Decizia nr. 22/2020 — ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept · Dosar nr. 1376/1/2020

Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii este constituit conform art. 516 alin. (1) din Codul de procedură civilă şi art. 33 alin. (1), coroborat cu art. 34 alin. (2) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, republicat (Regulamentul Î.C.C.J.). 2. Şedinţa este prezidată de doamna judecător Corina-Alina Corbu, preşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie este reprezentat de doamna procuror şef al Secţiei judiciare, Antonia Eleonora Constantin.

La şedinţa de judecată participă domnul Aurel Segărceanu, magistrat-asistent desemnat în conformitate cu dispoziţiile art. 35 din Regulamentul Î.C.C.J.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii a luat în examinare sesizarea formulată de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Braşov cu privire la următoarea problemă de drept: „Aplicabilitatea dispoziţiilor Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, reprezentând dreptul comun în materia contenciosului administrativ, în litigiile de funcţie publică vizând stabilirea/acordarea drepturilor salariale”

Magistratul-asistent prezintă referatul privind obiectul recursului în interesul legii, arătând că la dosar au fost depuse raportul întocmit de judecătorii-raportori, precum şi punctele de vedere cu privire la problema de drept supusă dezlegării, formulate de Ministerul Public şi Direcţia legislaţie, studii, documentare şi informatică juridică din cadrul instanţei supreme.

Preşedintele completului de judecată, constatând că nu există chestiuni prealabile sau excepţii, acordă cuvântul reprezentantului procurorului general, pentru prezentarea punctului de vedere cu privire la recursul în interesul legii.

Doamna procuror arată că recursul în interesul legii este admisibil, întrucât autorul sesizării a făcut dovada existenţei unei jurisprudenţe neunitare cu privire la problema de drept supusă dezlegării, conform dispoziţiilor art. 515 din Codul de procedură civilă; apreciază că problema de drept supusă dezlegării prin sesizarea ce face obiectul cauzei de faţă este diferită de cea dezlegată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii, prin Decizia nr. 9 din 29 mai 2017 1 , întrucât nu vizează, ca aceasta, o procedură prealabilă sesizării instanţelor de judecată din cadrul jurisdicţiei muncii, ci are în vedere o problemă de fond privind dovada refuzului nejustificat al autorităţilor publice de a plăti funcţionarilor publici drepturile salariale în cuantumul solicitat, în cadrul litigiilor de funcţie publică. 1 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 988 din 13 decembrie 2017.

Cu privire la fondul problemei de drept supuse dezbaterii, reprezentantul Ministerului Public pune concluzii pentru admiterea recursului în interesul legii şi pronunţarea unei decizii prin care să se asigure interpretarea şi aplicarea unitară a legii, în sensul că în litigiile de funcţie publică vizând stabilirea/acordarea drepturilor salariale sunt admisibile acţiunile directe, prin care funcţionarii publici solicită acordarea retroactivă a drepturilor salariale nerecunoscute de angajatori, fără a fi necesar ca, în prealabil, aceştia să solicite, printr-o reclamaţie administrativă adresată angajatorului, recunoaşterea şi/sau plata acestor drepturi; în susţinerea acestei soluţii face referire la argumentele prezentate pe larg în scris, în punctul de vedere formulat.

Preşedintele completului de judecată declară dezbaterile închise, iar completul de judecată rămâne în pronunţare asupra recursului în interesul legii. ÎNALTA CURTE, deliberând asupra recursului în interesul legii, constată următoarele: I. Problema de drept care a generat practica neunitară

Prin Hotărârea nr. 56 din 27 mai 2020, Colegiul de conducere al Curţii de Apel Braşov a sesizat Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în temeiul art. 514 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării pe calea recursului în interesul legii cu privire la următoarea problemă de drept: „Aplicabilitatea dispoziţiilor Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, reprezentând dreptul comun în materia contenciosului administrativ, în litigiile de funcţie publică vizând stabilirea/acordarea drepturilor salariale” II. Prevederile legale incidente

Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 554/2004): „Art. 7. – Procedura prealabilă (1) Înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual care i se adresează trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Pentru motive temeinice, persoana vătămată, destinatar al actului, poate introduce plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului. (1 1 ) În cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând. (2) Prevederile alin. (1) sunt aplicabile şi în ipoteza în care legea specială prevede o procedură administrativ-jurisdicţională, iar partea nu a optat pentru aceasta. (3) Este îndreptăţită să introducă plângere prealabilă şi persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept. Plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, se va introduce în termen de 30 de zile din momentul în care persoana vătămată a luat cunoştinţă, pe orice cale, de conţinutul actului. Pentru motive temeinice, plângerea prealabilă se poate formula şi peste termenul de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la data la care a luat cunoştinţă, pe orice cale, de conţinutul acestuia. Termenul de 6 luni prevăzut în prezentul alineat, precum şi cel prevăzut la alin. (1) sunt termene de prescripţie. (4) Plângerea prealabilă, formulată potrivit prevederilor alin. (1), se soluţionează în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. g). (5) În cazul acţiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, al celor care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe sau al acţiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice, precum şi în cazurile prevăzute la art. 2 alin. (2) şi la art. 4 nu este obligatorie plângerea prealabilă. (6) Plângerea prealabilă în cazul acţiunilor care au ca obiect contracte administrative trebuie făcută în termen de 6 luni, care va începe să curgă: a) de la data încheierii contractului, în cazul litigiilor legate de încheierea lui; b) de la data când reclamantul a cunoscut cauza anulării, dar nu mai târziu de un an de la încheierea contractului. Art. 8. – Obiectul acţiunii judiciare (1) Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale. De asemenea se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, precum şi prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim. Motivele invocate în cererea de anulare a actului nu sunt limitate la cele invocate prin plângerea prealabilă. (…)”

Legea-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice (Legea-cadru nr. 330/2009): „Art. 34. – (1) Soluţionarea contestaţiilor în legătură cu stabilirea salariilor de bază individuale, a sporurilor, a premiilor şi a altor drepturi care se acordă potrivit prevederilor prezentei legi este de competenţa ordonatorilor de credite. (2) Contestaţia poate fi depusă în termen de 5 zile de la data luării la cunoştinţă a actului administrativ de stabilire a drepturilor salariale, la sediul ordonatorului de credite. (3) Ordonatorii de credite vor soluţiona contestaţiile în termen de 10 zile. (4) Împotriva măsurilor dispuse potrivit prevederilor alin. (1) persoana nemulţumită se poate adresa instanţei de contencios administrativ sau, după caz, instanţei judecătoreşti competente potrivit legii, în termen de 30 de zile de la data comunicării soluţionării contestaţiei.”

Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare (Legea-cadru nr. 284/2010): „Art. 30. – (1) Soluţionarea contestaţiilor în legătură cu stabilirea salariilor de bază individuale, a sporurilor, a premiilor şi a altor drepturi care se acordă potrivit prevederilor prezentei legi este de competenţa ordonatorilor de credite. (2) Contestaţia poate fi depusă în termen de 15 zile lucrătoare de la data luării la cunoştinţă a actului administrativ de stabilire a drepturilor salariale, la sediul ordonatorului de credite. (3) Ordonatorii de credite vor soluţiona contestaţiile în termen de 10 zile lucrătoare. (4) Împotriva măsurilor dispuse potrivit prevederilor alin. (1) persoana nemulţumită se poate adresa instanţei de contencios administrativ sau, după caz, instanţei judecătoreşti competente potrivit legii, în termen de 30 de zile calendaristice de la data comunicării soluţionării contestaţiei în scris.”

Legea nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice (Legea nr. 285/2010): „Art. 7. – (1) Soluţionarea contestaţiilor în legătură cu stabilirea salariilor de bază, indemnizaţiilor lunare de încadrare şi a soldelor funcţiilor de bază/salariilor funcţiilor de bază care se acordă potrivit prevederilor prezentei legi este de competenţa ordonatorilor de credite. (2) Contestaţia poate fi depusă în termen de 5 zile de la data luării la cunoştinţă a actului administrativ de stabilire a drepturilor salariale, la sediul ordonatorului de credite. (3) Ordonatorii de credite vor soluţiona contestaţiile în termen de 10 zile. (4) Împotriva măsurilor dispuse potrivit prevederilor alin. (1) persoana nemulţumită se poate adresa instanţei de contencios administrativ sau, după caz, instanţei judecătoreşti competente potrivit legii, în termen de 30 de zile de la data comunicării soluţionării contestaţiei.”

Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum şi alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările şi completările ulterioare (Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014): „Art. 11. – (1) Soluţionarea contestaţiilor în legătură cu stabilirea salariilor de bază, indemnizaţiilor lunare de încadrare şi a soldelor funcţiilor de bază/salariilor funcţiilor de bază care se acordă potrivit prevederilor prezentei legi este de competenţa ordonatorilor de credite. (2) Contestaţia poate fi depusă în termen de 5 zile de la data luării la cunoştinţă a actului administrativ de stabilire a drepturilor salariale, la sediul ordonatorului de credite. (3) Ordonatorii de credite soluţionează contestaţiile în termen de 30 de zile. (4) Împotriva măsurilor dispuse potrivit prevederilor alin. (1) persoana nemulţumită se poate adresa instanţei de contencios administrativ sau, după caz, instanţei judecătoreşti competente potrivit legii, în termen de 30 de zile de la data comunicării soluţionării contestaţiei.” III. Examen jurisprudenţial – principalele coordonate ale divergenţelor de jurisprudenţă

Autorul sesizării apreciază că sunt îndeplinite condiţiile pentru declanşarea procedurii prevăzute de art. 515 din Codul de procedură civilă, arătând că, în practica instanţelor judecătoreşti, nu există un punct de vedere unitar cu privire la problema de drept supusă dezlegării, concluzie ce rezultă din corespondenţa administrativă realizată cu celelalte curţi de apel din ţară, fiind evidenţiate două orientări.

Unele instanţe au considerat că prevederile Legii nr. 554/2004 sunt aplicabile litigiilor având ca obiect drepturi salariale ale funcţionarilor publici.

S-a apreciat, în susţinerea acestei orientări, că acţiunea este inadmisibilă, întrucât nu sunt îndeplinite condiţiile pentru promovarea unei acţiuni în contencios administrativ, mai exact, întrucât nu se încadrează în niciuna dintre ipotezele prevăzute de art. 8 din Legea nr. 554/2004, care determină obiectul acţiunii judiciare în contencios administrativ.

În acest sens s-a reţinut că este inadmisibilă cererea de chemare în judecată formulată direct în faţa instanţelor de judecată, fără ca, în prealabil, să se fi solicitat angajatorului acordarea despăgubirilor (constând în diferenţe salariale dintre salariul la nivelul maxim aferent gradului profesional şi gradaţia de vechime pentru funcţiile publice şi salariul efectiv plătit în perioada avută în vedere) şi fără ca acesta să îşi fi manifestat explicit refuzul său cu privire la această cerere, refuz ce urma să fie analizat de instanţele de judecată.

S-a arătat că, în situaţia în care nu se solicită şi anularea unui act administrativ, ci doar obligarea angajatorului la plata de drepturi salariale, procedura prealabilă prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004 nu este necesară, întrucât nu a fost atacat un act administrativ unilateral emis de o autoritate publică, ci se solicită cenzurarea unui presupus refuz nejustificat de soluţionare a cererii, situaţie în care, potrivit alin. (5) al aceluiaşi articol, procedura prealabilă nu este necesară.

În această ipoteză sunt relevante dispoziţiile art. 8 din Legea nr. 554/2004 din perspectiva obiectului acţiunii, prin care legiuitorul a determinat limitele obiectului acţiunii judiciare în contencios administrativ, arătând că se poate adresa instanţei persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulţumit de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit un răspuns în termenul prevăzut la art. 7 alin. (4), în vederea anulării actului, reparării pagubei cauzate şi, eventual, acordării de daune morale; de asemenea se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept al său, recunoscut de lege, prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a cererii.

Aşadar, în situaţia în care reclamanţii nu s-au adresat, anterior sesizării instanţei, cu o cerere prin care să solicite angajatorului plata drepturilor salariale, acţiunea este inadmisibilă, dar nu pentru lipsa procedurii prealabile, în sensul explicitat de prevederile art. 2 alin. (1) lit. j) din Legea nr. 554/2004, ci pentru lipsa cererii care să declanşeze un refuz nejustificat susceptibil de cenzură în instanţa de contencios administrativ.

Aceasta deoarece, în lipsa unei cereri adresate autorităţii, nu există un refuz al acesteia (justificat sau nu) de admitere a pretenţiilor solicitantului; în cazul refuzului nejustificat, art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 nu prevede necesitatea formulării plângerii prealabile tocmai pentru că refuzul este declanşat de o cerere prealabilă adresată autorităţii în vederea recunoaşterii dreptului pretins.

Se arată că o situaţie similară s-a întâlnit în cazul dosarelor având ca obiect taxa de poluare, în care au fost respinse, ca inadmisibile, cererile de chemare în judecată, în cazul în care reclamantul nu se adresa în prealabil autorităţii pentru restituirea sumei achitate cu titlu de taxă de poluare, astfel că, neexistând un refuz nejustificat, instanţa de contencios administrativ nu putea fi sesizată pentru analiza acestui refuz, în condiţiile art. 8 alin. (2) teza a doua din Legea nr. 554/2004.

Or, şi în cazul acestor litigii, prin Decizia nr. 24 din 14 noiembrie 2011 2 , pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii, s-a stabilit că procedura de contestare prevăzută la art. 7 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 50/2008, aprobată prin Legea nr. 140/2011, raportat la art. 205-218 din Codul de procedură fiscală, nu se aplică în cazul cererilor de restituire a taxei de poluare întemeiate pe dispoziţiile art. 117 alin. (1) lit. d) din acelaşi cod. 2 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1 din 3 ianuarie 2012.

Alte instanţe au apreciat că Legea nr. 554/2004 nu este aplicabilă în astfel de litigii.

S-a considerat că drepturile salariale ale funcţionarilor publici îşi au temeiul legal în Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 188/1999), act normativ care nu prevede îndeplinirea unei proceduri prealabile.

Faptul că judecata acestor litigii este dată, tot în temeiul Legii nr. 188/1999, în competenţa instanţei de contencios administrativ nu atrage aplicarea prevederilor Legii nr. 554/2004, în ceea ce priveşte dispoziţiile art. 7 referitoare la procedura prealabilă, întrucât art. 109 din Legea nr. 188/1999 nu face trimitere la termenele şi condiţiile Legii contenciosului administrativ. IV. Opinia autorului sesizării

Colegiul de conducere al Curţii de Apel Braşov, autorul sesizării, şi-a exprimat opinia în sensul aplicabilităţii prevederilor Legii nr. 554/2004 în litigiile având ca obiect drepturi salariale ale funcţionarilor publici, soluţie adoptată în cadrul primei orientări jurisprudenţiale prezentate. V. Opinia procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, prin Adresa nr. 1.145/C/2077/III-5/2020 din 31 iulie 2020, apreciază că cea de-a doua orientare jurisprudenţială este în spiritul şi litera legii, astfel încât consideră că în litigiile de funcţie publică vizând stabilirea/acordarea drepturilor salariale sunt admisibile acţiunile directe, prin care funcţionarii publici solicită acordarea retroactivă a drepturilor salariale nerecunoscute de angajatori, fără a fi necesar ca, în prealabil, aceştia să solicite, printr-o reclamaţie administrativă adresată angajatorului, recunoaşterea şi/sau plata acestor drepturi.

Se arată, în acest sens, că deşi, sub aspect procesual, legislaţia specifică funcţiei publice se completează, în primul rând, cu Legea contenciosului administrativ, întrucât problema de drept ce formează obiectul recursului în interesul legii nu vizează acţiuni împotriva unor acte administrative emise în derularea raporturilor de serviciu, ci acţiuni directe, privind plata unor drepturi salariale neacordate prin actele administrative de stabilire a salariilor de bază şi plata retroactivă a unor diferenţe salariale nerecunoscute de angajator, devin aplicabile dispoziţiile art. 117 din Legea nr. 188/1999, care fac trimitere la prevederile legislaţiei muncii, în primul rând la Codul muncii, care, potrivit art. 1 alin. (2) şi art. 278 alin. (2), reprezintă dreptul comun aplicabil tuturor raporturilor de muncă, inclusiv celor neîntemeiate pe un contract individual de muncă, reglementate în legi speciale, în măsura în care reglementările speciale nu sunt complete şi aplicarea lor nu este incompatibilă cu specificul raporturilor de muncă respective.

De asemenea se arată că este relevantă definiţia pe care art. 1 lit. p) din Legea dialogului social nr. 62/2011, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 62/2011), o dă conflictelor individuale de muncă, care include în această categorie şi conflictele de muncă ce au ca obiect exercitarea unor drepturi sau îndeplinirea unor obligaţii care decurg din raporturile de serviciu ale funcţionarilor publici în legătură cu plata unor despăgubiri pentru acoperirea prejudiciilor cauzate de părţi prin neîndeplinirea sau îndeplinirea necorespunzătoare a obligaţiilor stabilite prin raportul de serviciu. VI. Punctul de vedere exprimat de Direcţia legislaţie, studii, documentare şi informatică juridică (D.L.S.D.I.J.) din cadrul instanţei supreme este în sensul că recursul în interesul legii este inadmisibil, în raport cu considerentele deciziilor nr. 9 din 29 mai 2017 şi nr. 54 din 25 iunie 2018 3 , pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii şi, respectiv, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept. 3 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 807 din 20 septembrie 2018. VII. Jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Prin Decizia nr. 9 din 29 mai 2017, evocată şi de către autorul sesizării, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii a admis sesizarea formulată de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Constanţa şi a stabilit că: „În interpretarea unitară a dispoziţiilor art. 34 din Legea nr. 330/2009, art. 30 din Legea nr. 284/2010, art. 7 din Legea nr. 285/2010 şi a art. 11 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014, dispoziţiile legale nu instituie o procedură prealabilă sesizării instanţelor din cadrul jurisdicţiei muncii cu acţiuni având ca obiect obligarea angajatorilor la plata, în temeiul legii, a unor drepturi salariale care nu sunt recunoscute prin acte ale ordonatorilor de credite ori prin contracte individuale de muncă sau acte adiţionale la acestea din urmă. Respinge, ca inadmisibilă, solicitarea de a interpreta aceleaşi prevederi legale (în ipoteza unui răspuns că prevederile legale nu instituie o procedură prealabilă sesizării instanţelor din cadrul jurisdicţiei muncii) în sensul de a stabili dacă instanţele din cadrul jurisdicţiei muncii pot obliga angajatorii la plata, în temeiul legii, a unor drepturi salariale care nu sunt recunoscute prin acte ale ordonatorilor de credite sau prin contractele individuale de muncă ori prin acte adiţionale la acestea din urmă.”

Următoarele considerente, reţinute de instanţa supremă în cuprinsul acestei decizii, prezintă relevanţă în legătură cu obiectul sesizării supuse analizei de faţă: „43. Din cele arătate rezultă că, dacă în legile-cadru se putea contesta, în procedura specială, salariul de bază, dar şi sporurile, premiile, alte drepturi salariale acordate prin lege, potrivit actelor normative anuale de salarizare, se contestă la ordonatorul de credite doar salariile de bază/de încadrare stabilite de acesta. 44. Prin urmare, ar putea fi calificată ca fiind o procedură administrativă internă, obligatorie numai în situaţia în care angajatorul a emis un act de stabilire a salariului de bază, fixarea unui termen de contestare a acestuia fiind menită să confere siguranţă actului intrat în circuitul civil. 45. Dacă angajatorul a emis şi a comunicat decizia de stabilire a salariilor, salariatul trebuie să urmeze procedura specială obligatorie, statornicită de legile salarizării în vigoare la momentul respectiv. 46. De asemenea, angajaţii trebuie să urmeze procedura prealabilă atunci când sesizează instanţa de contencios administrativ cu acţiuni ce au ca obiect anularea/revocarea/modificarea actelor administrative – comunicate – prin care angajatorii cărora li se aplică dispoziţiile art. 34 din Legea nr. 330/2009, art. 30 din Legea nr. 284/2010, art. 7 din Legea nr. 285/2010 şi art. 11 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014 au făcut încadrarea/reîncadrarea personalului plătit din fonduri publice şi au stabilit drepturile salariale ce se acordă potrivit acestei încadrări/reîncadrări, respectiv au stabilit salariile de bază. 47. Rolul procedurii descrise în legile de salarizare este tocmai asigurarea posibilităţii ordonatorului de credite de a corecta rapid orice eroare în stabilirea salariilor. 48. Per a contrario, nu fac obiectul procedurii de contestare administrativă alte categorii de drepturi (sporuri, compensaţii, ajutoare) reglementate de lege, ce pot intra în venitul brut al salariatului, nerecunoscute de angajator, şi nici eventualele solicitări de acordare retroactivă a oricăror drepturi salariale, pentru aceste situaţii este aplicabil dreptul comun care permite formularea unei acţiuni directe la instanţa competentă a statua asupra litigiilor privind drepturile salariale pretinse de părţi, recunoscute sau nu de ordonatorii de credite. 49. Prin urmare, atunci când pretenţiile angajaţilor nu rezultă dintr-o încadrare/reîncadrare pretins nelegală, ci vizează obligarea angajatorului la plata unor drepturi salariale neacordate, precum şi atunci când angajatorul nu a emis un act administrativ/act adiţional la contractul individual de muncă ori actul respectiv nu a fost comunicat angajaţilor, admisibilitatea cererii de chemare în judecată cu care salariatul a învestit instanţa specializată în litigii de muncă nu este condiţionată de parcurgerea procedurii prealabile.”

De asemenea, în jurisprudenţa Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a instanţei supreme au fost identificate următoarele decizii (nepublicate), care fac aplicarea argumentelor şi a distincţiilor corespunzătoare prevederilor legale aplicabile în ceea ce priveşte chestiunile de drept invocate, argumente şi distincţii dezvoltate în considerentele Deciziei în interesul legii nr. 9 din 29 mai 2017: Decizia nr. 7.469 din 28 noiembrie 2013, Decizia nr. 3.271 din 16 septembrie 2014, Decizia nr. 784 din 24 februarie 2015, Decizia nr. 3.592 din 12 noiembrie 2015 şi Decizia nr. 3.255 din 26 octombrie 2017.

Prin Decizia nr. 54 din 25 iunie 2018, menţionată, de asemenea, de autorul sesizării, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a respins, ca inadmisibilă, sesizarea prin care Curtea de Apel Cluj solicita dezlegarea aceleiaşi probleme de drept ce face obiectul sesizării supuse analizei de faţă. VIII. Raportul asupra recursului în interesul legii

Raportul analizează sesizarea, constatând că, în conformitate cu dispoziţiile art. 515 din Codul de procedură civilă, s-a făcut dovada existenţei unei jurisprudenţe neunitare cu privire la problema de drept invocată de titularul sesizării.

Pentru dezlegarea acestei probleme de drept, judecătorii- raportori propun soluţia potrivit căreia, în litigiile de funcţie publică vizând obligarea angajatorului la plata unor drepturi salariale neacordate, precum şi atunci când angajatorul nu a emis un act administrativ ori actul respectiv nu a fost comunicat funcţionarului public, acesta se poate adresa direct instanţei de contencios administrativ, fără a fi necesar ca anterior sesizării instanţei să fi solicitat angajatorului acordarea aceloraşi drepturi. IX. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

Verificarea regularităţii învestirii Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie impune analizarea condiţiilor de admisibilitate a recursului în interesul legii, în conformitate cu dispoziţiile art. 515 din Codul de procedură civilă, potrivit cărora „recursul în interesul legii este admisibil numai dacă se face dovada că problemele de drept care formează obiectul judecăţii au fost soluţionate în mod diferit prin hotărâri judecătoreşti definitive, care se anexează cererii”, precum şi ale art. 514 din acelaşi cod, referitoare la obiectul recursului şi la titularul dreptului de sesizare; analiza implică, aşadar, mai multe aspecte: – sub aspectul cerinţei de ordin formal prevăzute de dispoziţiile art. 515 din Codul de procedură civilă, trebuie făcută dovada că problema de drept care formează obiectul sesizării a fost soluţionată în mod diferit prin hotărâri judecătoreşti definitive; această condiţie de admisibilitate este îndeplinită, având în vedere jurisprudenţa anexată sesizării, ilustrată prin hotărâri judecătoreşti definitive, din care rezultă existenţa unei practici neunitare în legătură cu problema de drept supusă dezbaterii; – sub aspectul obiectului recursului în interesul legii, în sensul că acesta trebuie să se circumscrie dispoziţiilor art. 514 din Codul de procedură civilă, respectiv să privească probleme de drept soluţionate diferit de instanţele judecătoreşti, întrucât finalitatea acestei instituţii juridice o constituie asigurarea interpretării şi aplicării unitare a legii, condiţie care se constată a fi îndeplinită, de asemenea; – sub aspectul titularului dreptului de a formula recursul în interesul legii, se constată că autorul sesizării, Colegiul de conducere al Curţii de Apel Braşov, se regăseşte printre titularii dreptului de sesizare, prevăzuţi de art. 514 din Codul de procedură civilă.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie constată, de asemenea, că problema de drept a cărei dezlegare este solicitată prin sesizarea supusă analizei de faţă, care vizează raporturi de funcţie publică, este diferită de cea care a făcut obiectul Deciziei nr. 9 din 29 mai 2017, pronunţată de Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii, care viza raporturi de muncă. Mai mult, în timp ce această din urmă decizie se referă la procedura prealabilă sesizării instanţelor din cadrul jurisdicţiei muncii, recursul în interesul legii ce face obiectul soluţionării în prezenta cauză are în vedere o problemă de fond, ce priveşte refuzul nejustificat al autorităţilor publice de a plăti funcţionarilor publici drepturile salariale în cuantumul solicitat, în cadrul litigiilor de funcţie publică.

Se constată, de asemenea, că, deşi modul de formulare a problemei de drept supuse analizei este unul general, este evident că, prin acest demers procedural, autorul sesizării tinde să se lămurească dacă funcţionarul public este obligat să adreseze angajatorului o cerere prealabilă pentru solicitarea despăgubirilor, reprezentând drepturi salariale neacordate, sau acesta se poate adresa direct instanţelor de judecată.

În prima orientare jurisprudenţială s-a susţinut, aşa cum s-a arătat, că este necesară o cerere adresată în prealabil angajatorului, deoarece, în lipsa unei cereri adresate autorităţii, nu există un refuz al acesteia (justificat sau nu) de admitere a pretenţiilor solicitantului; în cazul refuzului nejustificat, art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 nu prevede necesitatea formulării plângerii prealabile, tocmai pentru că refuzul este declanşat de o cerere prealabilă adresată autorităţii în vederea recunoaşterii dreptului pretins.

În cea de a doua orientare jurisprudenţială s-a susţinut că nu este necesară o cerere adresată în prealabil angajatorului, instanţele considerând că drepturile salariale ale funcţionarilor publici îşi au temeiul legal în Legea nr. 188/1999, act normativ care nu prevede îndeplinirea unei proceduri prealabile. Faptul că judecata acestor litigii este dată, tot în temeiul Legii nr. 188/1999, în competenţa instanţei de contencios administrativ nu atrage aplicarea prevederilor Legii nr. 554/2004, în ceea ce priveşte dispoziţiile art. 7 referitoare la procedura prealabilă, întrucât art. 109 din Legea nr. 188/1999 nu face trimitere la termenele şi condiţiile Legii contenciosului administrativ.

Se impune precizarea că procedura prealabilă a fost concepută în dreptul administrativ ca o cale care poate oferi persoanei vătămate posibilitatea de a obţine rezolvarea diferendului prin recunoaşterea dreptului sau a interesului legitim vătămat mai rapid, fără mijlocirea instanţei, iar nu ca un obstacol în exercitarea dreptului de acces liber la justiţie.

Legea nr. 554/2004 instituie o procedură administrativă obligatorie, prealabilă sesizării instanţei, exercitată sub forma recursului graţios sau ierarhic, care constă în aceea că, înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia.

Art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 statuează caracterul obligatoriu al procedurii prealabile administrative, dar oferă persoanei vătămate dreptul de a opta, pentru exercitarea ei, între recursul graţios (plângerea administrativă adresată autorităţii emitente) şi recursul ierarhic (plângerea administrativă adresată autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există). Desigur, persoana care se consideră vătămată poate să exercite, concomitent sau succesiv, ambele forme de recurs administrativ, graţios şi ierarhic, dar în acest caz termenul de sesizare a instanţei curge din momentul primirii primului răspuns sau expirării primului termen de răspuns.

Art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede că, prin plângerea prealabilă, petiţionarul trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare revocarea, în tot sau în parte, a actului administrativ considerat vătămător, dar acest text nu trebuie interpretat literal, ci în corelaţie cu art. 2 alin. (1) lit. j) din aceeaşi lege, care defineşte plângerea prealabilă ca fiind „cererea prin care se solicită autorităţii publice emitente sau celei ierarhic superioare, după caz, reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau normativ, în sensul revocării sau modificării acestuia”. Prin urmare, procedura prealabilă este îndeplinită dacă reclamantul a solicitat reanalizarea actului emis, a arătat că este lezat prin acesta sau a invocat conduita abuzivă a autorităţii emitente, cu referire la actul în litigiu.

Este de menţionat că regula exercitării recursului graţios sau recursului ierarhic este instituită expres de art. 7 alin. (1) şi (1 1 ) numai pentru actele administrative unilaterale tipice, individuale sau normative; prevederile art. 7 alin. (1) sunt aplicabile şi în ipoteza în care legea specială prevede o procedură administrativ-jurisdicţională, iar partea nu a optat pentru aceasta.

Regulile de drept comun cuprinse în Legea nr. 554/2004 se aplică numai în cazul în care prin legi speciale nu sunt stabilite alte condiţii şi termene de sesizare a instanţei de contencios administrativ.

Pentru identificarea normelor de procedură aplicabile, esenţial este modul în care legea specială reglementează exercitarea dreptului la acţiune, făcând trimiterea la Legea contenciosului administrativ.

Art. 7 din Legea nr. 554/2004 devine aplicabil ori de câte ori legea specială prevede dreptul părţii de a se adresa instanţei de contencios administrativ, potrivit legii, sau de a ataca un act administrativ în condiţiile Legii contenciosului administrativ, fără a institui expres vreo normă derogatorie. Art. 7 nu este însă aplicabil în cazul actelor administrative reglementate prin acte normative speciale, care prevăd sesizarea directă a instanţei într-un anumit termen ce exclude, în mod logic, parcurgerea unei proceduri prealabile administrative.

Condiţiile pe care ar trebui să le îndeplinească normele de trimitere sunt stabilite expres prin art. 50 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 24/2000), potrivit căruia „În cazul în care o normă este complementară altei norme, pentru evitarea repetării în text a acelei norme se va face trimitere la articolul, respectiv la actul normativ care o conţine (…)” [alin. (1)] şi „Trimiterea la normele unui alt act normativ se poate face la întregul său conţinut ori numai la o subdiviziune, precizată ca atare (…)” [alin. (3)].

Demersul interpretativ este, însă, îngreunat în cazurile, deloc puţine şi întâlnite inclusiv în materii rezervate legii organice, în care legiuitorul nu se conformează regulilor de tehnică legislativă expuse mai sus, normele de trimitere fiind neclare, incoerente sau trunchiate.

Un exemplu în acest sens îl constituie Legea nr. 188/1999, care prevede expres, în art. 109, competenţa secţiilor de contencios administrativ ale tribunalelor în cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcţionarului public, cu excepţia situaţiilor pentru care este stabilită expres prin lege competenţa altor instanţe, dar nu conţine o normă de trimitere coerentă şi unitară la Legea contenciosului administrativ, cu respectarea cerinţelor Legii nr. 24/2000.

Cu totul diferită este însă abordarea legiuitorului în cazul încetării raportului de serviciu al funcţionarului public, situaţie în care norma de trimitere prevăzută la art. 106 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 nu ridică probleme de interpretare, prevăzând că: „În cazul în care raportul de serviciu a încetat din motive pe care funcţionarul public le consideră netemeinice sau nelegale, acesta poate cere instanţei de contencios administrativ anularea actului administrativ prin care s-a constatat sau s-a dispus încetarea raportului de serviciu, în condiţiile şi termenele prevăzute de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările ulterioare, precum şi plata de către autoritatea sau instituţia publică emitentă a actului administrativ a unei despăgubiri egale cu salariile indexate, majorate şi recalculate, şi cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat funcţionarul public”.

Pentru actele administrative privind modificarea ori suspendarea raportului de serviciu al funcţionarului public, Legea nr. 188/1999 nu face nicio referire la calea de atac în instanţă, dar natura lor juridică, faptul că angajatorul emite un act administrativ, precum şi norma de competenţă cuprinsă în art. 109 şi lipsa unor prevederi speciale, derogatorii, oferă argumente suficiente în favoarea concluziei că acele acte sunt supuse controlului instanţei de contencios administrativ, potrivit regulilor de drept comun în materie, statuate de Legea nr. 554/2004.

Revenind la litigiile funcţionarilor publici ce vizează drepturi salariale, se reţine că, potrivit dispoziţiilor art. 109 din Legea nr. 188/1999: „Cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcţionarului public sunt de competenţa secţiei de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului, cu excepţia situaţiilor pentru care este stabilită expres prin lege competenţa altor instanţe.”

De asemenea prezintă importanţă prevederile art. 117 din Legea nr. 188/1999, potrivit cărora „Dispoziţiile prezentei legi se completează cu prevederile legislaţiei muncii, precum şi cu reglementările de drept comun civile, administrative sau penale, după caz, în măsura în care nu contravin legislaţiei specifice funcţiei publice”.

Nu în ultimul rând, pentru soluţionarea recursului în interesul legii supus analizei de faţă, este relevantă jurisprudenţa instanţei supreme 4 , în care s-a reţinut că sesizarea instanţei de contencios administrativ are, ca premisă, vătămarea reclamantului care se produce fie prin actul administrativ al autorităţii publice, fie prin nesoluţionarea de către aceasta, în termenul legal, a unei cereri, aspect ce reiese din prevederile art. 8 din Legea nr. 554/2004, care reglementează obiectul acţiunii judiciare şi că de esenţa contenciosului administrativ este fie existenţa unui act administrativ a cărui anulare ori suspendare să se pretindă, fie nesoluţionarea, de către o autoritate publică, în termenul legal, a unei cereri ori refuzul nejustificat de a o rezolva, manifestări sau omisiuni ale autorităţii publice prin care subiectul ce poate sesiza instanţa de contencios administrativ se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim. 4 Completul competent să judece recursul în interesul legii – Decizia nr. 7 din 19 martie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 495 din 15 iunie 2018.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie 5 a reţinut, de asemenea – în cazul unor litigii de funcţie publică, în care problemele de drept referitoare la stabilirea competenţei materiale şi funcţionale a instanţelor de a soluţiona anumite cauze rezulta din calificarea diferită a litigiilor ca fiind litigii de muncă sau litigii de contencios administrativ -, că, în cauzele analizate, pretenţia concretă dedusă judecăţii, obiect al cererii de chemare în judecată, consta în obligarea angajatorului, autoritate publică, la plata unor drepturi băneşti aferente desfăşurării activităţii în cadrul unor raporturi juridice de serviciu de către anumite categorii de persoane şi că, în toate cazurile analizate, refuzul angajatorului, autoritate publică, nu se înfăţişează ca obiect al acţiunii judiciare, în sensul art. 8 alin. (1) teza a doua din Legea nr. 554/2004, ci are valoarea de cauză a acţiunii (causa petendi), competenţa generală a jurisdicţiei administrative fiind atrasă în temeiul art. 109 din Legea nr. 188/1999, iar nu în considerarea prevederilor art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. f) şi i) şi alin. (2) şi art. 8 din Legea nr. 554/2004, chiar dacă una dintre părţile aflate în litigiu era o autoritate publică. 5 Completul competent să judece recursul în interesul legii – Decizia nr. 10 din 16 aprilie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 536 din 28 iunie 2018.

În acest context, legal şi jurisprudenţial, analiza hotărârilor judecătoreşti ataşate sesizării, în cauza de faţă, denotă că problema de drept ivită în practica instanţelor judecătoreşti este circumscrisă doar acelor situaţii în care pretenţia concretă dedusă judecăţii, obiect al cererii de chemare în judecată, a constat în obligarea angajatorului, autoritate ori instituţie publică, la plata unor drepturi băneşti aferente desfăşurării activităţii în cadrul unor raporturi juridice de serviciu, nefiind atacat actul administrativ prin care aceste drepturi au fost stabilite şi în privinţa cărora, prin legile succesive de salarizare unitară şi anuală a personalului plătit din fondurile publice, s-a stabilit o procedură prealabilă de contestare, la ordonatorul de credite.

Aşadar, în acord cu cele reţinute de Completul competent să judece recursul în interesul legii, prin Decizia nr. 10 din 16 aprilie 2018, se constată că în toate aceste litigii refuzul autorităţii publice, angajator, nu se înfăţişează ca obiect al acţiunii judiciare, în sensul art. 8 alin. (1) teza a doua din Legea nr. 554/2004, ci are valoarea de cauză a acţiunii.

Odată stabilită această caracteristică a litigiilor în cadrul cărora s-a ridicat problema de drept supusă dezlegării, apare evident că cea de-a doua orientare jurisprudenţială, în care excepţiile de inadmisibilitate a acţiunilor au fost respinse, relevă o respectare strictă a limitelor învestirii instanţei din perspectiva obiectului cererii de chemare în judecată, fiind susţinută, totodată, de argumente de interpretare logică şi sistematică a legii.

Astfel, aşa cum s-a arătat deja, reglementând regimul general al raporturilor juridice dintre funcţionarii publici şi stat sau administraţia publică locală, denumite raporturi de serviciu, art. 109 din Legea nr. 188/1999 prevede că sunt de competenţa secţiei de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului toate cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcţionarului public, cu excepţia situaţiilor pentru care este stabilită expres prin lege competenţa altor instanţe.

Această normă are în vedere aspectele ce particularizează raportul de serviciu al funcţionarului public faţă de raportul de muncă al salariatului, faptul că funcţionarul public este purtător al puterii publice, pe care o exercită în limitele funcţiei sale, textul legal având ca obiect de reglementare exclusiv aspectul competenţei materiale procesuale de soluţionare a litigiilor rezultate din raporturile de serviciu ale funcţionarilor publici, fără să facă trimitere la procedura şi termenele prevăzute de Legea nr. 554/2004.

Atunci când a dorit să facă o asemenea trimitere în cadrul Legii nr. 188/1999, legiuitorul a concretizat-o printr-o normă expresă edictată în acest scop, ca în cazul prevederilor art. 106 alin. (1), care arătau că, în situaţia în care raportul de serviciu a încetat din motive pe care funcţionarul public le consideră netemeinice sau nelegale, acesta poate cere instanţei de contencios administrativ anularea actului administrativ prin care s-a constatat sau s-a dispus încetarea raportului de serviciu, în condiţiile şi termenele prevăzute de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Aşa cum s-a arătat însă problema de drept care formează obiectul recursului în interesul legii supus soluţionării, în cauza de faţă, nu vizează acţiuni îndreptate împotriva unor acte administrative emise în derularea raporturilor de serviciu, ci acţiuni directe, prin care funcţionarii publici solicită obligarea angajatorului la plata unor drepturi salariale neacordate prin actele administrative de stabilire a salariilor de bază, precum şi la plata retroactivă a unor diferenţe salariale nerecunoscute de angajator.

Din această perspectivă prezintă importanţă prevederile art. 117 din Legea nr. 188/1999, care dispun completarea acestei legi cu prevederile legislaţiei muncii, precum şi vocaţia Codului muncii, consfinţită de art. 1 alin. (2) şi art. 278 alin. (2) din cod, de a constitui dreptul comun aplicabil tuturor raporturilor de muncă, inclusiv celor neîntemeiate pe un contract individual de muncă, reglementate în legi speciale, în măsura în care reglementările speciale nu sunt complete şi aplicarea lor nu este incompatibilă cu specificul raporturilor de muncă respective.

Relevantă este, de asemenea, şi definiţia pe care art. 1 lit. p) din Legea nr. 62/2011 o dă conflictelor individuale de muncă, categorie în care include şi conflictele de muncă ce au ca obiect exercitarea unor drepturi sau îndeplinirea unor obligaţii care decurg din raporturile de serviciu ale funcţionarilor publici în legătură cu plata unor despăgubiri pentru acoperirea prejudiciilor cauzate de părţi prin neîndeplinirea sau îndeplinirea necorespunzătoare a obligaţiilor stabilite prin raportul de serviciu.

Or, se observă, pe de o parte, că Legea nr. 188/1999 nu conţine dispoziţii speciale, derogatorii de la prevederile Codului muncii şi Legea nr. 62/2011 sub aspectul condiţiilor şi termenelor în care funcţionarii publici pot sesiza cu acţiuni directe instanţele de contencios administrativ pentru a obţine obligarea angajatorului la plata unor drepturi salariale şi că, pe de altă parte, completarea, în această privinţă, cu dispoziţiile art. 171 alin. (1) şi art. 268 alin. (1) lit. c) din Codul muncii, care prevăd posibilitatea formulării acţiunilor directe într-un termen de prescripţie de 3 ani de la data naşterii dreptului la acţiune, în situaţia în care obiectul conflictului individual de muncă constă în plata unor drepturi salariale neacordate sau a unor despăgubiri către salariat, nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor juridice de muncă ale funcţionarilor publici.

În raport cu aceste argumente, urmează a fi admis recursul în interesul legii şi a se stabili că, în litigiile de funcţie publică vizând obligarea angajatorului la plata unor drepturi salariale neacordate, precum şi atunci când angajatorul nu a emis un act administrativ ori actul respectiv nu a fost comunicat funcţionarului public, acesta se poate adresa direct instanţei de contencios administrativ, fără a fi necesar ca anterior sesizării instanţei să fi s