Decizia nr. 24/2018 — ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept · Dosar nr. 116/1/2018 — chestiunea de drept: următoarei chestiuni de drept: „Dacă abrogarea unei norme legale ce prevede un drept în favoarea unei categorii de persoane determină încetarea efectelor actului administrativ cu caracter individual, emis anterior…

Curtea de Apel Braşov – Secţia civilă, prin Încheierea din 20 decembrie 2017, pronunţată în Dosarul nr. 737/62/2017, a dispus sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarea chestiune de drept: „Dacă abrogarea unei norme legale ce prevede un drept în favoarea unei categorii de persoane determină încetarea efectelor actului administrativ cu caracter individual, emis anterior abrogării, prin care se constată îndreptăţirea unei anumite persoane la beneficiul dreptului respectiv şi, în caz afirmativ, dacă această încetare a efectelor se produce de drept sau este condiţionată de revocarea sau anularea actului administrativ cu caracter individual.” II. Expunerea succintă a procesului. Obiectul învestirii instanţei care a solicitat pronunţarea unei hotărâri prealabile. Stadiul procesual în care se află pricina. A. Hotărârea instanţei de fond

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Braşov la data de 16.02.2017 cu nr. 737/62/2017, reclamantul persoană fizică, în contradictoriu cu pârâta Casa Judeţeană de Pensii Braşov, a solicitat emiterea unei decizii de punere în plată a drepturilor conferite prin Decretul-lege nr. 118/1990 privind acordarea unor drepturi persoanelor persecutate din motive politice de dictatura instaurată cu începere de la 6 martie 1945, precum şi celor deportate în străinătate ori constituite în prizonieri, republicat, cu modificările şi completările ulterioare (Decretul-lege nr. 118/1990), invocând Hotărârea nr. 539 din 14.12.1993 emisă de Comisia de aplicare a Decretului-lege nr. 118/1990.

În motivarea cererii reclamantul a arătat că este beneficiarul prevederilor Decretului-lege nr. 118/1990, aşa cum rezultă din Hotărârea nr. 539/1993 emisă de Comisia de aplicare a acestui act normativ, prin care s-a stabilit că a suferit ca urmare a regimului totalitar instaurat până în decembrie 1989. Din anul 2008 şi până la data formulării cererii de chemare în judecată au fost sistate plăţile prevăzute de Decretul-lege nr. 118/1990, ca urmare a aplicării Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 6/2008 pentru modificarea şi completarea Legii recunoştinţei faţă de eroii-martiri şi luptătorii care au contribuit la victoria Revoluţiei române din decembrie 1989 nr. 341/2004 (Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 6/2008). În anul 2016 a fost sistată indemnizaţia acordată în baza Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 6/2008, astfel că, a susţinut reclamantul, se impune reluarea plăţii indemnizaţiei, conform Decretului-lege nr. 118/1990.

La cererea formulată în acest sens de către reclamant, pârâta, prin Adresa nr. 62.164/24.08.2016, a invocat modificarea legislativă a Decretului-lege nr. 118/1990, precizând că, prin Adresa nr. 1.847/15.06.2009, s-a optat pentru plata indemnizaţiei prevăzute de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 6/2008.

Reclamantul a considerat că refuzul de a emite decizia de punere în plată este nejustificat, susţinând că abrogarea unui articol dintr-un act normativ nu poate conduce la anularea actului administrativ individual emis în temeiul acestuia în favoarea sa, astfel că drepturile obţinute prin Hotărârea nr. 539/1993 emisă de Comisia de aplicare a Decretului-lege nr. 118/1990 sunt valabile şi de îndată aplicabile.

Prin Sentinţa civilă nr. 1.151 din 28.09.2016, Tribunalul Braşov a respins acţiunea formulată de reclamant, ca neîntemeiată.

Instanţa de fond a stabilit că prin Hotărârea nr. 539/1993 emisă de Comisia de aplicare a Decretului-lege nr. 118/1990 s-a constatat că reclamantul este participant la evenimentele din Braşov 1987 şi beneficiază de drepturile prevăzute de acest act normativ.

Prin Decizia nr. 139.661/19.03.1991 emisă de pârâtă s-a hotărât că reclamantul beneficiază de drepturile prevăzute de Decretul-lege nr. 118/1990, începând cu data de 1.07.1990.

Prin Hotărârea nr. 177/01.07.2009 a aceleiaşi Comisii de aplicare a Decretului-lege nr. 118/1990 a fost admisă cererea reclamantului privind stabilirea calităţii de beneficiar al Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 6/2008, reţinându-se că reclamantul se încadrează la art. 19 alin. (2) din acest act normativ, astfel că beneficiază de drepturile prevăzute de art. 4 alin. (3) lit. e), art. 5 alin. (1) şi (2) şi art. 5 1 din Legea recunoştinţei faţă de eroii-martiri şi luptătorii care au contribuit la victoria Revoluţiei române din decembrie 1989 nr. 341/2004, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 341/2004).

În cuprinsul Hotărârii nr. 177/01.07.2009 s-a reţinut că reclamantul a formulat cerere de renunţare la drepturile prevăzute de Decretul-lege nr. 118/1990. Prin Dispoziţia nr. 23.411/24.07.2009, pârâta a dispus suspendarea plăţii indemnizaţiei prevăzute de Decretul-lege nr. 118/1990, începând cu data de 1.07.2009, avându-se în vedere că reclamantul a optat pentru indemnizaţia prevăzută de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 6/2008.

Prin Decizia nr. 276.915/07.03.2016 s-a dispus suspendarea plăţii drepturilor stabilite prin decizia nr. 177/01.07.2009, reţinându-se că, potrivit Adresei nr. 18/894/25.01.2016 emisă de Secretariatul de Stat pentru Problemele Revoluţionarilor, s-a respins cererea reclamantului de acordare a certificatului de persoană care a avut de suferit în urma revoltei de la Braşov din noiembrie 1987.

Analizând cauza, în raport cu prevederile art. 1-10 din Decretul-lege nr. 118/1990, art. 18-24 din Legea nr. 341/2004, art. III din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 6/2008, art. II alin. (4) şi (5) din Ordonanţa Guvernului nr. 1/2015 pentru modificarea şi completarea Legii recunoştinţei pentru victoria Revoluţiei Române din Decembrie 1989 şi pentru revolta muncitorească anticomunistă de la Braşov din noiembrie 1987 nr. 341/2004 (Ordonanţa Guvernului nr. 1/2015) şi art. I-V din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 95/2014 pentru modificarea şi completarea Legii recunoştinţei faţă de eroii- martiri şi luptătorii care au contribuit la victoria Revoluţiei române din decembrie 1989, precum şi faţă de persoanele care şi-au jertfit viaţa sau au avut de suferit în urma revoltei muncitoreşti anticomuniste de la Braşov din noiembrie 1987 nr. 341/2004 (Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 95/2014), instanţa de fond a reţinut că, în temeiul acestor dispoziţii legale, persoanele care au avut de suferit în urma revoltei muncitoreşti anticomuniste de la Braşov din noiembrie 1987 au beneficiat, succesiv, de drepturi constând în indemnizaţii reparatorii, cu condiţia de a fi îndeplinite cerinţele actelor normative privind atestarea calităţii de persoană beneficiară, ultimul act normativ impunând verificarea acestei calităţi de către o comisie şi eliberarea unui certificat de către Secretariatul de Stat pentru Problemele Revoluţionarilor, în urma admiterii cererii pentru acordarea uneia dintre calităţile prevăzute la art. 18 alin. (1) din Legea nr. 341/2004.

Aşadar, a reţinut prima instanţă, fiecare act normativ în parte a stabilit o procedură de urmat pentru stabilirea calităţii de persoană care a avut de suferit în urma revoltei muncitoreşti anticomuniste de la Braşov din noiembrie 1987, care a presupus formularea unei cereri, iar, după verificarea calităţii, acordarea drepturilor.

Potrivit susţinerilor pârâtei, necontestate de către reclamant, conform Adresei S.S.P.R. nr. 18/894/25.01.2016, s-a respins cererea reclamantului de acordare a certificatului de persoană care a avut de suferit în urma revoltei de la Braşov din noiembrie 1987. Aşadar, însuşi reclamantul a urmat procedura prevăzută de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 95/2014, formulând cerere pentru recunoaşterea calităţii de persoană care a avut de suferit în urma revoltei muncitoreşti anticomuniste de la Braşov din noiembrie 1987.

Reclamantul susţine, însă, că ar trebui făcută plata conform Decretului-lege nr. 118/1990, în acest sens adresându-se pârâtei cu o cerere în vederea efectuării plăţilor.

Prin Adresa nr. 62.164/24.08.2016, pârâta a comunicat reclamantului că prevederile art. 10 din Decretul-lege nr. 118/1990 au fost abrogate şi că, prin Adresa nr. 1.847/15.06.2009, a optat pentru plata indemnizaţiei prevăzute de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 6/2008.

În condiţiile în care dispoziţiileart. 10 din Decretul-lege nr. 118/1990 au fost abrogate, conform art. III din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 6/2008, care a modificat Legea nr. 341/2004, iar reclamantul renunţase oricum, anterior, la drepturile acordate în baza Decretului-lege nr. 118/1990 şi, în prezent, nu îndeplineşte condiţiile pentru a beneficia de indemnizaţia reparatorie, este neîntemeiată cererea acestuia privind emiterea unei decizii de punere în plată a drepturilor conferite prin Decretul-lege nr. 118/1990, neavând relevanţă împrejurarea că Hotărârea Comisiei de aplicare a Decretului- lege nr. 118/1990, emisă cu nr. 539 din 14.12.1993, nu a fost anulată. B. Calea de atac exercitată împotriva hotărârii instanţei de fond

Împotriva sentinţei pronunţate de instanţa de fond a declarat apel reclamantul, solicitând schimbarea în tot a hotărârii şi admiterea cererii de chemare în judecată.

În motivarea căii de atac formulate, apelantul-reclamant a arătat că intimata este obligată, potrivit art. 117 coroborat cu art. 106 din Legea nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 263/2010), să se pronunţe asupra cererilor de punere în plată prin decizie, iar emiterea unei adrese nu suplineşte decizia de admitere sau de respingere.

De asemenea a susţinut apelantul-reclamant, abrogarea unui articol dintr-un act normativ nu duce la anularea actului administrativ individual emis în temeiul acestuia, încât drepturile obţinute prin Hotărârea nr. 539/1993 sunt valabile şi aplicabile, judecătorul fondului neindicând de ce actul respectiv nu poate fi pus în aplicare.

Intimata-pârâtă a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea apelului ca nefondat. III. Punctul de vedere al părţilor cu privire la dezlegarea chestiunii de drept A. Apelantul a susţinut că un act administrativ individual emis în condiţiile legii şi neatacat trebuie să îşi producă efectele, neputând fi lipsit de conţinut decât prin măsura anulării sau modificării dispusă de către organele competente, în principal o instanţă de judecată (dacă actul a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice) ori autoritatea publică emitentă (în caz contrar).

Totodată, abrogarea unui articol dintr-un act normativ nu duce la anularea actului administrativ individual emis în temeiul acestuia, în speţă Hotărârea nr. 539/14.12.1993 a Comisiei de aplicare a Decretului-lege nr. 118/1990, legea civilă dispunând numai pentru viitor. Astfel, nu se poate condiţiona acordarea unor drepturi câştigate, de modificarea în timp a unei norme legale. B. Intimata a apreciat că cererea apelantului este nelegală, nemaifiind susţinută de un text legal în vigoare, având în vedere abrogarea dispoziţiilor art. 10 din Decretul-lege nr. 118/1990.

Intimata a susţinut că problema de drept invocată de petent nu este una reală, fiind pe deplin lămurită, şi chiar dacă actul administrativ individual invocat de petent, respectiv Hotărârea nr. 539/1993 a Comisiei de aplicare a Decretului-lege nr. 118/1990, a fost emis anterior adoptării Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 6/2008, dispoziţiile legale în vigoare în prezent, respectiv Decretul-lege nr. 118/1990 şi Legea nr. 341/2004, „nu mai prevăd norme care să legitimeze petentul de a solicita drepturile prevăzute de aceste norme legale, pe baza cărora s-au acordat până când petentul nu a mai obţinut certificatul care atestă calitatea de persoană îndreptăţită să primească drepturile solicitate”. Dreptul la indemnizaţie nu este unul absolut, legiuitorul putând impune condiţii noi pentru acordarea acestuia, în acest sens fiind şi Decizia Curţii Constituţionale nr. 67 din 16 februarie 2016 1 . 1 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 361 din 11 mai 2016. IV. Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizarea A. Cu privire la admisibilitatea sesizării

Instanţa de trimitere a apreciat că sunt îndeplinite toate cerinţele de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă. B. Cu privire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării

Curtea de Apel Braşov a arătat că, potrivit doctrinei în materia dreptului administrativ, actele administrative produc efecte juridice până la momentul ieşirii lor din vigoare, prin modalităţile legale consacrate, respectiv printr-un act de abrogare, retractare, revocare, anulare sau suspendare, prin dispariţia obiectului de reglementare, prin hotărâre judecătorească şi prin intervenirea unor fapte juridice materiale, prevăzute de lege.

Încetarea efectelor juridice ale unui act administrativ se poate face de către organul emitent, organul ierarhic superior ori instanţa judecătorească, în mod expres, printr-un act juridic de forţă egală sau superioară sau printr-o hotărâre judecătorească.

Renunţarea la beneficiul unui act administrativ individual nu duce la încetarea efectelor juridice ale acestui act, deoarece actul administrativ are eficienţă prin manifestarea unilaterală de voinţă a organului administrativ şi, atât timp cât actul nu a fost revocat de organul emitent, de organul superior sau anulat de instanţa judecătorească, acesta continuă să îşi producă efectele; beneficiarul dreptului va putea reveni oricând asupra renunţării sale, dar numai până la revocarea actului de către organul administrativ emitent.

În cazul actelor administrative normative, revocarea are un caracter absolut şi se numeşte abrogare. Ea poate fi implicită sau expresă.

Încetarea efectelor actelor administrative de autoritate se poate datora producerii unor fapte materiale, transformări în lumea înconjurătoare a lucrurilor, de care legea leagă producerea de efecte juridice, independent de existenţa unei manifestări de voinţă. Din acest punct de vedere trebuie făcută distincţie între actele administrative normative şi cele cu caracter individual.

Actele administrative normative cuprind norme generale şi impersonale care nu îşi epuizează efectele printr-o singură aplicare, ele neputând să îşi piardă valabilitatea prin producerea transformării în lumea materială înconjurătoare. Prin urmare, în doctrină, s-a stabilit regula potrivit căreia actele administrative normative nu încetează ca urmare a unui fapt material. Fac excepţie de la această regulă actele administrative normative temporare, ale căror efecte juridice încetează prin împlinirea termenului – fapt material – pentru care au fost emise.

În schimb, actele administrative cu caracter individual care privesc o anumită sau anumite persoane dinainte determinate şi ale căror efecte juridice se epuizează printr-o singură aplicare sau printr-o aplicare repetată, limitată însă la un anume număr de cazuri, îşi încetează efectele ca urmare a intervenţiei unor fapte materiale, cum ar fi moartea subiectului de drept, prescripţia şi executarea actului administrativ.

În lumina acestor principii generale privind efectele juridice ale actului administrativ, rezumate prin prisma aspectelor ce interesează în speţă, raportat la starea de fapt şi de drept dedusă judecăţii, instanţa de trimitere reţine că în discuţie este modalitatea de încetare a efectelor juridice ale unui act administrativ cu caracter individual, respectiv ale Hotărârii nr. 539/1993 emise de Comisia Judeţeană Braşov pentru aplicarea Decretului-lege nr. 118/1990, prin care s-a reţinut că apelantul a participat la evenimentele din 15 noiembrie 1987 din Braşov, fiind privat de libertate pe o perioadă de 2 ani, o lună şi 6 zile.

Cu privire la actul normativ în temeiul căruia a fost emisă această hotărâre este necontestată împrejurarea că prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 6/2008 s-au abrogat prevederile care vizau drepturile conferite categoriei de beneficiari din care face parte apelantul, şi anume „persoanele persecutate din motive politice ca urmare a participării la Revolta anticomunistă de la Braşov din 15 noiembrie 1987” (art. 10 din Decretul-lege nr. 118/1990, în forma republicată la data de 18 martie 1998), prevederi care, astfel, şi-au încetat efectele juridice (ex nunc).

Actul normativ de abrogare, respectiv Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 6/2008, nu conţine dispoziţii referitoare la efectele actelor administrative cu caracter individual emise în temeiul art. 10 din Decretul-lege nr. 118/1990 ulterioare abrogării.

Se observă că drepturile, de natura celor invocate în speţă de către apelant, şi anume drepturile instituite în favoarea persoanelor care au participat la revolta muncitorească anticomunistă de la Braşov din noiembrie 1987, sunt reglementate distinct, printr-un alt act normativ decât Decretul- lege nr. 118/1990, în temeiul căruia a fost emis actul administrativ cu caracter individual de care se prevalează apelantul, respectiv de Legea nr. 341/2004.

De asemenea a arătat instanţa de trimitere, se impune a se face distincţie între actele administrative cu caracter individual care îşi epuizează efectele printr-o singură aplicare şi actele care dau naştere unor drepturi subiective ce prin natura lor se bucură de stabilitate (de exemplu, actele de constituire sau de reconstituire a dreptului de proprietate emise în procedura de aplicare a legilor fondului funciar) ori unor drepturi bazate pe acordul de voinţă al părţilor (cum ar fi drepturi izvorâte din raporturi de muncă), pe de o parte, şi actele administrative cu caracter individual, ale căror efecte se produc prin aplicare repetată şi dau naştere unor drepturi pe baza manifestării de voinţă unilaterală a organului emitent al actului administrativ, pe de altă parte.

În cel de-al doilea caz, manifestarea de voinţă unilaterală a organului emitent al actului administrativ cu caracter normativ ce prevede un drept în favoarea unei categorii de persoane, în sensul încetării efectelor sale juridice, prin abrogare, determină încetarea efectelor actului administrativ cu caracter individual, chiar emis anterior abrogării, prin care se constată îndreptăţirea unei anumite persoane la beneficiul dreptului respectiv, întrucât însăşi naşterea dreptului este rodul voinţei unilaterale a emitentului actului administrativ normativ, pus în practică printr-un act cu caracter individual. Supravieţuirea dreptului ulterior abrogării normei legale ce constituie izvorul său juridic, bazat pe voinţa unilaterală a emitentului, devine contrară voinţei acestuia şi, pe cale de consecinţă, nejustificată.

În ceea ce priveşte modalitatea concretă de punere în acord a voinţei emitentului normei legale ce prevede un drept în favoarea unei categorii de persoane, cu situaţia practică generată de actul administrativ cu caracter individual, emis anterior abrogării normei respective, prin care se constată îndreptăţirea unei anumite persoane la beneficiul dreptului şi care se execută prin prestaţii succesive, periodice, instanţa de trimitere a apreciat că nu este condiţionată de revocarea sau anularea actului administrativ cu caracter individual, încetarea efectelor acestuia producându-se de drept.

Această concluzie se impune cu atât mai mult în situaţia în care raporturile juridice pe care s-a întemeiat emiterea actului cu caracter individual sunt în continuare reglementate de legiuitor, însă printr-un act normativ nou, care impune pentru recunoaşterea drepturilor născute din aceste raporturi îndeplinirea altor formalităţi decât norma legală veche, abrogată, inclusiv emiterea unor alte acte administrative cu caracter individual în favoarea persoanelor care se pretind îndreptăţite la recunoaşterea drepturilor respective. V. Jurisprudenţa instanţelor naţionale în materie

În jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie au fost identificate următoarele decizii, care pot prezenta relevanţă în soluţionarea sesizării: – Decizia nr. 10 din 11 mai 2015 2 (Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept), prin care, fiind admisă sesizarea, s-a stabilit că „Dispoziţiile art. 23 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, se interpretează în sensul că hotărârea judecătorească irevocabilă/definitivă prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ produce efecte şi în privinţa actelor administrative individuale emise în temeiul acestuia care, la data publicării hotărârii judecătoreşti de anulare, sunt contestate în cauze aflate în curs de soluţionare pe rolul instanţelor judecătoreşti.”; 2 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 458 din 25 iunie 2015. – Decizia nr. 4.811 din 19 octombrie 2011 (Secţia de contencios administrativ şi fiscal), în considerentele cărei s-a reţinut că: „Într-adevăr, prin art. 7 din Ordinul nr. 568 din 19.07.2010 (…) a fost abrogat Ordinul nr. 245/2008, ambele fiind emise de Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii, însă abrogarea reprezintă operaţiunea juridică în urma căreia actul administrativ cu caracter normativ este lipsit de efectele sale juridice pentru perioada care urmează după data adoptării sau emiterii actului administrativ abrogator. Altfel spus, actul administrativ cu caracter normativ va continua să producă efecte juridice până la data abrogării sale, bucurându-se de prezumţia de legalitate până la aceeaşi dată, în timp ce o cerere de anulare a acestuia urmăreşte tocmai înlăturarea acelor efecte pentru motive care ţin de nerespectarea condiţiilor de legalitate a actului, anterioare sau concomitente emiterii sau adoptării.”; – Decizia nr. 230 din 23 ianuarie 2008 (Secţia de contencios administrativ şi fiscal), în considerentele cărei s-a reţinut că: „Instanţa de fond a respins în mod greşit excepţia lipsei de obiect invocată de Guvernul României, considerând fără temei legal că actul administrativ contestat în cauză continuă să-şi producă efectele şi după abrogarea actului normativ de nivel superior în baza căruia a fost emis. Conform normelor de tehnică legislativă cuprinse în art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, actele normative date în executarea legilor, ordonanţelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele şi potrivit normelor care le ordonă. Raportat la aceste prevederi legale se constată că Hotărârea Guvernului nr. 867/2003, ca act administrativ subsecvent Legii nr. 318/2003 a energiei electrice, nu mai poate produce efecte după abrogarea legii în temeiul căreia a fost emisă”.

La solicitarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, toate curţile de apel au comunicat că nu au identificat jurisprudenţă referitoare la chestiunea de drept supusă dezlegării, câteva instanţe transmiţând puncte de vedere sau simple opinii, din analiza cărora se desprind următoarele orientări: A. Abrogarea unei norme legale ce prevede un drept în favoarea unei categorii de persoane determină încetarea efectelor actului administrativ cu caracter individual emis în baza respectivei norme legale abrogate, nefiind necesară anularea sau revocarea expresă a actului administrativ individual. 42. Şi-au exprimat opinia în acest sens următoarele instanţe: Curtea de Apel Braşov – Secţia civilă, Tribunalul Sibiu – Secţia a II-a civilă şi de contencios administrativ, Tribunalul Covasna, Tribunalul Galaţi – Secţia de contencios administrativ şi fiscal, Tribunalul Vrancea – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, Tribunalul Bihor, Tribunalul Dâmboviţa şi Tribunalul Suceava.

S-a susţinut în sprijinul acestei opinii că, în cazul în care se abrogă norma legală ce a stat la baza emiterii actului administrativ cu caracter individual, la data intrării în vigoare a actului de abrogare încetează a mai exista temeiul legal al emiterii actului administrativ; în consecinţă, de la momentul intrării în vigoare a actului de abrogare, încetează, ca urmare a ieşirii din vigoare a actului de reglementare ce a vizat norma legală, nu numai efectele acestui act, ci şi efectele actului administrativ individual ce prevedea un drept în favoarea unei categorii de persoane determinate, întrucât a încetat temeiul juridic primar, adică norma legală.

În această situaţie nu mai este necesară emiterea unui act administrativ individual de revocare, întrucât efectele acestuia au încetat odată cu abrogarea normei legale care a stat la baza emiterii actului administrativ respectiv. B. Efectele pe care actele administrative individuale le-au produs în perioada de activitate nu sunt înlăturate prin evenimentul legislativ al abrogării normei legale în temeiul căreia au fost emise, astfel că actele administrative individuale continuă să îşi producă efectele de la momentul emiterii acestora, în sensul recunoaşterii dreptului acordat persoanei îndreptăţite. 45. Şi-au exprimat opinia în acest sens următoarele instanţe: Curtea de Apel Bucureşti, Curtea de Apel Oradea – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, Curtea de Apel Târgu Mureş, Tribunalul Ialomiţa, Tribunalul Giurgiu şi Tribunalul Maramureş – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

S-a susţinut în sprijinul acestei opinii că un act administrativ emis în condiţiile legii şi neatacat trebuie să îşi producă efectele şi nu poate fi lipsit de conţinut decât prin anularea sau modificarea acestuia de către organele competente, în principal o instanţă de judecată (dacă actul a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice) ori autoritatea publică emitentă (în caz contrar).

S-a arătat că abrogarea unei norme legale nu poate avea ca efect anularea de drept a actului administrativ individual emis în temeiul acesteia, întrucât legea civilă, în principiu, dispune numai pentru viitor şi nu retroactivează, situaţie în care nu se poate condiţiona acordarea unor drepturi câştigate de modificarea în timp a unei norme legale.

De asemenea s-a susţinut că examinarea legalităţii actului administrativ presupune raportarea la dispoziţiile legale în vigoare la momentul emiterii sale, neprezentând relevanţă faptul că norma legală respectivă a fost abrogată ulterior.

A fost invocată, ca un argument în plus, Decizia Curţii Constituţionale nr. 766 din 15 iunie 2011 3 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 29 alin. (1) şi art. 31 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale. 3 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 3 august 2011. C. Într-o altă opinie, exprimată de Secţia I civilă şi Secţia de contencios administrativ şi fiscal ale Curţii de Apel Craiova şi de Tribunalul Ilfov, s-a susţinut că, în lipsa indicării unui text de lege ale cărui interpretare şi aplicare sunt susceptibile să creeze practică neunitară, chestiunea de drept invocată are un vădit caracter general, ce poate viza situaţii juridice practice multiple şi diferite, sesizarea nu este aptă a primi o rezolvare de principiu pe calea procedurii prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă. VI. Răspunsul Ministerului Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

Prin Adresa nr. 212/C/255/III-5/2018 din 22.02.2018, Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat că la nivelul Secţiei judiciare – Serviciul judiciar civil nu se verifică, în prezent, practica judiciară, în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problema de drept ce formează obiectul sesizării VII. Raportul asupra chestiunii de drept

Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (7) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că nu sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate prevăzute deart. 519 din acelaşi cod pentru declanşarea mecanismului privind pronunţarea unei hotărâri prealabile, propunându-se soluţia respingerii sesizării. VIII. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

Examinând sesizarea, raportul întocmit de judecătorul- raportor şi chestiunea de drept a cărei dezlegare se solicită, constată următoarele:

Înainte de cercetarea în fond a chestiunii de drept supuse dezlegării, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie trebuie să analizeze dacă sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile.

Potrivit art. 519 din Codul de procedură civilă, „Dacă, în cursul judecăţii, un complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei respective, este nouă şi asupra acesteia Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat şi nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, va putea solicita Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie să pronunţe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată”.

Din cuprinsul prevederilor legale citate, care reglementează procedura de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, rezultă următoarele condiţii de admisibilitate a sesizării, care trebuie îndeplinite cumulativ: – existenţa unei chestiuni de drept; problema pusă în discuţie trebuie să fie una veritabilă, susceptibilă să dea naştere unor interpretări diferite; – chestiunea de drept să fie ridicată în cursul judecăţii în faţa unui complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă; – chestiunea de drept să fie esenţială, în sensul că de lămurirea ei depinde soluţionarea pe fond a cauzei; – chestiunea de drept să fie nouă; – chestiunea de drept să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, iar Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să nu fi statuat deja asupra problemei de drept printr-o hotărâre obligatorie pentru toate instanţele (intră în această categorie hotărârile pronunţate într-un recurs în interesul legii şi hotărârile preliminare).

În cauză se constată că sesizarea analizată nu întruneşte toate cerinţele legale menţionate, nefiind îndeplinite condiţia ca de chestiunea de drept ce face obiectul sesizării să depindă soluţionarea pe fond a cauzei şi condiţia ca problema de drept invocată să fie una veritabilă, cu un ridicat grad de dificultate.

Astfel, în ce priveşte condiţia ca de chestiunea de drept ce face obiectul sesizării să depindă soluţionarea pe fond a cauzei, se impun mai multe precizări.

Prin cererea de chemare în judecată s-a solicitat punerea în executare a unui act administrativ cu caracter individual, emis în baza Decretului-lege nr. 118/1990, respectiv Hotărârea nr. 539/1993 a Comisiei speciale de aplicare a actului normativ menţionat, prin plata efectivă a drepturilor recunoscute prin hotărâre. Tribunalul Braşov, învestit cu soluţionarea cauzei în primă instanţă, a respins cererea de chemare în judecată cu motivarea că cererea formulată este nefondată, în condiţiile în care prevederile art. 10 din Decretul-lege nr. 118/1990 au fost abrogate, iar „reclamantul renunţase oricum anterior la drepturile acordate în baza Decretului-lege nr. 118/1990 (cerere f. 31) şi în prezent nu îndeplineşte condiţiile pentru a beneficia de indemnizaţia reparatorie”, fiind lipsită de relevanţă „împrejurarea că Hotărârea Comisiei de aplicare a Decretului-lege nr. 118/1990 cu nr. 539 din 14.12.1993 nu a fost anulată”.

Chestiunea privind efectele pe care le are abrogareaart. 10 din Decretul-lege nr. 118/1990 asupra actului administrativ cu caracter individual menţionat şi modalitatea în care acesta îşi încetează legal efectele juridice este reiterată în apelul declarat de reclamant, dezlegarea acesteia având, într-adevăr, repercusiuni asupra soluţiei pe fondul pricinii.

Se constată însă că, faţă de modul general în care este formulată întrebarea prealabilă, fără a se stabili limitele obiective în care interpretarea instanţei supreme să fie posibilă, condiţia de admisibilitate privind existenţa unei chestiuni de drept de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei în curs de judecată nu este îndeplinită.

Art. 519 din Codul de procedură civilă nu defineşte noţiunea de „chestiune de drept”, însă în doctrină s-a arătat că, pentru a fi vorba de o problemă de drept reală, trebuie ca norma de drept disputată să fie îndoielnică, imperfectă (lacunară) sau neclară 4 . Chestiunea de drept supusă dezbaterii trebuie să fie una veritabilă, legată de posibilitatea de a interpreta diferit un text de lege, fie din cauză că acest text este incomplet, fie pentru că nu este corelat cu alte dispoziţii legale, fie pentru că se pune problema că nu ar mai fi în vigoare 5 . 4 M. Nicolae – Dispoziţii privind asigurarea unei practici judiciare unitare. Recursul în interesul legii; Sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, site www.inm-lex.ro 5 V. Ciobanu, M. Nicolae coordonatori, ş.a., Noul cod de procedură civilă comentat şi adnotat, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2013, vol. I, pag. 1214.

În acelaşi sens, întrebarea formulată în cadrul procedurii prealabile trebuie să vizeze o chestiune de drept punctuală, astfel încât soluţia dată în această procedură să aibă în vedere numai chestiunea respectivă, iar nu întreaga problematică a unei instituţii de drept.

Referitor la acest aspect, în doctrină s-a arătat că, în înţelesul legii, chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită trebuie să fie specifică, urmărind interpretarea punctuală a unui text legal, fără a-i epuiza înţelesurile sau aplicaţiile; întrebarea instanţei trebuie să fie una calificată, iar nu generică şi pur ipotetică.

În acest sens, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a statuat, deja, în jurisprudenţa sa constantă că admisibilitatea procedurii hotărârii prealabile este condiţionată de împrejurarea ca interpretarea pe care o va da instanţa supremă să producă consecinţe juridice de natură să determine soluţionarea pe fond a cauzei, iar chestiunea de drept să conducă la dezlegarea în fond a cauzei, sub aspectul statuării în privinţa raportului juridic dedus judecăţii.

În primul rând se observă că întrebarea ce face obiectul sesizării analizate, în modalitatea în care a fost formulată, are un caracter mult prea general, iar un eventual răspuns strict la această întrebare nu este de natură să ajute instanţa de fond la soluţionarea cauzei cu care a fost învestită.

În concret, este îndeobşte cunoscut că o normă juridică acţionează în timp din momentul intrării ei în vigoare şi până la momentul ieşirii ei din vigoare şi se bucură de prezumţia de legalitate. De la acest principiu general există, însă, şi excepţii, cum ar fi retroactivitatea şi ultraactivitatea legii, care se aplică şi legii civile, potrivit principiului „tempus regit actum”.

Conform acestui principiu, o lege posterioară nu poate atinge dreptul născut sub imperiul legii anterioare, aceasta urmând să guverneze dreptul respectiv, inclusiv soluţionarea litigiului legat de realizarea acestui drept, chiar şi ulterior ieşirii sale din vigoare.

Pe de altă parte, este cunoscut că una dintre modalităţile de ieşire din vigoare a unui act normativ este abrogarea, care are efecte doar pentru viitor, neputând afecta actele valabil emise în perioada activităţii sale.

În acest sens s-a pronunţat şi Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în mai multe decizii de speţă, reţinând că „abrogarea reprezintă operaţiunea juridică în urma căreia actul administrativ cu caracter normativ este lipsit de efectele sale juridice pentru perioada care urmează după data adoptării sau emiterii actului administrativ abrogator” 6 . 6 Secţia de contencios administrativ şi fiscal, Decizia nr. 4.811 din 19 octombrie 2011, pronunţată în Dosarul nr. 849/2/2010, republicată.

În ce priveşte actele administrative individuale emise în baza legii sau a unui act administrativ cu caracter normativ, acestea pot fi de mai multe feluri.

Astfel, actele administrative conferă titularului mai multe categorii de drepturi: drepturi cu caracter permanent (cum ar fi drepturile rezultate dintr-o diplomă de licenţă sau de doctorat) şi drepturi cu caracter temporar (cum ar fi o autorizaţie de construcţie a cărei valabilitate încetează la termenul stabilit în cadrul acesteia sau odată ce construcţia a fost finalizată).

În cadrul actelor administrative cu efecte continue în timp mai trebuie amintită categoria actelor care necesită reînnoiri periodice, cum ar fi autorizaţia de mediu sau permisul de conducere.

Pe de altă parte, există o categorie de acte administrative care conferă un anumit drept (deciziile de reconstituire a dreptului de proprietate) sau acte administrative care recunosc un drept (recunoaşterea unui cult religios). Totodată, trebuie amintite actele administrative care recunosc o anumită calitate (expert sau avocat), iar drepturile şi obligaţiile corelative decurg dintr-unul sau mai multe acte normative ce reglementează acea calitate.

În funcţie de drepturile conferite şi de efectele în timp ale acestora, actele administrative pot înceta în modalităţi diferite, neputându-se stabili, în mod aprioric, că abrogarea actului normativ în baza căruia au fost emise are drept consecinţă încetarea efectelor acestora sau dimpotrivă.

Astfel, actele administrative care conferă drepturi permanente sunt perfect valabile şi după abrogarea actului normativ în baza căruia au fost emise, iar beneficiarul actului se poate prevala de drepturile conferite de actul administrativ valabil emis în baza legislaţiei în vigoare la momentul eliberării, până la data decesului său, când actul încetează datorită unui fapt material.

Totodată, actele administrative ce conferă drepturi cu caracter temporar şi a căror epuizare are loc dintr-o dată îşi păstrează, de asemenea, valabilitatea în cazul abrogării ulterioare a actului normativ în baza căruia au fost emise.

Aşadar, nici în privinţa acestor categorii de acte administrative individuale nu se poate afirma că abrogarea actului normativ care le-a generat conduce automat la încetarea efectelor acestora.

În ce priveşte actele administrative individuale cu efecte continue în timp, dar care necesită reînnoiri periodice, abrogarea actului normativ în baza căruia au fost emise poate avea drept consecinţă încetarea efectelor, doar dacă beneficiarul actului nu mai îndeplineşte condiţiile legale prevăzute în noul act normativ la momentul reînnoirii, ştiut fiind că, în lipsa unei prevederi legale exprese, o prelungire tacită a actului administrativ nu este de conceput.

Nu în ultimul rând, referindu-ne la categoria actelor administrative individuale care recunosc o anumită calitate beneficiarului, iar drepturile corelative sunt reglementate în alte norme de drept, trebuie adăugat că abrogarea actului normativ, care prevede dreptul în favoarea beneficiarului, deşi nu atrage încetarea efectelor actului individual care recunoaşte calitatea, totuşi atrage încetarea acordării dreptului corelativ.

Mai există însă o categorie de acte administrative care conferă titularilor drepturi cu executare succesivă în timp, emise în baza unui act normativ născut din anumite realităţi sociale şi care se adresează unor titulari anume protejaţi. În această categorie se pot include, cu titlu de exemplu, cele care acordă drepturi veteranilor de război sau persoanelor persecutate din motive politice.

Actele administrative din această categorie sunt, de regulă, emise în baza unui act normativ generat de realitatea socială pe care o reglementează, însă ulterior, odată cu progresul societăţii şi modificarea relaţiilor sociale, acesta este înlocuit de o nouă reglementare, adaptată noilor raporturi juridice.

Or, de vreme ce legea nouă reprezintă un act juridic cu forţă juridică superioară, ea abrogă toate normele contrare ei. Totodată, actele individuale emise în baza legii abrogate îşi încetează aplicabilitatea pentru viitor, devenind caduce, ca urmare a adoptării unei noi reglementări care le privează de cauza lor de drept (legea veche) 7 . 7 Ovidiu Podaru, Drept administrativ, Practică judiciară comentată, vol. I, Actul administrativ, Editura Hamangiu 2010, pag. 370.

Prin urmare, având în vedere multitudinea de situaţii generate de categoriile de drepturi conferite de actele administrative individuale, nu se poate afirma, cu titlu de principiu, că abrogarea actului normativ în baza căruia au fost emise are un anumit efect asupra acestora.

Aşadar, din toate considerentele de mai sus rezultă că încetarea efectelor unui act administrativ individual poate surveni independent de evoluţia actului normativ care l-a generat.

Pe de altă parte, abrogarea unui act normativ poate avea efecte diferite asupra actelor administrative emise în baza lui, în funcţie de categoria dreptului recunoscut sau conferit, de întinderea în timp a acestor efecte, de realităţile sociale circumscrise acelei legi, dar şi de alte situaţii care nu pot fi cuprinse în această expunere.

Ca atare, caracterul general al întrebării formulate de instanţa de trimitere face ca răspunsul, circumstanţiat în funcţie de considerentele de mai sus, să nu fie util instanţei în soluţionarea acţiunii aflate pe rol.

Chiar dacă, la un prim nivel de apreciere, se poate considera că întrebarea adresată ar putea avea o anumită legătură cu soluţionarea pe fond a cauzei, totuşi, este esenţial ca modalitatea de formulare a răspunsului de către instanţa supremă să poată avea drept consecinţă utilitatea în soluţionarea cauzei, astfel încât scopul mecanismului de unificare avut în vedere de dispoziţiile art. 519 din Codul de procedură civilă să poată fi, în mod efectiv, atins.

Un argument în plus pentru susţinerea inadmisibilităţii sesizării îl reprezintă faptul că instanţa de trimitere nu a solicitat interpretarea unui text de lege care să fie susceptibil de mai multe înţelesuri, ci doar a formulat o problemă de principiu, cu caracter pur teoretic, care nu este utilă în soluţionarea cauzei cu care a fost învestită.

În concret, instanţa de trimitere a fost sesizată cu o acţiune privind punerea în executare a unui act administrativ individual emis în temeiul Decretului-lege nr. 118/1990.

Acest act normativ prevedea, la art. 10, o categorie aparte de beneficiari, şi anume persoanele persecutate din motive politice ca urmare a participării la revolta anticomunistă de la Braşov din 15 noiembrie 1987.

Ulterior, odată cu apariţia Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 6/2008, a fost abrogat art. 10 din Decretul-lege nr. 118/1990, însă, prin acelaşi act normativ, în Legea nr. 341/2004 a fost introdus capitolul II, intitulat „Revolta muncitorească anticomunistă de la Braşov din noiembrie 1987”.

Conform acestei din urmă reglementări au fost recunoscute drepturi persoanelor care au avut de suferit în urma acestui eveniment, cu condiţia constatării acestei calităţi de către direcţiile de muncă şi protecţie socială judeţene, printr-o hotărâre motivată.

În decursul timpului, Legea nr. 341/2004 a suferit mai multe modificări, cea mai importantă fiind adusă prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 95/2014, în al cărei preambul se menţionează: „Având în vedere necesitatea promovării unor măsuri care să rezolve situaţia actuală, prin concretizarea unei forme cu prevederi clare fără echivoc, pentru respectarea adevărului istoric, care să coincidă realităţii în raport cu faptele şi evenimentele din decembrie 1989, în vederea acordării recunoştinţei statului român numai faţă de persoanele care au avut un rol determinant la victoria Revoluţiei Române din Decembrie 1989, implicând reluarea plăţilor cu un efort bugetar redus faţă de cel existent, descurajarea abuzurilor, a încălcării prevederilor legale, ceea ce aduce în rândul revoluţionarilor autentici răsplata binemeritată a unui stat care nu-şi uită eroii şi transformarea «prejudiciului de imagine» prin recâştigarea demnităţii revoluţionarilor odată cu împlinirea unui sfert de secol de la Revoluţia din 1989”.

Legiuitorul a mai stabilit că Legea nr. 341/2004, în forma actuală (la data emiterii Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 95/2014), nu mai corespunde realităţilor social-politice şi economice actuale şi că „pentru aplicarea corectă a legii este necesară acordarea recunoştinţei statului român numai faţă de persoanele care au avut un rol determinant la victoria Revoluţiei Române din Decembrie 1989”.

În urma acestei modificări s-a prevăzut că, „după intrarea în vigoare a prezentei legi, beneficiază de drepturile conferite de aceasta doar persoanele care se încadrează în prevederile acesteia” [art. 4 alin. (1) din Legea nr. 341/2004].

Totodată, în temeiul acestui act normativ, s-a stabilit o procedură clară prin care beneficiarii să obţină constatarea calităţii de persoană care a avut de suferit în urma revoltei muncitoreşti anticomuniste de la Braşov din noiembrie 1987, prin reglementarea modalităţii de depunere a cererilor, a documentelor doveditoare şi prin înfiinţarea unei instituţii care să verifice îndeplinirea condiţiilor.

În legătură cu modalitatea de dobândire a calităţii şi a beneficiului drepturilor conferite de Legea nr. 341/2004, Curtea Constituţională a României a statuat că: „(…) legiuitorul are deplina competenţă de a stabili condiţiile de acordare a certificatelor de revoluţionar, în temeiul art. 61 alin. (1) din Legea fundamentală, precum şi de a prevedea anumite termene şi o procedură de preschimbare a certificatelor, respectiv de încetare a valabilităţii vechilor certificate. De altfel, Legea nr. 341/2004 a reglementat cu privire la posibilitatea menţinerii drepturilor anterior dobândite, condiţionată de respectarea procedurii de preschimbare a certificatelor, în acord cu textul constituţional anterior menţionat. Prin urmare, Curtea a apreciat că dispoziţiile de lege criticate nu constituie o restrângere a exerciţiului unor drepturi, ci reprezintă reglementarea dată prin lege pentru respectarea condiţiilor exprese