Decizia nr. 54/2018 — ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept · Dosar nr. 807/1/2018 — chestiunea de drept: următoarelor chestiuni de drept: „1. Dacă Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, reprezentând dreptul comun în materia contenciosului administrativ, este aplicabilă…

Dacă omisiunea parcurgerii procedurii prealabile, în termenele şi în condiţiile prevăzute de art. 30 din Legea-cadru nr. 284/2010, art. 11 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014, respectiv Legea nr. 554/2004, după caz, împotriva actelor administrative ai căror beneficiari sunt funcţionarii publici, prin care li s-au stabilit anterior drepturi salariale, definitivează aceste drepturi salariale stabilite prin deciziile de salarizare, consecinţa acestei definitivări fiind aceea că funcţionarii publici nu vor mai putea solicita ulterior obligarea angajatorului, pe o altă cale judiciară, la acordarea altor drepturi salariale în afara celor stabilite în aceste decizii de salarizare, indiferent dacă actul de stabilire a drepturilor salariale face sau nu referire la componenta salarială pretinsă?” Magistratul-asistent prezintă referatul, arătând că la dosar au fost depuse jurisprudenţa şi punctele de vedere ale instanţelor naţionale cu privire la chestiunile de drept supuse dezlegării, răspunsul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, precum şi raportul întocmit de judecătorul-raportor, act comunicat părţilor, potrivit dispoziţiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă. În urma deliberărilor, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunţare asupra sesizării. ÎNALTA CURTE, deliberând asupra chestiunilor de drept ce fac obiectul sesizării, constată următoarele: I. Titularul şi obiectul sesizării 1. Curtea de Apel Cluj – Secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, prin Încheierea din 1 februarie 2018, pronunţată în Dosarul nr. 1.362/117/2017, a dispus sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarele chestiuni de drept: „1. Dacă Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 554/2004), reprezentând dreptul comun în materia contenciosului administrativ, este aplicabilă litigiilor de funcţie publică vizând stabilirea/acordarea drepturilor salariale, din perspectiva necesităţii parcurgerii procedurii prealabile, în raport cu prevederile art. 30 din Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fondurile publice, cu modificările şi completările ulterioare (Legea-cadru nr. 284/2010), art. 11 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum şi alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările şi completările ulterioare (Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014), precum şi cu cele statuate în Decizia nr. 9 din 29 mai 2017 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul competent să judece recursul în interesul legii, respectiv în măsura în care legea specială care reglementează salarizarea personalului plătit din fonduri publice nu prevede parcurgerea unei proceduri prealabile pentru anumite categorii de drepturi salariale, neprevăzând explicit nici vreo excepţie cu privire la acestea de la regula generală reglementată de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, este obligatoriu ca, anterior sesizării instanţei, funcţionarul public să parcurgă procedura prealabilă? 2. Dacă omisiunea parcurgerii procedurii prealabile, în termenele şi în condiţiile prevăzute de art. 30 din Legea-cadru nr. 284/2010, art. 11 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014, respectiv Legea nr. 554/2004, după caz, împotriva actelor administrative ai căror beneficiari sunt funcţionarii publici, prin care li s-au stabilit anterior drepturi salariale, definitivează aceste drepturi salariale stabilite prin deciziile de salarizare, consecinţa acestei definitivări fiind aceea că funcţionarii publici nu vor mai putea solicita ulterior obligarea angajatorului, pe o altă cale judiciară, la acordarea altor drepturi salariale în afara celor stabilite în aceste decizii de salarizare, indiferent dacă actul de stabilire a drepturilor salariale face sau nu referire la componenta salarială pretinsă?” II. Expunerea succintă a procesului. Obiectul învestirii instanţei care a solicitat pronunţarea unei hotărâri prealabile. Stadiul procesual în care se află pricina A. Hotărârea instanţei de fond 2. Prin acţiunea înregistrată la data de 20 februarie 2017, pe rolul Tribunalului Cluj – Secţia mixtă de contencios administrativ şi fiscal, de conflicte de muncă şi asigurări sociale, reclamanta, persoană fizică, în contradictoriu cu pârâta Casa Judeţeană de Pensii Cluj, a solicitat anularea Deciziei nr. 204 din 29.12.2016, emisă de pârâtă, obligarea acesteia la emiterea unei noi decizii, prin care drepturile salariale să îi fie acordate începând cu data de 9.04.2015, la calcularea şi plata diferenţelor de drepturi salariale cuvenite, începând cu 9.04.2015, şi actualizate cu coeficientul de inflaţie până la data efectivă a plăţii, şi cu dobânda legală corespunzătoare, începând cu 9.04.2015, până la data plăţii.

În motivare, reclamanta, având calitatea de funcţionar public în cadrul autorităţii pârâte, a arătat, în esenţă, că a fost destinatara Deciziei nr. 166 din 18.12.2015, prin care i s-a acordat o majorare a salariului brut cu 10%, conform dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 35/2015 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum şi alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, precum şi pentru modificarea şi completarea Legii nr. 152/1998 privind înfiinţarea Agenţiei Naţionale pentru Locuinţe, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 293/2015 (Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 35/2015).

Ulterior a fost emisă Decizia nr. 204 din 29.12.2016, contestată, prin care s-a stabilit că, începând cu data de 20.12.2016, reclamanta va fi salarizată la nivelul maxim al salariului de bază, conform funcţiei, gradului/treptei, gradaţiei, vechimii în funcţie/specialităţii deţinute, de la aceeaşi dată beneficiind de sporul de condiţii vătămătoare aferent.

Împotriva acestei din urmă decizii, reclamanta a formulat contestaţie, criticând-o sub aspectul datei de la care i-au fost acordate drepturile salariale, motivat de faptul că actele normative pe care se fundamentează decizia contestată au intrat în vigoare încă din luna august 2016, iar decizia anterioară de salarizare, emisă în baza aceloraşi acte normative, are ca dată de aplicare 1.08.2016.

Prin răspunsul formulat la această contestaţie, cu nr. 15 din 19.01.2017, pârâta a comunicat reclamantei că, începând cu data de 1.08.2016, ca urmare a emiterii Deciziei nr. 81 din 19.09.2016 de majorare a salariului de bază, a beneficiat de majorarea salariului de bază în conformitate cu Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2015 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2016, prorogarea unor termene, precum şi unele măsuri fiscal-bugetare, cu modificările şi completările ulterioare (Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2015), prin Nota Direcţiei Management resurse umane nr. H.3.857/05.09.2016 stabilindu-se nivelul maxim al salariului de bază pentru fiecare funcţie publică, grad/treaptă, gradaţie din cadrul caselor teritoriale de pensii. A mai arătat pârâta că la nivelul caselor teritoriale de pensii au intervenit modificări în sens crescător ale nivelului maxim al salariului de bază, astfel că s-a procedat la actualizarea grilei de salarizare, reclamantei fiindu-i emisă Decizia nr. 204 din 29.12.2016, cu drepturi de acordare începând cu data de 20.12.2016.

Prin Sentinţa nr. 4.760 din 14 septembrie 2017, Tribunalul Cluj a admis acţiunea formulată de reclamantă, a anulat Decizia nr. 204 din 29.12.2016 emisă de pârâtă şi a obligat-o să emită o nouă decizie, în acord cu prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014, prin care drepturile salariale să îi fie acordate reclamantei începând cu data de 9.04.2015; totodată, a fost obligată pârâta la calcularea şi plata diferenţelor drepturilor salariale cuvenite, începând cu data de 9.04.2015, actualizate cu coeficientul de inflaţie, precum şi la plata de daune-interese egale cu dobânda legală, începând din data de 9.04.2015 şi până la data efectivă a plăţii.

Instanţa de fond a reţinut, în esenţă, că în cauză sunt aplicabile dispoziţiile art. 1 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014, conform cărora, în cursul anului 2015, cuantumul salariilor, sporurilor, indemnizaţiilor, compensaţiilor etc. de care beneficiază personalul plătit din fondurile publice se menţine la acelaşi nivel cu cel ce se acordă pentru luna decembrie 2014, iar prin Legea nr. 71/2015, în vigoare începând cu data de 9.04.2015, s-a creat posibilitatea ca personalul încadrat în instituţiile şi autorităţile publice, care avea un nivel al salariului de bază şi al sporurilor mai mic decât cel stabilit la nivel maxim în cadrul aceleiaşi instituţii sau autorităţi publice pentru fiecare funcţie/grad/treaptă şi gradaţie, să fie salarizat la nivelul maxim dacă îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii. B. Calea de atac exercitată împotriva hotărârii instanţei de fond

Împotriva sentinţei pronunţate de instanţa de fond a formulat recurs pârâta, din cuprinsul încheierii de sesizare rezultând faptul că instanţa de recurs, în temeiul art. 489 alin. (1) şi (3) din Codul de procedură civilă, a invocat din oficiu inadmisibilitatea acţiunii din perspectiva obiectului cererii, respectiv a legalităţii sesizării instanţei de fond, în raport cu împrejurarea că, pentru perioada cu privire la care se solicită obligarea pârâtului la plata drepturilor salariale, au fost emise decizii de salarizare care nu au fost atacate de reclamantă, conform datelor din dosar. III. Dispoziţiile legale supuse interpretării

Legea-cadru nr. 284/2010*: „Art. 30. – (1) Soluţionarea contestaţiilor în legătură cu stabilirea salariilor de bază individuale, a sporurilor, a premiilor şi a altor drepturi care se acordă potrivit prevederilor prezentei legi este de competenţa ordonatorilor de credite. (2) Contestaţia poate fi depusă în termen de 15 zile lucrătoare de la data luării la cunoştinţă a actului administrativ de stabilire a drepturilor salariale, la sediul ordonatorului de credite. (3) Ordonatorii de credite vor soluţiona contestaţiile în termen de 10 zile lucrătoare. (4) Împotriva măsurilor dispuse potrivit prevederilor alin. (1) persoana nemulţumită se poate adresa instanţei de contencios administrativ sau, după caz, instanţei judecătoreşti competente potrivit legii, în termen de 30 de zile calendaristice de la data comunicării soluţionării contestaţiei în scris.”

Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014*: „Art. 11. – (1) Soluţionarea contestaţiilor în legătură cu stabilirea salariilor de bază, indemnizaţiilor lunare de încadrare şi a soldelor funcţiilor de bază/salariilor funcţiilor de bază care se acordă potrivit prevederilor prezentei legi este de competenţa ordonatorilor de credite. (2) Contestaţia poate fi depusă în termen de 5 zile de la data luării la cunoştinţă a actului administrativ de stabilire a drepturilor salariale, la sediul ordonatorului de credite. (3) Ordonatorii de credite soluţionează contestaţiile în termen de 30 de zile. (4) Împotriva măsurilor dispuse potrivit prevederilor alin. (1) persoana nemulţumită se poate adresa instanţei de contencios administrativ sau, după caz, instanţei judecătoreşti competente potrivit legii, în termen de 30 de zile de la data comunicării soluţionării contestaţiei.” * NOTĂ: Dispoziţiile legale citate la pct. 10 şi 11 au fost abrogate, începând cu 1.07.2017, prin Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare.

Legea nr. 554/2004: „Art. 7. – Procedura prealabilă (1) Înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. (…)” IV. Punctul de vedere al părţilor cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

Părţile nu şi-au exprimat punctul de vedere asupra cererii de sesizare. V. Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizarea A. Cu privire la admisibilitatea sesizării

Instanţa de trimitere a apreciat că sunt îndeplinite toate cerinţele de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, arătând că: – este legal învestită cu soluţionarea unei cereri de recurs, într-un litigiu având natura juridică a contenciosului administrativ-fiscal; – sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie este făcută de un complet din cadrul Curţii de Apel Cluj, învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă potrivit dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 96 pct. 3 din Codul de procedură civilă; – chestiunea de drept este una esenţială pentru soluţionarea litigiului, de lămurirea acesteia depinzând soluţionarea pe fond a cauzei pendinte în care se ridică, deoarece, faţă de obiectul cauzei, de interpretarea raportului dintre dispoziţiile art. 30 din Legea nr. 284/2010 şi art. 11 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014, pe de o parte, şi cele ale Legii nr. 554/2004, pe de altă parte, depinde soluţionarea pe fond a cauzei, respectiv stabilirea împrejurării dacă acţiunea reclamantei este admisibilă din perspectiva obiectului cererii; – problema de drept enunţată este nouă, întrucât, în urma verificărilor din oficiu efectuate în acest sens, nu a fost identificată practică judiciară consistentă în materie, ulterioară pronunţării Deciziei în recursul în interesul legii nr. 9 din 29 mai 2017, care să conducă la concluzia că această chestiune a fost dezlegată jurisprudenţial; – cu privire la problema de drept invocată nu a fost identificată o jurisprudenţă conturată şi constantă, astfel încât mecanismul cu funcţie de prevenţie al hotărârii prealabile să fie înlăturat, şi nici o altă sesizare având ca obiect un recurs în interesul legii, în curs de soluţionare. B. Cu privire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării

Instanţa de trimitere a apreciat că, în ceea ce priveşte litigiile privind funcţia publică, indiferent de obiectul acţiunii privitoare la drepturi salariale (acordarea retroactivă a salariului, sporurilor şi a altor categorii de drepturi în alte cuantumuri sau procente decât cele stabilite prin deciziile de salarizare, obligarea la recunoaşterea unor drepturi salariale care nu sunt cuprinse în deciziile de salarizare, acordarea drepturilor salariale de la o dată anterioară celei de la care s-au acordat etc.), dispoziţiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, art. 30 din Legea nr. 284/2010 şi art. 11 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014 se impun a fi interpretate în sensul că: a) În ipoteza în care legea specială care reglementează salarizarea personalului plătit din fonduri publice nu prevede parcurgerea unei proceduri prealabile pentru anumite categorii de drepturi salariale, nefiind prevăzută explicit nici vreo excepţie cu privire la aceste drepturi salariale de la regula generală reglementată de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, devine aplicabil dreptul comun în materia contenciosului administrativ, atât din perspectiva parcurgerii procedurii prealabile, cât şi din perspectiva obiectului cererii.

Astfel, Legea nr. 554/2004 este aplicabilă litigiilor de funcţie publică vizând stabilirea/acordarea drepturilor salariale, în sensul că este obligatoriu ca, anterior sesizării instanţei, funcţionarul public să parcurgă procedura prealabilă, fie că aceasta este prevăzută de legea specială, respectiv art. 30 din Legea nr. 284/2010 şi art. 11 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014, fie că este prevăzută de Legea nr. 554/2004, iar obiectul cererii de chemare în judecată trebuie să se încadreze în limitele stabilite de art. 8 din această din urmă lege. b) Omisiunea parcurgerii procedurii prealabile, în termenele şi în condiţiile prevăzute de dispoziţiile legale supuse interpretării, împotriva actelor administrative ai căror beneficiari sunt funcţionarii publici, prin care li s-au stabilit anterior drepturi salariale, definitivează aceste drepturi salariale stabilite prin deciziile de salarizare, consecinţa acestei definitivări fiind aceea că funcţionarii publici nu vor mai putea solicita ulterior obligarea angajatorului, pe o altă cale judiciară, la acordarea altor drepturi salariale în afara celor stabilite prin aceste decizii de salarizare, indiferent dacă actul de stabilire a drepturilor salariale face sau nu referire la componenta salarială pretinsă.

În susţinerea acestei interpretări, instanţa de trimitere a reţinut, cu titlu de principiu, că procedura prealabilă (recurs graţios) este obligatorie în materia contenciosului administrativ, reprezentând o condiţie de exercitare a dreptului la acţiune, abordare susţinută atât de doctrină, cât şi de jurisprudenţa constantă în această materie.

Astfel, din perspectiva obiectului acţiunii sunt relevante dispoziţiile art. 8 din Legea nr. 554/2004, prin care legiuitorul a determinat limitele obiectului acţiunii judiciare în contencios administrativ, arătând că se poate adresa instanţei persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulţumit de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit un răspuns în termenul prevăzut la art. 7 alin. (4), în vederea anulării actului, reparării pagubei cauzate şi, eventual, acordării de daune morale; de asemenea se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept al său, recunoscut de lege, prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a cererii.

Fiind stabilită această regulă în actul normativ care constituie dreptul comun în materia contenciosului administrativ, excepţiile nu pot fi stabilite decât tot de legiuitor, prin reglementări explicite în sensul caracterului derogator al normelor speciale, menţiuni explicite care nu se regăsesc în legile de salarizare analizate, astfel că, în măsura în care, pentru anumite drepturi salariale care exced salariului de bază (sporuri, compensaţii, ajutoare), nu este prevăzută parcurgerea unei proceduri prealabile în legile de salarizare, devin aplicabile dispoziţiile de drept comun în materie, respectiv Legea nr. 554/2004, care reglementează o procedură prealabilă obligatorie şi un obiect specific acţiunii în contencios administrativ.

Analizând conţinutul dispoziţiilor art. 30 din Legea nr. 284/2010 şi art. 11 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a stabilit, prin Decizia nr. 9 din 29 mai 2017 pronunţată în recursul în interesul legii, că, dacă în legile-cadru se poate contesta, în procedura specială, salariul de bază, dar şi sporurile, premiile, alte drepturi salariale acordate prin lege, potrivit actelor normative anuale de salarizare, se contestă la ordonatorul de credite doar salariile de bază/de încadrare stabilite de acesta. Instanţa supremă a mai reţinut că dispoziţia cu aplicare generală nu instituie o procedură prealabilă, în sensul Legii nr. 554/2004, întrucât nu este urmată de o acţiune în contencios administrativ.

Instanţa de trimitere a apreciat că toate considerentele reţinute de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în Decizia nr. 9 din 29 mai 2017 pronunţată în recursul în interesul legii vizează materia litigiilor de muncă, analiza din considerentele deciziei raportându-se la prevederile de drept comun din materia Codului muncii care, spre deosebire de Legea nr. 554/2004, nu prevede obligativitatea parcurgerii unei proceduri prealabile.

Curtea de Apel Cluj a apreciat că cele statuate în considerentele Deciziei instanţei supreme nr. 9 din 29 mai 2017 nu pot fi aplicate tale quale în litigiile de funcţie publică, în aceste litigii analiza instanţelor trebuind să se raporteze la dispoziţiile de drept comun în această materie.

A susţinut instanţa de trimitere că referirea pe care Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie o face în analiza sa, în cuprinsul deciziei sus-menţionate, la prevederile art. 109 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 188/1999), precum şi la Legea nr. 554/2004, nu este de natură să conducă la o altă concluzie, întrucât aceste texte legale au fost avute în vedere în analiza comparată a dispoziţiilor legale care reglementează categoriile de personal salarizat din venituri publice, pentru a se evidenţia prevederile legale aplicabile litigiilor de dreptul muncii, nefiind analizate dispoziţiile legale mai sus arătate din perspectiva litigiilor de funcţie publică.

Concluzionează instanţa de trimitere că Decizia nr. 9 din 29 mai 2017 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în recursul în interesul legii nu înlătură de la aplicare Legea nr. 554/2004.

De altfel, se arată în punctul de vedere al completului care a formulat sesizarea, cererea de obligare retroactivă a angajatorului la acordarea altor drepturi salariale decât cele stabilite în deciziile de salarizare, în absenţa unei solicitări anterioare sau concomitente de anulare a actului administrativ prin care au fost acestea stabilite, apare ca fiind inadmisibilă din perspectiva obiectului specific litigiilor de contencios administrativ, care, potrivit reglementării cuprinse în art. 8 din Legea nr. 554/2004, nu poate consta decât în anularea, în tot sau în parte, a actului administrativ vătămător, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale, precum şi, în ipotezele nesoluţionării în termen sau refuzului nejustificat de soluţionare a cererii, în obligarea la soluţionarea cererii. VI. Jurisprudenţa instanţelor naţionale în materie

Prin Decizia nr. 9 din 29 mai 2017, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul competent să judece recursul în interesul legii a admis sesizarea formulată de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Constanţa şi a stabilit că: „În interpretarea unitară a dispoziţiilor art. 34 din Legea nr. 330/2009, art. 30 din Legea nr. 284/2010, art. 7 din Legea nr. 285/2010 şi a art. 11 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014, dispoziţiile legale nu instituie o procedură prealabilă sesizării instanţelor din cadrul jurisdicţiei muncii cu acţiuni având ca obiect obligarea angajatorilor la plata, în temeiul legii, a unor drepturi salariale care nu sunt recunoscute prin acte ale ordonatorilor de credite ori prin contracte individuale de muncă sau acte adiţionale la acestea din urmă. Respinge, ca inadmisibilă, solicitarea de a interpreta aceleaşi prevederi legale (în ipoteza unui răspuns că prevederile legale nu instituie o procedură prealabilă sesizării instanţelor din cadrul jurisdicţiei muncii) în sensul de a stabili dacă instanţele din cadrul jurisdicţiei muncii pot obliga angajatorii la plata, în temeiul legii, a unor drepturi salariale care nu sunt recunoscute prin acte ale ordonatorilor de credite sau prin contractele individuale de muncă ori prin acte adiţionale la acestea din urmă.”

Următoarele considerente, reţinute de instanţa supremă în cuprinsul acestei decizii, prezintă relevanţă în legătură cu obiectul sesizării supuse analizei de faţă: „43. Din cele arătate rezultă că, dacă în legile-cadru se putea contesta, în procedura specială, salariul de bază, dar şi sporurile, premiile, alte drepturi salariale acordate prin lege, potrivit actelor normative anuale de salarizare, se contestă la ordonatorul de credite doar salariile de bază/de încadrare stabilite de acesta. 44. Prin urmare, ar putea fi calificată ca fiind o procedură administrativă internă, obligatorie numai în situaţia în care angajatorul a emis un act de stabilire a salariului de bază, fixarea unui termen de contestare a acestuia fiind menită să confere siguranţă actului intrat în circuitul civil. 45. Dacă angajatorul a emis şi a comunicat decizia de stabilire a salariilor, salariatul trebuie să urmeze procedura specială obligatorie, statornicită de legile salarizării în vigoare la momentul respectiv. 46. De asemenea, angajaţii trebuie să urmeze procedura prealabilă atunci când sesizează instanţa de contencios administrativ cu acţiuni ce au ca obiect anularea/revocarea/modificarea actelor administrative – comunicate – prin care angajatorii cărora li se aplică dispoziţiile art. 34 din Legea nr. 330/2009, art. 30 din Legea nr. 284/2010, art. 7 din Legea nr. 285/2010 şi art. 11 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014 au făcut încadrarea/reîncadrarea personalului plătit din fonduri publice şi au stabilit drepturile salariale ce se acordă potrivit acestei încadrări/reîncadrări, respectiv au stabilit salariile de bază. 47. Rolul procedurii descrise în legile de salarizare este tocmai asigurarea posibilităţii ordonatorului de credite de a corecta rapid orice eroare în stabilirea salariilor. 48. Per a contrario, nu fac obiectul procedurii de contestare administrativă alte categorii de drepturi (sporuri, compensaţii, ajutoare) reglementate de lege, ce pot intra în venitul brut al salariatului, nerecunoscute de angajator, şi nici eventualele solicitări de acordare retroactivă a oricăror drepturi salariale, pentru aceste situaţii este aplicabil dreptul comun care permite formularea unei acţiuni directe la instanţa competentă a statua asupra litigiilor privind drepturile salariale pretinse de părţi, recunoscute sau nu de ordonatorii de credite. 49. Prin urmare, atunci când pretenţiile angajaţilor nu rezultă dintr-o încadrare/reîncadrare pretins nelegală, ci vizează obligarea angajatorului la plata unor drepturi salariale neacordate, precum şi atunci când angajatorul nu a emis un act administrativ/act adiţional la contractul individual de muncă ori actul respectiv nu a fost comunicat angajaţilor, admisibilitatea cererii de chemare în judecată cu care salariatul a învestit instanţa specializată în litigii de muncă nu este condiţionată de parcurgerea procedurii prealabile.”

De asemenea, în jurisprudenţa Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a instanţei supreme au fost identificate următoarele decizii 2 , care fac aplicarea argumentelor şi a distincţiilor corespunzătoare prevederilor legale aplicabile în ce priveşte chestiunile de drept invocate, argumente şi distincţii dezvoltate în considerentele Deciziei în interesul legii nr. 9 din 29 mai 2017: Decizia nr. 7.469 din 28 noiembrie 2013, Decizia nr. 3.271 din 16 septembrie 2014, Decizia nr. 784 din 24 februarie 2015, Decizia nr. 3.592 din 12 noiembrie 2015 şi Decizia nr. 3.255 din 26 octombrie 2017. 2 Nepublicate.

Totodată, la solicitarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, instanţele de judecată au comunicat jurisprudenţă şi/sau puncte de vedere referitoare la chestiunile de drept supuse dezlegării, din analiza cărora se desprind următoarele orientări: A. Dispoziţiile Legii nr. 554/2004 nu sunt aplicabile litigiilor de funcţie publică privind stabilirea drepturilor salariale, în ceea ce priveşte obligativitatea parcurgerii procedurii prealabile, dacă legile speciale care reglementează salarizarea personalului plătit din fondurile publice nu prevăd parcurgerea unei proceduri speciale, iar omisiunea parcurgerii acestei proceduri, în condiţiile prevăzute de dispoziţiile art. 30 din Legea nr. 284/2010 şi art. 11 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014, împotriva actelor prin care s-au stabilit drepturi salariale, nu exclude posibilitatea ca funcţionarii publici să solicite pe altă cale judiciară acordarea drepturilor respective.

S-au pronunţat, respectiv şi-au exprimat opinia în acest sens, următoarele instanţe: – curţile de apel Piteşti (Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal – Decizia nr. 797 din 26 iunie 2017), Timişoara (Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal – Decizia nr. 42.417 din 24 noiembrie 2016), Ploieşti (Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal – Decizia nr. 758 din 4 mai 2017), Oradea (Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal), Galaţi (Secţia contencios administrativ şi fiscal), Braşov (Secţia de contencios administrativ şi fiscal – Decizia nr. 762 din 7 septembrie 2017) şi Constanţa (Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal – deciziile nr. 1.162 din 20 noiembrie 2017 şi nr. 365 din 22 martie 2018); – tribunalele Vrancea, Sibiu (Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal), Hunedoara (Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal), Neamţ (Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal – Sentinţa nr. 1.234 din 22 noiembrie 2017), Bacău (Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal – Sentinţa nr. 249 din 1 martie 2018), Călăraşi, Giurgiu (Secţia civilă – sentinţele nr. 323 din 27 iunie 2017 şi nr. 76 din 20 februarie 2018), Ialomiţa (Secţia civilă – Sentinţa nr. 114 din 29 ianuarie 2018), Ilfov, Mehedinţi (Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal – sentinţele nr. 1.232 din 21 septembrie 2015 şi nr. 2287 din 2 decembrie 2015), Dolj, Gorj (Secţia contencios administrativ şi fiscal), Olt, Galaţi (Secţia contencios administrativ şi fiscal – Sentinţa nr. 933 din 16 noiembrie 2017), Vaslui (Secţia civilă – Sentinţa nr. 766 din 10 octombrie 2017), Prahova (Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal – sentinţele nr. 1.273 din 15 iunie 2017, nr. 2.004 din 5 octombrie 2017 şi nr. 2.873 din 4 decembrie 2017), Dâmboviţa (Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal – Sentinţa nr. 91 din 18 ianuarie 2017), Bihor (Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal), Satu Mare (Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal) şi Neamţ (Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal).

În sprijinul acestei opinii au fost invocate următoarele argumente principale: – parcurgerea procedurii prealabile prevăzute de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, anterior sesizării instanţei de contencios administrativ, în cazul litigiilor vizând acordarea/stabilirea drepturilor salariale ale funcţionarilor publici, nu este obligatorie, întrucât dispoziţiile art. 30 din Legea nr. 284/2010, respectiv ale art. 11 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014, reglementează o procedură de contestare specială la organul emitent al actului administrativ individual care întruneşte condiţiile unei proceduri prealabile; – în cazul neparcurgerii acestei proceduri de contestare speciale, prevăzută de dispoziţiile legale sus-menţionate, funcţionarul public se poate adresa instanţei de contencios administrativ doar pentru acordarea altor drepturi salariale decât cele indicate în aceste norme, respectiv care exced salariilor de bază, indemnizaţiilor lunare de încadrare şi soldelor funcţiilor de bază/salariilor funcţiilor de bază; – în acord cu cele statuate în Decizia în interesul legii nr. 9 din 29 mai 2017, paragrafele 45 şi 46, în ipoteza în care nemulţumirile salariatului vizează o decizie individuală a ordonatorului de credite, de încadrare în funcţie şi de stabilire a salariului, este obligatorie parcurgerea procedurii de contestare reglementate de art. 34 din Legea-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările ulterioare (Legea-cadru nr. 330/2009), art. 30 din Legea nr. 284/2010, art. 7 din Legea nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările ulterioare (Legea nr. 285/2010), respectiv art. 11 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014, în funcţie de actul normativ care a stat la baza stabilirii salariului de bază/încadrare/reîncadrare al cărui cuantum este contestat; – prin urmare, procedura specială prevăzută de lege este obligatorie atunci când acţiunea vizează obligarea angajatorului la plata unor drepturi salariale ce decurg dintr-o pretinsă încadrare/reîncadrare greşită, pretenţia de i se acorda alte drepturi decât cele prevăzute în actul emis de angajator fiind condiţionată de constatarea prealabilă a actului de încadrare/reîncadrare, deoarece deciziile de stabilire a salariilor personalului plătit din fonduri publice, care sunt necontestate în termen, rămân definitive şi beneficiază de prezumţia de legalitate şi temeinicie; – în situaţia solicitării unor drepturi salariale nerecunoscute de angajator s-a apreciat că această procedură administrativă internă nu mai este obligatorie, deoarece numai în situaţia în care angajatorul a emis un act de stabilire a salariului de bază/încadrare/reîncadrare şi a fixat un termen de contestare a acestuia se pune în discuţie menţinerea actului intrat în circuitul civil şi necontestat în termenul legal. B. Procedura prealabilă este obligatorie în materia contenciosului administrativ, reprezentând o condiţie de exercitare a dreptului la acţiune. În măsura în care legea specială care reglementează salarizarea personalului plătit din fondurile publice nu prevede parcurgerea unei proceduri prealabile pentru anumite categorii de drepturi salariale, nefiind prevăzută explicit nici vreo excepţie cu privire la aceste drepturi salariale de la regula generală reglementată de dispoziţiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, într-o astfel de ipoteză devine aplicabil dreptul comun în materia contenciosului administrativ, atât din perspectiva parcurgerii procedurii prealabile, cât şi din perspectiva obiectului cererii.

Omisiunea parcurgerii procedurii prealabile, în termenele şi condiţiile prevăzute de textele legale aplicabile, împotriva actelor administrative ai căror beneficiari sunt funcţionarii publici prin care li s-au stabilit anterior drepturi salariale, definitivează aceste drepturi salariale, stabilite prin deciziile de salarizare, consecinţa fiind aceea că funcţionarii publici nu vor mai putea solicita, ulterior, obligarea angajatorului, pe o altă cale judiciară, la acordarea altor drepturi salariale, în afara celor stabilite în aceste decizii de salarizare, indiferent dacă actul de stabilire a drepturilor salariale face sau nu referire la componenta salarială pretinsă.

Această opinie este una izolată, fiind susţinută de un număr restrâns de instanţe, şi anume: curţile de apel Târgu Mureş (Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal), Craiova (Secţia de contencios administrativ si fiscal) şi Alba Iulia şi tribunalele Bucureşti şi Iaşi (Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal), această din urmă instanţă fiind şi singura care a pronunţat o sentinţă în acest sens (Sentinţa nr. 603 din 12 aprilie 2018).

În sprijinul acestei opinii au fost invocate următoarele argumente principale: – Legea nr. 554/2004 este aplicabilă litigiilor de funcţie publică vizând stabilirea/acordarea drepturilor salariale, în sensul că este obligatoriu ca, anterior sesizării instanţei, funcţionarul public să parcurgă procedura prealabilă – fie că aceasta este prevăzută de legea specială, respectiv art. 30 din Legea nr. 284/2010 şi art. 11 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014, fie de Legea nr. 554/2004 – iar obiectul cererii de chemare în judecată să se încadreze în limitele stabilite de art. 8 din Legea nr. 554/2004; – în cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcţionarului public, întrucât textul art. 109 din Legea nr. 188/1999 trimite generic la instanţa de contencios administrativ, trimiterea se socoteşte a fi făcută la toate dispoziţiile corespunzătoare ale Legii nr. 554/2004; – aşadar, contenciosul funcţiei publice se diferenţiază de contenciosul de drept comun al muncii, chiar dacă raportul juridic de serviciu este un raport juridic atipic de muncă, întrucât regimul juridic de reglementare este diferit, atât sub aspectul dreptului material al celor două raporturi juridice, cât şi sub aspect procesual; – pe cale de consecinţă, din această perspectivă, pentru a stabili dacă instanţa de contencios administrativ a fost legal sesizată cu un conflict ce are la bază drepturi salariale neacordate în baza unui raport juridic de serviciu, nu se urmează regulile specifice din materia de drept comun a jurisdicţiei muncii, ci regulile speciale procedurii contenciosului administrativ; – or, în contenciosul administrativ, cererea privind recunoaşterea unui drept sau a unui interes legitim şi repararea pagubei cauzate, inclusiv a drepturilor salariale neacordate, este subsecventă cererii îndreptate împotriva unui act administrativ tipic sau asimilat, în sensul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. c) şi art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004; – prin urmare, în acord cu cele statuate în Decizia în interesul legii nr. 9 din 29 mai 2017, paragraful 49, atunci când pretenţiile angajaţilor nu rezultă dintr-o încadrare/reîncadrare pretins nelegală, ci vizează obligarea angajatorului la plata unor drepturi salariale neacordate, precum şi atunci când angajatorul nu a emis un act de încadrare/reîncadrare ori actul respectiv nu a fost comunicat angajaţilor, admisibilitatea cererii de chemare în judecată cu care salariatul a învestit instanţa nu este condiţionată de parcurgerea procedurii prealabile prevăzute în legile de salarizare, dar, faţă de specificul contenciosului administrativ, trebuie să existe la dosar dovada că s-au adresat instituţiei şi că au primit un răspuns negativ nejustificat de soluţionare a cererii lor, în sensul celor prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004. VII. Răspunsul Ministerului Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

Prin Adresa nr. 970/C/1423/III-5/2018 din 10.05.2018, Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat că la nivelul Secţiei judiciare – Serviciul judiciar civil nu s-a verificat şi nu se verifică, în prezent, practica judiciară, în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problemele de drept ce formează obiectul sesizării. VIII. Raportul asupra chestiunii de drept

Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (7) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că nu sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din acelaşi cod, pentru declanşarea mecanismului privind pronunţarea unei hotărâri prealabile, propunându-se soluţia respingerii sesizării. IX. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

Examinând sesizarea, raportul întocmit de judecătorul- raportor şi chestiunile de drept a căror dezlegare se solicită, constată următoarele:

Înainte de cercetarea în fond a chestiunilor de drept supuse dezlegării, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie trebuie să analizeze dacă sesizarea îndeplineşte cerinţele legale privind admisibilitatea mecanismului procedural în discuţie, prevăzute de dispoziţiile art. 519 din Codul de procedură civilă.

Din cuprinsul dispoziţiilor legale menţionate, care reglementează procedura de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, rezultă următoarele condiţii de admisibilitate a sesizării, care trebuie îndeplinite cumulativ: – existenţa unei chestiuni de drept; problema pusă în discuţie trebuie să fie una veritabilă, susceptibilă să dea naştere unor interpretări diferite; – chestiunea de drept să fie ridicată în cursul judecăţii în faţa unui complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă; – chestiunea de drept să fie esenţială, în sensul că de lămurirea ei depinde soluţionarea pe fond a cauzei; noţiunea de „soluţionare pe fond” trebuie înţeleasă în sens larg, incluzând nu numai problemele de drept material, ci şi pe cele de drept procesual, cu condiţia ca de rezolvarea acestora să depindă în mod implicit modalitatea de dezlegare pe fond a cauzei; – chestiunea de drept să fie nouă; – chestiunea de drept să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, iar Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să nu fi statuat deja asupra problemei de drept în discuţie.

Procedând la analiza admisibilităţii sesizării, se constată că Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a fost sesizată de un complet al Curţii de Apel Cluj – Secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, învestit cu soluţionarea recursului formulat împotriva sentinţei civile nr. 4760 din 14.09.2016, pronunţată de Tribunalul Cluj în Dosarul nr. 1.362/117/2017.

Având în vedere că decizia ce urmează a fi pronunţată în recurs, este una definitivă, potrivit art. 634 alin. (1) pct. 5 din Codul de procedură civilă, se constată că, în cauză, sunt îndeplinite parţial condiţiile de ordin procedural prevăzute de art. 519 alin. (1) din acelaşi cod, respectiv cauza în care a fost formulată cererea de sesizare în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile se află pe rolul unei curţi de apel, iar aceasta este învestită cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă.

Nu sunt, însă, îndeplinite condiţiile privind noutatea chestiunii de drept supuse dezlegării şi nestatuarea asupra acesteia de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, după cum se va arăta în continuare.

Astfel, aşa cum s-a arătat constant în jurisprudenţa Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, întrucât dispoziţiile art. 519 din Codul de procedură civilă nu definesc noţiunea de „noutate” şi nici nu oferă criterii pentru conturarea acesteia, rămâne atributul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, sesizată cu pronunţarea unei hotărâri prealabile, să decidă dacă chestiunea de drept a cărei dezlegare se solicită este nouă.

Pentru a conchide asupra noutăţii chestiunii de drept este necesar a se observa scopul legiferării acestei instituţii procesuale a hotărârii prealabile, ca mecanism de unificare a practicii judiciare, anume acela de a preîntâmpina apariţia unei practici neunitare (control a priori), spre deosebire de mecanismul recursului în interesul legii, care are menirea de a înlătura o practică neunitară deja intervenită în practica instanţelor judecătoreşti (control a posteriori).

Un act normativ recent adoptat sau recent intrat în vigoare are mai degrabă un potenţial de a conţine probleme noi de drept care ar fi susceptibile de a genera practică neunitară, decât un act normativ intrat în vigoare de mai mult timp. Cu toate acestea, nu se poate nega de plano, doar pe baza criteriului vechimii, că un act normativ mai vechi nu poate genera chestiuni noi de drept, întrucât este posibil ca o instanţă să fie chemată să se pronunţe pentru prima dată asupra respectivei probleme de drept, după cum sunt posibile modificări sau completări ulterioare mai recente ale actului normativ, care să ridice probleme de interpretare.

Ca atare, caracterul de noutate se pierde pe măsură ce chestiunea de drept a primit o dezlegare din partea instanţelor în urma unei interpretări adecvate, în timp ce opiniile jurisprudenţiale izolate sau cele pur subiective nu pot constitui temei declanşator al mecanismului pronunţării unei hotărâri prealabile.

Orientarea majoritară a instanţelor de judecată spre o anumită interpretare a normelor analizate face ca, pe de o parte, chestiunea de drept supusă dezbaterii să îşi piardă caracterul de noutate, iar, pe de altă parte, ca problema de drept să nu mai prezinte o dificultate suficient de mare, în măsură să reclame intervenţia instanţei supreme, prin pronunţarea unei hotărâri prealabile.

Or, aşa cum rezultă din jurisprudenţa analizată la cap. VI, paragraful 28 şi următoarele din prezenta decizie, chestiunile de drept a căror dezlegare se solicită prin pronunţarea unei hotărâri prealabile şi-au clarificat înţelesul în practica şi în opinia majoritară a instanţelor de judecată, inclusiv la nivelul Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a instanţei supreme, în sensul arătat acolo.

Neîndeplinită este şi cerinţa ca Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să nu fi statuat asupra chestiunii de drept puse în discuţie de instanţa de trimitere.

Astfel, referindu-se la această condiţie, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a apreciat, în jurisprudenţa 3 sa, că modalitatea prin care Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a statuat asupra chestiunii de drept nu presupune numai pronunţarea unei decizii în recurs în interesul legii sau a unei hotărâri prealabile, textul art. 519 din Codul de procedură civilă având în vedere nu doar o hotărâre judecătorească obligatorie erga omnes, ci şi una pronunţată într-un recurs în casaţie, în măsura în care aceasta a fost dată publicităţii de aşa manieră încât să fie cunoscută de titularii unor asemenea sesizări. 3 Decizia nr. 28 din 21 septembrie 2015, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unei chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 772 din 16 octombrie 2015.

Or, aşa cum s-a arătat anterior, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a pronunţat Decizia în interesul legii nr. 9 din 29 mai 2017, prin care a procedat la interpretarea dispoziţiilor art. 34 din Legea-cadru nr. 330/2009, art. 30 din Legea-cadru nr. 284/2010, art. 7 din Legea nr. 285/2010 şi art. 11 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014, în sensul dacă aceste prevederi legale instituie sau nu o procedură prealabilă sesizării instanţelor din cadrul jurisdicţiei muncii cu acţiuni având ca obiect obligarea angajatorilor la plata, în temeiul legii, a unor drepturi salariale care nu sunt recunoscute prin acte ale ordonatorilor de credite ori prin contracte individuale de muncă sau acte adiţionale la acestea din urmă.

Este adevărat că în dispozitivul deciziei amintite se face trimitere la procedura prealabilă sesizării instanţelor din cadrul jurisdicţiei muncii, însă anali