ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, Decizia nr. 43/2018

Tribunalul Dolj - Secția de contencios administrativ și fiscal, prin Încheierea din 11 ianuarie 2018, pronunțată în Dosarul nr. 32.287/215/2016, a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile prin care să se dea o interpretare "dispozițiilor art. 3 raportat la art. 1 lit. b) din Legea nr. 12/1990 privind protejarea populației împotriva unor activități de producție, comerț sau prestări de servicii ilicite, republicată".

Prin Plângerea contravențională formulată la data de 8.11.2016, petenta, societate comercială, în contradictoriu cu Direcția Regionala Antifraudă Fiscală Târgu Jiu, a solicitat anularea Procesului-verbal de contravenție seria D.G.A.F. nr. 0085236 din 20.10.2016, în principal, sau înlocuirea sancțiunii amenzii cu avertismentul, în subsidiar.

În susținerea plângerii, petenta a arătat că este o societate având ca obiect activitatea de vânzare de produse alimentare și băuturi, pe care o desfășoară la puncte de lucru fixe și pe teren, și că a asigurat dotarea cu aparate electronice de marcat fixe și mobile, în aplicarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 28/1999 privind obligația operatorilor economici de a utiliza aparate de marcat electronice fiscale, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 28/1999), în vederea încasării contravalorii mărfii de la persoanele fizice.

În urma controlului efectuat asupra activității societății a fost întocmit procesul-verbal de contravenție contestat, prin care i-a fost aplicată petentei sancțiunea amenzii în cuantum de 20.000 lei, conform art. 1 lit. b) din Legea nr. 12/1990 privind protejarea populației împotriva unor activități de producție, comerț sau prestări de servicii ilicite, republicată (Legea nr. 12/1990), precum și sancțiunea complementară, constând în confiscarea sumei de 552.389 lei, reprezentând totalul încasărilor obținute din valorificarea mărfurilor către persoane fizice, înregistrate de aparatele electronice de marcat mobile, în perioada 21.04.2016-20.10.2016.

Petenta a invocat nulitatea procesului-verbal de contravenție conform art. 16 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare (Ordonanța Guvernului nr. 2/2001), susținând că nu au fost menționate data și locul săvârșirii faptei și că fapta nu există.

Petenta a solicitat anularea, în parte, a pedepsei complementare, arătând că măsura confiscării tuturor veniturilor este contrară spiritului legii și dispozițiilor constituționale, organele de control putând dispune cel mult confiscarea veniturilor obținute din activitatea desfășurată, respectiv a adaosului comercial, nu și a componentei cost din sumele reținute.

În subsidiar a solicitat înlocuirea sancțiunii amenzii cu sancțiunea avertismentului.

Prin întâmpinarea formulată, intimata a solicitat respingerea plângerii, ca neîntemeiată, susținând că petenta a efectuat activitatea de vânzare de mărfuri în regim ambulant, în alte locuri decât cele autorizate. Valoarea vânzărilor înregistrate de cele 5 aparate de marcaj electronice fiscale în regim ambulant, conform rapoartelor informative emise pentru perioada 21.04.2016-20.10.2016, este în cuantum de 552.398 lei.

Intimata a constatat că petenta desfășoară activitatea de comerț ambulant, astfel cum este definită aceasta de dispozițiile art. 4 lit. f) din Ordonanța Guvernului nr. 99/2000 privind comercializarea produselor și serviciilor de piață, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Ordonanța Guvernului nr. 99/2000), respectiv activitatea de comercializare cu amănuntul realizată prin trecere dintr-un loc în altul în rulote mobile, standuri mobile, chioșcuri mobile sau în vehicule special amenajate, pe raza mai multor localități din județele Dolj, Olt, Gorj și Mehedinți, fără a deține autorizații emise de primării, consilii județene sau prefecturi, fapta ce constituie contravenția prevăzută de art. 1 lit. b) din Legea nr. 12/1990.

Intimata a susținut că nu sunt întemeiate criticile privind legalitatea procesului-verbal de contravenție, deoarece acesta indică perioada și locul în care contravenția a fost săvârșită, elementul material al contravenției constând în însăși activitatea de comerț ambulant fără a deține autorizațiile legale, conform dispozițiilor art. 6 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 99/2000.

A arătat, de asemenea, că măsura confiscării reprezintă o sancțiune complementară, obligatorie pentru săvârșirea contravenției săvârșite de petentă.

Prin Sentința civilă nr. 5.712 din 2 mai 2017 a fost admisă, în parte, plângerea contravențională formulată de petentă și s-a dispus reducerea amenzii contravenționale aplicate de la suma de 20.000 lei la suma de 2.000 lei, fiind menținute restul dispozițiilor din procesul-verbal de contravenție.

Instanța de fond a reținut că procesul-verbal contestat este întocmit cu respectarea dispozițiilor art. 17 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, cuprinzând toate mențiunile obligatorii prevăzute de textul legal.

Elementul material al contravenției nu este fiecare livrare de marfă în parte, ci însăși activitatea de comerț ambulant fără a deține autorizațiile prevăzute de lege.

Constatând că petenta a desfășurat activitatea de comerț ambulant, astfel cum aceasta este definită de art. 4 lit. f) din Ordonanța Guvernului nr. 99/2000, respectiv activitatea de comercializare cu amănuntul, realizată prin trecere dintr-un loc în altul, în rulote mobile, standuri mobile, chioșcuri mobile sau în vehicule special amenajate, pe raza mai multor localități din județele Dolj, Olt, Gorj și Mehedinți, fără a deține autorizații emise de primării, consilii județene sau prefecturi, faptă ce constituie contravenția prevăzută de art. 1 lit. b) din Legea nr. 12/1990, care este sancționată cu amendă de la 2.000 lei la 20.000 lei, instanța de fond a concluzionat că petenta se face vinovată de săvârșirea contravenției reținută în sarcina sa.

În ceea ce privește măsura confiscării, instanța de fond a reținut că aceasta reprezintă o sancțiune complementară, iar în măsura în care actul normativ de sancționare prevede că pentru săvârșirea contravenției reglementate de acesta se aplică și o sancțiune complementară, aceasta este obligatorie.

Instanța a apreciat că nu se impune înlocuirea sancțiunii amenzii cu cea a avertismentului, întrucât, astfel, nu s-ar mai realiza scopul urmărit de legiuitor prin sancționarea contravenției.

Împotriva acestei sentințe a formulat apel petenta, reiterând, în motivarea căii de atac, motivele invocate în cuprinsul plângerii contravenționale.

Legea nr. 12/1990:

Instanța de trimitere a apreciat că sunt îndeplinite toate cerințele de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, fără însă a proceda la analiza efectivă a acestora și a menționa motivele pentru care a ajuns la concluzia admisibilității, conform art. 520 din același cod.

Nici cu privire la modul de interpretare a dispozițiilor legale în discuție Tribunalul Dolj nu și-a exprimat punctul de vedere.

Instanța de trimitere, contrar dispozițiilor art. 519 și 520 din Codul de procedură civilă, s-a mărginit să opineze că "bunurile care au servit sau au fost destinate să servească la săvârșirea vreuneia dintre faptele prevăzute la art. 1, dacă sunt ale contravenientului, se confiscă, dispozițiile art. 3 din actul normativ menționat fiind neechivoce în acest sens".

Mai mult, instanța de trimitere menționează în mod expres, în cuprinsul încheierii de sesizare, că "la nivelul instanțelor din raza Curții de Apel Craiova nu au fost sesizate aspecte de practică neunitară în acest sens, măsura confiscării fiind dispusă automat, în baza dispozițiilor legale care o instituie ca sancțiune contravențională complementară".

La solicitarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, instanțele de judecată, în majoritate, au comunicat că nu au identificat jurisprudență care să aibă legătură cu întrebarea formulată de instanța de trimitere; numai câteva instanțe au transmis hotărâri judecătorești care fac aplicarea dispozițiilor legale supuse interpretării, iar altele au formulat simple opinii referitoare la problema în discuție; acestea din urmă pot fi grupate astfel:

S-au pronunțat, respectiv și-au exprimat opinia în acest sens cele mai multe instanțe:

Arătându-se că întrebarea formulată privește bunurile supuse confiscării, ca sancțiune contravențională complementară, aplicată în cazul exercitării unei activități ilicite de comerț, în varianta incriminată de art. 1 lit. b) din Legea nr. 12/1990, s-a apreciat că acestea sunt "bunurile dobândite prin săvârșirea contravenției", și anume sumele de bani realizate prin vânzarea unor mărfuri, considerată de către legiuitor ca fiind ilicită; o distincție între preț (efect al vânzării apreciat a fi licit) și adaos comercial nu este logică, atât timp cât prețul (în totalitatea componentelor lui de formare) este primit ca efect al unei operațiuni ilicite de vânzare.

O asemenea limitare a dreptului de proprietate este recunoscută și de art. 44 alin. (9) din Constituția României (normă de rang superior, ce utilizează aceeași sintagmă de "bunuri rezultate din contravenții"), a cărei sferă de aplicare este interpretată, spre exemplu, prin Decizia Curții Constituționale nr. 128 din 9 martie 2017

Prin Adresa nr. 727/C/943/III-5/2018 din 30 martie 2018, Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil nu se verifică, în prezent, practica judiciară, în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problema de drept ce formează obiectul sesizării.

Asupra dispozițiilor art. 3 din Legea nr. 12/1990 Curtea Constituțională s-a pronunțat în repetate rânduri, cel mai recent prinDecizia nr. 128 din 9 martie 2017, sus-menționată, stabilind că respectivele dispoziții legale sunt constituționale.

În considerentele acestei decizii, instanța de contencios constituțional a menționat că soluția legislativă prevăzută de textul supus analizei "a mai făcut obiectul controlului de constituționalitate, prin numeroase decizii (a se vedea Decizia nr. 429 din 18 noiembrie 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 868 din 5 decembrie 2003, Decizia nr. 76 din 26 februarie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 206 din 9 martie 2004, Decizia nr. 148 din 23 februarie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 229 din 14 martie 2006, Decizia nr. 225 din 13 martie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 325 din 15 mai 2007, Decizia nr. 262 din 6 martie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 407 din 30 mai 2008, Decizia nr. 135 din 5 februarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 151 din 11 martie 2009, Decizia nr. 433 din 15 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 344 din 25 mai 2010), Curtea Constituțională reținând că măsura confiscării cu privire la mărfurile și produsele care au servit sau au fost destinate să servească la săvârșirea activităților comerciale ilicite prevăzute de art. 1 din Legea nr. 12/1990, precum și a sumelor de bani și a lucrurilor dobândite prin săvârșirea respectivelor contravenții reprezintă o privare de proprietate impusă de necesitatea protejării populației împotriva unor activități comerciale ilicite. O atare atingere adusă dreptului de proprietate este permisă expres de dispozițiile art. 44 alin. (9) din Constituție, potrivit cărora: «Bunurile destinate, folosite sau rezultate din infracțiuni ori contravenții pot fi confiscate numai în condițiile legii.» Soluția legislativă criticată nu instituie o prezumție de dobândire ilicită a bunurilor a căror proveniență nu poate fi justificată, deoarece presupune existența dovedirii caracterului ilicit al dobândirii, iar măsura confiscării beneficiilor și încasărilor rezultate din vânzarea unor asemenea mărfuri apare ca o măsură subsidiară dobândirii ilegale și se impune tocmai pentru că acestea au servit la săvârșirea contravenției."

De asemenea, Curtea Constituțională a făcut trimitere la jurisprudența sa constantă, conform căreia "aplicarea și executarea unor sancțiuni pecuniare, inclusiv măsura confiscării unor bunuri sau valori, cu toate că determină în mod direct diminuarea patrimoniului celui sancționat, nu încalcă dispozițiile constituționale privind ocrotirea proprietății private, întrucât sunt consecința unor încălcări ale legii (în acest sens, Decizia nr. 56 din 13 aprilie 1999, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 222 din 20 mai 1999, Decizia nr. 67 din 18 aprilie 2000, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 334 din 19 iulie 2000, Decizia nr. 261 din 24 iunie 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 561 din 5 august 2003, precum și Decizia nr. 472 din 4 noiembrie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 52 din 17 ianuarie 2005)."

Referitor la critica potrivit căreia prin dispozițiile de lege contestate s-ar aduce atingere prevederilor art. 1 din Primul Protocol la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, care privesc protecția proprietății, Curtea Constituțională a statuat că instanța de la Strasbourg, deși a recunoscut că o anumită măsură de confiscare a unor bunuri reprezintă o privare de proprietate, a reținut că aceasta nu intră sub incidența celei de-a doua fraze din paragraful 1 al art. 1 din Primul Protocol, ci ține de paragraful 2, care reglementează folosința bunurilor în conformitate cu interesul general. Curtea Europeană a Drepturilor Omului a constatat că, în speță, confiscarea efectuată a avut drept scop să prevină ca reclamantul să folosească bunurile confiscate la săvârșirea altor infracțiuni (Hotărârea din 22 februarie 1994, pronunțată în Cauza Raimondo împotriva Italiei).

Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (7) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că nu sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din același cod, pentru declanșarea mecanismului privind pronunțarea unei hotărâri prealabile, propunându-se soluția respingerii sesizării.

Examinând sesizarea, raportul întocmit de judecătorul- raportor și chestiunea de drept a cărei dezlegare se solicită, constată următoarele:

Înainte de cercetarea în fond a chestiunii de drept supuse dezlegării, Înalta Curte de Casație și Justiție trebuie să analizeze dacă sesizarea îndeplinește cerințele legale, atât cele privind regularitatea formulării, cât și cele privind admisibilitatea mecanismului procedural în discuție, prevăzute de dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă.

Rezultă că, sub aspectul regularității sesizării, art. 520 alin. (1) teza a II-a din Codul de procedură civilă impune ca actul de sesizare al Înaltei Curți de Casație și Justiție să îndeplinească anumite exigențe de ordin structural, respectiv să cuprindă motivele care susțin admisibilitatea sesizării, potrivit dispozițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, punctul de vedere al completului, prin care să se argumenteze în concret necesitatea declanșării mecanismului de unificare a jurisprudenței pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, precum și punctul de vedere al părților.

Așa cum s-a arătat deja în jurisprudența Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept (deciziile nr. 16 din 23 mai 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 779 din 5 octombrie 2016, și nr. 8 din 20 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 202 din 23 martie 2017) rațiunea instituirii acestor condiții formale ale actului de sesizare constă în asigurarea scopului pentru care a fost reglementat acest nou mecanism procedural, respectiv uniformizarea jurisprudenței și asigurarea predictibilității acesteia, fără a se determina însă suspendarea nejustificată a judecării unei cauze, printr-o interpretare arbitrară a necesității declanșării sale de către instanța de judecată, cu consecința prelungirii duratei procedurii judiciare și afectării art. 6 din Convenția europeană a drepturilor omului, care prevede și protejează dreptul la un proces echitabil, cu garanția sa esențială constând în soluționarea cauzelor într-un termen rezonabil.

Referitor la consecința absenței din încheierea de sesizare a elementelor esențiale pentru soluționarea chestiunii prealabile, în lipsa reglementării, printr-o normă expresă, a soluțiilor posibile într-o asemenea ipoteză, s-a apreciat că instanța de trimitere a unei întrebări prealabile ar trebui să fie preocupată nu doar de a primi un răspuns îndoielilor sale cu privire la un text legal, ci chiar de a realiza, prealabil acestei trimiteri, un examen riguros al îndeplinirii condițiilor impuse de textul art. 519 din Codul de procedură civilă și o interpretare proprie a textului normativ supus dezbaterii, ce urmează a fi reflectat în punctul de vedere al completului, astfel cum este acesta reglementat în dispozițiile art. 520 din Codul de procedură civilă.

Or, examinând sesizarea formulată de Tribunalul Dolj, se constată că în cuprinsul acesteia nu se regăsește punctul de vedere al completului de judecată autor al sesizării asupra îndeplinirii condițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, condiție impusă, în mod expres, de dispozițiile art. 520 alin. (1) teza a II-a din același cod.

Astfel, se constată că în încheierea de sesizare nu sunt prezentate aspectele referitoare la problematica de interpretare și/sau aplicare a textului legal supus analizei, interpretările posibile sau criteriile/elementele care ar putea conduce, eventual, la o neaplicare a normei legale și nici cele referitoare la dificultatea interpretării/aplicării acestei norme, raportat la datele concrete ale litigiului.

Completul de judecată a exprimat un punct de vedere conform căruia "bunurile care au servit sau au fost destinate să servească la săvârșirea vreuneia dintre faptele prevăzute la art. 1 (din Legea nr. 12/1990 - n.r.), dacă sunt ale contravenientului, se confiscă, dispozițiile art. 3 din actul normativ menționat fiind neechivoce în acest sens", dar această apreciere a instanței de trimitere nu privește chestiunea de drept ce face obiectul sesizării, care, astfel cum s-a arătat mai sus, se referă la confiscarea sumelor de bani dobândite prin săvârșirea contravenției.

În jurisprudența Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept (Decizia nr. 20 din 22 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 588 din 5 august 2015, Decizia nr. 31 din 19 octombrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 918 din 11 decembrie 2015) s-a sancționat, sub aspectul admisibilității, neregăsirea în încheierea de sesizare a punctului de vedere al completului de judecată învestit cu soluționarea cauzei asupra condițiilor prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, cerință impusă prin dispozițiile art. 520 alin. (1) teza a II-a din Codul de procedură civilă.

În virtutea acestor argumente și urmând aceeași linie jurisprudențială se apreciază că încheierea care nu cuprinde punctul de vedere al completului care a formulat sesizarea asupra chestiunii de drept supuse dezlegării nu îndeplinește condițiile unui act de sesizare legal întocmit și, deci, nu ar putea declanșa o examinare pe fond a problemei de drept supuse dezbaterii în cadrul mecanismului pronunțării unei hotărâri prealabile.

Procedând la analiza condițiilor de admisibilitate, se constată că tocmai prima dintre acestea, cea referitoare la existența unei veritabile probleme de drept, nu este îndeplinită, pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Astfel, în analiza aspectelor generale de admisibilitate pentru declanșarea procedurii de sesizare în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile trebuie avute în vedere, pe lângă scopul instituirii acestui mecanism de unificare a practicii judiciare, rațiunea și fundamentul său.

Procedura hotărârii prealabile are menirea de a elimina riscul apariției unei practici neunitare, printr-o rezolvare de principiu a unei probleme de drept esențiale și controversate, cu caracter de noutate.

Pentru ca mecanismul procedural reglementat prin art. 519 din Codul de procedură civilă să nu fie deturnat de la scopul firesc al unificării practicii judiciare și utilizat pentru tranșarea în concret a aspectelor litigioase aflate pe rolul instanței de trimitere, instanța supremă trebuie chemată să dea chestiunii de drept o rezolvare de principiu. Altfel spus, în sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție cu procedura pronunțării unei hotărâri prealabile trebuie să fie identificată o problemă de drept importantă care necesită cu pregnanță a fi lămurită, care să prezinte o dificultate de interpretare suficient de mare, în măsură să reclame intervenția instanței supreme în scopul rezolvării de principiu a chestiunii de drept și a înlăturării oricărei incertitudini care ar putea plana asupra securității raporturilor juridice deduse judecății.

Sesizarea vizează, însă, dispoziții legale ale căror interpretare și aplicare nu sunt deloc controversate, întrucât, așa cum rezultă din examinarea datelor comunicate de instanțele naționale, practica judiciară în materie și punctele de vedere formulate de instanțele naționale sunt unitare, o singură instanță având o opinie diferită, care nu este însă argumentată.

Totodată, se constată că sesizarea nu vizează o problemă de drept reală, textul legal care face obiectul sesizării fiind clar și neechivoc, iar instanța de trimitere, deși a apreciat că se impune accesarea mecanismului procedural al întrebării prealabile pentru lămurirea modului de interpretare a dispozițiilor legale respective, nu a prezentat în cuprinsul încheierii care ar fi dificultățile de interpretare sau sensurile diferite ce s-ar putea da în aplicarea normei legale în discuție, așa cum s-a arătat mai sus, la lit. A, în cadrul analizării aspectului privind neregularitatea actului de sesizare.

Or, scopul mecanismului hotărârii prealabile îl constituie prevenirea practicii judiciare neunitare, prin dezlegarea unor probleme veritabile și dificile de drept; dispozițiile legale ce fac obiectul sesizării sunt însă clare, interpretarea acestora nefiind susceptibilă de a ridica dificultăți, așa cum rezultă din jurisprudența și punctele de vedere ale instanțelor naționale, prezentate mai sus.

Cum condițiile de admisibilitate trebuie întrunite cumulativ, neîndeplinirea primei cerințe face inadmisibilă sesizarea și de prisos analizarea celorlalte condiții.

În considerarea argumentelor expuse se apreciază că mecanismul de unificare a practicii judiciare, reglementat de dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă, nu poate fi valorificat atât timp cât legiuitorul a stabilit, prin condițiile restrictive de admisibilitate, rolul unificator al instituției juridice a hotărârii prealabile numai în scopul preîntâmpinării apariției unei practici neunitare, printr-o rezolvare de principiu a unei veritabile probleme de drept, astfel încât sesizarea nu este admisibilă.

Pentru considerentele arătate, constatând că nu sunt îndeplinite, cumulativ, condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, în temeiul art. 521 alin. (1) din același cod,