Decizia nr. 54/2018 — ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept — chestiunea de drept: următoarelor chestiuni de drept: "1. Dacă Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, reprezentând dreptul comun în materia contenciosului administrativ, este aplicabilă…

Dacă omisiunea parcurgerii procedurii prealabile, în termenele și în condițiile prevăzute de art. 30 din Legea-cadru nr. 284/2010, art. 11 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014, respectiv Legea nr. 554/2004, după caz, împotriva actelor administrative ai căror beneficiari sunt funcționarii publici, prin care li s-au stabilit anterior drepturi salariale, definitivează aceste drepturi salariale stabilite prin deciziile de salarizare, consecința acestei definitivări fiind aceea că funcționarii publici nu vor mai putea solicita ulterior obligarea angajatorului, pe o altă cale judiciară, la acordarea altor drepturi salariale în afara celor stabilite în aceste decizii de salarizare, indiferent dacă actul de stabilire a drepturilor salariale face sau nu referire la componenta salarială pretinsă?" Magistratul-asistent prezintă referatul, arătând că la dosar au fost depuse jurisprudența și punctele de vedere ale instanțelor naționale cu privire la chestiunile de drept supuse dezlegării, răspunsul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, precum și raportul întocmit de judecătorul-raportor, act comunicat părților, potrivit dispozițiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă. În urma deliberărilor, Înalta Curte de Casație și Justiție Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunțare asupra sesizării. ÎNALTA CURTE, deliberând asupra chestiunilor de drept ce fac obiectul sesizării, constată următoarele: I. Titularul și obiectul sesizării 1. Curtea de Apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal, prin Încheierea din 1 februarie 2018, pronunțată în Dosarul nr. 1.362/117/2017, a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarele chestiuni de drept: "1. Dacă Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 554/2004), reprezentând dreptul comun în materia contenciosului administrativ, este aplicabilă litigiilor de funcție publică vizând stabilirea/acordarea drepturilor salariale, din perspectiva necesității parcurgerii procedurii prealabile, în raport cu prevederile art. 30 din Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fondurile publice, cu modificările și completările ulterioare (Legea-cadru nr. 284/2010), art. 11 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum și alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările și completările ulterioare (Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014), precum și cu cele statuate în Decizia nr. 9 din 29 mai 2017 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii, respectiv în măsura în care legea specială care reglementează salarizarea personalului plătit din fonduri publice nu prevede parcurgerea unei proceduri prealabile pentru anumite categorii de drepturi salariale, neprevăzând explicit nici vreo excepție cu privire la acestea de la regula generală reglementată de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, este obligatoriu ca, anterior sesizării instanței, funcționarul public să parcurgă procedura prealabilă? 2. Dacă omisiunea parcurgerii procedurii prealabile, în termenele și în condițiile prevăzute de art. 30 din Legea-cadru nr. 284/2010, art. 11 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014, respectiv Legea nr. 554/2004, după caz, împotriva actelor administrative ai căror beneficiari sunt funcționarii publici, prin care li s-au stabilit anterior drepturi salariale, definitivează aceste drepturi salariale stabilite prin deciziile de salarizare, consecința acestei definitivări fiind aceea că funcționarii publici nu vor mai putea solicita ulterior obligarea angajatorului, pe o altă cale judiciară, la acordarea altor drepturi salariale în afara celor stabilite în aceste decizii de salarizare, indiferent dacă actul de stabilire a drepturilor salariale face sau nu referire la componenta salarială pretinsă?" II. Expunerea succintă a procesului. Obiectul învestirii instanței care a solicitat pronunțarea unei hotărâri prealabile. Stadiul procesual în care se află pricina A. Hotărârea instanței de fond 2. Prin acțiunea înregistrată la data de 20 februarie 2017, pe rolul Tribunalului Cluj - Secția mixtă de contencios administrativ și fiscal, de conflicte de muncă și asigurări sociale, reclamanta, persoană fizică, în contradictoriu cu pârâta Casa Județeană de Pensii Cluj, a solicitat anularea Deciziei nr. 204 din 29.12.2016, emisă de pârâtă, obligarea acesteia la emiterea unei noi decizii, prin care drepturile salariale să îi fie acordate începând cu data de 9.04.2015, la calcularea și plata diferențelor de drepturi salariale cuvenite, începând cu 9.04.2015, și actualizate cu coeficientul de inflație până la data efectivă a plății, și cu dobânda legală corespunzătoare, începând cu 9.04.2015, până la data plății.

În motivare, reclamanta, având calitatea de funcționar public în cadrul autorității pârâte, a arătat, în esență, că a fost destinatara Deciziei nr. 166 din 18.12.2015, prin care i s-a acordat o majorare a salariului brut cu 10%, conform dispozițiilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 35/2015 pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum și alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, precum și pentru modificarea și completarea Legii nr. 152/1998 privind înființarea Agenției Naționale pentru Locuințe, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 293/2015 (Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 35/2015).

Ulterior a fost emisă Decizia nr. 204 din 29.12.2016, contestată, prin care s-a stabilit că, începând cu data de 20.12.2016, reclamanta va fi salarizată la nivelul maxim al salariului de bază, conform funcției, gradului/treptei, gradației, vechimii în funcție/specialității deținute, de la aceeași dată beneficiind de sporul de condiții vătămătoare aferent.

Împotriva acestei din urmă decizii, reclamanta a formulat contestație, criticând-o sub aspectul datei de la care i-au fost acordate drepturile salariale, motivat de faptul că actele normative pe care se fundamentează decizia contestată au intrat în vigoare încă din luna august 2016, iar decizia anterioară de salarizare, emisă în baza acelorași acte normative, are ca dată de aplicare 1.08.2016.

Prin răspunsul formulat la această contestație, cu nr. 15 din 19.01.2017, pârâta a comunicat reclamantei că, începând cu data de 1.08.2016, ca urmare a emiterii Deciziei nr. 81 din 19.09.2016 de majorare a salariului de bază, a beneficiat de majorarea salariului de bază în conformitate cu Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2015 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2016, prorogarea unor termene, precum și unele măsuri fiscal-bugetare, cu modificările și completările ulterioare (Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2015), prin Nota Direcției Management resurse umane nr. H.3.857/05.09.2016 stabilindu-se nivelul maxim al salariului de bază pentru fiecare funcție publică, grad/treaptă, gradație din cadrul caselor teritoriale de pensii. A mai arătat pârâta că la nivelul caselor teritoriale de pensii au intervenit modificări în sens crescător ale nivelului maxim al salariului de bază, astfel că s-a procedat la actualizarea grilei de salarizare, reclamantei fiindu-i emisă Decizia nr. 204 din 29.12.2016, cu drepturi de acordare începând cu data de 20.12.2016.

Prin Sentința nr. 4.760 din 14 septembrie 2017, Tribunalul Cluj a admis acțiunea formulată de reclamantă, a anulat Decizia nr. 204 din 29.12.2016 emisă de pârâtă și a obligat-o să emită o nouă decizie, în acord cu prevederile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 83/2014, prin care drepturile salariale să îi fie acordate reclamantei începând cu data de 9.04.2015; totodată, a fost obligată pârâta la calcularea și plata diferențelor drepturilor salariale cuvenite, începând cu data de 9.04.2015, actualizate cu coeficientul de inflație, precum și la plata de daune-interese egale cu dobânda legală, începând din data de 9.04.2015 și până la data efectivă a plății.

Instanța de fond a reținut, în esență, că în cauză sunt aplicabile dispozițiile art. 1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014, conform cărora, în cursul anului 2015, cuantumul salariilor, sporurilor, indemnizațiilor, compensațiilor etc. de care beneficiază personalul plătit din fondurile publice se menține la același nivel cu cel ce se acordă pentru luna decembrie 2014, iar prin Legea nr. 71/2015, în vigoare începând cu data de 9.04.2015, s-a creat posibilitatea ca personalul încadrat în instituțiile și autoritățile publice, care avea un nivel al salariului de bază și al sporurilor mai mic decât cel stabilit la nivel maxim în cadrul aceleiași instituții sau autorități publice pentru fiecare funcție/grad/treaptă și gradație, să fie salarizat la nivelul maxim dacă își desfășoară activitatea în aceleași condiții. B. Calea de atac exercitată împotriva hotărârii instanței de fond

Împotriva sentinței pronunțate de instanța de fond a formulat recurs pârâta, din cuprinsul încheierii de sesizare rezultând faptul că instanța de recurs, în temeiul art. 489 alin. (1) și (3) din Codul de procedură civilă, a invocat din oficiu inadmisibilitatea acțiunii din perspectiva obiectului cererii, respectiv a legalității sesizării instanței de fond, în raport cu împrejurarea că, pentru perioada cu privire la care se solicită obligarea pârâtului la plata drepturilor salariale, au fost emise decizii de salarizare care nu au fost atacate de reclamantă, conform datelor din dosar. III. Dispozițiile legale supuse interpretării

Legea-cadru nr. 284/2010*: "Art. 30. - (1) Soluționarea contestațiilor în legătură cu stabilirea salariilor de bază individuale, a sporurilor, a premiilor și a altor drepturi care se acordă potrivit prevederilor prezentei legi este de competența ordonatorilor de credite. (2) Contestația poate fi depusă în termen de 15 zile lucrătoare de la data luării la cunoștință a actului administrativ de stabilire a drepturilor salariale, la sediul ordonatorului de credite. (3) Ordonatorii de credite vor soluționa contestațiile în termen de 10 zile lucrătoare. (4) Împotriva măsurilor dispuse potrivit prevederilor alin. (1) persoana nemulțumită se poate adresa instanței de contencios administrativ sau, după caz, instanței judecătorești competente potrivit legii, în termen de 30 de zile calendaristice de la data comunicării soluționării contestației în scris."

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014*: "Art. 11. - (1) Soluționarea contestațiilor în legătură cu stabilirea salariilor de bază, indemnizațiilor lunare de încadrare și a soldelor funcțiilor de bază/salariilor funcțiilor de bază care se acordă potrivit prevederilor prezentei legi este de competența ordonatorilor de credite. (2) Contestația poate fi depusă în termen de 5 zile de la data luării la cunoștință a actului administrativ de stabilire a drepturilor salariale, la sediul ordonatorului de credite. (3) Ordonatorii de credite soluționează contestațiile în termen de 30 de zile. (4) Împotriva măsurilor dispuse potrivit prevederilor alin. (1) persoana nemulțumită se poate adresa instanței de contencios administrativ sau, după caz, instanței judecătorești competente potrivit legii, în termen de 30 de zile de la data comunicării soluționării contestației." * NOTĂ: Dispozițiile legale citate la pct. 10 și 11 au fost abrogate, începând cu 1.07.2017, prin Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare.

Legea nr. 554/2004: "Art. 7. - Procedura prealabilă (1) Înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. (...)" IV. Punctul de vedere al părților cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

Părțile nu și-au exprimat punctul de vedere asupra cererii de sesizare. V. Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizarea A. Cu privire la admisibilitatea sesizării

Instanța de trimitere a apreciat că sunt îndeplinite toate cerințele de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, arătând că: - este legal învestită cu soluționarea unei cereri de recurs, într-un litigiu având natura juridică a contenciosului administrativ-fiscal; - sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție este făcută de un complet din cadrul Curții de Apel Cluj, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță potrivit dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 96 pct. 3 din Codul de procedură civilă; - chestiunea de drept este una esențială pentru soluționarea litigiului, de lămurirea acesteia depinzând soluționarea pe fond a cauzei pendinte în care se ridică, deoarece, față de obiectul cauzei, de interpretarea raportului dintre dispozițiile art. 30 din Legea nr. 284/2010 și art. 11 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014, pe de o parte, și cele ale Legii nr. 554/2004, pe de altă parte, depinde soluționarea pe fond a cauzei, respectiv stabilirea împrejurării dacă acțiunea reclamantei este admisibilă din perspectiva obiectului cererii; - problema de drept enunțată este nouă, întrucât, în urma verificărilor din oficiu efectuate în acest sens, nu a fost identificată practică judiciară consistentă în materie, ulterioară pronunțării Deciziei în recursul în interesul legii nr. 9 din 29 mai 2017, care să conducă la concluzia că această chestiune a fost dezlegată jurisprudențial; - cu privire la problema de drept invocată nu a fost identificată o jurisprudență conturată și constantă, astfel încât mecanismul cu funcție de prevenție al hotărârii prealabile să fie înlăturat, și nici o altă sesizare având ca obiect un recurs în interesul legii, în curs de soluționare. B. Cu privire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării

Instanța de trimitere a apreciat că, în ceea ce privește litigiile privind funcția publică, indiferent de obiectul acțiunii privitoare la drepturi salariale (acordarea retroactivă a salariului, sporurilor și a altor categorii de drepturi în alte cuantumuri sau procente decât cele stabilite prin deciziile de salarizare, obligarea la recunoașterea unor drepturi salariale care nu sunt cuprinse în deciziile de salarizare, acordarea drepturilor salariale de la o dată anterioară celei de la care s-au acordat etc.), dispozițiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, art. 30 din Legea nr. 284/2010 și art. 11 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014 se impun a fi interpretate în sensul că: a) În ipoteza în care legea specială care reglementează salarizarea personalului plătit din fonduri publice nu prevede parcurgerea unei proceduri prealabile pentru anumite categorii de drepturi salariale, nefiind prevăzută explicit nici vreo excepție cu privire la aceste drepturi salariale de la regula generală reglementată de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, devine aplicabil dreptul comun în materia contenciosului administrativ, atât din perspectiva parcurgerii procedurii prealabile, cât și din perspectiva obiectului cererii.

Astfel, Legea nr. 554/2004 este aplicabilă litigiilor de funcție publică vizând stabilirea/acordarea drepturilor salariale, în sensul că este obligatoriu ca, anterior sesizării instanței, funcționarul public să parcurgă procedura prealabilă, fie că aceasta este prevăzută de legea specială, respectiv art. 30 din Legea nr. 284/2010 și art. 11 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014, fie că este prevăzută de Legea nr. 554/2004, iar obiectul cererii de chemare în judecată trebuie să se încadreze în limitele stabilite de art. 8 din această din urmă lege. b) Omisiunea parcurgerii procedurii prealabile, în termenele și în condițiile prevăzute de dispozițiile legale supuse interpretării, împotriva actelor administrative ai căror beneficiari sunt funcționarii publici, prin care li s-au stabilit anterior drepturi salariale, definitivează aceste drepturi salariale stabilite prin deciziile de salarizare, consecința acestei definitivări fiind aceea că funcționarii publici nu vor mai putea solicita ulterior obligarea angajatorului, pe o altă cale judiciară, la acordarea altor drepturi salariale în afara celor stabilite prin aceste decizii de salarizare, indiferent dacă actul de stabilire a drepturilor salariale face sau nu referire la componenta salarială pretinsă.

În susținerea acestei interpretări, instanța de trimitere a reținut, cu titlu de principiu, că procedura prealabilă (recurs grațios) este obligatorie în materia contenciosului administrativ, reprezentând o condiție de exercitare a dreptului la acțiune, abordare susținută atât de doctrină, cât și de jurisprudența constantă în această materie.

Astfel, din perspectiva obiectului acțiunii sunt relevante dispozițiile art. 8 din Legea nr. 554/2004, prin care legiuitorul a determinat limitele obiectului acțiunii judiciare în contencios administrativ, arătând că se poate adresa instanței persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulțumit de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit un răspuns în termenul prevăzut la art. 7 alin. (4), în vederea anulării actului, reparării pagubei cauzate și, eventual, acordării de daune morale; de asemenea se poate adresa instanței de contencios administrativ și cel care se consideră vătămat într-un drept al său, recunoscut de lege, prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a cererii.

Fiind stabilită această regulă în actul normativ care constituie dreptul comun în materia contenciosului administrativ, excepțiile nu pot fi stabilite decât tot de legiuitor, prin reglementări explicite în sensul caracterului derogator al normelor speciale, mențiuni explicite care nu se regăsesc în legile de salarizare analizate, astfel că, în măsura în care, pentru anumite drepturi salariale care exced salariului de bază (sporuri, compensații, ajutoare), nu este prevăzută parcurgerea unei proceduri prealabile în legile de salarizare, devin aplicabile dispozițiile de drept comun în materie, respectiv Legea nr. 554/2004, care reglementează o procedură prealabilă obligatorie și un obiect specific acțiunii în contencios administrativ.

Analizând conținutul dispozițiilor art. 30 din Legea nr. 284/2010 și art. 11 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014, Înalta Curte de Casație și Justiție a stabilit, prin Decizia nr. 9 din 29 mai 2017 pronunțată în recursul în interesul legii, că, dacă în legile-cadru se poate contesta, în procedura specială, salariul de bază, dar și sporurile, premiile, alte drepturi salariale acordate prin lege, potrivit actelor normative anuale de salarizare, se contestă la ordonatorul de credite doar salariile de bază/de încadrare stabilite de acesta. Instanța supremă a mai reținut că dispoziția cu aplicare generală nu instituie o procedură prealabilă, în sensul Legii nr. 554/2004, întrucât nu este urmată de o acțiune în contencios administrativ.

Instanța de trimitere a apreciat că toate considerentele reținute de Înalta Curte de Casație și Justiție în Decizia nr. 9 din 29 mai 2017 pronunțată în recursul în interesul legii vizează materia litigiilor de muncă, analiza din considerentele deciziei raportându-se la prevederile de drept comun din materia Codului muncii care, spre deosebire de Legea nr. 554/2004, nu prevede obligativitatea parcurgerii unei proceduri prealabile.

Curtea de Apel Cluj a apreciat că cele statuate în considerentele Deciziei instanței supreme nr. 9 din 29 mai 2017 nu pot fi aplicate tale quale în litigiile de funcție publică, în aceste litigii analiza instanțelor trebuind să se raporteze la dispozițiile de drept comun în această materie.

A susținut instanța de trimitere că referirea pe care Înalta Curte de Casație și Justiție o face în analiza sa, în cuprinsul deciziei sus-menționate, la prevederile art. 109 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 188/1999), precum și la Legea nr. 554/2004, nu este de natură să conducă la o altă concluzie, întrucât aceste texte legale au fost avute în vedere în analiza comparată a dispozițiilor legale care reglementează categoriile de personal salarizat din venituri publice, pentru a se evidenția prevederile legale aplicabile litigiilor de dreptul muncii, nefiind analizate dispozițiile legale mai sus arătate din perspectiva litigiilor de funcție publică.

Concluzionează instanța de trimitere că Decizia nr. 9 din 29 mai 2017 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție în recursul în interesul legii nu înlătură de la aplicare Legea nr. 554/2004.

De altfel, se arată în punctul de vedere al completului care a formulat sesizarea, cererea de obligare retroactivă a angajatorului la acordarea altor drepturi salariale decât cele stabilite în deciziile de salarizare, în absența unei solicitări anterioare sau concomitente de anulare a actului administrativ prin care au fost acestea stabilite, apare ca fiind inadmisibilă din perspectiva obiectului specific litigiilor de contencios administrativ, care, potrivit reglementării cuprinse în art. 8 din Legea nr. 554/2004, nu poate consta decât în anularea, în tot sau în parte, a actului administrativ vătămător, repararea pagubei cauzate și, eventual, reparații pentru daune morale, precum și, în ipotezele nesoluționării în termen sau refuzului nejustificat de soluționare a cererii, în obligarea la soluționarea cererii. VI. Jurisprudența instanțelor naționale în materie

Prin Decizia nr. 9 din 29 mai 2017, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii a admis sesizarea formulată de Colegiul de conducere al Curții de Apel Constanța și a stabilit că: "În interpretarea unitară a dispozițiilor art. 34 din Legea nr. 330/2009, art. 30 din Legea nr. 284/2010, art. 7 din Legea nr. 285/2010 și a art. 11 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014, dispozițiile legale nu instituie o procedură prealabilă sesizării instanțelor din cadrul jurisdicției muncii cu acțiuni având ca obiect obligarea angajatorilor la plata, în temeiul legii, a unor drepturi salariale care nu sunt recunoscute prin acte ale ordonatorilor de credite ori prin contracte individuale de muncă sau acte adiționale la acestea din urmă. Respinge, ca inadmisibilă, solicitarea de a interpreta aceleași prevederi legale (în ipoteza unui răspuns că prevederile legale nu instituie o procedură prealabilă sesizării instanțelor din cadrul jurisdicției muncii) în sensul de a stabili dacă instanțele din cadrul jurisdicției muncii pot obliga angajatorii la plata, în temeiul legii, a unor drepturi salariale care nu sunt recunoscute prin acte ale ordonatorilor de credite sau prin contractele individuale de muncă ori prin acte adiționale la acestea din urmă."

Următoarele considerente, reținute de instanța supremă în cuprinsul acestei decizii, prezintă relevanță în legătură cu obiectul sesizării supuse analizei de față: "43. Din cele arătate rezultă că, dacă în legile-cadru se putea contesta, în procedura specială, salariul de bază, dar și sporurile, premiile, alte drepturi salariale acordate prin lege, potrivit actelor normative anuale de salarizare, se contestă la ordonatorul de credite doar salariile de bază/de încadrare stabilite de acesta. 44. Prin urmare, ar putea fi calificată ca fiind o procedură administrativă internă, obligatorie numai în situația în care angajatorul a emis un act de stabilire a salariului de bază, fixarea unui termen de contestare a acestuia fiind menită să confere siguranță actului intrat în circuitul civil. 45. Dacă angajatorul a emis și a comunicat decizia de stabilire a salariilor, salariatul trebuie să urmeze procedura specială obligatorie, statornicită de legile salarizării în vigoare la momentul respectiv. 46. De asemenea, angajații trebuie să urmeze procedura prealabilă atunci când sesizează instanța de contencios administrativ cu acțiuni ce au ca obiect anularea/revocarea/modificarea actelor administrative - comunicate - prin care angajatorii cărora li se aplică dispozițiile art. 34 din Legea nr. 330/2009, art. 30 din Legea nr. 284/2010, art. 7 din Legea nr. 285/2010 și art. 11 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014 au făcut încadrarea/reîncadrarea personalului plătit din fonduri publice și au stabilit drepturile salariale ce se acordă potrivit acestei încadrări/reîncadrări, respectiv au stabilit salariile de bază. 47. Rolul procedurii descrise în legile de salarizare este tocmai asigurarea posibilității ordonatorului de credite de a corecta rapid orice eroare în stabilirea salariilor. 48. Per a contrario, nu fac obiectul procedurii de contestare administrativă alte categorii de drepturi (sporuri, compensații, ajutoare) reglementate de lege, ce pot intra în venitul brut al salariatului, nerecunoscute de angajator, și nici eventualele solicitări de acordare retroactivă a oricăror drepturi salariale, pentru aceste situații este aplicabil dreptul comun care permite formularea unei acțiuni directe la instanța competentă a statua asupra litigiilor privind drepturile salariale pretinse de părți, recunoscute sau nu de ordonatorii de credite. 49. Prin urmare, atunci când pretențiile angajaților nu rezultă dintr-o încadrare/reîncadrare pretins nelegală, ci vizează obligarea angajatorului la plata unor drepturi salariale neacordate, precum și atunci când angajatorul nu a emis un act administrativ/act adițional la contractul individual de muncă ori actul respectiv nu a fost comunicat angajaților, admisibilitatea cererii de chemare în judecată cu care salariatul a învestit instanța specializată în litigii de muncă nu este condiționată de parcurgerea procedurii prealabile."

De asemenea, în jurisprudența Secției de contencios administrativ și fiscal a instanței supreme au fost identificate următoarele decizii 2 , care fac aplicarea argumentelor și a distincțiilor corespunzătoare prevederilor legale aplicabile în ce privește chestiunile de drept invocate, argumente și distincții dezvoltate în considerentele Deciziei în interesul legii nr. 9 din 29 mai 2017: Decizia nr. 7.469 din 28 noiembrie 2013, Decizia nr. 3.271 din 16 septembrie 2014, Decizia nr. 784 din 24 februarie 2015, Decizia nr. 3.592 din 12 noiembrie 2015 și Decizia nr. 3.255 din 26 octombrie 2017. 2 Nepublicate.

Totodată, la solicitarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, instanțele de judecată au comunicat jurisprudență și/sau puncte de vedere referitoare la chestiunile de drept supuse dezlegării, din analiza cărora se desprind următoarele orientări: A. Dispozițiile Legii nr. 554/2004 nu sunt aplicabile litigiilor de funcție publică privind stabilirea drepturilor salariale, în ceea ce privește obligativitatea parcurgerii procedurii prealabile, dacă legile speciale care reglementează salarizarea personalului plătit din fondurile publice nu prevăd parcurgerea unei proceduri speciale, iar omisiunea parcurgerii acestei proceduri, în condițiile prevăzute de dispozițiile art. 30 din Legea nr. 284/2010 și art. 11 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014, împotriva actelor prin care s-au stabilit drepturi salariale, nu exclude posibilitatea ca funcționarii publici să solicite pe altă cale judiciară acordarea drepturilor respective.

S-au pronunțat, respectiv și-au exprimat opinia în acest sens, următoarele instanțe: - curțile de apel Pitești (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal - Decizia nr. 797 din 26 iunie 2017), Timișoara (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal - Decizia nr. 42.417 din 24 noiembrie 2016), Ploiești (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal - Decizia nr. 758 din 4 mai 2017), Oradea (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal), Galați (Secția contencios administrativ și fiscal), Brașov (Secția de contencios administrativ și fiscal - Decizia nr. 762 din 7 septembrie 2017) și Constanța (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal - deciziile nr. 1.162 din 20 noiembrie 2017 și nr. 365 din 22 martie 2018); - tribunalele Vrancea, Sibiu (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal), Hunedoara (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal), Neamț (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal - Sentința nr. 1.234 din 22 noiembrie 2017), Bacău (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal - Sentința nr. 249 din 1 martie 2018), Călărași, Giurgiu (Secția civilă - sentințele nr. 323 din 27 iunie 2017 și nr. 76 din 20 februarie 2018), Ialomița (Secția civilă - Sentința nr. 114 din 29 ianuarie 2018), Ilfov, Mehedinți (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal - sentințele nr. 1.232 din 21 septembrie 2015 și nr. 2287 din 2 decembrie 2015), Dolj, Gorj (Secția contencios administrativ și fiscal), Olt, Galați (Secția contencios administrativ și fiscal - Sentința nr. 933 din 16 noiembrie 2017), Vaslui (Secția civilă - Sentința nr. 766 din 10 octombrie 2017), Prahova (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal - sentințele nr. 1.273 din 15 iunie 2017, nr. 2.004 din 5 octombrie 2017 și nr. 2.873 din 4 decembrie 2017), Dâmbovița (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal - Sentința nr. 91 din 18 ianuarie 2017), Bihor (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal), Satu Mare (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal) și Neamț (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal).

În sprijinul acestei opinii au fost invocate următoarele argumente principale: - parcurgerea procedurii prealabile prevăzute de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, anterior sesizării instanței de contencios administrativ, în cazul litigiilor vizând acordarea/stabilirea drepturilor salariale ale funcționarilor publici, nu este obligatorie, întrucât dispozițiile art. 30 din Legea nr. 284/2010, respectiv ale art. 11 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014, reglementează o procedură de contestare specială la organul emitent al actului administrativ individual care întrunește condițiile unei proceduri prealabile; - în cazul neparcurgerii acestei proceduri de contestare speciale, prevăzută de dispozițiile legale sus-menționate, funcționarul public se poate adresa instanței de contencios administrativ doar pentru acordarea altor drepturi salariale decât cele indicate în aceste norme, respectiv care exced salariilor de bază, indemnizațiilor lunare de încadrare și soldelor funcțiilor de bază/salariilor funcțiilor de bază; - în acord cu cele statuate în Decizia în interesul legii nr. 9 din 29 mai 2017, paragrafele 45 și 46, în ipoteza în care nemulțumirile salariatului vizează o decizie individuală a ordonatorului de credite, de încadrare în funcție și de stabilire a salariului, este obligatorie parcurgerea procedurii de contestare reglementate de art. 34 din Legea-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările ulterioare (Legea-cadru nr. 330/2009), art. 30 din Legea nr. 284/2010, art. 7 din Legea nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările ulterioare (Legea nr. 285/2010), respectiv art. 11 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014, în funcție de actul normativ care a stat la baza stabilirii salariului de bază/încadrare/reîncadrare al cărui cuantum este contestat; - prin urmare, procedura specială prevăzută de lege este obligatorie atunci când acțiunea vizează obligarea angajatorului la plata unor drepturi salariale ce decurg dintr-o pretinsă încadrare/reîncadrare greșită, pretenția de i se acorda alte drepturi decât cele prevăzute în actul emis de angajator fiind condiționată de constatarea prealabilă a actului de încadrare/reîncadrare, deoarece deciziile de stabilire a salariilor personalului plătit din fonduri publice, care sunt necontestate în termen, rămân definitive și beneficiază de prezumția de legalitate și temeinicie; - în situația solicitării unor drepturi salariale nerecunoscute de angajator s-a apreciat că această procedură administrativă internă nu mai este obligatorie, deoarece numai în situația în care angajatorul a emis un act de stabilire a salariului de bază/încadrare/reîncadrare și a fixat un termen de contestare a acestuia se pune în discuție menținerea actului intrat în circuitul civil și necontestat în termenul legal. B. Procedura prealabilă este obligatorie în materia contenciosului administrativ, reprezentând o condiție de exercitare a dreptului la acțiune. În măsura în care legea specială care reglementează salarizarea personalului plătit din fondurile publice nu prevede parcurgerea unei proceduri prealabile pentru anumite categorii de drepturi salariale, nefiind prevăzută explicit nici vreo excepție cu privire la aceste drepturi salariale de la regula generală reglementată de dispozițiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, într-o astfel de ipoteză devine aplicabil dreptul comun în materia contenciosului administrativ, atât din perspectiva parcurgerii procedurii prealabile, cât și din perspectiva obiectului cererii.

Omisiunea parcurgerii procedurii prealabile, în termenele și condițiile prevăzute de textele legale aplicabile, împotriva actelor administrative ai căror beneficiari sunt funcționarii publici prin care li s-au stabilit anterior drepturi salariale, definitivează aceste drepturi salariale, stabilite prin deciziile de salarizare, consecința fiind aceea că funcționarii publici nu vor mai putea solicita, ulterior, obligarea angajatorului, pe o altă cale judiciară, la acordarea altor drepturi salariale, în afara celor stabilite în aceste decizii de salarizare, indiferent dacă actul de stabilire a drepturilor salariale face sau nu referire la componenta salarială pretinsă.

Această opinie este una izolată, fiind susținută de un număr restrâns de instanțe, și anume: curțile de apel Târgu Mureș (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal), Craiova (Secția de contencios administrativ si fiscal) și Alba Iulia și tribunalele București și Iași (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal), această din urmă instanță fiind și singura care a pronunțat o sentință în acest sens (Sentința nr. 603 din 12 aprilie 2018).

În sprijinul acestei opinii au fost invocate următoarele argumente principale: - Legea nr. 554/2004 este aplicabilă litigiilor de funcție publică vizând stabilirea/acordarea drepturilor salariale, în sensul că este obligatoriu ca, anterior sesizării instanței, funcționarul public să parcurgă procedura prealabilă - fie că aceasta este prevăzută de legea specială, respectiv art. 30 din Legea nr. 284/2010 și art. 11 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014, fie de Legea nr. 554/2004 - iar obiectul cererii de chemare în judecată să se încadreze în limitele stabilite de art. 8 din Legea nr. 554/2004; - în cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcționarului public, întrucât textul art. 109 din Legea nr. 188/1999 trimite generic la instanța de contencios administrativ, trimiterea se socotește a fi făcută la toate dispozițiile corespunzătoare ale Legii nr. 554/2004; - așadar, contenciosul funcției publice se diferențiază de contenciosul de drept comun al muncii, chiar dacă raportul juridic de serviciu este un raport juridic atipic de muncă, întrucât regimul juridic de reglementare este diferit, atât sub aspectul dreptului material al celor două raporturi juridice, cât și sub aspect procesual; - pe cale de consecință, din această perspectivă, pentru a stabili dacă instanța de contencios administrativ a fost legal sesizată cu un conflict ce are la bază drepturi salariale neacordate în baza unui raport juridic de serviciu, nu se urmează regulile specifice din materia de drept comun a jurisdicției muncii, ci regulile speciale procedurii contenciosului administrativ; - or, în contenciosul administrativ, cererea privind recunoașterea unui drept sau a unui interes legitim și repararea pagubei cauzate, inclusiv a drepturilor salariale neacordate, este subsecventă cererii îndreptate împotriva unui act administrativ tipic sau asimilat, în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) și art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004; - prin urmare, în acord cu cele statuate în Decizia în interesul legii nr. 9 din 29 mai 2017, paragraful 49, atunci când pretențiile angajaților nu rezultă dintr-o încadrare/reîncadrare pretins nelegală, ci vizează obligarea angajatorului la plata unor drepturi salariale neacordate, precum și atunci când angajatorul nu a emis un act de încadrare/reîncadrare ori actul respectiv nu a fost comunicat angajaților, admisibilitatea cererii de chemare în judecată cu care salariatul a învestit instanța nu este condiționată de parcurgerea procedurii prealabile prevăzute în legile de salarizare, dar, față de specificul contenciosului administrativ, trebuie să existe la dosar dovada că s-au adresat instituției și că au primit un răspuns negativ nejustificat de soluționare a cererii lor, în sensul celor prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004. VII. Răspunsul Ministerului Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție

Prin Adresa nr. 970/C/1423/III-5/2018 din 10.05.2018, Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil nu s-a verificat și nu se verifică, în prezent, practica judiciară, în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problemele de drept ce formează obiectul sesizării. VIII. Raportul asupra chestiunii de drept

Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (7) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că nu sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din același cod, pentru declanșarea mecanismului privind pronunțarea unei hotărâri prealabile, propunându-se soluția respingerii sesizării. IX. Înalta Curte de Casație și Justiție

Examinând sesizarea, raportul întocmit de judecătorul- raportor și chestiunile de drept a căror dezlegare se solicită, constată următoarele:

Înainte de cercetarea în fond a chestiunilor de drept supuse dezlegării, Înalta Curte de Casație și Justiție trebuie să analizeze dacă sesizarea îndeplinește cerințele legale privind admisibilitatea mecanismului procedural în discuție, prevăzute de dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă.

Din cuprinsul dispozițiilor legale menționate, care reglementează procedura de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, rezultă următoarele condiții de admisibilitate a sesizării, care trebuie îndeplinite cumulativ: - existența unei chestiuni de drept; problema pusă în discuție trebuie să fie una veritabilă, susceptibilă să dea naștere unor interpretări diferite; - chestiunea de drept să fie ridicată în cursul judecății în fața unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță; - chestiunea de drept să fie esențială, în sensul că de lămurirea ei depinde soluționarea pe fond a cauzei; noțiunea de "soluționare pe fond" trebuie înțeleasă în sens larg, incluzând nu numai problemele de drept material, ci și pe cele de drept procesual, cu condiția ca de rezolvarea acestora să depindă în mod implicit modalitatea de dezlegare pe fond a cauzei; - chestiunea de drept să fie nouă; - chestiunea de drept să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, iar Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat deja asupra problemei de drept în discuție.

Procedând la analiza admisibilității sesizării, se constată că Înalta Curte de Casație și Justiție a fost sesizată de un complet al Curții de Apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal, învestit cu soluționarea recursului formulat împotriva sentinței civile nr. 4760 din 14.09.2016, pronunțată de Tribunalul Cluj în Dosarul nr. 1.362/117/2017.

Având în vedere că decizia ce urmează a fi pronunțată în recurs, este una definitivă, potrivit art. 634 alin. (1) pct. 5 din Codul de procedură civilă, se constată că, în cauză, sunt îndeplinite parțial condițiile de ordin procedural prevăzute de art. 519 alin. (1) din același cod, respectiv cauza în care a fost formulată cererea de sesizare în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile se află pe rolul unei curți de apel, iar aceasta este învestită cu soluționarea cauzei în ultimă instanță.

Nu sunt, însă, îndeplinite condițiile privind noutatea chestiunii de drept supuse dezlegării și nestatuarea asupra acesteia de către Înalta Curte de Casație și Justiție, după cum se va arăta în continuare.

Astfel, așa cum s-a arătat constant în jurisprudența Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, întrucât dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă nu definesc noțiunea de "noutate" și nici nu oferă criterii pentru conturarea acesteia, rămâne atributul Înaltei Curți de Casație și Justiție, sesizată cu pronunțarea unei hotărâri prealabile, să decidă dacă chestiunea de drept a cărei dezlegare se solicită este nouă.

Pentru a conchide asupra noutății chestiunii de drept este necesar a se observa scopul legiferării acestei instituții procesuale a hotărârii prealabile, ca mecanism de unificare a practicii judiciare, anume acela de a preîntâmpina apariția unei practici neunitare (control a priori), spre deosebire de mecanismul recursului în interesul legii, care are menirea de a înlătura o practică neunitară deja intervenită în practica instanțelor judecătorești (control a posteriori).

Un act normativ recent adoptat sau recent intrat în vigoare are mai degrabă un potențial de a conține probleme noi de drept care ar fi susceptibile de a genera practică neunitară, decât un act normativ intrat în vigoare de mai mult timp. Cu toate acestea, nu se poate nega de plano, doar pe baza criteriului vechimii, că un act normativ mai vechi nu poate genera chestiuni noi de drept, întrucât este posibil ca o instanță să fie chemată să se pronunțe pentru prima dată asupra respectivei probleme de drept, după cum sunt posibile modificări sau completări ulterioare mai recente ale actului normativ, care să ridice probleme de interpretare.

Ca atare, caracterul de noutate se pierde pe măsură ce chestiunea de drept a primit o dezlegare din partea instanțelor în urma unei interpretări adecvate, în timp ce opiniile jurisprudențiale izolate sau cele pur subiective nu pot constitui temei declanșator al mecanismului pronunțării unei hotărâri prealabile.

Orientarea majoritară a instanțelor de judecată spre o anumită interpretare a normelor analizate face ca, pe de o parte, chestiunea de drept supusă dezbaterii să își piardă caracterul de noutate, iar, pe de altă parte, ca problema de drept să nu mai prezinte o dificultate suficient de mare, în măsură să reclame intervenția instanței supreme, prin pronunțarea unei hotărâri prealabile.

Or, așa cum rezultă din jurisprudența analizată la cap. VI, paragraful 28 și următoarele din prezenta decizie, chestiunile de drept a căror dezlegare se solicită prin pronunțarea unei hotărâri prealabile și-au clarificat înțelesul în practica și în opinia majoritară a instanțelor de judecată, inclusiv la nivelul Secției de contencios administrativ și fiscal a instanței supreme, în sensul arătat acolo.

Neîndeplinită este și cerința ca Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat asupra chestiunii de drept puse în discuție de instanța de trimitere.

Astfel, referindu-se la această condiție, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a apreciat, în jurisprudența 3 sa, că modalitatea prin care Înalta Curte de Casație și Justiție a statuat asupra chestiunii de drept nu presupune numai pronunțarea unei decizii în recurs în interesul legii sau a unei hotărâri prealabile, textul art. 519 din Codul de procedură civilă având în vedere nu doar o hotărâre judecătorească obligatorie erga omnes, ci și una pronunțată într-un recurs în casație, în măsura în care aceasta a fost dată publicității de așa manieră încât să fie cunoscută de titularii unor asemenea sesizări. 3 Decizia nr. 28 din 21 septembrie 2015, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unei chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 772 din 16 octombrie 2015.

Or, așa cum s-a arătat anterior, Înalta Curte de Casație și Justiție a pronunțat Decizia în interesul legii nr. 9 din 29 mai 2017, prin care a procedat la interpretarea dispozițiilor art. 34 din Legea-cadru nr. 330/2009, art. 30 din Legea-cadru nr. 284/2010, art. 7 din Legea nr. 285/2010 și art. 11 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014, în sensul dacă aceste prevederi legale instituie sau nu o procedură prealabilă sesizării instanțelor din cadrul jurisdicției muncii cu acțiuni având ca obiect obligarea angajatorilor la plata, în temeiul legii, a unor drepturi salariale care nu sunt recunoscute prin acte ale ordonatorilor de credite ori prin contracte individuale de muncă sau acte adiționale la acestea din urmă.

Este adevărat că în dispozitivul deciziei amintite se face trimitere la procedura prealabilă sesizării instanțelor din cadrul jurisdicției muncii, însă analiza atentă a considerentelor hotărârii pronunțate în recurs în interesul legii reflectă faptul că Înalta Curte de Casație și Justiție a avut în vedere și litigiile privind contestațiile salariale formulate de funcționarii publici, ceea ce este suficient pentru a se concluziona în sensul