ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, Decizia nr. 44/2017

Curtea de Apel Craiova - Secția contencios administrativ și fiscal, prin încheierea din 23 ianuarie 2017, pronunțată în Dosarul nr. 7.461/63/2015, a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarea chestiune de drept:

Prin Cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Dolj, la data de 15.06.2015, cu nr. 7.461/63/2015, și, ulterior - ca urmare a strămutării cauzei - pe rolul Tribunalului Mehedinți - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamantul A, în contradictoriu cu pârâții UATC și primarul municipiului C, a solicitat obligarea acestora să dispună intrarea în legalitate a imobilelor-construcții situate în municipiul C, în sensul emiterii autorizației de construire cu privire la acestea, în conformitate cu dispozițiile art. 59 alin. (3) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991, precum și la plata unor daune materiale și morale și a cheltuielilor de judecată.

În motivarea acțiunii, reclamantul a arătat, în esență, că s-a adresat unității administrativ-teritoriale pârâte, prin mai multe cereri, în cursul anului 2015, solicitând să dispună intrarea în legalitate a celor două imobile-construcții. A invocat faptul că, de vreme ce prin documentațiile respective a făcut dovada îndeplinirii condițiilor prevăzute de Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 - pentru intrarea în legalitate a construcțiilor fără autorizație - în zonă existând și alte construcții edificate, cu și fără autorizații, refuzul autorităților pârâte de a emite aceste acte administrative reprezintă o exercitare a unui drept de apreciere pe care legea nu îl recunoaște și un exces de putere, în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (2) lit. n) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 554/2004).

A susținut reclamantul că atât Legea nr. 50/1991, cât și Normele metodologice de aplicare a acestei legi instituie un termen de 30 de zile pentru emiterea autorizației de construire, acest termen putând fi "decalat", potrivit art. 46 alin. (2) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991, numai în cazul emiterii unei notificări scrise din partea autorității publice, decalarea operând echivalent cu numărul de zile necesar solicitantului pentru a elabora, a depune și înregistra modificările/completările aduse documentației tehnice inițiale, ca urmare a notificării; or, în speță, a trecut termenul de 30 de zile calendaristice de la înregistrarea solicitărilor, fără ca reclamantul să primească autorizațiile solicitate.

Prin Sentința nr. 808 din 16 mai 2016, Tribunalul Mehedinți - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins excepția inadmisibilității, invocată de pârâta UATC, precum și cererea de intervenție accesorie formulată în interesul pârâților de societatea comercială B și a admis, în parte, cererea de chemare în judecată, obligând pârâții să emită autorizația de construire în ceea ce privește imobilele-construcții menționate în acțiune; a fost respinsă cererea de obligare a pârâților la plata daunelor materiale și morale.

Pentru a pronunța această hotărâre, instanța de fond a reținut, în esență, că sunt aplicabile dispozițiile art. 59 alin. (3) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991, care prevăd că, în situația în care construcția realizată fără autorizație de construire întrunește condițiile urbanistice de integrare în cadrul construit preexistent, autoritatea administrației publice locale competente poate proceda la emiterea unei autorizații de construire în vederea intrării în legalitate, în coroborare cu luarea măsurilor legale care se impun, numai în baza concluziilor unui referat de expertiză tehnică pentru cerința esențială de calitate "rezistență mecanică și stabilitate" privind starea structurii de rezistență în stadiul fizic în care se află construcția, precum și pentru cerința esențială de calitate "securitatea la incendiu", numai după emiterea Acordului de mediu, în condițiile legii.

Ca atare, în condițiile legislației în domeniul construcțiilor, în situația în care o persoană edifică un imobil fără a deține autorizație de construire prealabilă, organul competent al autorității administrative poate emite autorizația de construire sau poate aprecia că aceasta nu poate fi emisă, însă în niciuna dintre situații nu se poate refuza emiterea acestei autorizații doar pe considerentul că titularul dreptului real asupra construcției nu posedă certificat de urbanism.

De altfel, o asemenea cerință nu poate fi impusă, atât timp cât starea de fapt exclude existența unui asemenea certificat de urbanism, de vreme ce construcția a fost edificată fără autorizație, iar certificatul de urbanism este solicitat în etapa premergătoare emiterii autorizației. Legea enumeră care sunt actele sau demersurile necesare din partea autorității administrative în cazul emiterii autorizației de construcție după ce construcția este finalizată, așa cum este cazul speței de față.

În primul rând, autoritatea administrativă va trebui să verifice dacă imobilul edificat fără autorizație întrunește condițiile urbanistice de integrare în cadrul construit preexistent; în al doilea rând, se vor efectua verificări în baza concluziilor unui referat de expertiză tehnică pentru cerința esențială de calitate "rezistență mecanică și stabilitate" privind starea structurii de rezistență în stadiul fizic în care se află construcția; în fine, al treilea aspect care trebuie urmărit privește cerința esențială de calitate "securitatea la incendiu", numai după emiterea Acordului de mediu, în condițiile legii.

Or, arată instanța de fond, din actele și lucrările dosarului nu rezultă că autoritatea administrativă ar fi reținut lipsa acestor înscrisuri. În situația în care aceste înscrisuri nu ar fi fost prezentate de reclamant, autoritatea administrativă i-ar fi adus acestuia la cunoștință despre necesitatea îndeplinirii acestor obligații, pentru a se depune înscrisurile de mai sus, însă în cauză singurul aspect pentru care pârâta UATC refuză emiterea autorizației de construcție este lipsa certificatului de urbanism.

Prin urmare, concluzionează instanța de fond, în lipsa unor probe potrivit cărora nu este posibilă emiterea autorizației, conform art. 59 alin. (3) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991, este întemeiată cererea reclamantului.

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond au declarat recurs toate părțile.

Intervenienta a arătat, în esență, că, deși instanța de judecată a reținut situația certificatului de urbanism ca fiind o chestiune de fond care să atragă respingerea acțiunii ca neîntemeiată, și nu ca inadmisibilă, totuși, nu a unit excepția cu fondul cererii. De asemenea a arătat că instanța de fond a pronunțat sentința cu încălcarea dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 4 și 8 din Codul de procedură civilă, întrucât, fără efectuarea unei expertize de specialitate în urbanism, prin admiterea cererii de chemare în judecată, s-a erijat într-un adevărat serviciu de urbanism; totodată a arătat că instanța de judecată nu și-a exercitat rolul activ prevăzut de art. 22 din Codul de procedură civilă, în temeiul căruia să ordone efectuarea unei asemenea expertize, și nu a analizat îndeplinirea celorlalte condiții prevăzute de art. 59 alin. (3) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991, pe care l-a interpretat în mod restrictiv și prin crearea unei situații de excepție de la dispozițiile art. 42-47 din aceleași norme, reținând că situația în care se găsește reclamantul nu necesită obținerea în prealabil a unui certificat de urbanism, deși o astfel de excepție trebuia să fie expres prevăzută de lege.

A mai susținut intervenienta că intenția legiuitorului nu a fost aceea de a crea o situație mai favorabilă persoanei contraveniente, care a ridicat imobilul fără autorizația prevăzută de lege, prin excluderea etapei obținerii certificatului de urbanism, a obținerii avizelor solicitate prin acesta, a depunerii documentației comune obținerii autorizației finale, precum și taxelor ce trebuie plătite pentru obținerea acestora, ci de a stabili ca documentația acesteia din urmă să prevadă, în mod suplimentar, și actele prevăzute de art. 59 alin. (3) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991.

Pârâții au formulat, în esență, aceleași critici ca și intervenienta, susținând, în plus, că cererile formulate de reclamant pentru obținerea autorizației de construire nu îndeplinesc condițiile prevăzute de art. 7 alin. (9) din Legea nr. 50/1991, raportat la art. 46 din Normele metodologice de aplicare a acestei legi, iar răspunsul autorităților - de completare a documentației, în primul rând cu certificatul de urbanism și, ulterior, cu documentația tehnică - fiind unul justificat, soluția dată cererii reclamantului este legală.

Reclamantul a arătat, în esență, că sentința atacată conține considerente contradictorii, întrucât, deși instanța de fond a reținut că sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 59 alin. (3) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 și că nu există niciun motiv de refuz al emiterii autorizației, autoritatea încălcând prevederile legale invocate, tot instanța de judecată a reținut că aceasta nu a săvârșit nicio faptă ilicită, respingând cererea de acordare a daunelor.

Legea nr. 50/1991:

Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991:

Instanța de trimitere a apreciat că sunt îndeplinite cerințele prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, reținând următoarele: este învestită cu soluționarea cauzei în ultimă instanță; soluționarea cauzei depinde de lămurirea modului de interpretare a dispozițiilor legale și normative ce constituie obiectul sesizării; chestiunea de drept este nouă și asupra ei Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat printr-o altă hotărâre; problema de drept nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare și nici al unei alte sesizări, în condițiile art. 519 din Codul de procedură civilă.

Instanța de trimitere și-a exprimat opinia în sensul că, din interpretarea coroborată a dispozițiilor legale și normative în discuție, pentru emiterea autorizației de construire, în vederea intrării în legalitate a unei construcții edificate anterior emiterii acesteia, sunt necesare atât documentele prevăzute de art. 59 alin. (3) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991, cât și cele prevăzute de art. 7 din Legea nr. 50/1991.

În jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție nu au fost identificate decizii relevante pentru dezlegarea problemei de drept ce face obiectul sesizării.

La solicitarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, instanțele de judecată, în majoritate, au comunicat că nu au identificat jurisprudență referitoare la problema de drept supusă dezlegării, hotărâri și/sau puncte de vedere referitoare la acest aspect transmițând doar câteva instanțe.

Din analiza acestora rezultă că există o singură orientare jurisprudențială referitoare la chestiunea de drept ce face obiectul sesizării, orientare conform căreia, pentru emiterea autorizației de construire, în vederea intrării în legalitate a unei construcții edificate anterior emiterii acesteia, sunt necesare atât documentele prevăzute de dispozițiile art. 59 alin. (3) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991, cât și cele prevăzute de dispozițiile art. 7 din Legea nr. 50/1991.

În acest sens s-au pronunțat, respectiv au opinat, următoarele instanțe: Tribunalul Sibiu - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal (sentințele nr. 1.042 din 8.11.2016 și nr. 1.201 din 25.11.2016), Tribunalul Maramureș - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal (sentințele nr. 4.853 din 16.12.2015 și nr. 2.632 din 07.12.2016), Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal (opinie), Curtea de Apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal (opinie și Decizia nr. 640 din 12.05.2016), Tribunalul Galați - Secția de contencios administrativ și fiscal (opinie), Tribunalul Bihor - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal (opinie), Tribunalul Dâmbovița - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal (opinie), Tribunalul Suceava - Secția de contencios administrativ și fiscal (opinie) și Judecătoriile Galați și Tecuci (opinie).

În sprijinul acestei soluții s-a susținut că intenția legiuitorului nu a fost aceea de a crea o situație mai favorabilă persoanei contraveniente, care a ridicat imobilul fără autorizație de construire, prin excluderea etapei obținerii certificatului de urbanism, a obținerii avizelor solicitate prin acesta și a depunerii documentației comune obținerii autorizației finale.

O singură instanță (Tribunalul Vrancea - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal) și-a exprimat opinia, neconcretizată într-o soluție de speță, potrivit căreia, în situația intrării în legalitate a unei construcții edificate anterior emiterii autorizației de construire, conform prevederilor de art. 59 alin. (3) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991, nu mai este necesară depunerea întregii documentații prevăzute de art. 7 din Legea nr. 50/1991.

În jurisprudența Curții Constituționale și a instanțelor europene nu au fost identificate decizii relevante în privința chestiunii de drept ce formează obiectul sesizării.

Prin Adresa nr. 800/C/1353/III-5/2017 din 24 aprilie 2017, Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil nu s-a verificat și nu se verifică, în prezent, practica judiciară, în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problema de drept ce formează obiectul sesizării.

Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (7) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că nu sunt îndeplinite, cumulativ, condițiile prevăzute de art. 519 din același cod, pentru declanșarea mecanismului privind pronunțarea unei hotărâri prealabile.

Examinând sesizarea formulată de Curtea de Apel Craiova, raportul întocmit de judecătorul-raportor și chestiunea de drept a cărei dezlegare se solicită, constată următoarele:

Înainte de cercetarea în fond a problemelor de drept supuse dezbaterii, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept trebuie să analizeze dacă sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile.

Potrivit dispozițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă: "Dacă, în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată".

Din conținutul normei citate rezultă că, pentru declanșarea acestei proceduri, legiuitorul a instituit o serie de condiții, care se impun a fi întrunite cumulativ, după cum urmează:

Se constată că primele două condiții sunt îndeplinite, întrucât cauza în care a fost invocată chestiunea de drept în dezbatere se află în curs de judecată la Curtea de Apel Craiova, instanță ce a fost învestită cu soluționarea unui recurs, într-un litigiu de contencios administrativ ce are ca obiect refuzul de emitere a autorizației de construire în vederea intrării în legalitate, refuz considerat de reclamant ca fiind unul nejustificat, iar instanța de trimitere urmează să pronunțe o hotărâre judecătorească definitivă, potrivit dispozițiilor art. 634 alin. (1) pct. 5 din Codul de procedură civilă.

Din analiza actelor aflate la dosar se constată însă că celelalte condiții nu sunt îndeplinite, după cum se va arăta în continuare.

În jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție s-a statuat că procedura reglementată de art. 519 din Codul de procedură civilă are în vedere o problemă de drept care să privească interpretarea diferită sau contradictorie a unui text de lege, a unei reguli cutumiare neclare, incomplete sau, după caz, incerte ori incidența unor principii generale ale dreptului al căror conținut sau a căror sferă de acțiune sunt discutabile, cu finalitatea împiedicării apariției unei jurisprudențe neunitare în materie (Decizia nr. 16 din 23 mai 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 779 din 5 octombrie 2016).

Așadar, în contextul art. 519 din Codul de procedură civilă, chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită trebuie să decurgă din interpretarea unei dispoziții legale, iar nu din aplicarea acesteia în circumstanțele particulare ale speței, operațiune ce constituie atributul exclusiv al instanței învestite cu soluționarea cauzei.

Această constatare este valabilă și pentru situația în care întrebarea face referire la mai multe prevederi legale.

Dacă prin sesizarea formulată nu se urmărește, însă, stabilirea înțelesului sau a conținutului normei, ci, pornindu-se de la un anumit rezultat al interpretării sistematice a dispozițiilor legale, se are în vedere doar aplicarea normei, cu scopul de a se identifica soluția ce trebuie dispusă în cauză, nu se poate vorbi de o chestiune de drept, în sensul art. 519 din Codul de procedură civilă, astfel că sesizarea este inadmisibilă.

În sesizarea ce face obiectul analizei de față, deși instanța de trimitere face referire expresă la interpretarea dispozițiilor art. 59 alin. (3) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991, se observă că nu se urmărește identificarea conținutului conceptual al normei, ci stabilirea modului de aplicare a acesteia la situația de fapt din speță, operațiune ce excedează atribuțiile completului constituit pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile.

Trebuie remarcat că norma de drept supusă analizei este redactată cu suficientă claritate, nefiind semnalată existența unei dificultăți în corelarea acesteia cu dispozițiile Legii nr. 50/1991, actul normativ cu forță juridică superioară pe baza și în executarea căruia au fost emise Normele metodologice, aprobate prin Ordinul ministrului dezvoltării regionale și locuinței nr. 839/2009.

Pe de altă parte, se observă că, și în situația în care ar fi identificabilă o chestiune de drept ce ar putea face obiectul unei dezlegări din partea acestui complet, nu se poate reține îndeplinirea condiției de admisibilitate a sesizării privind noutatea, întrucât norma de drept în discuție și-a clarificat înțelesul în practica judiciară, fiind interpretată unitar de către instanțele naționale, așa cum rezultă din analiza hotărârilor și a punctelor de vedere transmise de acestea, efectuată la pct. VI din prezenta decizie.

Raționamentul judiciar care a fundamentat soluțiile pronunțate în cauze similare s-a axat pe analiza de conținut a normei supuse interpretării, dar și pe corelarea acesteia cu dispozițiile Legii nr. 50/1991.

Pentru considerentele arătate, constatând că nu sunt îndeplinite cumulativ condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, în temeiul art. 521 alin. (1) din același cod,