ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, Decizia nr. 44/2018

Curtea de Apel Craiova - Secția de contencios administrativ și fiscal, prin Încheierea din 6 martie 2018, pronunțată în Dosarul nr. 1.674/104/2016, a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarea chestiune de drept:

Prin Cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Olt - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, cu nr. 1.674/104/2016, reclamanta societate comercială, în contradictoriu cu pârâta comuna Dăneasa, prin primar, a solicitat obligarea acesteia la achitarea sumei de 165.431,37 lei, reprezentând penalități de întârziere, conform Contractului nr. 1.196AEC/02.07.2009.

Prin Sentința nr. 884 din 21.06.2017, Tribunalul Olt a respins excepția prescripției, invocată de pârâtă, ca neîntemeiată, și a admis cererea de chemare în judecată, astfel cum aceasta a fost formulată.

Împotriva sentinței pronunțate de instanța de fond a declarat recurs pârâta, solicitând casarea hotărârii, în principal, în raport cu excepțiile invocate, iar în subsidiar pentru criticile aduse pe fondul cauzei.

În motivele de recurs, recurenta-pârâtă a arătat, în esență, că instanța de fond în mod nelegal a respins excepția inadmisibilității acțiunii și nu a analizat și nu s-a pronunțat asupra excepției autorității de lucru judecat, invocată prin concluziile scrise și întemeiată pe faptul că prin Decizia nr. 2.305 din 30 mai 2017, pronunțată de Curtea de Apel Craiova în Dosarul nr. 1.669/104/2016, a fost respins recursul formulat de aceeași societate comercială, în calitate de reclamantă, împotriva Sentinței nr. 813 din 6 decembrie 2016, pronunțată de Tribunalul Olt, statuându-se definitiv inadmisibilitatea acțiunii, pentru lipsa procedurii prealabile.

În subsidiar, în ceea ce privește fondul cauzei, recurenta a considerat că sentința instanței de fond este nelegală, pentru analiza și interpretarea greșită a excepției prescripției dreptului material la acțiune, din perspectiva termenului de la care aceasta curge, raportat la obiectul acțiunii și temeiul acordării penalităților.

La termenul din 23 ianuarie 2018, instanța de judecată, din oficiu, a pus în discuție sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la interpretarea dispozițiilor art. 68 din Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor (Legea nr. 101/2016), în forma în vigoare anterior modificării prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 107/2017, în sensul de a se stabili dacă sunt incidente dispozițiile art. 7 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 554/2004), referitoare la procedura prealabilă în litigiile privind executarea contractelor de achiziție publică.

Legea nr. 101/2016:

Legea nr. 554/2004:

De asemenea a mai arătat că rezultă în mod expres din dispozițiile art. 53 alin. (7) din Legea nr. 101/2016, astfel cum a fost modificată și completată prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 107/2017, că nu este necesară parcurgerea unei proceduri prealabile chemării în judecată.

Legea nr. 554/2004 reprezintă legea generală față de norma specială reprezentată de Legea nr. 101/2016 și, atât timp cât aceasta din urmă nu prevede obligația parcurgerii unei proceduri prealabile chemării în judecată pentru plata sumelor datorate conform contractului (art. 53 și următoarele), nici norma de trimitere de la art. 68 nu poate fi asimilată reglementării unei asemenea proceduri prealabile, întrucât ar fi încălcat flagrant principiul generalia specialibus non derogant.

Astfel, împrejurarea că nu este necesară îndeplinirea unei proceduri prealabile chemării în judecată în cazul litigiilor în discuție nu este numai clară, ci reprezintă și un caz foarte rar în care netemeinicia excepției invocate de recurentă rezultă în mod expres din lege [art. 53 alin. (7) din Legea nr. 101/2016].

Instanța de trimitere a apreciat că sunt îndeplinite toate cerințele de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, fără însă a menționa motivele pentru care a ajuns la concluzia admisibilității, conform art. 520 din același cod.

Nici cu privire la modul de dezlegare a chestiunii de drept invocate din oficiu Curtea de Apel Craiova nu și-a exprimat punctul de vedere.

Instanța de trimitere, contrar dispozițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, s-a mărginit să aprecieze că, din "interpretarea coroborată a art. 68 din Legea nr. 101/2016, în forma în vigoare anterioară modificării Legii nr. 101/2016, prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 107/2017, act normativ prin care a fost introdus alin. (7) din art. 53, și a dispozițiilor art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004", "în cazul litigiilor privind executarea contractelor de achiziție publică, încheiate sub incidența Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 34/2006", când "acțiunea este promovată anterior modificării Legii nr. 101/2016 prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 107/2017, este obligatorie parcurgerea procedurii prealabile".

La solicitarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, instanțele de judecată au comunicat jurisprudență și/sau puncte de vedere referitoare la chestiunea de drept supusă dezlegării, din analiza cărora se desprind următoarele orientări:

S-au pronunțat, respectiv și-au exprimat opinia în acest sens, următoarele instanțe:

În sprijinul acestei opinii a fost invocată "Minuta întâlnirii reprezentanților Consiliului Superior al Magistraturii cu președinții secțiilor de contencios administrativ și fiscal de la Înalta Curte de Casație și Justiție și curțile de apel, de la Suceava, 23-24 octombrie 2014", în care sunt prezentate următoarele argumente principale:

S-au pronunțat, respectiv și-au exprimat opinia în acest sens, următoarele instanțe:

S-a susținut în sprijinul acestei opinii că Legea nr. 101/2016 este o normă specială, care se completează cu Legea nr. 554/2004 doar în măsura în care nu cuprinde dispoziții contrarii. Legea nr. 101/2016 cuprinde dispoziții procedurale și de competență exprese cu privire la remediile procesuale în situația executării contractelor de achiziție publică, celeritatea soluționării acestor litigii fiind esențială, iar dacă legiuitorul ar fi dorit parcurgerea unei proceduri prealabile, ar fi prevăzut expres o asemenea procedură.

Normele speciale în materie au ca scop precizat de către legiuitor tocmai reglementarea unor mecanisme și proceduri efective, rapide și eficiente de sesizare și remediere a neregulilor, inclusiv în materia executării contractelor de achiziții publice, astfel cum, în mod expres, indică art. 1 alin. (3) din Legea nr. 101/2016; or, aceste norme nu prevăd cerința procedurii prealabile în cadrul litigiilor privind executarea unui contract de achiziție publică.

Prin Adresa nr. 839/C/1.117/III-5/2018 din 10.04.2018, Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil nu s-a verificat și nu se verifică, în prezent, practica judiciară, în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problema de drept ce formează obiectul sesizării.

Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (7) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că nu sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din același cod, pentru declanșarea mecanismului privind pronunțarea unei hotărâri prealabile, propunându-se soluția respingerii sesizării.

Examinând sesizarea, raportul întocmit de judecătorul- raportor și chestiunea de drept a cărei dezlegare se solicită, constată următoarele:

Înainte de cercetarea în fond a chestiunii de drept supuse dezlegării, Înalta Curte de Casație și Justiție trebuie să analizeze dacă sesizarea îndeplinește cerințele legale, atât cele privind regularitatea formulării, cât și cele privind admisibilitatea mecanismului procedural în discuție, prevăzute de dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă.

Potrivit dispozițiilor art. 519 din același cod: "Dacă, în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată."

Din prima teză a art. 520 alin. (1) din Codul de procedură civilă rezultă că se condiționează expres admisibilitatea sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile de îndeplinirea condițiilor prevăzute la art. 519 din același cod.

Sub aspectul regularității sesizării, teza a II-a a art. 520 alin. (1) din Codul de procedură civilă impune ca actul de sesizare al Înaltei Curți de Casație și Justiție să îndeplinească anumite exigențe de ordin formal, respectiv să cuprindă motivele care susțin admisibilitatea sesizării, potrivit dispozițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, punctul de vedere al completului de judecată, prin care să se argumenteze în concret necesitatea declanșării mecanismului de unificare a jurisprudenței reprezentat de hotărârea prealabilă pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, precum și punctul de vedere al părților.

Rațiunea instituirii acestor condiții formale ale sesizării constă în asigurarea îndeplinirii scopului pentru care a fost introdus noul mecanism procedural, respectiv uniformizarea jurisprudenței și asigurarea predictibilității acesteia, fără ca folosirea sa să determine suspendarea nejustificată a judecării unei cauze, printr-o interpretare arbitrară a necesității declanșării sale de către instanța de judecată, cu consecința prelungirii duratei procedurii judiciare și, din această perspectivă, a afectării dreptului la un proces echitabil, în sensul art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

În acest sens, doctrina în materie a considerat procedura sesizării pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile ca fiind o procedură sui-generis, care se circumscrie unui incident procedural ivit în cursul procesului al cărui obiect îl constituie o chestiune (problemă) de drept de care depinde soluționarea pe fond a cauzei.

Mecanism de unificare jurisprudențială de inspirație franceză, procedura hotărârii prealabile are menirea de a elimina riscul apariției unei practici neunitare, printr-o rezolvare de principiu a unei chestiuni de drept esențiale, apărute într-o cauză aflată în curs de soluționare în ultimă instanță.

În acest context este de apreciat care este consecința absenței din încheierea de sesizare a acestor elemente esențiale pentru soluționarea chestiunii prealabile, câtă vreme legiuitorul nu a reglementat, printr-o normă expresă, soluțiile posibile într-o asemenea ipoteză.

În jurisprudența Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în materie civilă din cadrul Înaltei Curți de Casație și Justiție s-a sancționat, sub aspectul admisibilității, neregăsirea în încheierea de sesizare a punctului de vedere al completului de judecată învestit cu soluționarea cauzei asupra condițiilor prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, cerință impusă prin dispozițiile art. 520 alin. (1) teza a II-a din același cod (Decizia nr. 20 din 22 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 588 din 5 august 2015; Decizia nr. 31 din 19 octombrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 918 din 11 decembrie 2015, Decizia nr. 21 din 13 iunie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 774 din 4 octombrie 2016).

În acord cu această orientare jurisprudențială se constată că, în cauză, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție nu îndeplinește condițiile unui act de sesizare legal întocmit, conform art. 520 alin. (1) teza a II-a din Codul de procedură civilă, ceea ce atrage inadmisibilitatea ei.

Astfel, din examinarea încheierii de sesizare se constată că în cuprinsul acesteia nu se regăsesc motivele care susțin admisibilitatea sesizării, respectiv punctul de vedere al completului de judecată învestit cu soluționarea cauzei asupra îndeplinirii condițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, condiție impusă în mod expres de dispozițiile art. 520 alin. (1) teza a II-a din același cod.

Pentru a se evita abuzul procesual, exprimarea punctului de vedere al instanței de trimitere asupra îndeplinirii condițiilor prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă trebuie să se facă printr-o motivare temeinică, nu superficială.

Or, în speță, încheierea de sesizare nu cuprinde o argumentare temeinică a admisibilității sesizării instanței supreme, sub aspectul îndeplinirii condiției privind ivirea unei chestiuni de drept de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată.

Prin sesizarea analizată se solicită pronunțarea unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea modului de interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 68 din Legea nr. 101/2016, în forma în vigoare anterior modificării prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 107/2017, în sensul de a se stabili dacă sunt incidente dispozițiile art. 7 din Legea nr. 554/2004, referitoare la procedura prealabilă în litigiile privind executarea contractelor de achiziție publică.

Raportând sesizarea privind pronunțarea hotărârii prealabile la condițiile impuse de dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă, se constată că există o cauză în curs de judecată, iar Curtea de Apel Craiova este învestită cu soluționarea, în ultimă instanță, a unui litigiu având ca obiect acordarea de despăgubiri derivate dintr-un contract de achiziție publică.

Prin urmare, nu există aspecte de inadmisibilitate în ceea ce privește existența unui litigiu și calitatea instanței de sesizare, situație în care se impune analiza admisibilității cererii prin raportare la condițiile legate de chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită.

Așa cum s-a arătat, textul de lege în discuție impune limitativ condițiile legate de chestiunea de drept ce trebuie lămurită, iar dintre acestea trebuie analizat cu prioritate raportul de dependență dintre chestiunea de drept ce face obiectul sesizării și soluționarea pe fond a cauzei.

Sintagma folosită de legiuitor - "de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei" - impune cu necesitate o legătură strânsă între chestiunea de drept ce face obiectul sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție și obiectul acțiunii civile, deoarece numai analizând pretenția concretă dedusă judecății instanțele realizează o judecată pe fond a cauzei.

Pe cale de consecință, admisibilitatea procedurii hotărârii prealabile, indiferent dacă privește o normă de drept material sau o normă de drept procedural, este condiționată de împrejurarea ca interpretarea pe care o va da instanța supremă să producă consecințe juridice de natură să determine soluționarea pe fond a cauzei.

Noțiunea de "soluționare pe fond a cauzei" trebuie înțeleasă în sensul dat de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, care în jurisprudența sa (Decizia nr. 1 din 18 noiembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 43 din 20 ianuarie 2014; Decizia nr. 2 din 17 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 257 din 9 aprilie 2014; Decizia nr. 8 din 27 aprilie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 431 din 17 iunie 2015 etc.) a reținut în mod constant că obiectul sesizării l-ar putea constitui atât o chestiune de drept material, cât și una de drept procedural dacă, "prin consecințele pe care le produc, interpretarea și aplicarea normei de drept au aptitudinea să determine soluționarea pe fond a cauzei, rezolvarea raportului de drept dedus judecății".

În cauză, obiectul sesizării instanței supreme în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile vizează o problemă de drept ce se circumscrie sferei normelor de drept procesual, completul de judecată - titular al sesizării - fiind chemat să se pronunțe cu privire la interpretarea dispozițiilor art. 68 din Legea nr. 101/2016, în forma în vigoare anterior modificării prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 107/2017, în sensul de a se stabili dacă sunt incidente dispozițiile art. 7 din Legea nr. 554/2004, referitoare la procedura prealabilă în litigiile privind executarea contractelor de achiziție publică.

În conformitate cu prevederile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia".

Art. 245 din Codul de procedură civilă definește excepția procesuală ca fiind "mijlocul prin care, în condițiile legii, partea interesată, procurorul sau instanța invocă, fără să pună în discuție fondul dreptului, neregularități procedurale privitoare la compunerea completului sau constituirea instanței, competența instanței ori la procedura de judecată sau lipsuri referitoare la dreptul la acțiune urmărind, după caz, declinarea competenței, amânarea judecății, refacerea unor acte ori anularea, respingerea sau perimarea cererii".

Excepția lipsei procedurii prealabile este o excepție de fond (întrucât privește o cerință pentru declanșarea procedurii judiciare) și peremptorie (tinde la respingerea acțiunii).

Toate situațiile enumerate de dispozițiile legale citate mai sus sunt cazuri în care nu se pune în discuție fondul dreptului, motiv pentru care excepțiile procesuale (inclusiv excepția lipsei procedurii prealabile) nu pot face obiect al pronunțării unei hotărâri prealabile.

Cum, în cazul analizat, titularul sesizării solicită interpretarea unor dispoziții legale în scopul determinării obligativității parcurgerii procedurii prealabile în cazul anumitor litigii, derivând din încheierea contractelor de achiziții publice, se constată că aceasta nu reprezintă o chestiune de care să depindă soluționarea pe fond a cauzei.

În consecință, mecanismul de unificare a practicii judiciare reglementat de dispozițiile art. 519 și următoarele din Codul de procedură civilă nu poate fi uzitat, atât timp cât legiuitorul a limitat, prin condiția restrictivă de admisibilitate analizată, rolul unificator al instituției juridice a hotărârii prealabile numai la chestiunile de drept care conduc la dezlegarea în fond a cauzei sub aspectul statuării în privința raportului juridic dedus judecății.

În cauză nu este îndeplinită nici condiția noutății chestiunii de drept. Art. 519 din Codul de procedură civilă nu definește noțiunea de "noutate" și nici nu oferă criterii pentru conturarea acesteia, așa încât rămâne atributul Înaltei Curți de Casație și Justiție, sesizată cu pronunțarea unei hotărâri prealabile, să decidă dacă chestiunea de drept a cărei dezlegare se solicită este nouă.

Pentru a conchide asupra noutății chestiunii de drept este necesar a se observa scopul legiferării acestei instituții procesuale a hotărârii prealabile, ca mecanism de unificare a practicii judiciare, anume acela de a preîntâmpina apariția unei practici neunitare (control a priori), spre deosebire de mecanismul recursului în interesul legii, care are menirea de a înlătura o practică neunitară deja intervenită în practica instanțelor judecătorești (control a posteriori).

Un act normativ recent adoptat sau recent intrat în vigoare are mai degrabă un potențial de a conține probleme noi de drept care ar fi susceptibile de a genera practică neunitară, decât un act normativ intrat în vigoare de mai mult timp. Cu toate acestea, nu se poate nega de plano, doar pe baza criteriului vechimii, că un act normativ mai vechi nu poate genera chestiuni noi de drept, întrucât este posibil ca o instanță să fie chemată să se pronunțe pentru prima dată asupra respectivei probleme de drept, după cum sunt posibile modificări sau completări ulterioare mai recente ale actului normativ, care să ridice probleme de interpretare.

Ca atare, caracterul de noutate se pierde pe măsură ce chestiunea de drept a primit o dezlegare din partea instanțelor în urma unei interpretări adecvate, în timp ce opiniile jurisprudențiale izolate sau cele pur subiective nu pot constitui temei declanșator al mecanismului pronunțării unei hotărâri prealabile.

În Decizia nr. 52 din 3 iulie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 764 din 26 septembrie 2017, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept menționa că, în raportul întocmit pentru eliberarea unui aviz solicitat Curții de Casație Franceze, în cadrul procedurii instituite prin art. 1.031-1 din Codul de procedură civilă francez, procedură preluată și în Codul de procedură civilă român, în art. 519-521 (raport publicat în Buletinul informativ al Curții de Casație Franceze nr. 777 din 1 martie 2013), s-a arătat, cu privire la faptul că problema de drept trebuie să prezinte o dificultate serioasă, că "o problemă poate să fie nouă și totuși să nu reclame intervenția curții supreme, care nu trebuie să fie considerată un serviciu public de consultanță juridică", precum și că "dificultatea «serioasă» a problemei de drept. . . nu-l scutește pe judecătorul fondului de obligația sa de a judeca. Prin urmare, rămâne atributul exclusiv al instanței solicitante să soluționeze cauza cu judecata căreia a fost învestită, aplicând în acest scop mecanismele de interpretare a actelor normative".

Orientarea majoritară a instanțelor spre o anumită interpretare a normelor analizate face ca, pe de o parte, chestiunea de drept supusă dezbaterii să își piardă caracterul de noutate, iar, pe de altă parte, ca problema de drept să nu mai prezinte o dificultate suficient de mare, în măsură să reclame intervenția instanței supreme prin pronunțarea unei hotărâri prealabile.

Or, așa cum rezultă din jurisprudența analizată la punctul VI din prezenta decizie, chestiunea de drept a cărei dezlegare se solicită prin pronunțarea unei hotărâri prealabile și-a clarificat înțelesul în practica și în opinia majoritară a instanțelor, acestea stabilind că dispozițiile art. 68 din Legea nr. 101/2016, în forma anterioară modificării prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 107/2017, impun necesitatea efectuării procedurii prealabile prevăzute de Legea nr. 554/2004.

Pentru considerentele arătate, constatând că nu sunt îndeplinite, cumulativ, condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, în temeiul art. 521 alin. (1) din același cod,