Decizia nr. 22/2020 — ÎCCJ, Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii · Dosar nr. 1376/1/2020 — recurs în interesul legii

Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii este constituit conform art. 516 alin. (1) din Codul de procedură civilă și art. 33 alin. (1), coroborat cu art. 34 alin. (2) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, republicat (Regulamentul Î.C.C.J.).

Ședința este prezidată de doamna judecător Corina-Alina Corbu, președintele Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție este reprezentat de doamna procuror șef al Secției judiciare, Antonia Eleonora Constantin.

La ședința de judecată participă domnul Aurel Segărceanu, magistrat-asistent desemnat în conformitate cu dispozițiile art. 35 din Regulamentul Î.C.C.J.

Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii a luat în examinare sesizarea formulată de Colegiul de conducere al Curții de Apel Brașov cu privire la următoarea problemă de drept: "Aplicabilitatea dispozițiilor Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, reprezentând dreptul comun în materia contenciosului administrativ, în litigiile de funcție publică vizând stabilirea/acordarea drepturilor salariale"

Magistratul-asistent prezintă referatul privind obiectul recursului în interesul legii, arătând că la dosar au fost depuse raportul întocmit de judecătorii-raportori, precum și punctele de vedere cu privire la problema de drept supusă dezlegării, formulate de Ministerul Public și Direcția legislație, studii, documentare și informatică juridică din cadrul instanței supreme.

Președintele completului de judecată, constatând că nu există chestiuni prealabile sau excepții, acordă cuvântul reprezentantului procurorului general, pentru prezentarea punctului de vedere cu privire la recursul în interesul legii.

Doamna procuror arată că recursul în interesul legii este admisibil, întrucât autorul sesizării a făcut dovada existenței unei jurisprudențe neunitare cu privire la problema de drept supusă dezlegării, conform dispozițiilor art. 515 din Codul de procedură civilă; apreciază că problema de drept supusă dezlegării prin sesizarea ce face obiectul cauzei de față este diferită de cea dezlegată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, prin Decizia nr. 9 din 29 mai 2017 1 , întrucât nu vizează, ca aceasta, o procedură prealabilă sesizării instanțelor de judecată din cadrul jurisdicției muncii, ci are în vedere o problemă de fond privind dovada refuzului nejustificat al autorităților publice de a plăti funcționarilor publici drepturile salariale în cuantumul solicitat, în cadrul litigiilor de funcție publică. 1 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 988 din 13 decembrie 2017.

Cu privire la fondul problemei de drept supuse dezbaterii, reprezentantul Ministerului Public pune concluzii pentru admiterea recursului în interesul legii și pronunțarea unei decizii prin care să se asigure interpretarea și aplicarea unitară a legii, în sensul că în litigiile de funcție publică vizând stabilirea/acordarea drepturilor salariale sunt admisibile acțiunile directe, prin care funcționarii publici solicită acordarea retroactivă a drepturilor salariale nerecunoscute de angajatori, fără a fi necesar ca, în prealabil, aceștia să solicite, printr-o reclamație administrativă adresată angajatorului, recunoașterea și/sau plata acestor drepturi; în susținerea acestei soluții face referire la argumentele prezentate pe larg în scris, în punctul de vedere formulat.

Președintele completului de judecată declară dezbaterile închise, iar completul de judecată rămâne în pronunțare asupra recursului în interesul legii. ÎNALTA CURTE, deliberând asupra recursului în interesul legii, constată următoarele: I. Problema de drept care a generat practica neunitară

Prin Hotărârea nr. 56 din 27 mai 2020, Colegiul de conducere al Curții de Apel Brașov a sesizat Înalta Curte de Casație și Justiție, în temeiul art. 514 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării pe calea recursului în interesul legii cu privire la următoarea problemă de drept: "Aplicabilitatea dispozițiilor Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, reprezentând dreptul comun în materia contenciosului administrativ, în litigiile de funcție publică vizând stabilirea/acordarea drepturilor salariale" II. Prevederile legale incidente

Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 554/2004): "Art. 7. - Procedura prealabilă (1) Înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual care i se adresează trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Pentru motive temeinice, persoana vătămată, destinatar al actului, poate introduce plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului. (1 1 ) În cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând. (2) Prevederile alin. (1) sunt aplicabile și în ipoteza în care legea specială prevede o procedură administrativ-jurisdicțională, iar partea nu a optat pentru aceasta. (3) Este îndreptățită să introducă plângere prealabilă și persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept. Plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, se va introduce în termen de 30 de zile din momentul în care persoana vătămată a luat cunoștință, pe orice cale, de conținutul actului. Pentru motive temeinice, plângerea prealabilă se poate formula și peste termenul de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la data la care a luat cunoștință, pe orice cale, de conținutul acestuia. Termenul de 6 luni prevăzut în prezentul alineat, precum și cel prevăzut la alin. (1) sunt termene de prescripție. (4) Plângerea prealabilă, formulată potrivit prevederilor alin. (1), se soluționează în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. g). (5) În cazul acțiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenția Națională a Funcționarilor Publici, al celor care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe sau al acțiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice, precum și în cazurile prevăzute la art. 2 alin. (2) și la art. 4 nu este obligatorie plângerea prealabilă. (6) Plângerea prealabilă în cazul acțiunilor care au ca obiect contracte administrative trebuie făcută în termen de 6 luni, care va începe să curgă: a) de la data încheierii contractului, în cazul litigiilor legate de încheierea lui; b) de la data când reclamantul a cunoscut cauza anulării, dar nu mai târziu de un an de la încheierea contractului. Art. 8. - Obiectul acțiunii judiciare (1) Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulțumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate și, eventual, reparații pentru daune morale. De asemenea se poate adresa instanței de contencios administrativ și cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, precum și prin refuzul de efectuare a unei anumite operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim. Motivele invocate în cererea de anulare a actului nu sunt limitate la cele invocate prin plângerea prealabilă. (...)"

Legea-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice (Legea-cadru nr. 330/2009): "Art. 34. - (1) Soluționarea contestațiilor în legătură cu stabilirea salariilor de bază individuale, a sporurilor, a premiilor și a altor drepturi care se acordă potrivit prevederilor prezentei legi este de competența ordonatorilor de credite. (2) Contestația poate fi depusă în termen de 5 zile de la data luării la cunoștință a actului administrativ de stabilire a drepturilor salariale, la sediul ordonatorului de credite. (3) Ordonatorii de credite vor soluționa contestațiile în termen de 10 zile. (4) Împotriva măsurilor dispuse potrivit prevederilor alin. (1) persoana nemulțumită se poate adresa instanței de contencios administrativ sau, după caz, instanței judecătorești competente potrivit legii, în termen de 30 de zile de la data comunicării soluționării contestației."

Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare (Legea-cadru nr. 284/2010): "Art. 30. - (1) Soluționarea contestațiilor în legătură cu stabilirea salariilor de bază individuale, a sporurilor, a premiilor și a altor drepturi care se acordă potrivit prevederilor prezentei legi este de competența ordonatorilor de credite. (2) Contestația poate fi depusă în termen de 15 zile lucrătoare de la data luării la cunoștință a actului administrativ de stabilire a drepturilor salariale, la sediul ordonatorului de credite. (3) Ordonatorii de credite vor soluționa contestațiile în termen de 10 zile lucrătoare. (4) Împotriva măsurilor dispuse potrivit prevederilor alin. (1) persoana nemulțumită se poate adresa instanței de contencios administrativ sau, după caz, instanței judecătorești competente potrivit legii, în termen de 30 de zile calendaristice de la data comunicării soluționării contestației în scris."

Legea nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice (Legea nr. 285/2010): "Art. 7. - (1) Soluționarea contestațiilor în legătură cu stabilirea salariilor de bază, indemnizațiilor lunare de încadrare și a soldelor funcțiilor de bază/salariilor funcțiilor de bază care se acordă potrivit prevederilor prezentei legi este de competența ordonatorilor de credite. (2) Contestația poate fi depusă în termen de 5 zile de la data luării la cunoștință a actului administrativ de stabilire a drepturilor salariale, la sediul ordonatorului de credite. (3) Ordonatorii de credite vor soluționa contestațiile în termen de 10 zile. (4) Împotriva măsurilor dispuse potrivit prevederilor alin. (1) persoana nemulțumită se poate adresa instanței de contencios administrativ sau, după caz, instanței judecătorești competente potrivit legii, în termen de 30 de zile de la data comunicării soluționării contestației."

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum și alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările și completările ulterioare (Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014): "Art. 11. - (1) Soluționarea contestațiilor în legătură cu stabilirea salariilor de bază, indemnizațiilor lunare de încadrare și a soldelor funcțiilor de bază/salariilor funcțiilor de bază care se acordă potrivit prevederilor prezentei legi este de competența ordonatorilor de credite. (2) Contestația poate fi depusă în termen de 5 zile de la data luării la cunoștință a actului administrativ de stabilire a drepturilor salariale, la sediul ordonatorului de credite. (3) Ordonatorii de credite soluționează contestațiile în termen de 30 de zile. (4) Împotriva măsurilor dispuse potrivit prevederilor alin. (1) persoana nemulțumită se poate adresa instanței de contencios administrativ sau, după caz, instanței judecătorești competente potrivit legii, în termen de 30 de zile de la data comunicării soluționării contestației." III. Examen jurisprudențial - principalele coordonate ale divergențelor de jurisprudență

Autorul sesizării apreciază că sunt îndeplinite condițiile pentru declanșarea procedurii prevăzute de art. 515 din Codul de procedură civilă, arătând că, în practica instanțelor judecătorești, nu există un punct de vedere unitar cu privire la problema de drept supusă dezlegării, concluzie ce rezultă din corespondența administrativă realizată cu celelalte curți de apel din țară, fiind evidențiate două orientări.

Unele instanțe au considerat că prevederile Legii nr. 554/2004 sunt aplicabile litigiilor având ca obiect drepturi salariale ale funcționarilor publici.

S-a apreciat, în susținerea acestei orientări, că acțiunea este inadmisibilă, întrucât nu sunt îndeplinite condițiile pentru promovarea unei acțiuni în contencios administrativ, mai exact, întrucât nu se încadrează în niciuna dintre ipotezele prevăzute de art. 8 din Legea nr. 554/2004, care determină obiectul acțiunii judiciare în contencios administrativ.

În acest sens s-a reținut că este inadmisibilă cererea de chemare în judecată formulată direct în fața instanțelor de judecată, fără ca, în prealabil, să se fi solicitat angajatorului acordarea despăgubirilor (constând în diferențe salariale dintre salariul la nivelul maxim aferent gradului profesional și gradația de vechime pentru funcțiile publice și salariul efectiv plătit în perioada avută în vedere) și fără ca acesta să își fi manifestat explicit refuzul său cu privire la această cerere, refuz ce urma să fie analizat de instanțele de judecată.

S-a arătat că, în situația în care nu se solicită și anularea unui act administrativ, ci doar obligarea angajatorului la plata de drepturi salariale, procedura prealabilă prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004 nu este necesară, întrucât nu a fost atacat un act administrativ unilateral emis de o autoritate publică, ci se solicită cenzurarea unui presupus refuz nejustificat de soluționare a cererii, situație în care, potrivit alin. (5) al aceluiași articol, procedura prealabilă nu este necesară.

În această ipoteză sunt relevante dispozițiile art. 8 din Legea nr. 554/2004 din perspectiva obiectului acțiunii, prin care legiuitorul a determinat limitele obiectului acțiunii judiciare în contencios administrativ, arătând că se poate adresa instanței persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulțumit de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit un răspuns în termenul prevăzut la art. 7 alin. (4), în vederea anulării actului, reparării pagubei cauzate și, eventual, acordării de daune morale; de asemenea se poate adresa instanței de contencios administrativ și cel care se consideră vătămat într-un drept al său, recunoscut de lege, prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a cererii.

Așadar, în situația în care reclamanții nu s-au adresat, anterior sesizării instanței, cu o cerere prin care să solicite angajatorului plata drepturilor salariale, acțiunea este inadmisibilă, dar nu pentru lipsa procedurii prealabile, în sensul explicitat de prevederile art. 2 alin. (1) lit. j) din Legea nr. 554/2004, ci pentru lipsa cererii care să declanșeze un refuz nejustificat susceptibil de cenzură în instanța de contencios administrativ.

Aceasta deoarece, în lipsa unei cereri adresate autorității, nu există un refuz al acesteia (justificat sau nu) de admitere a pretențiilor solicitantului; în cazul refuzului nejustificat, art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 nu prevede necesitatea formulării plângerii prealabile tocmai pentru că refuzul este declanșat de o cerere prealabilă adresată autorității în vederea recunoașterii dreptului pretins.

Se arată că o situație similară s-a întâlnit în cazul dosarelor având ca obiect taxa de poluare, în care au fost respinse, ca inadmisibile, cererile de chemare în judecată, în cazul în care reclamantul nu se adresa în prealabil autorității pentru restituirea sumei achitate cu titlu de taxă de poluare, astfel că, neexistând un refuz nejustificat, instanța de contencios administrativ nu putea fi sesizată pentru analiza acestui refuz, în condițiile art. 8 alin. (2) teza a doua din Legea nr. 554/2004.

Or, și în cazul acestor litigii, prin Decizia nr. 24 din 14 noiembrie 2011 2 , pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, s-a stabilit că procedura de contestare prevăzută la art. 7 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 50/2008, aprobată prin Legea nr. 140/2011, raportat la art. 205-218 din Codul de procedură fiscală, nu se aplică în cazul cererilor de restituire a taxei de poluare întemeiate pe dispozițiile art. 117 alin. (1) lit. d) din același cod. 2 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1 din 3 ianuarie 2012.

Alte instanțe au apreciat că Legea nr. 554/2004 nu este aplicabilă în astfel de litigii.

S-a considerat că drepturile salariale ale funcționarilor publici își au temeiul legal în Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 188/1999), act normativ care nu prevede îndeplinirea unei proceduri prealabile.

Faptul că judecata acestor litigii este dată, tot în temeiul Legii nr. 188/1999, în competența instanței de contencios administrativ nu atrage aplicarea prevederilor Legii nr. 554/2004, în ceea ce privește dispozițiile art. 7 referitoare la procedura prealabilă, întrucât art. 109 din Legea nr. 188/1999 nu face trimitere la termenele și condițiile Legii contenciosului administrativ. IV. Opinia autorului sesizării

Colegiul de conducere al Curții de Apel Brașov, autorul sesizării, și-a exprimat opinia în sensul aplicabilității prevederilor Legii nr. 554/2004 în litigiile având ca obiect drepturi salariale ale funcționarilor publici, soluție adoptată în cadrul primei orientări jurisprudențiale prezentate. V. Opinia procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție

Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, prin Adresa nr. 1.145/C/2077/III-5/2020 din 31 iulie 2020, apreciază că cea de-a doua orientare jurisprudențială este în spiritul și litera legii, astfel încât consideră că în litigiile de funcție publică vizând stabilirea/acordarea drepturilor salariale sunt admisibile acțiunile directe, prin care funcționarii publici solicită acordarea retroactivă a drepturilor salariale nerecunoscute de angajatori, fără a fi necesar ca, în prealabil, aceștia să solicite, printr-o reclamație administrativă adresată angajatorului, recunoașterea și/sau plata acestor drepturi.

Se arată, în acest sens, că deși, sub aspect procesual, legislația specifică funcției publice se completează, în primul rând, cu Legea contenciosului administrativ, întrucât problema de drept ce formează obiectul recursului în interesul legii nu vizează acțiuni împotriva unor acte administrative emise în derularea raporturilor de serviciu, ci acțiuni directe, privind plata unor drepturi salariale neacordate prin actele administrative de stabilire a salariilor de bază și plata retroactivă a unor diferențe salariale nerecunoscute de angajator, devin aplicabile dispozițiile art. 117 din Legea nr. 188/1999, care fac trimitere la prevederile legislației muncii, în primul rând la Codul muncii, care, potrivit art. 1 alin. (2) și art. 278 alin. (2), reprezintă dreptul comun aplicabil tuturor raporturilor de muncă, inclusiv celor neîntemeiate pe un contract individual de muncă, reglementate în legi speciale, în măsura în care reglementările speciale nu sunt complete și aplicarea lor nu este incompatibilă cu specificul raporturilor de muncă respective.

De asemenea se arată că este relevantă definiția pe care art. 1 lit. p) din Legea dialogului social nr. 62/2011, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 62/2011), o dă conflictelor individuale de muncă, care include în această categorie și conflictele de muncă ce au ca obiect exercitarea unor drepturi sau îndeplinirea unor obligații care decurg din raporturile de serviciu ale funcționarilor publici în legătură cu plata unor despăgubiri pentru acoperirea prejudiciilor cauzate de părți prin neîndeplinirea sau îndeplinirea necorespunzătoare a obligațiilor stabilite prin raportul de serviciu. VI. Punctul de vedere exprimat de Direcția legislație, studii, documentare și informatică juridică (D.L.S.D.I.J.) din cadrul instanței supreme este în sensul că recursul în interesul legii este inadmisibil, în raport cu considerentele deciziilor nr. 9 din 29 mai 2017 și nr. 54 din 25 iunie 2018 3 , pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție, Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii și, respectiv, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept. 3 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 807 din 20 septembrie 2018. VII. Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție

Prin Decizia nr. 9 din 29 mai 2017, evocată și de către autorul sesizării, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii a admis sesizarea formulată de Colegiul de conducere al Curții de Apel Constanța și a stabilit că: "În interpretarea unitară a dispozițiilor art. 34 din Legea nr. 330/2009, art. 30 din Legea nr. 284/2010, art. 7 din Legea nr. 285/2010 și a art. 11 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014, dispozițiile legale nu instituie o procedură prealabilă sesizării instanțelor din cadrul jurisdicției muncii cu acțiuni având ca obiect obligarea angajatorilor la plata, în temeiul legii, a unor drepturi salariale care nu sunt recunoscute prin acte ale ordonatorilor de credite ori prin contracte individuale de muncă sau acte adiționale la acestea din urmă. Respinge, ca inadmisibilă, solicitarea de a interpreta aceleași prevederi legale (în ipoteza unui răspuns că prevederile legale nu instituie o procedură prealabilă sesizării instanțelor din cadrul jurisdicției muncii) în sensul de a stabili dacă instanțele din cadrul jurisdicției muncii pot obliga angajatorii la plata, în temeiul legii, a unor drepturi salariale care nu sunt recunoscute prin acte ale ordonatorilor de credite sau prin contractele individuale de muncă ori prin acte adiționale la acestea din urmă."

Următoarele considerente, reținute de instanța supremă în cuprinsul acestei decizii, prezintă relevanță în legătură cu obiectul sesizării supuse analizei de față: "43. Din cele arătate rezultă că, dacă în legile-cadru se putea contesta, în procedura specială, salariul de bază, dar și sporurile, premiile, alte drepturi salariale acordate prin lege, potrivit actelor normative anuale de salarizare, se contestă la ordonatorul de credite doar salariile de bază/de încadrare stabilite de acesta. 44. Prin urmare, ar putea fi calificată ca fiind o procedură administrativă internă, obligatorie numai în situația în care angajatorul a emis un act de stabilire a salariului de bază, fixarea unui termen de contestare a acestuia fiind menită să confere siguranță actului intrat în circuitul civil. 45. Dacă angajatorul a emis și a comunicat decizia de stabilire a salariilor, salariatul trebuie să urmeze procedura specială obligatorie, statornicită de legile salarizării în vigoare la momentul respectiv. 46. De asemenea, angajații trebuie să urmeze procedura prealabilă atunci când sesizează instanța de contencios administrativ cu acțiuni ce au ca obiect anularea/revocarea/modificarea actelor administrative - comunicate - prin care angajatorii cărora li se aplică dispozițiile art. 34 din Legea nr. 330/2009, art. 30 din Legea nr. 284/2010, art. 7 din Legea nr. 285/2010 și art. 11 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014 au făcut încadrarea/reîncadrarea personalului plătit din fonduri publice și au stabilit drepturile salariale ce se acordă potrivit acestei încadrări/reîncadrări, respectiv au stabilit salariile de bază. 47. Rolul procedurii descrise în legile de salarizare este tocmai asigurarea posibilității ordonatorului de credite de a corecta rapid orice eroare în stabilirea salariilor. 48. Per a contrario, nu fac obiectul procedurii de contestare administrativă alte categorii de drepturi (sporuri, compensații, ajutoare) reglementate de lege, ce pot intra în venitul brut al salariatului, nerecunoscute de angajator, și nici eventualele solicitări de acordare retroactivă a oricăror drepturi salariale, pentru aceste situații este aplicabil dreptul comun care permite formularea unei acțiuni directe la instanța competentă a statua asupra litigiilor privind drepturile salariale pretinse de părți, recunoscute sau nu de ordonatorii de credite. 49. Prin urmare, atunci când pretențiile angajaților nu rezultă dintr-o încadrare/reîncadrare pretins nelegală, ci vizează obligarea angajatorului la plata unor drepturi salariale neacordate, precum și atunci când angajatorul nu a emis un act administrativ/act adițional la contractul individual de muncă ori actul respectiv nu a fost comunicat angajaților, admisibilitatea cererii de chemare în judecată cu care salariatul a învestit instanța specializată în litigii de muncă nu este condiționată de parcurgerea procedurii prealabile."

De asemenea, în jurisprudența Secției de contencios administrativ și fiscal a instanței supreme au fost identificate următoarele decizii (nepublicate), care fac aplicarea argumentelor și a distincțiilor corespunzătoare prevederilor legale aplicabile în ceea ce privește chestiunile de drept invocate, argumente și distincții dezvoltate în considerentele Deciziei în interesul legii nr. 9 din 29 mai 2017: Decizia nr. 7.469 din 28 noiembrie 2013, Decizia nr. 3.271 din 16 septembrie 2014, Decizia nr. 784 din 24 februarie 2015, Decizia nr. 3.592 din 12 noiembrie 2015 și Decizia nr. 3.255 din 26 octombrie 2017.

Prin Decizia nr. 54 din 25 iunie 2018, menționată, de asemenea, de autorul sesizării, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a respins, ca inadmisibilă, sesizarea prin care Curtea de Apel Cluj solicita dezlegarea aceleiași probleme de drept ce face obiectul sesizării supuse analizei de față. VIII. Raportul asupra recursului în interesul legii

Raportul analizează sesizarea, constatând că, în conformitate cu dispozițiile art. 515 din Codul de procedură civilă, s-a făcut dovada existenței unei jurisprudențe neunitare cu privire la problema de drept invocată de titularul sesizării.

Pentru dezlegarea acestei probleme de drept, judecătorii- raportori propun soluția potrivit căreia, în litigiile de funcție publică vizând obligarea angajatorului la plata unor drepturi salariale neacordate, precum și atunci când angajatorul nu a emis un act administrativ ori actul respectiv nu a fost comunicat funcționarului public, acesta se poate adresa direct instanței de contencios administrativ, fără a fi necesar ca anterior sesizării instanței să fi solicitat angajatorului acordarea acelorași drepturi. IX. Înalta Curte de Casație și Justiție

Verificarea regularității învestirii Înaltei Curți de Casație și Justiție impune analizarea condițiilor de admisibilitate a recursului în interesul legii, în conformitate cu dispozițiile art. 515 din Codul de procedură civilă, potrivit cărora "recursul în interesul legii este admisibil numai dacă se face dovada că problemele de drept care formează obiectul judecății au fost soluționate în mod diferit prin hotărâri judecătorești definitive, care se anexează cererii", precum și ale art. 514 din același cod, referitoare la obiectul recursului și la titularul dreptului de sesizare; analiza implică, așadar, mai multe aspecte: - sub aspectul cerinței de ordin formal prevăzute de dispozițiile art. 515 din Codul de procedură civilă, trebuie făcută dovada că problema de drept care formează obiectul sesizării a fost soluționată în mod diferit prin hotărâri judecătorești definitive; această condiție de admisibilitate este îndeplinită, având în vedere jurisprudența anexată sesizării, ilustrată prin hotărâri judecătorești definitive, din care rezultă existența unei practici neunitare în legătură cu problema de drept supusă dezbaterii; - sub aspectul obiectului recursului în interesul legii, în sensul că acesta trebuie să se circumscrie dispozițiilor art. 514 din Codul de procedură civilă, respectiv să privească probleme de drept soluționate diferit de instanțele judecătorești, întrucât finalitatea acestei instituții juridice o constituie asigurarea interpretării și aplicării unitare a legii, condiție care se constată a fi îndeplinită, de asemenea; - sub aspectul titularului dreptului de a formula recursul în interesul legii, se constată că autorul sesizării, Colegiul de conducere al Curții de Apel Brașov, se regăsește printre titularii dreptului de sesizare, prevăzuți de art. 514 din Codul de procedură civilă.

Înalta Curte de Casație și Justiție constată, de asemenea, că problema de drept a cărei dezlegare este solicitată prin sesizarea supusă analizei de față, care vizează raporturi de funcție publică, este diferită de cea care a făcut obiectul Deciziei nr. 9 din 29 mai 2017, pronunțată de Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, care viza raporturi de muncă. Mai mult, în timp ce această din urmă decizie se referă la procedura prealabilă sesizării instanțelor din cadrul jurisdicției muncii, recursul în interesul legii ce face obiectul soluționării în prezenta cauză are în vedere o problemă de fond, ce privește refuzul nejustificat al autorităților publice de a plăti funcționarilor publici drepturile salariale în cuantumul solicitat, în cadrul litigiilor de funcție publică.

Se constată, de asemenea, că, deși modul de formulare a problemei de drept supuse analizei este unul general, este evident că, prin acest demers procedural, autorul sesizării tinde să se lămurească dacă funcționarul public este obligat să adreseze angajatorului o cerere prealabilă pentru solicitarea despăgubirilor, reprezentând drepturi salariale neacordate, sau acesta se poate adresa direct instanțelor de judecată.

În prima orientare jurisprudențială s-a susținut, așa cum s-a arătat, că este necesară o cerere adresată în prealabil angajatorului, deoarece, în lipsa unei cereri adresate autorității, nu există un refuz al acesteia (justificat sau nu) de admitere a pretențiilor solicitantului; în cazul refuzului nejustificat, art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 nu prevede necesitatea formulării plângerii prealabile, tocmai pentru că refuzul este declanșat de o cerere prealabilă adresată autorității în vederea recunoașterii dreptului pretins.

În cea de a doua orientare jurisprudențială s-a susținut că nu este necesară o cerere adresată în prealabil angajatorului, instanțele considerând că drepturile salariale ale funcționarilor publici își au temeiul legal în Legea nr. 188/1999, act normativ care nu prevede îndeplinirea unei proceduri prealabile. Faptul că judecata acestor litigii este dată, tot în temeiul Legii nr. 188/1999, în competența instanței de contencios administrativ nu atrage aplicarea prevederilor Legii nr. 554/2004, în ceea ce privește dispozițiile art. 7 referitoare la procedura prealabilă, întrucât art. 109 din Legea nr. 188/1999 nu face trimitere la termenele și condițiile Legii contenciosului administrativ.

Se impune precizarea că procedura prealabilă a fost concepută în dreptul administrativ ca o cale care poate oferi persoanei vătămate posibilitatea de a obține rezolvarea diferendului prin recunoașterea dreptului sau a interesului legitim vătămat mai rapid, fără mijlocirea instanței, iar nu ca un obstacol în exercitarea dreptului de acces liber la justiție.

Legea nr. 554/2004 instituie o procedură administrativă obligatorie, prealabilă sesizării instanței, exercitată sub forma recursului grațios sau ierarhic, care constă în aceea că, înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia.

Art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 statuează caracterul obligatoriu al procedurii prealabile administrative, dar oferă persoanei vătămate dreptul de a opta, pentru exercitarea ei, între recursul grațios (plângerea administrativă adresată autorității emitente) și recursul ierarhic (plângerea administrativă adresată autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există). Desigur, persoana care se consideră vătămată poate să exercite, concomitent sau succesiv, ambele forme de recurs administrativ, grațios și ierarhic, dar în acest caz termenul de sesizare a instanței curge din momentul primirii primului răspuns sau expirării primului termen de răspuns.

Art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede că, prin plângerea prealabilă, petiționarul trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare revocarea, în tot sau în parte, a actului administrativ considerat vătămător, dar acest text nu trebuie interpretat literal, ci în corelație cu art. 2 alin. (1) lit. j) din aceeași lege, care definește plângerea prealabilă ca fiind "cererea prin care se solicită autorității publice emitente sau celei ierarhic superioare, după caz, reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau normativ, în sensul revocării sau modificării acestuia". Prin urmare, procedura prealabilă este îndeplinită dacă reclamantul a solicitat reanalizarea actului emis, a arătat că este lezat prin acesta sau a invocat conduita abuzivă a autorității emitente, cu referire la actul în litigiu.

Este de menționat că regula exercitării recursului grațios sau recursului ierarhic este instituită expres de art. 7 alin. (1) și (1 1 ) numai pentru actele administrative unilaterale tipice, individuale sau normative; prevederile art. 7 alin. (1) sunt aplicabile și în ipoteza în care legea specială prevede o procedură administrativ-jurisdicțională, iar partea nu a optat pentru aceasta.

Regulile de drept comun cuprinse în Legea nr. 554/2004 se aplică numai în cazul în care prin legi speciale nu sunt stabilite alte condiții și termene de sesizare a instanței de contencios administrativ.

Pentru identificarea normelor de procedură aplicabile, esențial este modul în care legea specială reglementează exercitarea dreptului la acțiune, făcând trimiterea la Legea contenciosului administrativ.

Art. 7 din Legea nr. 554/2004 devine aplicabil ori de câte ori legea specială prevede dreptul părții de a se adresa instanței de contencios administrativ, potrivit legii, sau de a ataca un act administrativ în condițiile Legii contenciosului administrativ, fără a institui expres vreo normă derogatorie. Art. 7 nu este însă aplicabil în cazul actelor administrative reglementate prin acte normative speciale, care prevăd sesizarea directă a instanței într-un anumit termen ce exclude, în mod logic, parcurgerea unei proceduri prealabile administrative.

Condițiile pe care ar trebui să le îndeplinească normele de trimitere sunt stabilite expres prin art. 50 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 24/2000), potrivit căruia "În cazul în care o normă este complementară altei norme, pentru evitarea repetării în text a acelei norme se va face trimitere la articolul, respectiv la actul normativ care o conține (...)" [alin. (1)] și "Trimiterea la normele unui alt act normativ se poate face la întregul său conținut ori numai la o subdiviziune, precizată ca atare (...)" [alin. (3)].

Demersul interpretativ este, însă, îngreunat în cazurile, deloc puține și întâlnite inclusiv în materii rezervate legii organice, în care legiuitorul nu se conformează regulilor de tehnică legislativă expuse mai sus, normele de trimitere fiind neclare, incoerente sau trunchiate.

Un exemplu în acest sens îl constituie Legea nr. 188/1999, care prevede expres, în art. 109, competența secțiilor de contencios administrativ ale tribunalelor în cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcționarului public, cu excepția situațiilor pentru care este stabilită expres prin lege competența altor instanțe, dar nu conține o normă de trimitere coerentă și unitară la Legea contenciosului administrativ, cu respectarea cerințelor Legii nr. 24/2000.

Cu totul diferită este însă abordarea legiuitorului în cazul încetării raportului de serviciu al funcționarului public, situație în care norma de trimitere prevăzută la art. 106 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 nu ridică probleme de interpretare, prevăzând că: "În cazul în care raportul de serviciu a încetat din motive pe care funcționarul public le consideră netemeinice sau nelegale, acesta poate cere instanței de contencios administrativ anularea actului administrativ prin care s-a constatat sau s-a dispus încetarea raportului de serviciu, în condițiile și termenele prevăzute de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările ulterioare, precum și plata de către autoritatea sau instituția publică emitentă a actului administrativ a unei despăgubiri egale cu salariile indexate, majorate și recalculate, și cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat funcționarul public".

Pentru actele administrative privind modificarea ori suspendarea raportului de serviciu al funcționarului public, Legea nr. 188/1999 nu face nicio referire la calea de atac în instanță, dar natura lor juridică, faptul că angajatorul emite un act administrativ, precum și norma de competență cuprinsă în art. 109 și lipsa unor prevederi speciale, derogatorii, oferă argumente suficiente în favoarea concluziei că acele acte sunt supuse controlului instanței de contencios administrativ, potrivit regulilor de drept comun în materie, statuate de Legea nr. 554/2004.

Revenind la litigiile funcționarilor publici ce vizează drepturi salariale, se reține că, potrivit dispozițiilor art. 109 din Legea nr. 188/1999: "Cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcționarului public sunt de competența secției de contencios administrativ și fiscal a tribunalului, cu excepția situațiilor pentru care este stabilită expres prin lege competența altor instanțe."

De asemenea prezintă importanță prevederile art. 117 din Legea nr. 188/1999, potrivit cărora "Dispozițiile prezentei legi se completează cu prevederile legislației muncii, precum și cu reglementările de drept comun civile, administrative sau penale, după caz, în măsura în care nu contravin legislației specifice funcției publice".

Nu în ultimul rând, pentru soluționarea recursului în interesul legii supus analizei de față, este relevantă jurisprudența instanței supreme 4 , în care s-a reținut că sesizarea instanței de contencios administrativ are, ca premisă, vătămarea reclamantului care se produce fie prin actul administrativ al autorității publice, fie prin nesoluționarea de către aceasta, în termenul legal, a unei cereri, aspect ce reiese din prevederile art. 8 din Legea nr. 554/2004, care reglementează obiectul acțiunii judiciare și că de esența contenciosului administrativ este fie existența unui act administrativ a cărui anulare ori suspendare să se pretindă, fie nesoluționarea, de către o autoritate publică, în termenul legal, a unei cereri ori refuzul nejustificat de a o rezolva, manifestări sau omisiuni ale autorității publice prin care subiectul ce poate sesiza instanța de contencios administrativ se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim. 4 Completul competent să judece recursul în interesul legii - Decizia nr. 7 din 19 martie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 495 din 15 iunie 2018.

Înalta Curte de Casație și Justiție 5 a reținut, de asemenea - în cazul unor litigii de funcție publică, în care problemele de drept referitoare la stabilirea competenței materiale și funcționale a instanțelor de a soluționa anumite cauze rezulta din calificarea diferită a litigiilor ca fiind litigii de muncă sau litigii de contencios administrativ -, că, în cauzele analizate, pretenția concretă dedusă judecății, obiect al cererii de chemare în judecată, consta în obligarea angajatorului, autoritate publică, la plata unor drepturi bănești aferente desfășurării activității în cadrul unor raporturi juridice de serviciu de către anumite categorii de persoane și că, în toate cazurile analizate, refuzul angajatorului, autoritate publică, nu se înfățișează ca obiect al acțiunii judiciare, în sensul art. 8 alin. (1) teza a doua din Legea nr. 554/2004, ci are valoarea de cauză a acțiunii (causa petendi), competența generală a jurisdicției administrative fiind atrasă în temeiul art. 109 din Legea nr. 188/1999, iar nu în considerarea prevederilor art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. f) și i) și alin. (2) și art. 8 din Legea nr. 554/2004, chiar dacă una dintre părțile aflate în litigiu era o autoritate publică. 5 Completul competent să judece recursul în interesul legii - Decizia nr. 10 din 16 aprilie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 536 din 28 iunie 2018.

În acest context, legal și jurisprudențial, analiza hotărârilor judecătorești atașate sesizării, în cauza de față, denotă că problema de drept ivită în practica instanțelor judecătorești este circumscrisă doar acelor situații în care pretenția concretă dedusă judecății, obiect al cererii de chemare în judecată, a constat în obligarea angajatorului, autoritate ori instituție publică, la plata unor drepturi bănești aferente desfășurării activității în cadrul unor raporturi juridice de serviciu, nefiind atacat actul administrativ prin care aceste drepturi au fost stabilite și în privința cărora, prin legile succesive de salarizare unitară și anuală a personalului plătit din fondurile publice, s-a stabilit o procedură prealabilă de contestare, la ordonatorul de credite.

Așadar, în acord cu cele reținute de Completul competent să judece recursul în interesul legii, prin Decizia nr. 10 din 16 aprilie 2018, se constată că în toate aceste litigii refuzul autorității publice, angajator, nu se înfățișează ca obiect al acțiunii judiciare, în sensul art. 8 alin. (1) teza a doua din Legea nr. 554/2004, ci are valoarea de cauză a acțiunii.

Odată stabilită această caracteristică a litigiilor în cadrul cărora s-a ridicat problema de drept supusă dezlegării, apare evident că cea de-a doua orientare jurisprudențială, în care excepțiile de inadmisibilitate a acțiunilor au fost respinse, relevă o respectare strictă a limitelor învestirii instanței din perspectiva obiectului cererii de chemare în judecată, fiind susținută, totodată, de argumente de interpretare logică și sistematică a legii.

Astfel, așa cum s-a arătat deja, reglementând regimul general al raporturilor juridice dintre funcționarii publici și stat sau administrația publică locală, denumite raporturi de serviciu, art. 109 din Legea nr. 188/1999 prevede că sunt de competența secției de contencios administrativ și fiscal a tribunalului toate cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcționarului public, cu excepția situațiilor pentru care este stabilită expres prin lege competența altor instanțe.

Această normă are în vedere aspectele ce particularizează raportul de serviciu al funcționarului public față de raportul de muncă al salariatului, faptul că funcționarul public este purtător al puterii publice, pe care o exercită în limitele funcției sale, textul legal având ca obiect de reglementare exclusiv aspectul competenței materiale procesuale de soluționare a litigiilor rezultate din raporturile de serviciu ale funcționarilor publici, fără să facă trimitere la procedura și termenele prevăzute de Legea nr. 554/2004.

Atunci când a dorit să facă o asemenea trimitere în cadrul Legii nr. 188/1999, legiuitorul a concretizat-o printr-o normă expresă edictată în acest scop, ca în cazul prevederilor art. 106 alin. (1), care arătau că, în situația în care raportul de serviciu a încetat din motive pe care funcționarul public le consideră netemeinice sau nelegale, acesta poate cere instanței de contencios administrativ anularea actului administrativ prin care s-a constatat sau s-a dispus încetarea raportului de serviciu, în condițiile și termenele prevăzute de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Așa cum s-a arătat însă problema de drept care formează obiectul recursului în interesul legii supus soluționării, în cauza de față, nu vizează acțiuni îndreptate împotriva unor acte administrative emise în derularea raporturilor de serviciu, ci acțiuni directe, prin care funcționarii publici solicită obligarea angajatorului la plata unor drepturi salariale neacordate prin actele administrative de stabilire a salariilor de bază, precum și la plata retroactivă a unor diferențe salariale nerecunoscute de angajator.

Din această perspectivă prezintă importanță prevederile art. 117 din Legea nr. 188/1999, care dispun completarea acestei legi cu prevederile legislației muncii, precum și vocația Codului muncii, consfințită de art. 1 alin. (2) și art. 278 alin. (2) din cod, de a constitui dreptul comun aplicabil tuturor raporturilor de muncă, inclusiv celor neîntemeiate pe un contract individual de muncă, reglementate în legi speciale, în măsura în care reglementările speciale nu sunt complete și aplicarea lor nu este incompatibilă cu specificul raporturilor de muncă respective.

Relevantă este, de asemenea, și definiția pe care art. 1 lit. p) din Legea nr. 62/2011 o dă conflictelor individuale de muncă, categorie în care include și conflictele de muncă ce au ca obiect exercitarea unor drepturi sau îndeplinirea unor obligații care decurg din raporturile de serviciu ale funcționarilor publici în legătură cu plata unor despăgubiri pentru acoperirea prejudiciilor cauzate de părți prin neîndeplinirea sau îndeplinirea necorespunzătoare a obligațiilor stabilite prin raportul de serviciu.

Or, se observă, pe de o parte, că Legea nr. 188/1999 nu conține dispoziții speciale, derogatorii de la prevederile Codului muncii și Legea nr. 62/2011 sub aspectul condițiilor și termenelor în care funcționarii publici pot sesiza cu acțiuni directe instanțele de contencios administrativ pentru a obține obligarea angajatorului la plata unor drepturi salariale și că, pe de altă parte, completarea, în această privință, cu dispozițiile art. 171 alin. (1) și art. 268 alin. (1) lit. c) din Codul muncii, care prevăd posibilitatea formulării acțiunilor directe într-un termen de prescripție de 3 ani de la data nașterii dreptului la acțiune, în situația în care obiectul conflictului individual de muncă constă în plata unor drepturi salariale neacordate sau a unor despăgubiri către salariat, nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor juridice de muncă ale funcționarilor publici.

În raport cu aceste argumente, urmează a fi admis recursul în interesul legii și a se stabili că, în litigiile de funcție publică vizând obligarea angajatorului la plata unor drepturi salariale neacordate, precum și atunci când angajatorul nu a emis un act administrativ ori actul respectiv nu a fost comunicat funcționarului public, acesta se poate adresa direct instanței de contencios administrativ, fără a fi necesar ca anterior sesizării instanței să fi solicitat angajatorului acordarea acelorași drepturi.

Pentru c