ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, Decizia nr. 13/2018

În ipoteza în care prima cerere ar fi considerată inadmisibilă sau în situația în care Înalta Curte de Casație și Justiție stabilește că un astfel de certificat este operațiune administrativă, în ce măsură certificatul de urbanism emis în scop preoperațional poate fi cenzurat de instanță, sub aspectul legalității, în lipsa unei solicitări exprese a părții interesate, în temeiul art. 18 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare." Magistratul-asistent prezintă referatul, arătând că judecata cauzei a fost amânată, la termenul din 11 decembrie 2017, pentru acest termen, în vederea motivării Deciziei nr. 25 din 6 noiembrie 2017 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii 1 , în raport cu ale cărei considerente se impune a fi analizată admisibilitatea sesizării formulate în prezentul dosar. 1 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 194 din 2 martie 2018. Se arată, de asemenea, că au fost depuse la dosar hotărâri și puncte de vedere referitoare la chestiunile de drept în discuție, precum și raportul întocmit de judecătorul-raportor, act care, potrivit dispozițiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, a fost comunicat părților, dintre care numai reclamanții și-au exprimat punctul de vedere. În urma deliberărilor, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunțare asupra sesizării. ÎNALTA CURTE, deliberând asupra chestiunilor de drept ce fac obiectul sesizării, constată următoarele: I. Titularul și obiectul sesizării 1. Curtea de Apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal, prin încheierea din 31 mai 2017, pronunțată în Dosarul nr. 3.411/100/2015, a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarele chestiuni de drept: "1. Natura juridică a certificatului de urbanism emis în scop preoperațional este aceea de act administrativ individual sau, dimpotrivă, aceea de operațiune administrativă neproducătoare de efecte juridice? 2. În ipoteza în care prima cerere ar fi considerată inadmisibilă sau în situația în care Înalta Curte de Casație și Justiție stabilește că un astfel de certificat este operațiune administrativă, în ce măsură certificatul de urbanism emis în scop preoperațional poate fi cenzurat de instanță, sub aspectul legalității, în lipsa unei solicitări exprese a părții interesate, în temeiul art. 18 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare." II. Expunerea succintă a procesului. Obiectul învestirii instanței care a solicitat pronunțarea unei hotărâri prealabile. Stadiul procesual în care se află pricina 2. Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Maramureș - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamanții, persoane fizice, în contradictoriu cu pârâții primarul comunei A., comuna A. și două persoane fizice B. și C., au solicitat anularea autorizației de construire/desființare nr. 50 din 25.09.2015, emisă de Primăria Comunei A., prin care s-a autorizat executarea lucrărilor de construire, pentru intrarea în legalitate gard de împrejmuire, și obligarea pârâților primarul comunei A., comuna A. și persoana fizică B., în solidar, la despăgubiri civile în sumă de 10.000 lei, cu titlu de daune morale, cu cheltuieli de judecată.

Prin Sentința nr. 2.632 din 7 decembrie 2016, Tribunalul Maramureș - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis, în parte, acțiunea formulată de reclamanți, a dispus anularea autorizației de construire nr. 50 din 25.09.2015, a obligat pârâții, în solidar, să plătească reclamanților suma de 1.050 lei, cheltuieli de judecată, și a respins capătul de cerere privind obligarea pârâților la plata daunelor morale, reținând următoarele:

Reclamanții sunt vecini limitrofi cu pârâta C. și soțul acesteia, D., acesta din urmă procedând la ridicarea pe terenul său a unui nou gard paralel cu cel existent pe linia despărțitoare a proprietăților, la o distanță de cca 40 cm unul de altul, construcția fiind identificată și de către agentul constatator care a întocmit Procesul-verbal de contravenție nr. 1 din 9.07.2009 și a dispus sistarea lucrărilor la gardul împrejmuitor, aspect reținut și prin Sentința civilă nr. 6.415 din 23.12.2014, pronunțată în Dosarul nr. 5.575/100/2010 al Tribunalului Maramureș (rămasă definitivă prin respingerea recursului conform Deciziei nr. 4.015 din 14.05.2015 a Curții de Apel Cluj), prin care a fost anulată Autorizația de construire nr. 40 din 24.06.2010, emisă de primarul comunei A. în favoarea soțului pârâtei C., și prin care au fost autorizate executarea lucrărilor de construire pentru gard la fațadă și de împrejmuire pentru imobilul pârâtei C. și soțul acesteia.

S-a reținut că, prin procesul-verbal de contravenție sus- menționat, numitul D., soțul pârâtei C., a fost sancționat nu pentru ridicarea gardului împrejmuitor, ci pentru ridicarea fără autorizație de construire a unei anexe gospodărești, însă s-a luat măsura de sistare a lucrărilor la acest gard, iar, separat, punerea în legalitate. Rezultă, astfel, că, față de dispozițiile art. 28 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 50/1991), dar și față de fapta reținută referitoare la ridicarea fără autorizație de construire a unei anexe, măsura de intrare în legalitate viza construcția anexă, realizată fără autorizație de construire.

Autorizația de construire nr. 40 din 24.06.2010 a fost anulată întrucât eliberarea acesteia s-a făcut contrar dispozițiilor legale, respectiv fără certificat de urbanism, fără documentație tehnică elaborată în conformitate cu conținutul-cadru prevăzut în anexa nr. 1 la Legea nr. 50/1991, fără acordurile stabilite prin certificatul de urbanism, acte prevăzute imperativ de art. 7 din aceeași lege, fiind incidente și dispozițiile art. 27 alin. (2) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, aprobate prin Ordinul ministrului dezvoltării regionale și locuinței nr. 839/2009, cu modificările și completările ulterioare (Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991), lipsind acordul vecinilor necesar în speță.

După anularea Autorizației de construire nr. 40 din 24.06.2010 s-a emis de către primarul comunei A. o nouă Autorizație de construire cu nr. 50 din 25.09.2015, prin care s-a autorizat executarea lucrărilor de construire, pentru intrarea în legalitate gard de împrejmuire, autorizație despre care instanța de fond reține că este nelegală, pentru următoarele considerente:

Prevederile art. 28 alin. (2) din Legea nr. 50/1991 se referă la intrarea în legalitate a persoanelor care au edificat construcții cu nerespectarea autorizației de construire și au fost sancționate printr-un proces-verbal de contravenție, prin care s-a dispus și măsura complementară; aceste dispoziții legale se aplică doar în spețele în care s-a întocmit un proces-verbal de constatare și sancționare a contravențiilor, iar decizia menținerii sau desființării construcției se ia de către autoritatea administrației publice competente și se include, ca măsură complementară, în procesul-verbal.

În speță însă intrarea în legalitate a vizat construcția anexă, edificată fără autorizație de construire, pentru care a fost sancționat numitul D., prin Procesul-verbal de contravenție nr. 1 din 9.07.2009, iar nu pentru gardul împrejmuitor.

De asemenea, cu putere de lucru judecat, s-a stabilit necesitatea acordului vecinilor reclamanți, raportat la incidența dispozițiilor pct. 2.5.6 al anexei nr. 1 la Legea nr. 50/1991 și art. 27 alin. (2) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991, conform Sentinței civile nr. 6.415 din 23.12.2014, pronunțată în Dosarul nr. 5.575/100/2010 al Tribunalului Maramureș, rămasă definitivă prin respingerea recursului conform Deciziei nr. 4.015 din 14.05.2015 a Curții de Apel Cluj.

În cauză, lipsește acordul reclamanților, acord necesar întrucât este vorba despre o construcție nouă amplasată în imediata vecinătate a gardului vechi și a anexei reclamanților, gardul nou construit fiind la cca 40-80 cm față de gardul vechi ce desparte proprietățile părților și la cca 80-107 cm față de clădirea anexă deținută de reclamanți (aspect confirmat prin raportul de expertiză, efectuat în Dosarul nr. 5.575/100/2010 al Tribunalului Maramureș și luat în considerare la eliberarea autorizației de construire din speță), putând fi cauzate prejudicii reclamanților prin edificarea acestei construcții, în condițiile în care, prin infiltrarea apelor pluviale, se pot cauza degradări și distrugeri la vechiul gard.

Deși certificatul de urbanism este actul de informare cu caracter obligatoriu prin care autoritatea administrației publice locale face cunoscute regimul juridic, economic și tehnic al imobilelor și condițiile necesare în vederea realizării unor investiții, potrivit legii, se observă că, în speță, acest Certificat de urbanism nr. 60 din 25.08.2015 nu cuprinde elementele obligatorii prevăzute de art. 35 alin. (3) lit. c) pct. 2 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991.

Aceasta, în condițiile în care, potrivit art. 32 din Regulamentul general de urbanism, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 525/1996, republicat, cu modificările și completările ulterioare, aplicabil în cauză conform art. 36 alin. (2) din acest act normativ, "autorizarea executării construcțiilor care, prin conformare, volumetrie și aspect exterior, intră în contradicție cu aspectul general al zonei și depreciază valorile general acceptate ale urbanismului și arhitecturii, este interzisă", iar, potrivit art. 24 din același regulament, distanța minimă obligatorie, față de limitele laterale și posterioare ale parcelei, este de minimum 0,60 m, conform Codului civil (art. 612).

De asemenea, în speță lipsește referatul de expertiză tehnică pentru cerința esențială de calitate "rezistență mecanică și stabilitate" privind starea structurii de rezistență în stadiul fizic în care se află construcția, cerut de dispozițiile art. 59 alin. (3) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991, dar și de certificatul de urbanism.

Astfel, reține instanța de fond, autoritatea competentă să emită autorizația de construire nu a analizat modul în care construcția corespunde reglementărilor din documentațiile de urbanism aprobate pentru zona de amplasament.

Împotriva sentinței pronunțate de instanța de fond a formulat recurs pârâta C., solicitând casarea în parte a acesteia, iar după rejudecare respingerea acțiunii, ca neîntemeiată, susținând că au fost încălcate/s-au aplicat greșit normele de drept material; dintre argumentele invocate de recurentă redăm în continuare pe cele referitoare la certificatul de urbanism, ce interesează sesizarea formulată în cauză, în raport cu obiectul acesteia.

Susține recurenta că lista cuprinzând avizele/acordurile necesare în vederea autorizării, prevăzută de art. 6 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 50/1991, se impune în mod imperativ, formând documentația tehnică necesară în vederea atingerii scopului urmărit prin însuși certificatul de urbanism; în atare sens, Certificatul de urbanism nr. 60 din 25.08.2015 a fost emis în scopul intrării în legalitate a gardului de împrejmuire.

Din cuprinsul acestui certificat se observă că prin intermediul acestui act nu a fost solicitat acordul vecinului; or, având în vedere că stabilirea acordurilor și avizelor necesare este atributul exclusiv al autorității publice, în speță aceasta a considerat a nu fi necesar acest acord al vecinului.

Instanța de fond analizează legalitatea Certificatului de urbanism nr. 60 din 25.08.2015, stabilind că acesta nu cuprinde elemente obligatorii cu privire la retrageri și distanță, în conformitate cu art. 35 alin. (3) lit. c) pct. 2 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991.

Or, apreciază recurenta, o atare analiză excedează cadrului procesual, având în vedere că instanța nu a fost învestită de părți să se pronunțe asupra legalității acestui act; în jurisprudența Curții de Apel Cluj certificatul de urbanism emis în scopul intrării în legalitate este calificat drept un veritabil act administrativ, iar cenzurarea legalității acestui act nu a fost solicitată de părțile adverse în prezentul litigiu.

În concret, în cererea introductivă de instanță, reclamanții solicită doar anularea Autorizației de construire nr. 50 din 25.09.2015 și plata unor daune morale, fără a face referire la analiza legalității Certificatului de urbanism nr. 60 din 25.08.2015; cenzura acestui act administrativ nu a fost solicitată nici pe calea cererii de chemare în judecată, nici pe calea excepției de nelegalitate.

Reclamanții-intimați au formulat întâmpinare, prin care au susținut, în principal, următoarele:

Autorizația de construire anterioară a fost anulată nu numai pentru inexistența certificatului de urbanism, ci și pentru faptul că documentația tehnică a fost incompletă cu referire la gard, nefiind respectate caracteristicile geometrice din proiect, înălțimea gardului în raport cu cea prevăzută (2,60 m față de 2 m), context în care susținerea recurentei că ea și soțul său au fost de bună-credință este neîntemeiată.

Dispozițiile art. 6 din Legea nr. 50/1991 definesc certificatul de urbanism ca un act de informare a solicitantului privind avizele și acordurile necesare, în vederea autorizării. Pentru emiterea autorizației de construire, documentația trebuie să cuprindă și certificatul de urbanism (art. 7 din Legea nr. 50/1991).

Acest document nu este privit de lege ca un act administrativ de sine stătător, care să poată fi atacat în instanță pe calea contenciosului administrativ, fiind definit ca un act de informare a solicitantului și făcând parte din documentația necesară autorizării.

Art. 12 din Legea nr. 50/1991 statuează posibilitatea anulării autorizației de construire de către instanțele de contencios administrativ, în condițiile în care au fost emise cu încălcarea prevederilor legale. Dacă legiuitorul ar fi avut în vedere posibilitatea de atacare pe calea acțiunii în contencios administrativ și a certificatului de urbanism, separat de autorizația de construire sau desființare, ar fi prevăzut aceasta în lege, așa cum a reglementat posibilitatea atacării autorizației, prin art. 12 enunțat mai sus.

Or, neprocedând așa, apreciază că atacarea în contencios administrativ a autorizației implică și analizarea legalității certificatului de urbanism, ca document necesar pentru emiterea autorizației.

De asemenea, arată intimații, expertiza tehnică prevăzută de dispozițiile art. 59 alin. (3) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 n-a fost depusă, deși ea a fost cerută chiar și prin certificatul de urbanism; depunerea unui raport de expertiză, efectuat în alt dosar, care avea alte obiective, nu poate suplini sau înlocui cerința legală enunțată. III. Punctul de vedere al părților cu privire la dezlegarea chestiunii de drept A) Recurenta a apreciat că, din perspectiva efectelor pe care certificatul de urbanism le produce, acesta este un act administrativ individual, pentru următoarele argumente:

Certificatul de urbanism se circumscrie noțiunii de act administrativ, astfel cum este definit de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 554/2004), având în vedere că în favoarea sa a creat un beneficiu, constând în nașterea interesului legitim privat care îi conferă, în final, posibilitatea de a pretinde autorității competente să emită autorizația de construcție în vederea realizării dreptului viitor, previzibil și prefigurat - de a construi în conformitate cu prevederile legale; astfel, în temeiul certificatului de urbanism, recurenta a obținut Autorizația de construcție nr. 50 din 25.09.2015 - de intrare în legalitate cu gardul construit.

De asemenea, pentru dezlegarea problemei de drept, recurenta consideră că trebuie avute în vedere prevederile art. 1 alin. (1) și art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, din coroborarea acestora rezultând că particularul trebuie să solicite expres instanței cu privire la ceea ce dorește să se pronunțe.

Or, în speța dedusă judecății în dosarul în care a fost formulată sesizarea, părțile adverse au învestit instanța doar în ceea ce privește anularea Autorizației de construire nr. 50/25.09.2015, fără a solicita expres și efectuarea unui control asupra legalității operațiunii administrative, respectiv a Certificatului de urbanism nr. 60 din 25.08.2015, ce a stat la baza emiterii autorizației de construire.

În situația în care, pe calea acțiunii în contencios, particularul solicită anularea actului vătămător, obiectul derivat al acțiunii este actul administrativ a cărui anulare se solicită; ca atare, pentru ca acțiunea în contencios administrativ să fie admisibilă, obiectul ei trebuie să vizeze anularea unui veritabil act administrativ; mai exact un act producător de efecte juridice.

În această ipoteză, dacă se admite teza potrivit căreia certificatul de urbanism emis în scop preoperațional este doar o operațiune administrativă, este de la sine înțeles că acesta nu produce efecte juridice de sine stătătoare, depinzând întru totul de actul pentru care se emite; altfel spus, prin intermediul unei acțiuni în contencios administrativ, instanța recurge la efectuarea unui control doar asupra actelor administrative producătoare de efecte juridice.

Astfel, controlul exercitat asupra operațiunilor administrative, din perspectiva legalității - conform art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 - se poate realiza doar împreună cu actul pentru care această operațiune a fost emisă.

Prin interpretarea art. 1 alin. (1) din aceeași lege însă, indiferent dacă se discută despre anularea unui act administrativ sau despre controlul legalității unei operațiuni materiale tehnice, ce a stat la baza emiterii actului administrativ contestat, o/un atare sancțiune/control poate fi dispusă/efectuat de instanță doar dacă particularul înțelege să solicite aceasta în mod expres.

În ceea ce privește solicitarea expresă a particularului se impune a fi lămurit dacă acesta trebuie să învestească instanța cu controlul legalității operațiunii printr-un capăt de cerere distinct al acțiunii sau dacă este suficient ca, în cuprinsul cererii de anulare a autorizației, nelegalitatea certificatului de urbanism preoperațional să fie indicată ca un motiv de nelegalitate a acesteia (autorizației). B) Intimații au solicitat respingerea cererii de sesizare, susținând că nu sunt întrunite cerințele prevăzute la art. 519 din Codul de procedură civilă, respectiv cea privind existența unei veritabile chestiuni de drept, esențială pentru soluționarea fondului cauzei. IV. Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizarea A. Cu privire la admisibilitatea sesizării

Instanța de trimitere a apreciat că sunt îndeplinite cerințele prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, întrucât chestiunea de drept este una veritabilă, este ridicată în cursul judecății în fața unui complet al curții de apel, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, iar de lămurirea ei depinde soluționarea pe fond a cauzei.

De asemenea, instanța de trimitere a apreciat că este îndeplinită și condiția noutății, întrucât, deși reglementarea avută în vedere nu este nouă, problema de drept este actuală și controversată. De asemenea, a reținut instanța de trimitere, problema de drept nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, conform evidențelor Înaltei Curți de Casație și Justiție, și nu este deja lămurită de instanța supremă, print-o hotărâre pronunțată într-un recurs în interesul legii sau într-o altă cerere de hotărâre preliminară. B. Cu privire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării

Completul de trimitere a apreciat că certificatul de urbanism aparține categoriei actelor administrative a căror legalitate poate fi cenzurată de instanța de judecată doar prin mecanismele prevăzute de lege - fie printr-o solicitare expresă în acest sens, fie prin intermediul excepției de nelegalitate, pentru argumentele prezentate în continuare.

Certificatul de urbanism este definit în cuprinsul art. 6 din Legea nr. 50/1991 ca fiind actul de informare prin intermediul căruia autoritatea aduce la cunoștința beneficiarului informații detaliate cu privire la imobilul ce se dorește a fi construit/modificat. Chiar dacă, generic, acest act este sinonim cu noțiunea de informare, identificându-se de multe ori cu aceasta, actul se poate emite și în scop preoperațional, spre exemplu atunci când se urmărește obținerea autorizației de construire. În aceste din urmă situații, natura juridică a actului transcende sfera purei informări spre domeniul actelor administrative, fiind un act sine qua non pentru acțiunea ce se urmărește a fi îndeplinită (în acest sens, Curtea de Apel Cluj s-a pronunțat prin deciziile nr. 3.751/2013, nr. 8.040/2012 și nr. 606/22.03.2017).

Apartenența certificatului de urbanism la domeniul actelor administrative rezidă în două aspecte: - în primul rând, prin emiterea certificatului de urbanism, normele în baza cărora a fost emis sunt conservate pe perioada sa de valabilitate, astfel încât, în situația în care în această perioadă ar interveni modificări legislative, normele aplicabile rămân cele existente în momentul emiterii certificatului de urbanism, dreptul obținut de particular fiind protejat pe această cale; - în al doilea rând, în cuprinsul certificatului de urbanism se stabilesc avizele ce urmează a fi obținute, aspect care generează în sarcina beneficiarului obligația de a obține avizele indicate, modificându-se astfel realitatea juridică; altfel spus, certificatul de urbanism creează efecte juridice și prin impunerea în sarcina particularului a obligației de a duce la îndeplinire aceste sarcini, iar în situația în care beneficiarul nu obține anumite avize, din motive independente de voința sa, în persoana acestuia se va înregistra o vătămare, fiindu-i lezat interesul legitim privat, beneficiul de a obține actul final de autorizare. V. Jurisprudența instanțelor naționale în materie

Prin Decizia nr. 25 din 6 noiembrie 2017, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii a admis recursul în interesul legii formulat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, stabilind că "În interpretarea și aplicarea art. 6 alin. (1) și art. 7 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare, raportat la art. 2 alin. (1) lit. c) și art. 8 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, este posibilă exercitarea controlului de legalitate, pe cale separată, asupra certificatului de urbanism prin care s-a dispus interdicția de a construi sau care conține alte limitări".

La solicitarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, instanțele de judecată, în majoritate, au comunicat hotărâri și/sau puncte de vedere referitoare la chestiunile de drept supuse dezlegării, din analiza cărora se desprind următoarele orientări jurisprudențiale și de opinie: A. Într-o primă orientare, s-a apreciat că certificatul de urbanism trebuie integrat în categoria actelor administrative, legalitatea acestuia putând fi cenzurată de instanța de judecată prin mecanismele prevăzute de lege - fie printr-o solicitare expresă în acest sens, fie prin intermediul excepției de nelegalitate.

S-a susținut în sprijinul acestei orientări că, prin raportare la dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 și art. 6 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, natura juridică a certificatului de urbanism emis în scop preoperațional este aceea a unui act cu caracter individual, emis de o autoritate publică în regim de putere publică, în vederea executării în concret a Legii nr. 50/1991 și a Legii nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 350/2001); acest act dă naștere unor raporturi juridice, întrucât stabilește cerințele urbanistice care urmează să fie îndeplinite în funcție de specificul amplasamentului, precum și lista cuprinzând avizele și acordurile legale, necesare în vederea autorizării, condiții pe care solicitantul trebuie să le îndeplinească pentru obținerea ulterioară a autorizației de construire.

Într-adevăr, legea conferă certificatului de urbanism un caracter de informare, însă, în măsura în care prin certificat se impun anumite condiții, actul produce efecte juridice, iar beneficiarii certificatului de urbanism sunt ținuți de respectarea acestora, în lipsa lor refuzându-se eliberarea actelor ulterioare care conduc la acordarea dreptului de a construi.

În concret se susține că apartenența certificatului de urbanism la domeniul actelor administrative rezultă din următoarele două aspecte: - în primul rând, prin emiterea certificatului de urbanism, normele în baza cărora acest act a fost emis sunt conservate pe perioada sa de valabilitate, în situația în care, în această perioadă, ar interveni modificări legislative, normele aplicabile rămânând cele existente în momentul emiterii certificatului de urbanism, dreptul obținut de particular fiind protejat pe această cale; - în al doilea rând, în cuprinsul certificatului de urbanism se stabilesc avizele ce urmează a fi obținute, aspect care generează în sarcina beneficiarului obligația respectivă, modificându-se, astfel, realitatea juridică. Altfel spus, certificatul de urbanism creează efecte juridice și prin impunerea în sarcina particularului de a duce la îndeplinire aceste obligații, iar în situația în care beneficiarul nu obține anumite avize, din motive independente de voința sa, în persoana acestuia se va înregistra o vătămare, fiindu-i lezat interesul legitim privat, beneficiul de a obține actul final de autorizare.

S-au pronunțat, respectiv au opinat în acest sens următoarele instanțe: - tribunalele București (Secția a II-a contencios administrativ și fiscal: sentințele nr. 4.937 din 15 septembrie 2016; nr. 3.843 din 15 noiembrie 2011, definitivă prin nerecurare; nr. 5.417 din 3 septembrie 2015, definitivă prin Decizia nr. 3.840 din 30 iunie 2016 a Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal; nr. 460 din 12 februarie 2013, definitivă prin Decizia nr. 1.944 din 13 martie 2014 a Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal), Călărași, Giurgiu, Ialomița (Sentința nr. 458 din 22 martie 2017, pronunțată de Secția civilă), Argeș (Sentința nr. 834 din 26 septembrie 2016, pronunțată de Secția civilă, definitivă prin Decizia nr. 437 din 10 aprilie 2017, pronunțată de Curtea de Apel Pitești - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal; Sentința nr. 416 din 26 aprilie 2016, pronunțată de Secția civilă, definitivă prin Decizia nr. 253 din 1 martie 2017, pronunțată de Curtea de Apel Pitești - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal); - Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal (Decizia nr. 3.840 din 30 iunie 2016); Curtea de Apel Timișoara - Secția contencios administrativ și fiscal (Decizia nr. 6.082 din 29 septembrie 2017). B. Într-o altă orientare s-a considerat că natura juridică a certificatului de urbanism este aceea de înscris care certifică efectuarea unei operațiuni administrative neproducătoare de efecte juridice, respectiv aceea de informare a solicitantului. Certificatul de urbanism nu este, deci, act administrativ individual, ci act premergător eliberării autorizației de construire, putând fi cenzurat de instanță în condițiile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, în strânsă legătură cu cererea de anulare a autorizației de construire sau cenzurarea refuzului de emitere a autorizației de construire, iar nu în lipsa oricărei solicitări a părții privind cenzurarea și a legalității certificatului de urbanism.

S-au pronunțat, respectiv au opinat în acest sens următoarele instanțe: - tribunalele Hunedoara, Sibiu, Brașov, Ilfov, Constanța (Secția de contencios administrativ și fiscal: Sentința nr. 1.135 din 22 iunie 2017), Bacău (Secția a II-a civilă și de contencios administrativ și fiscal: sentințele nr. 284 din 9 februarie 2012, definitivă prin nerecurare; nr. 814 din 27 septembrie 2017, nedefinitivă); C. Într-o a treia orientare s-a apreciat că certificatul de urbanism nu poate fi calificat, în mod strict, drept act pregătitor, întrucât, față de conținutul său, el nu va fi urmat de emiterea unei autorizații de construire, neputând fi folosit de reclamant în acest scop. Ca urmare, având în vedere că reclamantul este nemulțumit că nu i se permite să construiască, așa cum a solicitat prin cererea sa, se constată că finalitatea acțiunii este mai curând de a se constata refuzul nejustificat al autorității pârâte de a rezolva, conform solicitării, cererea de eliberare a certificatului de urbanism pentru construcție.

În acest sens s-au pronunțat, respectiv au opinat următoarele instanțe: - tribunalele Alba (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ, fiscal și de insolvență: Sentința nr. 1.103 din 29 noiembrie 2016), Vâlcea (Secția a II-a civilă: Sentința nr. 1.734 din 14 decembrie 2016), Argeș (Secția civilă: Sentința nr. 701 din 22 iunie 2015, definitivă prin Decizia nr. 340 din 24 februarie 2016, pronunțată de Curtea de Apel Pitești - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal), Covasna (Secția civilă: Sentința nr. 122 din 19 februarie 2015), Bihor (Secția a III-a contencios administrativ și fiscal: Sentința nr. 2.127 din 17 noiembrie 2016, definitivă prin Decizia nr. 1.181 din 22 mai 2017 pronunțată de Curtea de Apel Oradea); - Curtea de Apel Pitești (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal: Decizia nr. 340 din 24 februarie 2016); Curtea de Apel Oradea (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal: Decizia nr. 1.181 din 22 mai 2017). D. În cadrul practicii judiciare de la nivelul Curții de Apel București au fost identificate trei orientări, reprezentând o sinteză a celor prezentate mai sus, la pct. A, B, și C, astfel: - o orientare majoritară, potrivit căreia, pentru beneficiar, certificatul de urbanism poate fi considerat un act administrativ care produce efecte juridice (în anumite situații specifice), fiind calificat fie act administrativ tipic, fie act administrativ asimilat (care exprimă explicit refuzul de a recunoaște dreptul de a construi pe teren într-o anumită configurație, dorită de proprietar) (deciziile nr. 4.484 din 24 octombrie 2013, nr. 1.770 din 7 martie 2014, nr. 5.479 din 26 iunie 2014, nr. 5.486 din 26 iunie 2014, nr. 4.444 din 29 septembrie 2015, nr. 964 din 23 februarie 2016, definitive); - o a doua orientare, conform căreia, din perspectiva unui terț, certificatul de urbanism nu produce efecte juridice în favoarea beneficiarului (nu conferă dreptul de a construi), astfel că acțiunea terțului în anularea certificatului de urbanism este inadmisibilă; - o opinie minoritară, în sensul că, indiferent de calitatea reclamantului (beneficiar sau terț), certificatul de urbanism reprezintă un simplu act de informare, neproducător de efecte juridice, astfel că nu poate fi supus controlului instanței de contencios administrativ decât odată cu acțiunea în anularea autorizației de construire (act administrativ tipic) sau odată cu refuzul de emitere a autorizației de construire într-o altă configurație decât cea permisă de certificatul de urbanism (act administrativ asimilat) (deciziile nr. 2.176 din 13 octombrie 2011 și nr. 3.604 din 15 octombrie 2012, definitive). E. În opinia judecătorilor de la Curtea de Apel Constanța Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal: - dacă se urmărește obținerea unui certificat de urbanism de informare, iar solicitantului îi este refuzată cererea, acesta are posibilitatea legală de a se adresa instanței de contencios administrativ pentru a obține obligarea autorității publice la emiterea actului, în contextul prevederilor art. (1) și (8) din Legea nr. 554/2004; - în schimb, dacă se critică refuzul de eliberare a unui certificat de urbanism cu modificările solicitate de parte, motivat de neconcordanțe tehnice/juridice, partea are deschisă calea acțiunii în contenciosul administrativ pentru a obține obligarea pârâtului la eliberarea actului în forma solicitată doar în ipoteza în care motivele indicate de autoritate depășesc limitele de apreciere sau sunt nelegale.

În acest sens au fost pronunțate și următoarele hotărâri: deciziile nr. 630 din 19 septembrie 2016 și nr. 699 din 28 mai 2015 ale Curții de Apel Constanța - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal și sentințele nr. 2.244 din 3 octombrie 2014 și nr. 3.187 din 31 mai 2013 ale Tribunalului Constanța - Secția de contencios administrativ și fiscal). F. În opinia și jurisprudența Curții de Apel Craiova, certificatul de urbanism prezintă o natură juridică duală, constituind un act de informare privind situația terenului, în accepțiunea art. 29 din Legea nr. 350/2001, atunci când legea o impune (spre exemplu, în ipotezele art. 29 alin. (2), dar și un act juridic preoperațional ce cuprinde aceleași mențiuni privind regimul juridic, economic și tehnic al terenului, dar care arată, în mod explicit sau implicit, dacă terenul poate fi utilizat pentru realizarea operațiunii în scopul căreia este solicitat certificatul de urbanism (cu menționarea eventualelor avize sau acorduri necesare în vederea realizării).

În raport cu scopul urmărit, certificatul de urbanism este urmat de eliberarea autorizației de construire, în condițiile art. 31 1 alin. (1) din Legea nr. 350/2001; astfel, certificatul de urbanism constituie fie un act juridic preparatoriu, fie o operațiune administrativă premergătoare emiterii autorizației de construire.

Art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 extinde competența instanței de contencios administrativ de a se pronunța și asupra legalității operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului administrativ supus judecății, dar nu face precizări suplimentare cu privire la obiectul acțiunii în contencios administrativ.

În condițiile în care legalitatea autorizației de construire poate fi afectată și de vicii extrinseci, decurgând din omisiunile certificatului de urbanism, legalitatea acestuia poate fi analizată dacă se indică și acest petit dedus judecății, în condițiile art. 8 din Legea nr. 554/2004.

Au fost identificate ca reflectând această orientare următoarele hotărâri: Sentința nr. 1.154 din 8 martie 2017 a Tribunalului Dolj - Secția contencios administrativ și fiscal și Decizia nr. 2.315 din 30 iunie 2016 a Curții de Apel Craiova - Secția contencios administrativ și fiscal. G. Curtea de Apel Suceava, Curtea de Apel București și Curtea de Apel Bacău au comunicat și deciziile nr. 2.069 din 9 aprilie 2015, nr. 2.979 din 28 iunie 2017, nr. 4.449 din 3 decembrie 2012, nr. 766 din 12 iunie 2016, precum și sentințele definitive nr. 5.617 din 11 octombrie 2016, nr. 4.516 din 17 iunie 2014, nr. 478 din 31 martie 2016 și nr. 1.187 din 10 noiembrie 2016 și nr. 51 din 21 ianuarie 2016, prin care instanțele de judecată au avut de soluționat acțiuni având ca obiect anularea unei autorizații de construire.

Prin hotărârile sus-menționate, instanțele de judecată fie au dispus anularea atât a autorizației de construire, cât și a certificatului de urbanism, în acțiunea prin care reclamanții au solicitat în mod distinct, printr-un capăt de cerere separat, și anularea certificatului de urbanism care a stat la baza emiterii autorizației de construire, fie s-au pronunțat numai asupra legalității autorizației de construire, constatând că reclamanții nu au învestit instanța și cu verificarea legalității operațiunii administrative anterioare, dispozițiile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 devenind incidente doar în cazul în care obiectul cererii este reprezentat și de anularea actelor premergătoare. VI. Răspunsul Ministerului Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție

Prin Adresa nr. 2.381/C/4.481/III-5/2017 din 3 noiembrie 2017, Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil nu se verifică, în prezent, practica judiciară, în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problema de drept ce formează obiectul sesizării. VII. Raportul asupra chestiunii de drept

Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (7) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din același cod, pentru declanșarea mecanismului privind pronunțarea unei hotărâri prealabile, propunându-se soluția admiterii sesizării. VIII. Înalta Curte de Casație și Justiție

Examinând sesizarea, raportul întocmit de judecătorul- raportor și chestiunile de drept a căror dezlegare se solicită, constată următoarele:

Înainte de cercetarea în fond a chestiunilor de drept supuse dezlegării, Înalta Curte de Casație și Justiție trebuie să analizeze dacă sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile.

Potrivit art. 519 din Codul de procedură civilă, "Dacă, în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată".

Din cuprinsul prevederilor legale citate, care reglementează procedura de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, rezultă următoarele condiții de admisibilitate a sesizării, care trebuie îndeplinite cumulativ: - existența unei chestiuni de drept; problema pusă în discuție trebuie să fie una veritabilă, susceptibilă să dea naștere unor interpretări diferite; - chestiunea de drept să fie ridicată în cursul judecății în fața unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță; - chestiunea de drept să fie esențială, în sensul că de lămurirea ei depinde soluționarea pe fond a cauzei; - chestiunea de drept să fie nouă; - chestiunea de drept să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, iar Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat deja asupra problemei de drept printr-o hotărâre obligatorie pentru toate instanțele (intră în această categorie hotărârile pronunțate într-un recurs în interesul legii și hotărârile preliminare).

În cauză se constată că sesizarea analizată nu întrunește toate cerințele legale menționate, întrucât, pe de o parte, nu ne aflăm în fața unei probleme de drept noi, asupra căreia Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat deja, în ce privește prima întrebare, și, pe de altă parte, de lămurirea chestiunii de drept invocate nu depinde soluționarea pe fond a cauzei, în ce privește cea de-a doua întrebare.

Astfel, prin Decizia nr. 25 din 6 noiembrie 2017 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii, s-a admis recursul formulat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, stabilindu-se că "În interpretarea și aplicarea art. 6 alin. (1) și art. 7 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare, raportat la art. 2 alin. (1) lit. c) și art. 8 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, este posibilă exercitarea controlului de legalitate, pe cale separată, asupra certificatului de urbanism prin care s-a dispus interdicția de a construi sau care conține alte limitări".

În considerentele acestei decizii, instanța supremă a reținut următoarele: "47. Trebuie făcută observația că certificatul de urbanism este întotdeauna producător de anumite efecte juridice, în sensul că obținerea lui conferă beneficiarului dreptul de a pretinde autorității competente o anumită conduită în legătură cu procedura de emitere a autorizației de construire. În măsura în care certificatul de urbanism este urmat de emiterea unei autorizații de construire, aceste efecte juridice nu pot fi privite în mod independent, fiind limitate la procedura de emitere a actului administrativ și fiind resorbite, în totalitate, în efectele pe care le produce actul final al autorității. Din această perspectivă, inadmisibilitatea acțiunii formulate exclusiv împotriva unui certificat de urbanism, atunci când acesta este susceptibil de a fi urmat de emiterea unei autorizații de construire, este pe deplin justificată. 48. Când însă prin conținutul său concret, prin interdicția de construire sau prin limitările pe care le conține, certificatul de urbanism nu mai este susceptibil de a fi urmat de emiterea unei autorizații de construire, efectele juridice pe care le produce capătă o semnificație de sine stătătoare, conferind certificatului de urbanism caracteristicile unui veritabil act administrativ, în sensul definiției legale citate mai sus. Nu mai este vorba de o simplă etapă în procesul decizional, cum se întâmplă în cazul actelor preparatorii, ci de un act care pune capăt acestui proces, eventuala vătămare a drepturilor sau intereselor legitime ale petentului avându-și izvorul tocmai în respectivul certificat de urbanism. 49. În consecință, dată fiind natura juridică de act administrativ pe care o dobândește certificatul de urbanism care, datorită interdicțiilor sau limitărilor pe care le conține, nu mai este susceptibil să fie urmat de emiterea unei autorizații de construire, acțiunea în anulare formulată în mod exclusiv împotriva acestui act este admisibilă."

Se constată, așadar, că atât prin dispozitivul său, cât și prin argumentele și distincțiile prezentate în considerentele redate, Decizia nr. 25 din 6 noiembrie 2017 a Completului competent să judece recursul în interesul legii lămurește problema de drept ce face obiectul primei întrebări a sesizării.

Or, după cum s-a statuat de către Curtea Constituțională a României 2 , prin Decizia Plenului nr. 1/1995 privind obligativitatea deciziilor sale pronunțate în cadrul controlului de constituționalitate, "puterea de lucru judecat ce însoțește actele jurisdicționale, deci și deciziile Curții Constituționale, se atașează nu numai dispozitivului, ci și considerentelor pe care se sprijină acesta"; așadar, atât considerentele, cât și dispozitivul deciziilor pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție, în temeiul dispozițiilor art. 517 și, respectiv, art. 521 din Codul de procedură civilă, sunt obligatorii pentru toate instanțele de judecată, de la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I. 2 În același sens suntDecizia nr. 1.415 din 4 noiembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 796 din 23 noiembrie 2009, Decizia nr. 414 din 14 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 291 din 4 mai 2010, Decizia nr. 415 din 14 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 294 din 5 mai 2010, Decizia nr. 1.615 din 20 decembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 99 din 8 februarie 2012, și Decizia nr. 463 din 17 septembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 704 din 25 septembrie 2014.

Nu în ultimul rând se constată că jurisprudența instanțelor naționale, astfel cum a fost sintetizată la capitolul V pct. 43 și urm., deși neunitară, este anterioară datei publicării Deciziei nr. 25 din 6 noiembrie 2017 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii.

Așa cum s-a arătat, o altă condiție prevăzută de dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă pentru admisibilitatea sesizării, a cărei analiză trebuie făcută cu prioritate, este cea referitoare la raportul de dependență dintre lămurirea chestiunii de drept ce face obiectul sesizării și soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată.

Această condiție nu este însă îndeplinită în privința celei de-a doua întrebări ce face obiectul sesizării.

Astfel, sintagma folosită de legiuitor - "de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei" - trebuie înțeleasă în sensul dat de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, care în jurisprudența sa a reținut în mod constant că această condiție este îndeplinită atunci când "prin consecințele pe care le produc, interpretarea și aplicarea normei de drept au aptitudinea să determine soluționarea pe fond a cauzei, rezolvarea raportului de drept dedus judecății", chestiunea de drept trebuind să fie, deci, una esențială.

Se impune, așadar, cu necesitate, existența unei legături strânse între chestiunea de drept ce face obiectul sesizării și obiectul acțiunii civile, deoarece numai analizând pretenția concretă dedusă judecății instanțele realizează o judecată pe fond a cauzei.

În cauză, obiectul cererii de chemare în judecată îl constituie anularea unei autorizații de construire/desființare, prin care s-a autorizat executarea lucrărilor de construire, pentru intrarea în legalitate a unei construcții.

Deși, în principiu, este admisibil ca și problemele de drept procesual să facă obiectul sesizării în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, atunci când rezolvarea de principiu dată de instanța supremă este de natură a determina soluționarea în fond a cauzei, chestiunea de drept semnalată în cadrul celei de-a doua întrebări nu se încadrează în categoria celor de lămurirea cărora depinde soluționarea pe fond a cauzei.

Astfel, cea de-a doua problemă de drept supusă dezlegării nu pune în discuție fondul dreptului dedus judecății, fiind o chestiune procesuală care, raportat la dispozițiile art. 13 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, se încadrează în contextul mai larg al aprecierii probelor, operațiune care ține strict de desfășurarea procesului respectiv și este atributul exclusiv al instanței de judecată învestite cu soluționarea cauzei.

Potrivit dispozițiilor art. 13 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "La primirea cererii, instanța dispune citarea părților și poate cere autorității al cărei act este atacat să îi comunice de urgență acel act, împreună cu întreaga documentație care a stat la baza emiterii lui, precum și orice alte lucrări necesare pentru soluționarea cauzei".

Se constată, prin urmare - raportat la obiectul acțiunii în litigiul în care a fost formulată sesizarea, care este reprez