Decizia nr. 16 din 20 iulie 2020

Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii este constituit conform art. 516 alin. (1) din Codul de procedură civilă şi art. 33 alin. (1) coroborat cu art. 34 alin. (2) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, republicat (Regulamentul Î.C.C.J.).

Şedinţa este prezidată de doamna judecător Corina-Alina Corbu, preşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie este reprezentat de doamna Antonia Eleonora Constantin, procuror-şef al Secţiei judiciare.

La şedinţa de judecată participă domnul Aurel Segărceanu, magistrat-asistent desemnat în conformitate cu dispoziţiile art. 35 din Regulamentul Î.C.C.J.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii a luat în examinare sesizarea formulată de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie cu privire la următoarea problemă de drept:

Magistratul-asistent prezintă referatul privind obiectul recursului în interesul legii, arătând că la dosar au fost depuse raportul întocmit de judecătorii-raportori, precum şi opiniile cu privire la problema de drept supusă dezlegării, exprimate, la solicitarea instanţei supreme, de specialişti din cadrul facultăţilor de drept ale universităţilor „Lucian Blaga” din Sibiu şi „Alexandru Ioan Cuza” din Iaşi.

Preşedintele completului de judecată, constatând că nu există chestiuni prealabile sau excepţii, acordă cuvântul reprezentantului procurorului general, pentru susţinerea recursului.

Doamna procuror pune concluzii pentru admiterea recursului în interesul legii şi pronunţarea unei decizii prin care să se asigure interpretarea şi aplicarea unitară a legii în problema de drept vizată, în sensul că, în cazul construcţiilor finalizate la data constatării contravenţiilor prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, termenul de prescripţie prevăzut de art. 31 din aceeaşi lege curge de la data terminării faptice a lucrării, chiar dacă nu a fost efectuată recepţia acesteia; în susţinerea acestei soluţii face referire la argumentele prezentate pe larg în scris, în sesizarea formulată.

Preşedintele completului de judecată declară dezbaterile închise, iar completul de judecată rămâne în pronunţare asupra recursului în interesul legii.

Prin Adresa nr. 816/C/3.099/III-5/2019 din 20 mai 2020, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a sesizat Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în temeiul art. 514 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării pe calea recursului în interesul legii asupra următoarei probleme de drept:

Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare (Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001):

Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 50/1991):

Autorul sesizării apreciază că sunt îndeplinite condiţiile pentru declanşarea procedurii prevăzute de art. 515 din Codul de procedură civilă, arătând că, în practica instanţelor judecătoreşti, problema de drept supusă dezlegării a fost soluţionată neunitar, prin pronunţarea unor hotărâri definitive diferite, existând două orientări jurisprudenţiale.

Potrivit unei orientări, care este majoritară, în cazul construcţiilor finalizate la data constatării contravenţiilor prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, termenul de prescripţie prevăzut de art. 31 din aceeaşi lege curge de la data terminării faptice a lucrării, chiar dacă nu a fost efectuată recepţia acesteia.

S-a susţinut în sprijinul acestei orientări că, în comparaţie cu alte fapte contravenţionale, această contravenţie în materie de urbanism-construcţii prezintă o anumită specificitate, în sensul că nu se consumă instantaneu, ci are o desfăşurare în timp, pe etape de lucrări, contravenientul săvârşind fapta din momentul începerii construcţiei şi până la terminarea acesteia. Or, în raport cu această modalitate specifică de săvârşire a faptei, care îi imprimă un caracter continuu, astfel cum este reglementat de art. 13 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, contravenţia trebuie considerată că se comite pe întreg parcursul edificării construcţiei, astfel că ea poate fi sancţionată din momentul începerii lucrărilor şi până la terminarea lor, iar în cazul construcţiilor finalizate, până la împlinirea termenului prevăzut de art. 31 din Legea nr. 50/1991.

S-a apreciat astfel că, în cazul construcţiilor în curs de executare, nu poate fi considerată ca dată a săvârşirii faptei decât data constatării contravenţiei (urmând ca în procesul- verbal să se menţioneze expres acest aspect), iar în cazul construcţiilor finalizate, data săvârşirii faptei este cea a terminării construcţiei (care trebuie, de asemenea, menţionată expres în procesul-verbal, potrivit art. 17 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001), acesta fiind momentul de la care începe să curgă termenul de prescripţie prevăzut de art. 31 din Legea nr. 50/1991.

S-a arătat că menţionarea datei comiterii faptei contravenţionale, care nu este aceeaşi cu data întocmirii procesului-verbal, este importantă pentru calcularea termenului de prescripţie a aplicării sancţiunii contravenţionale. Prin urmare, lipsa menţiunii datei comiterii faptei contravenţionale atrage nulitatea procesului-verbal de contravenţie, fiind prevăzută de art. 17 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001.

În plus faţă de aceasta, art. 31 din Legea nr. 50/1991 stabileşte, ca moment de început al termenului de prescripţie, data săvârşirii faptei şi, cu privire la acest aspect, trebuie avute în vedere şi dispoziţiile art. 13 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, care reglementează contravenţiile continue.

De asemenea, a fost evocată Decizia nr. 7 din 20 noiembrie 2000, pronunţată de Curtea Supremă de Justiţie – Secţiile Unite

S-a invocat necesitatea unei interpretări logice şi sistematice a prevederilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, în sensul că, în cazul unor astfel de construcţii care, în temeiul acestei norme, nu se consideră finalizate în sens juridic, sancţiunile prevăzute de lege se pot aplica doar pe durata termenului de prescripţie prevăzut de art. 31 din acelaşi act normativ.

S-a arătat că textul art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 se referă la imposibilitatea intabulării unei construcţii executate fără autorizaţie de construire, pe care legiuitorul o consideră nefinalizată, neputând fi pus semnul egalităţii între terminarea construcţiei, ca fapt material, obiectiv, şi finalizarea acesteia din punct de vedere juridic, pentru a putea fi înscrisă în cartea funciară. În schimb, aplicarea dispoziţiilor art. 31 din aceeaşi lege, text care stabileşte durata termenului de prescripţie a răspunderii contravenţionale şi momentul de la care acesta începe să curgă, se face în funcţie de săvârşirea faptei, adică terminarea construcţiei, întrucât fapta contravenţională constând în edificarea construcţiilor fără autorizaţie de construire este o contravenţie continuă, având un moment de consumare, care coincide cu începerea executării lucrărilor de construire, şi un moment de epuizare, care constă în terminarea acestor lucrări, iar acesta din urmă este momentul săvârşirii faptei.

Aşadar, s-a susţinut, nu se poate considera că săvârşirea faptei de efectuare a lucrărilor de construire fără a avea autorizaţie se comite continuu, până la finalizarea construcţiei în sens juridic, respectiv până la intrarea în legalitate prin obţinerea autorizaţiei, deoarece trebuie avut în vedere şi elementul material al contravenţiei în discuţie care vizează „executarea de lucrări”, şi, din această perspectivă, momentul finalizării lucrărilor la un imobil nu poate fi legat de recepţia acestora de către reprezentanţii administraţiei publice locale.

S-a apreciat că o interpretare contrară ar conduce la soluţia absurdă a imprescriptibilităţii contravenţiei în discuţie şi ar fi neconformă principiilor ce guvernează materia răspunderii în general şi raţiunilor instituţiei prescripţiei răspunderii contravenţionale, în particular, ducând, în acelaşi timp, la golirea de conţinut şi lipsirea de orice relevanţă juridică a dispoziţiilor art. 31 din Legea nr. 50/1991.

S-a concluzionat, în această orientare, că, pentru a determina momentul de la care începe să curgă termenul de prescripţie prevăzut de art. 31 din Legea nr. 50/1991, în scopul aplicării sancţiunii, trebuie ca agentul constatator să stabilească stadiul lucrărilor şi să efectueze verificări, pentru a stabili, în concret, data terminării construcţiei, aceasta fiind, de altfel, data săvârşirii faptei prevăzute şi sancţionate de art. 26 alin. (1) lit. a) din aceeaşi lege.

Într-o a doua orientare se consideră că, pentru contravenţiile constând în executarea fără autorizaţie de construire a unei construcţii ce cuprinde toate elementele structurale necesare pentru a fi considerată terminată, termenul de prescripţie a dreptului de a constata contravenţiile şi de a aplica amenzile curge de la data la care autoritatea competentă a constatat comiterea faptei, întrucât, chiar terminate în fapt, aceste construcţii nu sunt considerate finalizate din punct de vedere juridic.

S-a arătat că, faţă de prevederile art. 37 alin. (2) şi (5) din Legea nr. 50/1991, care stipulează că nu se consideră finalizate construcţiile executate fără autorizaţie de construire, precum şi cele care nu au efectuată recepţia lucrărilor, trebuie avută în vedere data finalizării unei construcţii în sens juridic, nu în sens material.

S-a apreciat că legiuitorul a stabilit ca dată la care o construcţie este terminată data la care au fost respectate condiţiile de legalitate privind recepţia finală, iar nu data când, faptic, construcţia dobândeşte utilitatea pentru care a fost edificată. De aceea, în această orientare, nu prezintă relevanţă momentul finalizării materiale a construcţiei, moment care, de altfel, nici nu poate fi stabilit cu precizie şi rămâne neidentificat de organele de control, permiţând sustragerea de la verificări şi de la eventuala sancţionare a situaţiilor neconforme legii.

Întrucât contravenţia prevăzută de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991 este continuă, ea se săvârşeşte din momentul începerii construcţiei fără autorizaţie şi până la terminarea acesteia, ceea ce presupune efectuarea recepţiei la terminarea lucrărilor. În situaţiile în care nu a fost efectuată recepţia finală, construcţia nu se consideră finalizată din punct de vedere juridic. Aşadar, în lipsa unui document specific, apt să ateste finalizarea lucrărilor din punct de vedere juridic (procesul-verbal de recepţie la terminarea lucrărilor), construcţiile nu pot fi considerate finalizate şi eventualele abateri se află în curs de desfăşurare, data constatării acestora constituind, totodată, şi momentul săvârşirii lor.

În acelaşi sens sunt invocate şi prevederile art. 28 şi 32 din Legea nr. 50/1991, care instituie măsura opririi lucrărilor, indiferent dacă lucrările de construire au fost ori nu executate în integralitatea lor.

S-a considerat că, în această modalitate de interpretare şi aplicare a legii, dispoziţiile art. 31 din Legea nr. 50/1991 nu sunt încălcate, întrucât nimic nu împiedică persoana interesată să solicite intrarea în legalitate şi să obţină autorizaţia de construire. În situaţiile în care nu a fost efectuată recepţia finală, nu a intervenit prescripţia dreptului de a constata şi aplica sancţiunea.

În sprijinul acestei orientări a fost invocată şi Decizia nr. 26 din 27 ianuarie 2004 a Curţii Constituţionale

De asemenea, a fost menţionată Decizia nr. 697 din 25 mai 2010 a instanţei de contencios constituţional

S-a concluzionat în sensul că, în aceste condiţii, instanţele nu pot da o altă interpretare decât cea a Curţii Constituţionale, iar orientarea contrară, care susţine că termenul de prescripţie prevăzut de art. 31 din Legea nr. 50/1991 curge de la data edificării construcţiei, nu numai că este contrazisă de textele de lege menţionate, dar este de natură să facă inaplicabile alte prevederi, astfel încât nu s-ar mai putea dispune desfiinţarea lucrărilor realizate nelegal, conform art. 32 şi 33 din acelaşi act normativ, iar dispoziţiile art. 582 din Codul civil (2009) ar fi lipsite de efecte în situaţia în care constructorul de rea-credinţă s-ar prevala de împlinirea termenului de prescripţie, dobândind, astfel, dreptul de a nu desfiinţa construcţia, drept pe care legiuitorul nu îl prevede.

Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, autorul sesizării, apreciază ca fiind în acord cu litera şi spiritul legii prima orientare jurisprudenţială, argumentele invocate în acest sens fiind grupate în două mari categorii, după cum se va arăta în cele ce urmează.

Autorul sesizării a prezentat evoluţia cadrului normativ incident în problema de drept supusă analizei, raportul dintre Legea nr. 50/1991 şi legile generale în materie contravenţională şi s-a raportat la Decizia nr. 7 din 20 noiembrie 2000, pronunţată de Curtea Supremă de Justiţie – Secţiile Unite, precum şi efectele acesteia în plan jurisprudenţial şi legislativ.

Prin această decizie instanţa supremă a stabilit caracterul continuu al contravenţiilor din domeniul urbanismului şi construcţiilor, prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, în raport cu modalitatea specifică de săvârşire a faptelor de executare fără autorizaţie a lucrărilor prevăzute de art. 3 din legea anterior enunţată.

Prevederile art. 31 din Legea nr. 50/1991, potrivit cărora „Dreptul de a constata contravenţiile şi de a aplica amenzile prevăzute la art. 26 se prescrie în termen de 3 ani de la data săvârşirii faptei”, sunt, în prezent, perfect concordante cu prevederile art. 13 alin. (2) teza I din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, astfel încât, atât în cadrul legii generale în materie contravenţională, cât şi al legii speciale în materie de urbanism şi autorizare a lucrărilor de construcţii, dies a quo a termenului de prescripţie pentru aplicarea amenzii contravenţionale, cu referire la contravenţiile continue, se raportează la data săvârşirii faptei care, în cadrul legii generale, este indicată ca fiind „data încetării săvârşirii faptei”.

Derogarea pe care art. 31 din Legea nr. 50/1991 (în actuala sa redactare) o consacră priveşte doar durata termenului de prescripţie pentru aplicarea sancţiunii contravenţionale, considerabil majorată, comparativ cu cea din legea generală.

În schimb, Legea nr. 50/1991 nu derogă, în cazul contravenţiilor continue pe care le consacră, de la prevederile art. 13 alin. (2) teza I din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 (în actuala redactare) sub aspectul momentului de la care începe să curgă termenul de prescripţie, ca fiind data săvârşirii faptei.

Caracterul continuu al contravenţiilor din domeniul urbanismului şi construcţiilor, prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, se circumscrie perfect definiţiei pe care art. 13 alin. (2) teza a II-a din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 o dă, în prezent, acestui gen de contravenţii, în privinţa cărora se distinge între momentul consumării (al începerii activităţii contravenţionale) şi cel al epuizării (când activitatea contravenţională încetează fie la iniţiativa contravenientului, fie ca urmare a unei voinţe contrare).

Tocmai în considerarea acestei specificităţi a contravenţiei continue, în art. 13 alin. (2) teza I din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 s-a prevăzut că termenul de prescripţie curge de la data încetării săvârşirii faptei.

Se apreciază că această soluţie poate fi transpusă în planul contravenţiilor care fac obiectul analizei de faţă, întrucât dispoziţiile art. 31 din Legea nr. 50/1991 nu derogă, sub acest aspect, de la dreptul comun în materie.

Astfel, având în vedere modalitatea specifică de săvârşire a contravenţiilor în materie de urbanism şi construcţii, astfel cum a fost explicată în considerentele Deciziei în interesul legii nr. 7 din 20 noiembrie 2000 a Curţii Supreme de Justiţie – Secţiile Unite (care îşi menţine valabilitatea) şi transpunând momentul încetării săvârşirii faptei în planul acestor contravenţii, se poate reţine că încetarea activităţii contravenţionale (atunci când contravenţia nu este constatată pe parcursul executării lucrărilor, ci după finalizarea acestora) este dată de momentul terminării construcţiei, atunci când, faptic, aceasta are toate elementele structurale, potrivit utilităţii pentru care a fost edificată.

În consecinţă, din perspectiva analizei comparative şi istorice a reglementării cuprinse în Legea nr. 50/1991 şi în Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, se poate concluziona în sensul că, în cazul contravenţiilor prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, în ipoteza construcţiilor finalizate la momentul constatării faptei, termenul de prescripţie de 3 ani, pentru aplicarea amenzii contravenţionale, curge de la data terminării lucrărilor de construire.

Această concluzie este perfect concordantă şi cu abordările existente în materie penală, în privinţa prescripţiei răspunderii penale pentru infracţiunile continue care se consideră săvârşite la momentul încetării acţiunii sau inacţiunii, ulterior consumării

Din analiza opiniilor aflate în divergenţă se observă că practica judiciară neunitară a fost generată de calcularea termenului de prescripţie în raport şi cu dispoziţiile art. 37 alin. (2) şi (5) din Legea nr. 50/1991, ulterioare publicării Deciziei în interesul legii nr. 7 din 20 noiembrie 2000 a Curţii Supreme de Justiţie – Secţiile Unite.

În ambele orientări jurisprudenţiale este recunoscut caracterul continuu al contravenţiei prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, divergenţa existând doar în ceea ce priveşte momentul epuizării acesteia, de la care începe să curgă termenul de prescripţie de 3 ani, prevăzut de art. 31 din aceeaşi lege.

Prima orientare, în acord cu interpretarea dată în Decizia de unificare nr. 7 din 20 noiembrie 2000 a Curţii Supreme de Justiţie – Secţiile Unite, se raportează la momentul terminării construcţiei în sens material, în timp ce, dimpotrivă, cea de-a doua orientare se raportează la momentul terminării construcţiei în sens juridic, ceea ce presupune întocmirea procesului-verbal de recepţie la terminarea lucrărilor.

Se susţine că această din urmă orientare nu poate fi primită, întrucât contrazice însuşi verbum regens al contravenţiei prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991 şi adaugă la conţinutul constitutiv al acesteia.

Din cuprinsul textului legal sus-menţionat rezultă că fapta sancţionată contravenţional constă în executarea unor lucrări fără autorizaţie, fiind vorba de contravenţii comisive, întrucât „actul de executare” nu constă într-o omisiune (aceea de a deţine autorizaţia de construire, care se prezintă ca o circumstanţă), ci într-o acţiune – executarea de lucrări, de construire sau de desfiinţare, după caz, în condiţii de nelegalitate prin lipsa autorizaţiei de construire. Practic, este sancţionată numai efectuarea lucrărilor fără autorizaţie, nu existenţa unei construcţii, care constituie rezultatul (efectul) săvârşirii contravenţiei, esenţial pentru încadrarea în condiţiile de tipicitate ale acesteia fiind faptul pozitiv al construirii; în lipsa acestui element este irelevantă omisiunea de a avea sau nu autorizaţie.

Or, aflându-ne în prezenţa unei contravenţii continue, aceasta durează în timp cât durează executarea lucrărilor, iar după finalizarea lucrărilor contravenţia se epuizează. A considera că momentul epuizării se întinde în timp până la data intrării în legalitate echivalează cu a sancţiona o atitudine omisivă ulterioară care excedează elementului material al contravenţiei în discuţie.

Aşadar, soluţia şi considerentele Deciziei în interesul legii nr. 7 din 20 noiembrie 2000 a Curţii Supreme de Justiţie – Secţiile Unite îşi menţin valabilitatea şi sunt pe deplin aplicabile, putând conduce la rezolvarea problemei de drept şi în actualul cadru normativ.

De asemenea se arată că introducerea alin. (2) şi (5) ale art. 37 din Legea nr. 50/1991 nu a avut ca scop determinarea momentului de la care începe să curgă termenul de prescripţie, acesta fiind deja reglementat atât prin art. 31 din aceeaşi lege, cât şi prin art. 13 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001.

Aceste dispoziţii, alături de cele ale art. 37 alin. (6) din Legea nr. 50/1991, stabilesc sancţiuni în privinţa nerespectării regimului edificării construcţiilor din punct de vedere juridic.

Referirea la momentul finalizării construcţiei, pe care dispoziţiile legale menţionate o fac, nu are relevanţă în privinţa momentului de la care începe să curgă termenul de prescripţie al constatării contravenţiilor prevăzute de art. 26 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, ci defineşte, din punct de vedere juridic, momentul intrării în patrimoniu a dreptului real de proprietate. Astfel, recepţia lucrărilor conforme cu autorizaţia de construire condiţionează numai intrarea în patrimoniul titularului dreptului de proprietate asupra construcţiei, însă nu împiedică finalizarea din punct de vedere material al acesteia.

Pe cale de consecinţă, trebuie făcută o distincţie netă între momentul terminării construcţiei ca fapt material, obiectiv şi finalizarea acesteia din punct de vedere juridic, când se naşte dreptul de proprietate asupra acesteia, existând situaţii în care, deşi construcţia a fost finalizată potrivit destinaţiei sale, proprietarul nu dobândeşte un drept de proprietate asupra acesteia până la respectarea legislaţiei în materie.

În acest sens s-a pronunţat Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii, prin Decizia nr. 13 din 8 aprilie 2019

Pe de altă parte, în art. 31 din Legea nr. 50/1991 sunt inserate două noţiuni distincte, şi anume „constatarea contravenţiei” şi „săvârşirea faptei”, termenul de prescripţie pentru dreptul de a constata contravenţia şi de a aplica sancţiunile contravenţionale curgând de la data săvârşirii faptei.

O interpretare a dispoziţiilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 ca fiind o definiţie a datei săvârşirii faptei ar goli de conţinut art. 31 din aceeaşi lege, care ar fi lipsit de efecte juridice, noţiunea de „săvârşirea faptei” fiind echivalată cu noţiunea de „constatare a contravenţiei”.

Mai mult, interpretarea conform căreia săvârşirea contravenţiilor prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991 poate fi sancţionată pe o perioadă de timp nedeterminată, de la momentul începerii lucrărilor de construcţie şi până la obţinerea autorizaţiei de construire, ar contraveni nu doar art. 31 din Legea nr. 50/1991, ci şi raţiunii instituţiei prescripţiei răspunderii contravenţionale, care este sancţionarea titularului unui drept pentru pasivitatea sa o anumită perioadă de timp.

În sfârşit, prin recentele modificări aduse art. 37 alin. (6) din Legea nr. 50/1991 (prin art. II pct. 14 din Legea nr. 7/2020 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 10/1995 privind calitatea în construcţii şi pentru modificarea şi completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii) s-au prevăzut expres caracterul prescriptibil al răspunderii contravenţionale pentru fapta prevăzută de art. 26 alin. (1) lit. a) din aceeaşi lege şi imposibilitatea sancţionării contravenţionale, indiferent de timpul scurs de la data finalizării construcţiei în sens material.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a solicitat facultăţilor de drept din principalele centre universitare naţionale opinia ştiinţifică în legătură cu chestiunea de drept supusă dezlegării; dintre acestea, au răspuns solicitării facultăţile de drept din cadrul universităţilor „Lucian Blaga” din Sibiu şi „Alexandru Ioan Cuza” din Iaşi.

Facultatea de Drept din cadrul Universităţii „Lucian Blaga” din Sibiu şi-a exprimat punctul de vedere în sensul că, în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 13 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, raportate la dispoziţiile art. 31 coroborate cu cele ale art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, momentul de la care începe să curgă termenul de prescripţie a dreptului de a constata contravenţiile prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991 şi de a aplica amenda prevăzută de alin. (2) al aceluiaşi articol, în cazul construcţiilor edificate fără autorizaţie de construire, atunci când acestea conţin toate elementele structurale pentru a fi considerate terminate, este data terminării în fapt a construcţiei, atunci când în procesul-verbal de constatare emis a) ulterior finalizării construcţiei se specifică expres de agentul constatator, în baza informaţiilor/probelor obţinute, data ultimului act de executare care a determinat terminarea edificiului; sau b) concomitent cu finalizarea construcţiei este aceeaşi cu data întocmirii procesului-verbal.

Facultatea de Drept din cadrul Universităţii „Alexandru Ioan Cuza” din Iaşi a opinat în sensul că din interpretarea logică şi sistematică a dispoziţiilor art. 26 alin. (1) lit. a), art. 26 alin. (2) şi art. 31 din Legea nr. 50/1991, coroborate cu cele ale art. 37 alin. (5) şi alin. (6) din acelaşi act normativ, rezultă că termenul de prescripţie a răspunderii contravenţionale pentru executarea lucrărilor de construcţie, în cazul construcţiilor edificate fără autorizaţie de construire, curge de la data terminării în fapt a construcţiei, respectiv de la momentul când aceasta conţine toate elementele structurale pentru a fi considerată finalizată.

În jurisprudenţa instanţei supreme au fost identificate următoarele decizii, care prezintă relevanţă cu privire la problema de drept supusă dezlegării:

Decizia nr. 7 din 20 noiembrie 2000, pronunţată de Secţiile Unite, prin care, în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 26 şi art. 30 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării construcţiilor şi unele măsuri pentru realizarea locuinţelor, republicată, s-a stabilit că:

În cazul construcţiilor în curs de executare data săvârşirii faptei este data constatării contravenţiei, iar în cazul construcţiilor finalizate, fapta se consideră săvârşită la data terminării construcţiei.

Obţinerea autorizaţiei de construire în timpul executării lucrărilor sau după finalizarea acestora nu înlătură caracterul ilicit al faptei, o atare împrejurare putând fi avută în vedere numai la individualizarea sancţiunii contravenţionale.”

Decizia nr. 13 din 8 aprilie 2019, prin care Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii a stabilit că, în interpretarea şi aplicarea art. 492 din Codul civil din 1864, art. 579 alin. (1), art. 577 alin. (2) din Codul civil, art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 şi art. 37 alin. (1) din Legea cadastrului şi a publicităţii imobiliare nr. 7/1996, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, „Lipsa autorizaţiei de construire sau nerespectarea prevederilor acesteia, precum şi lipsa procesului- verbal de recepţie la terminarea lucrărilor constituie impedimente pentru recunoaşterea pe cale judiciară, în cadrul acţiunii în constatare, a dreptului de proprietate asupra unei construcţii realizate de către proprietarul terenului, cu materiale proprii.”

În jurisprudenţa instanţei de contencios constituţional au fost identificate următoarele decizii, care prezintă relevanţă cu privire la problema de drept supusă dezlegării:

Decizia nr. 846 din 9 octombrie 2007

Decizia nr. 697 din 25 mai 2010

Raportul analizează sesizarea, constatând că, în conformitate cu dispoziţiile art. 515 din Codul de procedură civilă, s-a făcut dovada existenţei unei jurisprudenţe neunitare cu privire la problema de drept invocată de titularul sesizării.

Pentru dezlegarea acestei probleme de drept, judecătorii- raportori propun soluţia potrivit căreia, în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 13 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, raportate la dispoziţiile art. 31 coroborate cu cele ale art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, termenul de prescripţie a răspunderii contravenţionale pentru contravenţiile prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, constând în executarea, fără autorizaţie de construire, a unei construcţii ce cuprinde toate elementele structurale necesare pentru a fi considerată terminată la data constatării contravenţiei, curge de la data terminării în fapt a construcţiei.

Verificarea regularităţii învestirii Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie impune analizarea condiţiilor de admisibilitate a recursului în interesul legii.

Conform dispoziţiilor art. 515 din Codul de procedură civilă: „Recursul în interesul legii este admisibil numai dacă se face dovada că problemele de drept care formează obiectul judecăţii au fost soluţionate în mod diferit prin hotărâri judecătoreşti definitive, care se anexează cererii”.

Din cuprinsul textului de lege citat rezultă patru condiţii ce trebuie îndeplinite cumulativ pentru ca recursul în interesul legii să fie admisibil, şi anume: să aibă ca obiect o problemă de drept; această problemă de drept să fi fost dezlegată diferit de instanţele judecătoreşti; dovada soluţionării diferite să se facă prin hotărâri judecătoreşti definitive; hotărârile judecătoreşti să fie anexate sesizării.

Sesizarea trebuie să aibă ca obiect o problemă de drept. Problema de drept supusă dezbaterii pe calea recursului în interesul legii trebuie să fie una reală şi să fie generată de posibilitatea de a interpreta diferit un text de lege. Sintagma „problemă de drept” trebuie să fie raportată şi la prevederile art. 5 alin. (2) din Codul de procedură civilă, potrivit cărora: „Niciun judecător nu poate refuza să judece pe motiv că legea nu prevede, este neclară sau incompletă.”

Norma de drept analizată trebuie să fie imperfectă (lacunară), neclară sau necorelată cu alte dispoziţii legale şi, din acest motiv, să existe posibilitatea de a fi interpretată diferit în jurisprudenţă. Înţelesul unor astfel de norme urmează să fie stabilit prin procedura recursului în interesul legii.

Prin urmare, sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie cu soluţionarea unui recurs în interesul legii trebuie să cuprindă indicarea unei/unor reglementări susceptibile de interpretare ori aplicare diferită şi care au generat jurisprudenţa neunitară.

Din acest punct de vedere, din actul de sesizare rezultă faptul că problema de drept soluţionată diferit de instanţele judecătoreşti vizează interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 13 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, raportate la dispoziţiile art. 31, coroborate cu cele ale art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, sub aspectul momentului de la care începe să curgă termenul de prescripţie a dreptului de a constata contravenţiile prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991 şi de a aplica amenda prevăzută de alin. (2) al aceluiaşi articol, în cazul construcţiilor edificate fără autorizaţie de construire, atunci când acestea conţin toate elementele structurale pentru a fi considerate terminate.

Din acest motiv, se solicită Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie ca, pe calea recursului în interesul legii, să stabilească o interpretare unitară a acestor dispoziţii legale, în sensul de a decide dacă din cuprinsul acestora rezultă faptul că momentul de la care începe să curgă termenul de prescripţie a dreptului de a constata contravenţiile prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991 şi de a aplica amenda prevăzută de alin. (2) al aceluiaşi articol, în cazul construcţiilor anterior arătate, este data terminării în fapt a construcţiei sau data la care autoritatea competentă a constatat săvârşirea faptei.

Apreciem că obiectul sesizării îl reprezintă o veritabilă problemă de drept generată de interpretarea diferită pe care instanţele de judecată au dat-o în privinţa normelor juridice mai sus arătate, astfel încât această condiţie de admisibilitate a recursului în interesul legii este îndeplinită.

Problema de drept ce face obiectul sesizării a fost dezlegată diferit de instanţele judecătoreşti. Din cuprinsul hotărârilor definitive anexate actului de sesizare rezultă că sunt instanţe care au interpretat diferit textele de lege ce formează obiectul sesizării, cu consecinţa pronunţării unor hotărâri diferite asupra aceleiaşi probleme de drept.

În concret, s-au conturat două orientări jurisprudenţiale diferite, nominalizate în secţiunea a III-a a prezentei decizii, care justifică necesitatea pronunţării unei decizii menite să asigure unitatea de jurisprudenţă.

Dovada soluţionării diferite trebuie să se facă prin hotărâri judecătoreşti definitive. Actul de sesizare este însoţit de hotărâri judecătoreşti definitive relevante pentru problema de drept dedusă interpretării.

Trebuie reamintit faptul că Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a pronunţat Decizia nr. 36 din 28 iunie 2019

De asemenea, aceeaşi instanţă a pronunţat Decizia nr. 42 din 25 mai 2020

Prin ambele decizii au fost respinse sesizările în vederea pronunţării unor hotărâri prealabile, pe considerentul că nu este îndeplinită condiţia de admisibilitate referitoare la noutatea problemei de drept supuse dezlegării, în condiţiile în care exista deja practică judiciară divergentă pe această chestiune. Existenţa acestor două hotărâri conduce la concluzia că se impune dezlegarea problemei de drept prin pronunţarea unei decizii în interesul legii.

Titularul dreptului de a formula recursul în interesul legii. Autorul sesizării ce face obiectul analizei de faţă, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, se regăseşte printre titularii dreptului de sesizare prevăzuţi de dispoziţiile art. 514 din Codul de procedură civilă.

Asupra fondului recursului în interesul legii. Problema de drept care a fost soluţionată neunitar de instanţele judecătoreşti vizează interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 13 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, raportate la dispoziţiile art. 31 coroborate cu cele ale art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, sub aspectul momentului de la care începe să curgă termenul de prescripţie a dreptului de a constata contravenţiile prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991 şi de a aplica amenda prevăzută de alin. (2) al aceluiaşi articol, în cazul construcţiilor edificate fără autorizaţie de construire, atunci când acestea conţin toate elementele structurale pentru a fi considerate terminate, în sensul de a se stabili dacă acesta este data terminării în fapt a construcţiei sau data la care autoritatea competentă a constatat săvârşirea faptei.

Dezlegarea problemei de drept ce face obiectul sesizării presupune mai multe paliere de analiză juridică.

Prima chestiune ce trebuie clarificată este aceea a caracterului contravenţiei analizate.

A doua chestiune ce trebuie dezbătută vizează determinarea momentului de la care începe să curgă termenul de prescripţie prevăzut de dispoziţiile art. 31 din Legea nr. 50/1991.

Contravenţia de executare de lucrări de construcţii fără autorizaţie de construire, aşa cum este reglementată de prevederile art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, este una comisivă, esenţial fiind actul pozitiv al construirii în contextul inexistenţei unei autorizaţii prealabile de construire sau cu nerespectarea acesteia. Altfel spus, norma contravenţională analizată sancţionează ac