fie unul vădit, să completeze cu alte mijloace de probă prezumția relativă a existenței interesului său legitim privat în promovarea acțiunii. VII. Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție

Au fost identificate următoarele hotărâri, pronunțate de Secția de contencios administrativ și fiscal, care prezintă relevanță cu privire la problema de drept supusă dezlegării: Decizia nr. 7.134 din 7 noiembrie 2013, Decizia nr. 3.798 din 15 octombrie 2014, Decizia nr. 3.465 din 8 decembrie 2016 și Decizia nr. 1.019 din 16 martie 2017. VIII. Jurisprudența Curții Constituționale

Instanța de contencios constituțional s-a pronunțat asupra constituționalității prevederilor art. 8 alin. (1 1 ) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 prin Decizia nr. 66 din 15 ianuarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 135 din 4 martie 2009.

De asemenea, poate fi reținută și Decizia nr. 256 din 14 martie 2006 referitoare la dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. a), l) și p) din Legea nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 341 din 17 aprilie 2006. IX. Raportul asupra recursului în interesul legii

Raportul analizează sesizarea, constatând că, în conformitate cu dispozițiile art. 515 din Codul de procedură civilă, s-a făcut dovada existenței unei jurisprudențe neunitare cu privire la chestiunea de drept invocată de titularul sesizării, apreciind că aceasta vizează o singură categorie de subiecte de sesizare a instanței, dintre cele prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004, și anume organismele sociale interesate, nu și grupul de persoane fizice, fără personalitate juridică, care reprezintă cea de-a doua categorie de subiecte de sesizare prevăzută de dispozițiile legale menționate.

Pentru dezlegarea acestei probleme de drept, judecătorii- raportori propun soluția potrivit căreia, în interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. a), r) și s) și art. 8 alin. (1 1 ) și (1 2 ) din Legea nr. 554/2004, în vederea exercitării controlului de legalitate asupra actelor administrative de către organismele sociale interesate - asociații, invocarea interesului legitim public trebuie să fie subsidiară invocării unui interes legitim privat, acesta din urmă decurgând din legătura directă dintre actul administrativ supus controlului de legalitate și scopul direct și obiectivele asociației, potrivit statutului. X. Înalta Curte de Casație și Justiție A. Cu privire la admisibilitatea recursului în interesul legii

Verificarea regularității învestirii Înaltei Curți de Casație și Justiție impune analizarea condițiilor de admisibilitate a recursului în interesul legii, în conformitate cu dispozițiile art. 515 din Codul de procedură civilă, potrivit cărora "recursul în interesul legii este admisibil numai dacă se face dovada că problemele de drept care formează obiectul judecății au fost soluționate în mod diferit prin hotărâri judecătorești definitive, care se anexează cererii", precum și cu dispozițiile art. 514 din același cod, referitoare la obiectul recursului și la titularul dreptului de sesizare. Analiza implică, așadar, mai multe aspecte.

Un prim aspect privește cerința de ordin formal prevăzută de dispozițiile art. 515 din Codul de procedură civilă - dovada că problema de drept care formează obiectul sesizării a fost soluționată în mod diferit prin hotărâri judecătorești definitive, care se anexează cererii; această cerință de admisibilitate se constată a fi îndeplinită, având în vedere jurisprudența anexată sesizării, ilustrată prin hotărâri judecătorești definitive, din care rezultă că practica neunitară se identifică la nivelul mai multor curți de apel din țară.

Astfel, din consultarea jurisprudenței anexate cererii de sesizare, respectiv menționate în cuprinsul acesteia, se constată că există două orientări cu privire la problema de drept supusă dezlegării, după cum s-a arătat mai sus, la cap. III: - unele instanțe au considerat că un organism social interesat poate promova o acțiune în contencios administrativ având ca obiect anularea unui act administrativ sau obligarea autorității pârâte să emită un act sau un alt înscris, respectiv să efectueze o anumită operațiune administrativă, în considerarea unui interes legitim public, fără a putea însă să solicite și despăgubiri. [Curtea de Apel Brașov - Secția de contencios administrativ și fiscal (Decizia nr. 1.728 din 19 octombrie 2018), Curtea de Apel Oradea - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal (Decizia nr. 409 din 8 mai 2019), Curtea de Apel Târgu Mureș - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal (Decizia nr. 886 din 13 decembrie 2016), Curtea de Apel Ploiești - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal (Decizia nr. 3.640 din 20 noiembrie 2018), Curtea de Apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal (Decizia nr. 10 din 28 noiembrie 2015)]; - alte instanțe au apreciat că un act administrativ poate fi anulat numai dacă și sub condiția de a se dovedi că a produs reclamantului o vătămare într-un drept ori într-un interes legitim, potrivit art. 1 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004 [Curtea de Apel Constanța - Secția a II-a civilă, contencios administrativ și fiscal (Decizia nr. 323 din 10 aprilie 2017), Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal (Sentința nr. 3.290 din 25 septembrie 2017 și Sentința nr. 4.712 din 5 decembrie 2017), Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal (Decizia nr. 3.465 din 8 decembrie 2016)].

În acest sens s-a statuat că "(...) deși Curtea a reținut că reclamanta acționează în calitate de organism social interesat, aceasta avea obligația de a face dovada vătămării unui interes legitim public, cu condiția ca vătămarea acestui interes legitim public să decurgă logic din încălcarea unor drepturi subiective sau a unor interese legitime private, în condițiile art. 8 alin. (1 1 ) din Legea nr. 554/2004. Faptul că actul administrativ normativ contestat ar vătăma un interes legitim public nu dispensează partea reclamantă de obligația de a justifica acel interes personal legitim, direct și actual în promovarea acțiunii, nefiind suficientă argumentarea vizând ordinea de drept și democrația constituțională, garantarea drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale, sau realizarea competenței autorităților publice." (Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, Sentința nr. 3.290 din 25 septembrie 2017)

Sub aspectul obiectului recursului în interesul legii, condiția este ca acesta să se circumscrie dispozițiilor art. 514 din Codul de procedură civilă, respectiv să privească probleme de drept soluționate diferit de instanțele judecătorești, întrucât finalitatea acestei instituții juridice o constituie asigurarea interpretării și aplicării unitare a legii, condiție care se constată a fi îndeplinită, de asemenea.

Se constată, de asemenea, că, și sub aspectul titularului dreptului de a formula recursul în interesul legii, sesizarea îndeplinește condiția prevăzută de lege, întrucât autorul sesizării, Colegiul de conducere al Curții de Apel Brașov, se regăsește printre titularii dreptului de sesizare, prevăzuți de art. 514 din Codul de procedură civilă. B. Analiza problemei de drept soluționate în mod neunitar de instanțele judecătorești

Preliminar analizării problemei de drept, având în vedere modul general în care aceasta a fost formulată de către titularul sesizării, se impune delimitarea obiectului sesizării, în condițiile în care prevederile art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004 asimilează persoanei vătămate două categorii de subiecte de sesizare a instanței: organismele sociale interesate, care invocă vătămarea prin actul administrativ atacat fie a unui interes legitim public, fie a drepturilor și intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate, respectiv grupul de persoane fizice, fără personalitate juridică, titular al unor drepturi subiective sau interese legitime private.

Astfel, din lecturarea Hotărârii nr. 98 din 22 noiembrie 2019, prin care Colegiul de conducere al Curții de Apel Brașov a sesizat instanța supremă, în temeiul art. 514 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării pe calea recursului în interesul legii, rezultă că problema de drept a cărei dezlegare se cere este limitată, din punctul de vedere al subiectului de sesizare a instanței, la organismul social interesat - asociație, solicitându-se clarificarea chestiunii dacă suntem în prezența unui contencios obiectiv, situație în care se impune a se stabili dacă reclamantul trebuie să invoce doar un interes legitim public, ori a unui contencios subiectiv, caz în care invocarea interesului legitim public trebuie să fie subsidiară invocării unui interes legitim privat.

În această din urmă situație se solicită a se clarifica dacă simpla calitate de organism social interesat - asociație este suficientă pentru dovedirea interesului legitim privat, în susținerea acțiunii în contencios administrativ, sau acest interes trebuie să rezulte din elemente ale raportului juridic dedus judecății, respectiv din realizarea interesului concret al acelui organism social.

Așadar, obiectul analizei, în cadrul prezentei proceduri, nu îl reprezintă situația grupului de persoane fizice, fără personalitate juridică, titular al unor drepturi subiective sau interese legitime private, care nu fac obiectul sesizării.

Noțiunea de organism social interesat este definită în art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004, ca "structuri neguvernamentale, sindicate, asociații, fundații și altele asemenea, care au ca obiect de activitate protecția drepturilor diferitelor categorii de cetățeni sau, după caz, buna funcționare a serviciilor publice administrative". După cum se observă, legiuitorul asimilează aceste entități persoanei vătămate, însă prevede explicit caracterul de organism social interesat.

Prin urmare, concluzia care se desprinde din interpretarea gramaticală a definiției este aceea că nu este suficientă simpla înființare legală a unui asemenea organism social, asociație, ci aceasta trebuie să invoce un interes, fie legitim public, fie drepturi și interese legitime ale unor persoane fizice determinate, care să fi fost vătămate prin actul administrativ ce face obiectul controlului de legalitate, în condițiile în care legiuitorul asimilează aceste organisme, la art. 2 alin. (1) lit. a) teza finală din Legea nr. 554/2004, cu persoanele vătămate.

Așadar, această a doua ipoteză conține două subteze distincte, întrucât organismul respectiv poate acționa, pe de o parte, în legătură cu un interes legitim public, iar, pe de altă parte, în legătură cu un drept sau interes legitim privat al unei persoane fizice private.

Legea nr. 554/2004 definește, la lit. p) din cuprinsul art. 2 alin. (1), interesul legitim privat ca fiind posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor și previzibil, prefigurat, iar la lit. r) din cuprinsul aceluiași text legal interesul legitim public, ca fiind interesul care vizează ordinea de drept și democrația constituțională, garantarea drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenței autorităților publice.

De asemenea, art. 8 din Legea nr. 554/2004 prevede, la alin. (1 1 ), că "Persoanele fizice și persoanele juridice de drept privat pot formula capete de cerere prin care invocă apărarea unui interes legitim public numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat", iar la alin. (1 2 ) stipulează că, "Prin derogare de la dispozițiile alin. (1), acțiunile întemeiate pe încălcarea unui interes legitim public pot avea ca obiect numai anularea actului sau obligarea autorității pârâte să emită un act sau un alt înscris, respectiv să efectueze o anumită operațiune administrativă sub sancțiunea penalităților de întârziere sau a amenzii, prevăzute la art. 24 alin. (2)".

Prin urmare, se impune a se răspunde la întrebarea dacă, în acest caz, ne aflăm în situația unui contencios obiectiv, dacă aceste organisme exercită un control de tutelă administrativă sau rămânem tot în sfera contenciosului subiectiv.

Contenciosul subiectiv presupune vătămarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim privat, astfel că instanța de contencios administrativ trebuie să verifice dacă prin actul administrativ, tipic sau asimilat, care face obiectul acțiunii s-a adus atingere unei situații juridice subiective. Instanța de contencios administrativ poate să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ nelegal, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris ori să efectueze o anumită operațiune administrativă. Totodată, în cazul în care reclamantul a solicitat acest lucru, instanța de contencios administrativ va hotărî și asupra despăgubirilor pentru daunele materiale și morale cauzate.

Contenciosul obiectiv are ca principal scop asigurarea legalității și promovarea intereselor generale, astfel că, prin acțiunea formulată, reclamantul urmărește să apere un interes legitim public. Obiectul acțiunii poate consta în anularea actului administrativ nelegal, obligarea autorității publice să emită un act sau un alt înscris ori să efectueze o anumită operațiune, fără însă a exista posibilitatea solicitării de despăgubiri pentru daunele materiale și morale cauzate.

Controlul de tutelă administrativă este un control special exercitat de autoritățile centrale sau de reprezentanții acestora asupra organelor administrației publice descentralizate, deconcentrate și autonome, în literatura de specialitate fiind considerat un element specific contenciosului obiectiv de anulare, și nu contenciosului subiectiv de drepturi 1 . 1 Lucian Chiriac, Drept administrativ. Mijloace de control și reglare pentru înfăptuirea unui stat de drept, Editura Universității "Petru Maior", Târgu Mureș, 2005, p. 135.

În contenciosul administrativ românesc, în mod tradițional, regula a fost aceea că persoanele fizice și persoanele juridice de drept privat pot formula acțiuni prin care invocă apărarea unui interes legitim privat.

În acest sens, în doctrina și jurisprudența clasică a contenciosului administrativ s-au subliniat următoarele: "Controlul jurisdicțional este pus în mișcare de particularul lezat. Aceasta întrucât acțiunea în contencios, oricât ar interesa ordinea socială, nu are totuși caracterul unei acțiuni populare. Particularul nu devine un agent de control al legalității actelor administrative decât în măsura în care ele îl privesc." 2 2 C. Hamangiu, R. Hutschneker, G. Iuliu, Recursul în casație și contenciosul administrativ. Comentariul legilor Curții de Casație și a Contenciosului administrativ, după doctrină și jurisprudență, Editura "Națională" S. Ciornei, București, 1930, p. 467.

În doctrină s-a evidențiat faptul că intenția legiuitorului a fost aceea de a pune capăt așa-numitelor "acțiuni populare" intentate de diverse persoane de drept privat, fizice sau juridice, care nu erau în măsură să justifice, prin raportare la propria persoană, o vătămare a unui drept sau interes legitim privat și, ca atare, își întemeiau acțiunea numai pe teza vătămării interesului public 3 . 3 Antonie Iorgovan, Liliana Vișan, Alexandru Sorin Ciobanu, Diana Iuliana Pasăre - Legea contenciosului administrativ - Comentariu și jurisprudență, Editura Universul Juridic, București, 2008, p. 64.

În același sens s-a pronunțat și Curtea Constituțională a României, prin Decizia nr. 66 din 15 ianuarie 2009, sus-menționată, referitoare la excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 8 alin. (1 1 ) din Legea nr. 554/2004, care a statuat că aceste dispoziții "au menirea de a clarifica și de a stabili în ce condiții și cine poate invoca apărarea interesului legitim public. Din conținutul textului se deduce că, prin acțiunea pe care o introduc la instanța de contencios administrativ, persoanele fizice și persoanele juridice de drept privat nu pot invoca direct «interesul legitim public» pentru anularea unui act administrativ, ci numai în subsidiar, pe calea unor capete de cerere distincte, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge din încălcarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim privat. Așadar, prin acțiunea introdusă, persoanele fizice și persoanele juridice de drept privat trebuie să dovedească mai întâi că a avut loc o încălcare a dreptului sau interesului lor legitim privat, după care să susțină în sprijinul cererii și vătămarea interesului public, ce decurge din actul administrativ atacat. Prin adoptarea textului criticat, legiuitorul a urmărit să «paralizeze» așa-numitele «acțiuni populare» intentate de unele persoane fizice sau persoane juridice de drept privat care, neavând argumente să dovedească o vătămare a unui drept sau interes legitim privat propriu, recurg la calea acțiunilor întemeiate exclusiv pe motivul vătămării interesului public".

Dispozițiile art. 8 alin. (1 1 ) din Legea nr. 554/2004 stabilesc faptul că interesul public poate fi invocat de persoanele fizice și persoanele juridice de drept privat în formularea cererilor lor în fața instanței de contencios administrativ, numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat.

Cum organismele sociale sunt persoane juridice de drept privat, rezultă că dreptul acestora de a-și întemeia cererile în contencios administrativ prin care invocă vătămarea unui interes public este condiționat de existența unui interes legitim privat, iar între acesta și interesul legitim public invocat există o strânsă legătură, în sensul că cel de pe urmă decurge logic din cel dintâi.

Revenind la cele două modalități în care acționează organismele sociale interesate (invocând vătămarea unui interes legitim public, respectiv vătămarea unor drepturi și interese legitime ale unor persoane fizice determinate), incluzând și situația unei reclamante - asociație, persoană juridică de drept privat fără scop patrimonial, potrivit art. 1 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 26/2000 cu privire la asociații și fundații, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 246/2005, cu modificările și completările ulterioare (Ordonanța Guvernului nr. 26/2000), doar prima ipoteză (invocarea vătămării unui interes legitim public) poate ridica problema circumscrierii sale în sfera contenciosului obiectiv, cea de a doua fiind, în mod evident, în sfera contenciosului subiectiv, în condițiile în care are la bază vătămarea unor drepturi și interese legitime subiective, chiar dacă ale altor persoane, și pentru care organismul social reclamant va avea dreptul de a acționa în condițiile justificării unei legitimări (de exemplu, izvorâtă din calitatea de membru al organismului social reclamant pe care o are persoana fizică ale cărei drepturi sau interese legitime se pretinde că au fost vătămate).

Analizând, așadar, singura ipoteză legală în care se poate pune problema existenței sau inexistenței unui contencios obiectiv, respectiv ipoteza în care organismul social alege să formuleze o acțiune în contencios administrativ invocând o vătămare a unui interes legitim public, se constată că ne aflăm tot pe tărâmul unui contencios subiectiv, în care este necesară invocarea vătămării interesului legitim privat al organismului social reclamant, cu alte cuvinte, este necesar ca respectivul organism social să fie "interesat", adică să aibă înscris în statutul său, ca scop principal, apărarea interesului public, cu respectarea principiului specialității capacității de folosință al asociației respective.

În acest caz este recunoscută admisibilitatea unei acțiuni în contenciosul administrativ, exercitată de un organism social de natura celui menționat de dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004, dacă și în măsura în care poate fi stabilită o minimă legătură între obiectul de activitate al respectivului organism și drepturile celor în interesul cărora organismul acționează; dacă acest obiect este însă prea general și, prin acest caracter, nu poate angaja o relație firească și rezonabilă cu drepturile celor în interesul cărora organismul a acționat, atunci organismul nu justifică un interes legitim în a acționa, nefiind permis ca o acțiune promovată de un organism social interesat să mascheze o acțiune populară sau o acțiune în contenciosul administrativ obiectiv.

Vorbind despre organisme sociale interesate, legiuitorul nu pare a avea în vedere un interes exclusiv public, utilizarea unui adjectiv fiind făcută în scopul indicării unei însușiri proprii a substantivului însoțit, astfel încât, dacă organismul social este unul interesat, interesul nu poate fi altul decât al său însuși.

În literatura de specialitate s-a arătat că suntem în prezența unui contencios subiectiv, în cazul acțiunilor promovate de asociații, ca organisme sociale interesate 4 . 4 Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Hamangiu, 2009, p. 493.

Potrivit art. 206 alin. (2) din Codul civil, care reglementează conținutul capacității de folosință a persoanei juridice, "Persoanele juridice fără scop lucrativ pot avea doar acele drepturi și obligații civile care sunt necesare pentru realizarea scopului stabilit prin lege, actul de constituire sau statut".

Conținutul capacității de folosință a persoanei juridice este determinat de scopul (obiectul de activitate) pentru care a fost înființată. Cum scopul nu este același la fiecare persoană juridică, rezultă că nici capacitatea de folosință nu este aceeași pentru toate persoanele juridice, ci diferă după specialitatea fiecăreia 5 . 5 G. Boroi, C.A. Anghelescu, Curs de drept civil. Partea generală, Editura Hamangiu, 2011, p. 103.

Persoanele juridice cu scop nepatrimonial nu pot avea decât acele drepturi și obligații care corespund scopului lor statutar de activitate, în concordanță cu principiul specialității capacității de folosință a persoanei juridice. Orice act juridic care încalcă aceste limite este lovit de nulitate absolută.

Potrivit art. 2 alin. (3) lit. b) din Ordonanța Guvernului nr. 26/2000, statutul asociației cuprinde, sub sancțiunea nulității absolute, precizarea scopului și obiectivelor asociației, actul normativ folosind și noțiunea de scop principal al persoanei juridice, atunci când prevede că asociațiile pot desfășura orice alte activități economice directe dacă acestea au caracter accesoriu și sunt în strânsă legătură cu acest scop (art. 48).

Concluzionând, se poate reține că, indiferent dacă asociația urmărește un interes general sau al unei colectivități, ori, după caz, interesul său personal nepatrimonial, aceasta trebuie să își stabilească prin statut scopul direct și obiectivele acesteia. Asociația nu poate avea decât acele drepturi și obligații care corespund scopului statutar de activitate, în concordanță cu principiul specialității capacității de folosință a persoanei juridice, actele juridice emise cu încălcarea acestui principiu fiind lovite de nulitate absolută.

Constatând constituționalitatea dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. a), l) și p) din Legea nr. 554/2004, prin Decizia nr. 256 din 14 martie 2006, Curtea Constituțională a României a reținut următoarele: ". . . potrivit art. 52 alin. (1) din Constituție, pentru introducerea unei acțiuni în contencios administrativ, persoana vătămată trebuie să demonstreze încălcarea de către o autoritate publică a unui drept al său sau a unui interes legitim. Or, din interpretarea gramaticală a acestui text constituțional rezultă că se face trimitere «in terminis» numai la existența vătămării cu privire la un drept al persoanei, prin folosirea pronumelui posesiv «său», pe când în cazul interesului legitim nu se distinge dacă acesta poate fi public sau privat. Aceasta în timp ce, potrivit art. 21 alin. (1) din Constituție, exercitarea acțiunii injustiție de către orice persoană este posibilă numai pentru apărarea «drepturilor, a libertăților și a intereselor sale legitime». Curtea constată că dispozițiile art. 52 alin. (1) din Constituție se referă în mod expres la un drept al persoanei vătămate ca o condiție a introducerii unei acțiuni în contencios administrativ, iar în ceea ce privește interesul legitim, în concepția Constituției, acesta poate fi atât privat, cât și public, în lipsa unei precizări exprese a textului respectiv. În acest cadru devine aplicabil principiul potrivit căruia «ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus». Curtea reține, astfel cum aprecia și Guvernul în punctul de vedere exprimat, că dispozițiile legale referitoare la posibilitatea sesizării instanței de contencios administrativ, în condițiile prevăzute de textele supuse controlului de constituționalitate, asigură atât ocrotirea interesului public, cât și respectarea interesului privat al persoanei ale cărei drepturi, libertăți sau interese legitime au fost vătămate. În consecință, în unele cazuri, și anume «în considerarea realizării unui drept fundamental care se exercită în colectiv ori, după caz, în considerarea apărării unui interes public», așa cum prevede art. 2 alin. (1) lit. p) din Legea nr. 554/2004, persoanele fizice pot introduce acțiune în contencios administrativ pentru apărarea unui interes legitim public, mai ales când se are în vedere un act administrativ normativ. Curtea reține că aceasta este o măsură eficientă pentru a înlătura din primul moment posibil eventualele abuzuri ale administrației publice, cu atât mai mult cu cât interesul legitim public are în vedere și interesele legitime private ale unei persoane. În cauza dedusă judecății instanța de fond este competentă să stabilească dacă sunt întrunite condițiile prevăzute de lege pentru admisibilitatea acțiunii."

Prin urmare, posibilitatea invocării unei vătămări a interesului legitim public de către o persoană de drept privat este, din perspectivă constituțională, o măsură eficientă pentru a înlătura din primul moment posibil eventualele abuzuri ale administrației publice, interesul public este strâns legat de interesul legitim privat, iar admisibilitatea unei astfel de acțiuni (întemeiată pe invocarea vătămării unui interes legitim public) prin raportare la condițiile prevăzute de lege, cade în sarcina instanței de judecată.

Ple