Decizia nr. 13 din 26 februarie 2018

În ipoteza în care prima cerere ar fi considerată inadmisibilă sau în situaţia în care Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie stabileşte că un astfel de certificat este operaţiune administrativă, în ce măsură certificatul de urbanism emis în scop preoperaţional poate fi cenzurat de instanţă, sub aspectul legalităţii, în lipsa unei solicitări exprese a părţii interesate, în temeiul art. 18 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.”

Curtea de Apel Cluj – Secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, prin încheierea din 31 mai 2017, pronunţată în Dosarul nr. 3.411/100/2015, a dispus sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarele chestiuni de drept:

În ipoteza în care prima cerere ar fi considerată inadmisibilă sau în situaţia în care Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie stabileşte că un astfel de certificat este operaţiune administrativă, în ce măsură certificatul de urbanism emis în scop preoperaţional poate fi cenzurat de instanţă, sub aspectul legalităţii, în lipsa unei solicitări exprese a părţii interesate, în temeiul art. 18 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.”

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Maramureş – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamanţii, persoane fizice, în contradictoriu cu pârâţii primarul comunei A., comuna A. şi două persoane fizice B. şi C., au solicitat anularea autorizaţiei de construire/desfiinţare nr. 50 din 25.09.2015, emisă de Primăria Comunei A., prin care s-a autorizat executarea lucrărilor de construire, pentru intrarea în legalitate gard de împrejmuire, şi obligarea pârâţilor primarul comunei A., comuna A. şi persoana fizică B., în solidar, la despăgubiri civile în sumă de 10.000 lei, cu titlu de daune morale, cu cheltuieli de judecată.

Prin Sentinţa nr. 2.632 din 7 decembrie 2016, Tribunalul Maramureş – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis, în parte, acţiunea formulată de reclamanţi, a dispus anularea autorizaţiei de construire nr. 50 din 25.09.2015, a obligat pârâţii, în solidar, să plătească reclamanţilor suma de 1.050 lei, cheltuieli de judecată, şi a respins capătul de cerere privind obligarea pârâţilor la plata daunelor morale, reţinând următoarele:

Reclamanţii sunt vecini limitrofi cu pârâta C. şi soţul acesteia, D., acesta din urmă procedând la ridicarea pe terenul său a unui nou gard paralel cu cel existent pe linia despărţitoare a proprietăţilor, la o distanţă de cca 40 cm unul de altul, construcţia fiind identificată şi de către agentul constatator care a întocmit Procesul-verbal de contravenţie nr. 1 din 9.07.2009 şi a dispus sistarea lucrărilor la gardul împrejmuitor, aspect reţinut şi prin Sentinţa civilă nr. 6.415 din 23.12.2014, pronunţată în Dosarul nr. 5.575/100/2010 al Tribunalului Maramureş (rămasă definitivă prin respingerea recursului conform Deciziei nr. 4.015 din 14.05.2015 a Curţii de Apel Cluj), prin care a fost anulată Autorizaţia de construire nr. 40 din 24.06.2010, emisă de primarul comunei A. în favoarea soţului pârâtei C., şi prin care au fost autorizate executarea lucrărilor de construire pentru gard la faţadă şi de împrejmuire pentru imobilul pârâtei C. şi soţul acesteia.

S-a reţinut că, prin procesul-verbal de contravenţie sus- menţionat, numitul D., soţul pârâtei C., a fost sancţionat nu pentru ridicarea gardului împrejmuitor, ci pentru ridicarea fără autorizaţie de construire a unei anexe gospodăreşti, însă s-a luat măsura de sistare a lucrărilor la acest gard, iar, separat, punerea în legalitate. Rezultă, astfel, că, faţă de dispoziţiile art. 28 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 50/1991), dar şi faţă de fapta reţinută referitoare la ridicarea fără autorizaţie de construire a unei anexe, măsura de intrare în legalitate viza construcţia anexă, realizată fără autorizaţie de construire.

Autorizaţia de construire nr. 40 din 24.06.2010 a fost anulată întrucât eliberarea acesteia s-a făcut contrar dispoziţiilor legale, respectiv fără certificat de urbanism, fără documentaţie tehnică elaborată în conformitate cu conţinutul-cadru prevăzut în anexa nr. 1 la Legea nr. 50/1991, fără acordurile stabilite prin certificatul de urbanism, acte prevăzute imperativ de art. 7 din aceeaşi lege, fiind incidente şi dispoziţiile art. 27 alin. (2) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, aprobate prin Ordinul ministrului dezvoltării regionale şi locuinţei nr. 839/2009, cu modificările şi completările ulterioare (Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991), lipsind acordul vecinilor necesar în speţă.

După anularea Autorizaţiei de construire nr. 40 din 24.06.2010 s-a emis de către primarul comunei A. o nouă Autorizaţie de construire cu nr. 50 din 25.09.2015, prin care s-a autorizat executarea lucrărilor de construire, pentru intrarea în legalitate gard de împrejmuire, autorizaţie despre care instanţa de fond reţine că este nelegală, pentru următoarele considerente:

Prevederile art. 28 alin. (2) din Legea nr. 50/1991 se referă la intrarea în legalitate a persoanelor care au edificat construcţii cu nerespectarea autorizaţiei de construire şi au fost sancţionate printr-un proces-verbal de contravenţie, prin care s-a dispus şi măsura complementară; aceste dispoziţii legale se aplică doar în speţele în care s-a întocmit un proces-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiilor, iar decizia menţinerii sau desfiinţării construcţiei se ia de către autoritatea administraţiei publice competente şi se include, ca măsură complementară, în procesul-verbal.

În speţă însă intrarea în legalitate a vizat construcţia anexă, edificată fără autorizaţie de construire, pentru care a fost sancţionat numitul D., prin Procesul-verbal de contravenţie nr. 1 din 9.07.2009, iar nu pentru gardul împrejmuitor.

De asemenea, cu putere de lucru judecat, s-a stabilit necesitatea acordului vecinilor reclamanţi, raportat la incidenţa dispoziţiilor pct. 2.5.6 al anexei nr. 1 la Legea nr. 50/1991 şi art. 27 alin. (2) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991, conform Sentinţei civile nr. 6.415 din 23.12.2014, pronunţată în Dosarul nr. 5.575/100/2010 al Tribunalului Maramureş, rămasă definitivă prin respingerea recursului conform Deciziei nr. 4.015 din 14.05.2015 a Curţii de Apel Cluj.

În cauză, lipseşte acordul reclamanţilor, acord necesar întrucât este vorba despre o construcţie nouă amplasată în imediata vecinătate a gardului vechi şi a anexei reclamanţilor, gardul nou construit fiind la cca 40-80 cm faţă de gardul vechi ce desparte proprietăţile părţilor şi la cca 80-107 cm faţă de clădirea anexă deţinută de reclamanţi (aspect confirmat prin raportul de expertiză, efectuat în Dosarul nr. 5.575/100/2010 al Tribunalului Maramureş şi luat în considerare la eliberarea autorizaţiei de construire din speţă), putând fi cauzate prejudicii reclamanţilor prin edificarea acestei construcţii, în condiţiile în care, prin infiltrarea apelor pluviale, se pot cauza degradări şi distrugeri la vechiul gard.

Deşi certificatul de urbanism este actul de informare cu caracter obligatoriu prin care autoritatea administraţiei publice locale face cunoscute regimul juridic, economic şi tehnic al imobilelor şi condiţiile necesare în vederea realizării unor investiţii, potrivit legii, se observă că, în speţă, acest Certificat de urbanism nr. 60 din 25.08.2015 nu cuprinde elementele obligatorii prevăzute de art. 35 alin. (3) lit. c) pct. 2 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991.

Aceasta, în condiţiile în care, potrivit art. 32 din Regulamentul general de urbanism, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 525/1996, republicat, cu modificările şi completările ulterioare, aplicabil în cauză conform art. 36 alin. (2) din acest act normativ, „autorizarea executării construcţiilor care, prin conformare, volumetrie şi aspect exterior, intră în contradicţie cu aspectul general al zonei şi depreciază valorile general acceptate ale urbanismului şi arhitecturii, este interzisă”, iar, potrivit art. 24 din acelaşi regulament, distanţa minimă obligatorie, faţă de limitele laterale şi posterioare ale parcelei, este de minimum 0,60 m, conform Codului civil (art. 612).

De asemenea, în speţă lipseşte referatul de expertiză tehnică pentru cerinţa esenţială de calitate „rezistenţă mecanică şi stabilitate” privind starea structurii de rezistenţă în stadiul fizic în care se află construcţia, cerut de dispoziţiile art. 59 alin. (3) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991, dar şi de certificatul de urbanism.

Astfel, reţine instanţa de fond, autoritatea competentă să emită autorizaţia de construire nu a analizat modul în care construcţia corespunde reglementărilor din documentaţiile de urbanism aprobate pentru zona de amplasament.

Împotriva sentinţei pronunţate de instanţa de fond a formulat recurs pârâta C., solicitând casarea în parte a acesteia, iar după rejudecare respingerea acţiunii, ca neîntemeiată, susţinând că au fost încălcate/s-au aplicat greşit normele de drept material; dintre argumentele invocate de recurentă redăm în continuare pe cele referitoare la certificatul de urbanism, ce interesează sesizarea formulată în cauză, în raport cu obiectul acesteia.

Susţine recurenta că lista cuprinzând avizele/acordurile necesare în vederea autorizării, prevăzută de art. 6 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 50/1991, se impune în mod imperativ, formând documentaţia tehnică necesară în vederea atingerii scopului urmărit prin însuşi certificatul de urbanism; în atare sens, Certificatul de urbanism nr. 60 din 25.08.2015 a fost emis în scopul intrării în legalitate a gardului de împrejmuire.

Din cuprinsul acestui certificat se observă că prin intermediul acestui act nu a fost solicitat acordul vecinului; or, având în vedere că stabilirea acordurilor şi avizelor necesare este atributul exclusiv al autorităţii publice, în speţă aceasta a considerat a nu fi necesar acest acord al vecinului.

Instanţa de fond analizează legalitatea Certificatului de urbanism nr. 60 din 25.08.2015, stabilind că acesta nu cuprinde elemente obligatorii cu privire la retrageri şi distanţă, în conformitate cu art. 35 alin. (3) lit. c) pct. 2 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991.

Or, apreciază recurenta, o atare analiză excedează cadrului procesual, având în vedere că instanţa nu a fost învestită de părţi să se pronunţe asupra legalităţii acestui act; în jurisprudenţa Curţii de Apel Cluj certificatul de urbanism emis în scopul intrării în legalitate este calificat drept un veritabil act administrativ, iar cenzurarea legalităţii acestui act nu a fost solicitată de părţile adverse în prezentul litigiu.

În concret, în cererea introductivă de instanţă, reclamanţii solicită doar anularea Autorizaţiei de construire nr. 50 din 25.09.2015 şi plata unor daune morale, fără a face referire la analiza legalităţii Certificatului de urbanism nr. 60 din 25.08.2015; cenzura acestui act administrativ nu a fost solicitată nici pe calea cererii de chemare în judecată, nici pe calea excepţiei de nelegalitate.

Reclamanţii-intimaţi au formulat întâmpinare, prin care au susţinut, în principal, următoarele:

Autorizaţia de construire anterioară a fost anulată nu numai pentru inexistenţa certificatului de urbanism, ci şi pentru faptul că documentaţia tehnică a fost incompletă cu referire la gard, nefiind respectate caracteristicile geometrice din proiect, înălţimea gardului în raport cu cea prevăzută (2,60 m faţă de 2 m), context în care susţinerea recurentei că ea şi soţul său au fost de bună-credinţă este neîntemeiată.

Dispoziţiile art. 6 din Legea nr. 50/1991 definesc certificatul de urbanism ca un act de informare a solicitantului privind avizele şi acordurile necesare, în vederea autorizării. Pentru emiterea autorizaţiei de construire, documentaţia trebuie să cuprindă şi certificatul de urbanism (art. 7 din Legea nr. 50/1991).

Acest document nu este privit de lege ca un act administrativ de sine stătător, care să poată fi atacat în instanţă pe calea contenciosului administrativ, fiind definit ca un act de informare a solicitantului şi făcând parte din documentaţia necesară autorizării.

Art. 12 din Legea nr. 50/1991 statuează posibilitatea anulării autorizaţiei de construire de către instanţele de contencios administrativ, în condiţiile în care au fost emise cu încălcarea prevederilor legale. Dacă legiuitorul ar fi avut în vedere posibilitatea de atacare pe calea acţiunii în contencios administrativ şi a certificatului de urbanism, separat de autorizaţia de construire sau desfiinţare, ar fi prevăzut aceasta în lege, aşa cum a reglementat posibilitatea atacării autorizaţiei, prin art. 12 enunţat mai sus.

Or, neprocedând aşa, apreciază că atacarea în contencios administrativ a autorizaţiei implică şi analizarea legalităţii certificatului de urbanism, ca document necesar pentru emiterea autorizaţiei.

De asemenea, arată intimaţii, expertiza tehnică prevăzută de dispoziţiile art. 59 alin. (3) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 n-a fost depusă, deşi ea a fost cerută chiar şi prin certificatul de urbanism; depunerea unui raport de expertiză, efectuat în alt dosar, care avea alte obiective, nu poate suplini sau înlocui cerinţa legală enunţată.

Certificatul de urbanism se circumscrie noţiunii de act administrativ, astfel cum este definit de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 554/2004), având în vedere că în favoarea sa a creat un beneficiu, constând în naşterea interesului legitim privat care îi conferă, în final, posibilitatea de a pretinde autorităţii competente să emită autorizaţia de construcţie în vederea realizării dreptului viitor, previzibil şi prefigurat – de a construi în conformitate cu prevederile legale; astfel, în temeiul certificatului de urbanism, recurenta a obţinut Autorizaţia de construcţie nr. 50 din 25.09.2015 – de intrare în legalitate cu gardul construit.

De asemenea, pentru dezlegarea problemei de drept, recurenta consideră că trebuie avute în vedere prevederile art. 1 alin. (1) şi art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, din coroborarea acestora rezultând că particularul trebuie să solicite expres instanţei cu privire la ceea ce doreşte să se pronunţe.

Or, în speţa dedusă judecăţii în dosarul în care a fost formulată sesizarea, părţile adverse au învestit instanţa doar în ceea ce priveşte anularea Autorizaţiei de construire nr. 50/25.09.2015, fără a solicita expres şi efectuarea unui control asupra legalităţii operaţiunii administrative, respectiv a Certificatului de urbanism nr. 60 din 25.08.2015, ce a stat la baza emiterii autorizaţiei de construire.

În situaţia în care, pe calea acţiunii în contencios, particularul solicită anularea actului vătămător, obiectul derivat al acţiunii este actul administrativ a cărui anulare se solicită; ca atare, pentru ca acţiunea în contencios administrativ să fie admisibilă, obiectul ei trebuie să vizeze anularea unui veritabil act administrativ; mai exact un act producător de efecte juridice.

În această ipoteză, dacă se admite teza potrivit căreia certificatul de urbanism emis în scop preoperaţional este doar o operaţiune administrativă, este de la sine înţeles că acesta nu produce efecte juridice de sine stătătoare, depinzând întru totul de actul pentru care se emite; altfel spus, prin intermediul unei acţiuni în contencios administrativ, instanţa recurge la efectuarea unui control doar asupra actelor administrative producătoare de efecte juridice.

Astfel, controlul exercitat asupra operaţiunilor administrative, din perspectiva legalităţii – conform art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 – se poate realiza doar împreună cu actul pentru care această operaţiune a fost emisă.

Prin interpretarea art. 1 alin. (1) din aceeaşi lege însă, indiferent dacă se discută despre anularea unui act administrativ sau despre controlul legalităţii unei operaţiuni materiale tehnice, ce a stat la baza emiterii actului administrativ contestat, o/un atare sancţiune/control poate fi dispusă/efectuat de instanţă doar dacă particularul înţelege să solicite aceasta în mod expres.

În ceea ce priveşte solicitarea expresă a particularului se impune a fi lămurit dacă acesta trebuie să învestească instanţa cu controlul legalităţii operaţiunii printr-un capăt de cerere distinct al acţiunii sau dacă este suficient ca, în cuprinsul cererii de anulare a autorizaţiei, nelegalitatea certificatului de urbanism preoperaţional să fie indicată ca un motiv de nelegalitate a acesteia (autorizaţiei).

Instanţa de trimitere a apreciat că sunt îndeplinite cerinţele prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, întrucât chestiunea de drept este una veritabilă, este ridicată în cursul judecăţii în faţa unui complet al curţii de apel, învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă, iar de lămurirea ei depinde soluţionarea pe fond a cauzei.

De asemenea, instanţa de trimitere a apreciat că este îndeplinită şi condiţia noutăţii, întrucât, deşi reglementarea avută în vedere nu este nouă, problema de drept este actuală şi controversată. De asemenea, a reţinut instanţa de trimitere, problema de drept nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, conform evidenţelor Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, şi nu este deja lămurită de instanţa supremă, print-o hotărâre pronunţată într-un recurs în interesul legii sau într-o altă cerere de hotărâre preliminară.

Completul de trimitere a apreciat că certificatul de urbanism aparţine categoriei actelor administrative a căror legalitate poate fi cenzurată de instanţa de judecată doar prin mecanismele prevăzute de lege – fie printr-o solicitare expresă în acest sens, fie prin intermediul excepţiei de nelegalitate, pentru argumentele prezentate în continuare.

Certificatul de urbanism este definit în cuprinsul art. 6 din Legea nr. 50/1991 ca fiind actul de informare prin intermediul căruia autoritatea aduce la cunoştinţa beneficiarului informaţii detaliate cu privire la imobilul ce se doreşte a fi construit/modificat. Chiar dacă, generic, acest act este sinonim cu noţiunea de informare, identificându-se de multe ori cu aceasta, actul se poate emite şi în scop preoperaţional, spre exemplu atunci când se urmăreşte obţinerea autorizaţiei de construire. În aceste din urmă situaţii, natura juridică a actului transcende sfera purei informări spre domeniul actelor administrative, fiind un act sine qua non pentru acţiunea ce se urmăreşte a fi îndeplinită (în acest sens, Curtea de Apel Cluj s-a pronunţat prin deciziile nr. 3.751/2013, nr. 8.040/2012 şi nr. 606/22.03.2017).

Apartenenţa certificatului de urbanism la domeniul actelor administrative rezidă în două aspecte:

Prin Decizia nr. 25 din 6 noiembrie 2017, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul competent să judece recursul în interesul legii a admis recursul în interesul legii formulat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, stabilind că „În interpretarea şi aplicarea art. 6 alin. (1) şi art. 7 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, raportat la art. 2 alin. (1) lit. c) şi art. 8 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, este posibilă exercitarea controlului de legalitate, pe cale separată, asupra certificatului de urbanism prin care s-a dispus interdicţia de a construi sau care conţine alte limitări”.

La solicitarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, instanţele de judecată, în majoritate, au comunicat hotărâri şi/sau puncte de vedere referitoare la chestiunile de drept supuse dezlegării, din analiza cărora se desprind următoarele orientări jurisprudenţiale şi de opinie:

S-a susţinut în sprijinul acestei orientări că, prin raportare la dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 şi art. 6 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, natura juridică a certificatului de urbanism emis în scop preoperaţional este aceea a unui act cu caracter individual, emis de o autoritate publică în regim de putere publică, în vederea executării în concret a Legii nr. 50/1991 şi a Legii nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 350/2001); acest act dă naştere unor raporturi juridice, întrucât stabileşte cerinţele urbanistice care urmează să fie îndeplinite în funcţie de specificul amplasamentului, precum şi lista cuprinzând avizele şi acordurile legale, necesare în vederea autorizării, condiţii pe care solicitantul trebuie să le îndeplinească pentru obţinerea ulterioară a autorizaţiei de construire.

Într-adevăr, legea conferă certificatului de urbanism un caracter de informare, însă, în măsura în care prin certificat se impun anumite condiţii, actul produce efecte juridice, iar beneficiarii certificatului de urbanism sunt ţinuţi de respectarea acestora, în lipsa lor refuzându-se eliberarea actelor ulterioare care conduc la acordarea dreptului de a construi.

În concret se susţine că apartenenţa certificatului de urbanism la domeniul actelor administrative rezultă din următoarele două aspecte:

S-au pronunţat, respectiv au opinat în acest sens următoarele instanţe:

S-au pronunţat, respectiv au opinat în acest sens următoarele instanţe:

În acest sens s-au pronunţat, respectiv au opinat următoarele instanţe:

În acest sens au fost pronunţate şi următoarele hotărâri: deciziile nr. 630 din 19 septembrie 2016 şi nr. 699 din 28 mai 2015 ale Curţii de Apel Constanţa – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal şi sentinţele nr. 2.244 din 3 octombrie 2014 şi nr. 3.187 din 31 mai 2013 ale Tribunalului Constanţa – Secţia de contencios administrativ şi fiscal).

În raport cu scopul urmărit, certificatul de urbanism este urmat de eliberarea autorizaţiei de construire, în condiţiile art. 31

Art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 extinde competenţa instanţei de contencios administrativ de a se pronunţa şi asupra legalităţii operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului administrativ supus judecăţii, dar nu face precizări suplimentare cu privire la obiectul acţiunii în contencios administrativ.

În condiţiile în care legalitatea autorizaţiei de construire poate fi afectată şi de vicii extrinseci, decurgând din omisiunile certificatului de urbanism, legalitatea acestuia poate fi analizată dacă se indică şi acest petit dedus judecăţii, în condiţiile art. 8 din Legea nr. 554/2004.

Au fost identificate ca reflectând această orientare următoarele hotărâri: Sentinţa nr. 1.154 din 8 martie 2017 a Tribunalului Dolj – Secţia contencios administrativ şi fiscal şi Decizia nr. 2.315 din 30 iunie 2016 a Curţii de Apel Craiova – Secţia contencios administrativ şi fiscal.

Prin hotărârile sus-menţionate, instanţele de judecată fie au dispus anularea atât a autorizaţiei de construire, cât şi a certificatului de urbanism, în acţiunea prin care reclamanţii au solicitat în mod distinct, printr-un capăt de cerere separat, şi anularea certificatului de urbanism care a stat la baza emiterii autorizaţiei de construire, fie s-au pronunţat numai asupra legalităţii autorizaţiei de construire, constatând că reclamanţii nu au învestit instanţa şi cu verificarea legalităţii operaţiunii administrative anterioare, dispoziţiile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 devenind incidente doar în cazul în care obiectul cererii este reprezentat şi de anularea actelor premergătoare.

Prin Adresa nr. 2.381/C/4.481/III-5/2017 din 3 noiembrie 2017, Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat că la nivelul Secţiei judiciare – Serviciul judiciar civil nu se verifică, în prezent, practica judiciară, în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problema de drept ce formează obiectul sesizării.

Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (7) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din acelaşi cod, pentru declanşarea mecanismului privind pronunţarea unei hotărâri prealabile, propunându-se soluţia admiterii sesizării.

Examinând sesizarea, raportul întocmit de judecătorul- raportor şi chestiunile de drept a căror dezlegare se solicită, constată următoarele:

Înainte de cercetarea în fond a chestiunilor de drept supuse dezlegării, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie trebuie să analizeze dacă sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile.

Potrivit art. 519 din Codul de procedură civilă, „Dacă, în cursul judecăţii, un complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei respective, este nouă şi asupra acesteia Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat şi nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, va putea solicita Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie să pronunţe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată”.

Din cuprinsul prevederilor legale citate, care reglementează procedura de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, rezultă următoarele condiţii de admisibilitate a sesizării, care trebuie îndeplinite cumulativ:

În cauză se constată că sesizarea analizată nu întruneşte toate cerinţele legale menţionate, întrucât, pe de o parte, nu ne aflăm în faţa unei probleme de drept noi, asupra căreia Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să nu fi statuat deja, în ce priveşte prima întrebare, şi, pe de altă parte, de lămurirea chestiunii de drept invocate nu depinde soluţionarea pe fond a cauzei, în ce priveşte cea de-a doua întrebare.

Astfel, prin Decizia nr. 25 din 6 noiembrie 2017 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul competent să judece recursul în interesul legii, s-a admis recursul formulat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, stabilindu-se că „În interpretarea şi aplicarea art. 6 alin. (1) şi art. 7 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, raportat la art. 2 alin. (1) lit. c) şi art. 8 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, este posibilă exercitarea controlului de legalitate, pe cale separată, asupra certificatului de urbanism prin care s-a dispus interdicţia de a construi sau care conţine alte limitări”.

În considerentele acestei decizii, instanţa supremă a reţinut următoarele:

Când însă prin conţinutul său concret, prin interdicţia de construire sau prin limitările pe care le conţine, certificatul de urbanism nu mai este susceptibil de a fi urmat de emiterea unei autorizaţii de construire, efectele juridice pe care le produce capătă o semnificaţie de sine stătătoare, conferind certificatului de urbanism caracteristicile unui veritabil act administrativ, în sensul definiţiei legale citate mai sus. Nu mai este vorba de o simplă etapă în procesul decizional, cum se întâmplă în cazul actelor preparatorii, ci de un act care pune capăt acestui proces, eventuala vătămare a drepturilor sau intereselor legitime ale petentului avându-şi izvorul tocmai în respectivul certificat de urbanism.

În consecinţă, dată fiind natura juridică de act administrativ pe care o dobândeşte certificatul de urbanism care, datorită interdicţiilor sau limitărilor pe care le conţine, nu mai este susceptibil să fie urmat de emiterea unei autorizaţii de construire, acţiunea în anulare formulată în mod exclusiv împotriva acestui act este admisibilă.”

Se constată, aşadar, că atât prin dispozitivul său, cât şi prin argumentele şi distincţiile prezentate în considerentele redate, Decizia nr. 25 din 6 noiembrie 2017 a Completului competent să judece recursul în interesul legii lămureşte problema de drept ce face obiectul primei întrebări a sesizării.

Or, după cum s-a statuat de către Curtea Constituţională a României

Nu în ultimul rând se constată că jurisprudenţa instanţelor naţionale, astfel cum a fost sintetizată la capitolul V pct. 43 şi urm., deşi neunitară, este anterioară datei publicării Deciziei nr. 25 din 6 noiembrie 2017 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul competent să judece recursul în interesul legii.

Aşa cum s-a arătat, o altă condiţie prevăzută de dispoziţiile art. 519 din Codul de procedură civilă pentru admisibilitatea sesizării, a cărei analiză trebuie făcută cu prioritate, este cea referitoare la raportul de dependenţă dintre lămurirea chestiunii de drept ce face obiectul sesizării şi soluţionarea pe fond a cauzei în curs de judecată.

Această condiţie nu este însă îndeplinită în privinţa celei de-a doua întrebări ce face obiectul sesizării.

Astfel, sintagma folosită de legiuitor – „de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei” – trebuie înţeleasă în sensul dat de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, care în jurisprudenţa sa a reţinut în mod constant că această condiţie este îndeplinită atunci când „prin consecinţele pe care le produc, interpretarea şi aplicarea normei de drept au aptitudinea să determine soluţionarea pe fond a cauzei, rezolvarea raportului de drept dedus judecăţii”, chestiunea de drept trebuind să fie, deci, una esenţială.

Se impune, aşadar, cu necesitate, existenţa unei legături strânse între chestiunea de drept ce face obiectul sesizării şi obiectul acţiunii civile, deoarece numai analizând pretenţia concretă dedusă judecăţii instanţele realizează o judecată pe fond a cauzei.

În cauză, obiectul cererii de chemare în judecată îl constituie anularea unei autorizaţii de construire/desfiinţare, prin care s-a autorizat executarea lucrărilor de construire, pentru intrarea în legalitate a unei construcţii.

Deşi, în principiu, este admisibil ca şi problemele de drept procesual să facă obiectul sesizării în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, atunci când rezolvarea de principiu dată de instanţa supremă este de natură a determina soluţionarea în fond a cauzei, chestiunea de drept semnalată în cadrul celei de-a doua întrebări nu se încadrează în categoria celor de lămurirea cărora depinde soluţionarea pe fond a cauzei.

Astfel, cea de-a doua problemă de drept supusă dezlegării nu pune în discuţie fondul dreptului dedus judecăţii, fiind o chestiune procesuală care, raportat la dispoziţiile art. 13 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, se încadrează în contextul mai larg al aprecierii probelor, operaţiune care ţine strict de desfăşurarea procesului respectiv şi este atributul exclusiv al instanţei de judecată învestite cu soluţionarea cauzei.

Potrivit dispoziţiilor art. 13 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, „La primirea cererii, instanţa dispune citarea părţilor şi poate cere autorităţii al cărei