Decizia nr. 12 din 22 februarie 2018

Curtea de Apel Iaşi – Secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin Încheierea din 15 noiembrie 2017, pronunţată în Dosarul nr. 2.711/99/2016, a dispus sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarea chestiune de drept: „Interpretarea prevederilor art. 24 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 554/2004), în ceea ce priveşte: termenul în care creditorul poate solicita fixarea sumei definitive care i se va datora de debitor cu titlu de penalităţi; natura acestui termen şi sancţiunea nerespectării lui; perioada care se are în vedere pentru stabilirea acestei sume, atunci când nu este sumă fixă, ci procentuală şi pe zi de întârziere; dacă, în cadrul acestei proceduri, instanţa poate stabili valoarea obiectului la care se aplică penalităţile de întârziere, în ipoteza în care instanţa prevăzută de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 nu a stabilit acest lucru”. II. Expunerea succintă a procesului. Obiectul învestirii instanţei care a solicitat pronunţarea unei hotărâri prealabile. Stadiul procesual în care se află pricina A. Date preliminare

Prin Sentinţa nr. 2.605 din 20.11.2012, pronunţată în Dosarul nr. 1.560/118/2012, Tribunalul Iaşi a admis cererea formulată de reclamanta societate comercială şi a obligat pârâtul Municipiul Constanţa la ajustarea tarifelor pentru activitatea specifică serviciului de salubrizare, în conformitate cu parametrul de ajustare convenit prin Contractul nr. 70.717 din 9.05.2008 încheiat între părţi, respectiv indicele lunar al preţurilor de consum pentru servicii comunicat de Institutul Naţional de Statistică, raportat la anul 2008, începând cu 1.10.2011. Împotriva acestei sentinţe nu a fost declarată cale de atac.

La data de 17.10.2014, Municipiul Constanţa a formulat cerere de lămurire a dispozitivului sentinţei, solicitând instanţei să precizeze dacă obligaţiei sale de a proceda la ajustarea tarifului îi corespunde obligaţia corelativă a reclamantei de a depune documentaţia legală, pentru perioada 01.10.2011 – prezent, conform Ordinului preşedintelui Autorităţii Naţionale de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilităţi Publice nr. 109/2007 privind aprobarea Normelor metodologice de stabilire, ajustare sau modificare a tarifelor pentru activităţile specifice serviciului de salubrizare a localităţilor (Ordinul nr. 109/2007). Cererea de lămurire a fost respinsă prin Încheierea nr. 408 din 31.03.2015 a Tribunalului Iaşi, rămasă irevocabilă prin Decizia nr. 909 din 14.09.2015 a Curţii de Apel Iaşi.

Ulterior, în Dosarul nr. 842/99/2015 al Tribunalului Iaşi, reclamanta a solicitat, la data de 07.11.2014, aplicarea de penalităţi de 1% pe zi de întârziere, până la executarea Sentinţei nr. 2.605 din 20.11.2012 a aceleiaşi instanţe. În aceeaşi cauză, la data de 03.09.2015, reclamanta şi-a completat acţiunea, solicitând şi obligarea primarului municipiului Constanţa la plata unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie, pe zi de întârziere, până la executarea Sentinţei nr. 2.605 din 20.11.2012 a Tribunalului Iaşi.

Prin Sentinţa nr. 1.094 din 15.09.2015, Tribunalul Iaşi a admis cererea şi a obligat pârâţii la plata către reclamantă a unor penalităţi de 1% pe zi de întârziere, calculate de la data rămânerii irevocabile a Sentinţei civile nr. 2.605 din 20.11.2012 a Tribunalului Iaşi şi până la punerea în executare efectivă a sentinţei; a fost obligat primarul municipiului Constanţa la plata unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie, pe zi de întârziere, începând cu data pronunţării în cauză şi până la executarea Sentinţei nr. 2.605 din 20.11.2012 a Tribunalului Iaşi.

Împotriva Sentinţei nr. 1.094 din 15.09.2015 a Tribunalului Iaşi au formulat recurs pârâţii numai cu privire la dispoziţia privind aplicarea amenzii, recurs care a fost admis, prin Decizia nr. 141 din 02.02.2016 a Curţii de Apel Iaşi, fiind anulată, în parte, sentinţa atacată, luându-se act de renunţarea reclamantei la capătul de cerere privind aplicarea amenzii. Sentinţa nr. 1.094 din 15.09.2015 a Tribunalului Iaşi a fost comunicată reclamantei la data de 15.10.2015. B. Cererea de chemare în judecată

La data de 5.05.2016, reclamanta a înregistrat pe rolul Tribunalului Iaşi o cerere, întemeiată pe dispoziţiile art. 24 din Legea nr. 554/2004, prin care a solicitat obligarea debitorului Municipiul Constanţa la plata sumei de 519.652.595,68 lei, penalităţi de întârziere calculate la debitul de 45.986.955,37 lei, pentru perioada 1.02.2013-7.03.2016. C. Hotărârea instanţei de fond

Prin Sentinţa nr. 587 din 25.04.2017, Tribunalul Iaşi a admis, în parte, acţiunea şi a fixat suma definitivă datorată de pârât reclamantei, cu titlu de penalităţi de întârziere pentru neîndeplinirea obligaţiei prevăzute în titlul executoriu – Sentinţa nr. 2.605 din 20.11.2012 a Tribunalului Iaşi, pentru perioada 1.02.2013-7.03.2016, la suma de 413.187.664,48 lei.

Pentru a pronunţa această soluţie, prima instanţă a făcut verificarea condiţiilor art. 906 alin. (4) din Codul de procedură civilă. La fixarea sumei s-a avut în vedere suma stabilită prin expertiză contabilă, prin raportare la suma de 63.537.050,30 lei, reprezentând valoarea ajustării tarifelor (nu a facturilor) pentru activitatea specifică serviciilor de salubrizare, conform parametrului de ajustare stabilit prin Contractul nr. 70.717 din 9.05.2008, respectiv indicele lunar al preţurilor de consum pentru servicii, comunicat de I.N.S., raportat la iunie 2008. D. Calea de atac formulată

Împotriva acestei sentinţe au declarat apel atât reclamanta, cât şi pârâtul Municipiul Constanţa.

Reclamanta a formulat apel, fiind nemulţumită de modul de acordare a cheltuielilor de judecată.

Pârâtul şi-a manifestat nemulţumirea faţă de împrejurarea că instanţa a primit concluziile expertizei contabile, susţinând că, în absenţa documentaţiei prevăzute de dispoziţiile art. 8 alin. (2) din Ordinul nr. 109/2007, la care face trimitere art. 22 din Contractul nr. 70.717/2008, nu se poate determina suma reprezentând ajustarea tarifelor. A susţinut apelanta- pârâtă că, potrivit art. 13 alin. (2) din Ordinul nr. 109/2007, nivelul tarifului rezultat nu poate depăşi nivelul actual, ajustat cu indicele de creştere a parametrului de ajustare. Lipsa din documentaţie a fişelor de fundamentare a tarifului pe elemente de cheltuieli, din care rezultă costurile reale efectuate de reclamantă, atrage imposibilitatea autorităţii de a verifica respectarea prevederilor art. 13 alin. (2) din Ordinul nr. 109/2007, în sensul că nu poate verifica dacă nivelul tarifului rezultat din ajustare depăşeşte nivelul tarifului din contract, ajustat cu indicele lunar al preţurilor de consum pentru servicii.

În apel, instanţa, din oficiu, a invocat excepţia tardivităţii cererii de chemare în judecată. III. Dispoziţiile legale supuse interpretării

Legea nr. 554/2004: „Art. 24. – Obligaţia executării (1) Dacă în urma admiterii acţiunii autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operaţiuni administrative, executarea hotărârii definitive se face de bunăvoie în termenul prevăzut în cuprinsul acesteia, iar în lipsa unui astfel de termen, în termen de cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii. (2) În cazul în care debitorul nu execută de bunăvoie obligaţia sa, aceasta se duce la îndeplinire prin executare silită, parcurgându-se procedura prevăzută de prezenta lege. (3) * La cererea creditorului, în termenul de prescripţie a dreptului de a obţine executarea silită, care curge de la expirarea termenelor prevăzute la alin. (1) şi care nu au fost respectate, instanţa de executare, prin încheiere definitivă dată cu citarea părţilor, aplică conducătorului autorităţii publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat, iar reclamantului îi acordă penalităţi, în condiţiile art. 905 din Codul de procedură civilă. * Notă: Prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 898 din 17 decembrie 2015 1 , Curtea Constituţională a constatat că soluţia legislativă potrivit căreia încheierea prevăzută de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 este „definitivă” este neconstituţională. 1 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 148 din 26 februarie 2016. (4) Dacă în termen de 3 luni de la data comunicării încheierii de aplicare a amenzii şi de acordare a penalităţilor debitorul nu execută obligaţia prevăzută în titlul executoriu, instanţa de executare, la cererea creditorului, va fixa suma definitivă ce se va datora statului şi suma ce i se va datora lui cu titlu de penalităţi, prin hotărâre dată cu citarea părţilor. Totodată, prin aceeaşi hotărâre, instanţa va stabili, în condiţiile art. 891 din Codul de procedură civilă, despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligaţiei. (5) În lipsa cererii creditorului, după împlinirea termenului prevăzut la alin. (4), compartimentul executări civile al instanţei de executare va solicita autorităţii publice relaţii referitoare la executarea obligaţiei cuprinse în titlul executoriu şi, în cazul în care obligaţia nu a fost integral executată, instanţa de executare va fixa suma definitivă ce se va datora statului prin hotărâre dată cu citarea părţilor.” IV. Punctul de vedere al părţilor cu privire la dezlegarea chestiunii de drept A) Recurenta a apreciat că, din interpretarea art. 24 alin. (3) – (5) din Legea nr. 554/2004, pe de o parte, şi art. 906 şi 892 din Codul de procedură civilă, pe de altă parte, rezultă că procedura de obligare a debitorului la plata de penalităţi se declanşează la cererea creditorului, care poate acţiona în termenul de prescripţie a executării silite, de 3 ani, prevăzut de art. 705 din Codul de procedură civilă.

Stabilirea sumei definitive se poate face la cererea creditorului, după împlinirea termenului de 3 luni de la data comunicării încheierii de acordare a penalităţilor, dacă debitorul persistă în neexecutare. Stabilirea unei sume definitive nu se poate face, în lipsa unei cereri a creditorului sau înaintea împlinirii termenului de 3 luni, chiar dacă debitorul ar solicita aceasta. Relevant pentru stabilirea naturii juridice a termenului de 3 luni este art. 24 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, care conferă instanţei de executare o serie de atribuţii care se exercită din oficiu, în sensul că, după împlinirea termenului prevăzut la alin. (4), dacă executarea nu s-a realizat, instanţa de executare va fixa suma definitivă ce se va datora statului, prin hotărâre dată cu citarea părţilor.

Raţiunea legiuitorului a fost aceea de a constrânge debitorul să execute obligaţia de a face, în termenul de prescripţie a executării silite. Prin urmare, termenul de 3 luni marchează începutul curgerii termenului de prescripţie pentru cuantificarea penalităţilor, şi nicidecum nu este reglementat de legiuitor ca un termen de decădere.

În actuala reglementare, prescripţia nu mai este de ordine publică, ci privată, iar debitorul nu a înţeles să invoce prescripţia dreptului la acţiune, instanţa nefiind îndreptăţită să o ridice din oficiu.

În ceea ce priveşte perioada pentru care se fixează suma reprezentând penalităţi, art. 906 alin. (2) din Codul de procedură civilă prevede că acestea se plătesc până la executarea obligaţiei prevăzute în titlul executoriu. Raportat la natura juridică a penalităţilor, ca mijloc de constrângere a debitorului, momentul care marchează începutul curgerii penalităţilor este de 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii judecătoreşti şi se întinde până la executarea obligaţiei prevăzute în titlul executoriu.

În procedura prevăzută de art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, instanţa este obligată să stabilească valoarea obiectului obligaţiei care constituie baza de calcul al penalităţilor.

Reclamanta apreciază că, deşi textul art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 este similar cu cel al art. 906 alin. (4) din Codul de procedură civilă, asupra căruia Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept s-a pronunţat prin Decizia nr. 16 din 6 martie 2017 2 , instanţa de judecată nu este în măsură să extindă aplicarea acestei din urmă decizii la cauza în speţă, întrucât procedura execuţională este una distinctă, reglementată de norme speciale, care au prioritate faţă de regula de drept comun, generală. 2 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 258 din 13 aprilie 2017. B) Pârâtul consideră că excepţia tardivităţii, invocată din oficiu de instanţa de apel, este întemeiată, în cauză fiind aplicabile considerentele Deciziei nr. 16 din 6 martie 2017, prin care Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a interpretat dispoziţiile art. 906 alin. (4) din Codul de procedură civilă, statuând cu privire la regimul penalităţilor de întârziere care pot fi acordate în temeiul acestui articol şi stabilind că acest text permite creditorului formularea unei cereri de fixare a sumei datorate de debitor cu titlu de penalităţi, în termen de 3 luni de la data pronunţării încheierii de aplicare a penalităţii.

Totodată, instanţa supremă a stabilit că dispoziţiile legale supuse interpretării [art. 906 alin. (4) din Codul de procedură civilă] limitează în mod expres perioada de calcul al penalităţilor, în vederea stabilirii unei sume definitive printr-o încheiere ce poate fi executată silit, că este admisibilă formularea unei singure cereri prin care creditorul să ceară instanţei fixarea sumei definitive şi că nu este posibilă obţinerea unor încheieri definitive, periodice, care să stabilească suma finală datorată de debitor cu titlu de penalităţi; o ipoteză contrară ar conduce la îndepărtarea de la scopul reglementării şi ar diminua efectul de mijloc de constrângere, dând naştere unui mecanism periculos, apt să conducă la abuzuri din partea creditorului.

În opinia pârâtului, sancţiunea se poate aplica doar pentru 3 luni, pentru a fi valorificat art. 1.534 alin. (2) din Codul civil, potrivit căruia debitorul nu datorează despăgubiri pentru prejudiciile pe care creditorul le-ar fi putut evita cu minimă diligenţă. În cazul în speţă, titlul executoriu este din anul 2012, iar sancţiunea penalităţilor a fost dispusă în anul 2015. Creditoarea, prin atitudinea sa pasivă, a urmărit creşterea artificială a valorii penalităţilor de întârziere, în dauna intereselor municipiului Constanţa care, oricum, nu putea executa obligaţia de a face în lipsa documentaţiei de ajustare.

Pârâtul apreciază că primele trei aspecte ale chestiunii de drept ce formează obiectul sesizării nu sunt noi, întrucât au fost dezlegate prin Decizia nr. 16 din 6 martie 2017 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, sesizarea fiind, deci, inadmisibilă cu privire la aceste aspecte.

Concluzionează pârâtul că numai ultimul aspect al chestiunii de drept supuse dezlegării îndeplineşte condiţiile de admisibilitate şi cu privire la acesta se impune interpretarea dispoziţiilor legale în discuţie. V. Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizarea A. Cu privire la admisibilitatea sesizării

Instanţa de trimitere a apreciat că sunt îndeplinite cerinţele prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, arătând că de lămurirea chestiunii de drept invocate depinde soluţionarea pe fond a cauzei.

Referitor la condiţia noutăţii, apreciind că este îndeplinită, instanţa de trimitere a arătat că problema de drept ce face obiectul sesizării nu îşi găseşte dezlegarea prin Decizia nr. 16 din 6 martie 2017, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

Astfel, se arată în cuprinsul sesizării, prin Decizia nr. 16 din 6 martie 2017, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a statuat asupra interpretării art. 906 din Codul de procedură civilă, al cărui conţinut este similar cu cel al art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, supus interpretării în cauza de faţă, însă din perspectiva naturii juridice a penalităţilor reglementate de acest text de lege, stabilind că nu au caracter reparator şi nu au nicio legătură cu prejudiciul suferit de creditor, care se repară pe calea daunelor interese, care se pot cumula cu penalităţile.

Totodată, susţine instanţa de trimitere, deşi la paragraful 67 din cuprinsul Deciziei nr. 16 din 6 martie 2017, pronunţată de Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, se face vorbire de cererea creditorului, formulată după scurgerea unui termen de trei luni de la data comunicării încheierii prin care s-a dispus aplicarea penalităţilor, iar la paragraful 68 este menţionat un termen de 3 luni pentru cererea de stabilire a sumei fixe datorate de debitor cu titlu de penalităţi, instanţa supremă nu dă o interpretare naturii acestui termen şi sancţiunii aplicabile.

Or, arată instanţa de trimitere, tocmai acesta este obiectul sesizării formulate, în contextul în care practica instanţelor de judecată, în prezent, este de a considera că un creditor nu poate formula cererea de fixare a sumei decât după expirarea termenului de 3 luni, acordat debitorului pentru executarea de bunăvoie. Susţine instanţa de trimitere că se pune problema modificării acestei jurisprudenţe, în sensul considerării termenului de 3 luni, prevăzut de art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, ca fiind un termen de decădere.

Cu privire la perioada pentru care se pot acorda aceste penalităţi, textul art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 face trimitere la art. 905 (actualul art. 906) din Codul de procedură civilă, care la alin. (2) prevede că aceste penalităţi se acordă „până la executarea obligaţiei prevăzute în titlul executoriu”. În sensul interpretării art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 prin prisma art. 24 alin. (3) din aceeaşi lege, respectiv art. 906 alin. (2) din Codul de procedură civilă, a fost şi interpretarea instanţei de fond în cauza de faţă.

Astfel, la paragraful 77 din Decizia nr. 16 din 6 martie 2017, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a reţinut că „dispoziţiile alin. (4) al aceluiaşi articol (art. 906 – n.r.) limitează în mod expres perioada de calcul al acestora (penalităţilor – n.r.) în vederea stabilirii unei sume definitive printr-o încheiere care să poată fi executată silit”, configurând, în acest fel, posibilitatea interpretării acestui text de lege în sensul că acordarea penalităţilor se face doar pentru cele 3 luni, de la data obligării la penalităţi, potrivit art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, şi până la expirarea celor 3 luni, în care debitorul avea obligaţia de a executa. B. Cu privire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării

Arătând că problematica interpretării art. 24 din Legea nr. 554/2004 a fost discutată la Întâlnirea preşedinţilor secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, din 30-31 mai 2016 (Oradea), pct. 3 filele 5-9 din minuta întocmită cu această ocazie, instanţa de trimitere prezintă concluziile la care s-a ajuns după dezbaterile purtate de participanţii la această întâlnire, în sensul că: – încheierea prevăzută de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 are caracter de sine stătător, iar dispoziţiile alin. (4) ale aceluiaşi articol reglementează o etapă distinctă, de definitivare a procedurii; – amenda şi penalităţile stabilite cu titlu definitiv trebuie să acopere întreaga perioadă cuprinsă între momentul expirării termenului prevăzut pentru executarea de bunăvoie şi până la data pronunţării hotărârii; – în această etapă nu mai poate fi repus în discuţie cuantumul penalităţilor stabilit prin încheierea prevăzută de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, care a dobândit putere de lucru judecat; – în măsura în care suma stabilită definitiv cu titlu de penalităţi nu acoperă prejudiciul suferit de creditor, prin neexecutarea obligaţiei, instanţa poate face aplicarea art. 24 alin. (4) teza finală şi poate obliga debitorul la plata de despăgubiri în condiţiile art. 892 din Codul de procedură civilă.

În continuare, sub titlul „punctul de vedere al completului de judecată asupra chestiunii de drept sesizate”, instanţa de trimitere prezintă mai multe opinii cu privire la aspectele ce constituie problema de drept invocată. i. Astfel, cu privire la primul aspect, referitor la termenul în care creditorul poate solicita fixarea sumei cu titlu de penalităţi în procedura prevăzută de art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, la natura juridică a acestui termen şi la sancţiunea aplicabilă, sunt exprimate următoarele opinii: a) termenul este de 3 luni, fiind prevăzut de art. 24 alin. (4) teza iniţială din Legea nr. 554/2004 ca termen de decădere, care atrage sancţiunea respingerii acţiunii ca tardivă, dacă nu este respectat. Este adevărat că, aşa cum este formulat textul articolului, apare că, pentru a obţine fixarea sumei definitive, creditorul ar trebui să aştepte, întâi, expirarea termenului de 3 luni, pentru a vedea dacă debitorul execută de bunăvoie obligaţia sa, însă textul trebuie interpretat în ansamblul reglementării art. 24 şi al procedurii de executare silită.

Potrivit acestei prime opinii, creditorul are a respecta termenul de prescripţie doar pentru a obţine obligarea debitorului la plata de penalităţi, după obţinerea încheierii date în temeiul art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, creditorul având obligaţia de a formula cererea de obţinere a sumei definitive, în termenul de 3 luni, ca etapă de executare; după expirarea celor 3 luni, instanţa de executare este obligată să facă aplicarea alin. (5) al aceluiaşi articol, respectiv să verifice existenţa cererii creditorului şi, în lipsa acesteia, să fixeze din oficiu, în procedura reglementată, suma reprezentând amendă.

Formularea art. 25 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, care face trimitere la existenţa cererii creditorului la momentul expirării termenului de 3 luni, susţine această ipoteză. Totodată, în susţinerea acestei interpretări sunt şi considerentele Deciziei nr. 16 din 6 martie 2017 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, precum şi cele ale Deciziei nr. 7 din 15 aprilie 2013 3 , pronunţată de Completul competent să judece recursul în interesul legii al aceleiaşi instanţe. 3 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 263 din 10 mai 2013.

De asemenea, scopul acestor penalităţi, care nu sunt sume destinate acoperirii prejudiciului creditorului, ci au caracter sancţionator, este acela de a determina debitorul să execute cât mai repede obligaţia sa. A permite creditorului să formuleze cererea de fixare a sumei în termenul de prescripţie calculat de la data obligării la plata de penalităţi ar însemna a-i acorda posibilitatea de a prelungi, în vederea obţinerii unei sume cât mai mari, perioada de executare a titlului executoriu iniţial (obligaţie de a face sau de a da), ceea ce ar fi contrar voinţei legiuitorului. De asemenea, dacă s-ar admite formularea unei astfel de cereri într-un termen de prescripţie, s-ar naşte discuţii cu privire la data de la care începe să curgă acest termen: de la momentul hotărârii de obligare a debitorului la emiterea unui act administrativ/operaţiuni administrative sau de la momentul hotărârii de obligare la penalităţi. b) termenul este, în lipsa unei alte stipulări, termenul general de prescripţie, care se calculează de la momentul când debitorul a fost obligat la plata penalităţilor.

Termenul de 3 luni, prevăzut de art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 este, potrivit acestei opinii, un termen prohibitiv, care împiedică formularea cererii de fixare a sumei înainte de împlinirea lui, în acest sens, făcându-se trimitere şi la doctrină, respectiv G. Boroi, Noul Cod de procedură civilă. Comentariu pe articole, ediţia a doua, pag. 719. De asemenea este menţionată Decizia Curţii Constituţionale nr. 5 din 17 ianuarie 2017 4 , care, la paragraful 19, arată că „(…) Stabilirea unei sume definitive nu se poate face în lipsa unei cereri a creditorului sau înaintea termenului de 3 luni, chiar dacă debitorul ar solicita aceasta”. 4 Publicată în Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 329 din 8 mai 2017. c) într-o a treia opinie, pe care instanţa de trimitere o atribuie literaturii de specialitate (G. Boroi, Drept procesual civil, ediţia a patra, pag. 1.350), invocându-se argumentul că aceste penalităţi de întârziere reprezintă mijloace specifice de constrângere pentru obţinerea executării în natură a obligaţiei de a face sau de a nu face, care presupune faptul personal al debitorului, se apreciază că cererea ar trebui formulată înăuntrul termenului de perimare a executării silite, termen de 6 luni, care începe să curgă la expirarea termenului de 3 luni prevăzut de art. 906 alin. (4) din Codul de procedura civilă. ii. În ceea ce priveşte cel de-al doilea aspect al chestiunii de drept, respectiv perioada care se are în vedere pentru stabilirea sumei reprezentând penalităţile, atunci când nu este sumă fixă, ci procentuală şi pe zi de întârziere, sunt exprimate următoarele opinii: a) instanţa învestită în temeiul art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 va stabili suma în funcţie de criteriile oferite de încheierea prevăzută de art. 24 alin. (3) din aceeaşi lege, care la rândul său face trimitere la art. 906 din Codul de procedură civilă. Or, potrivit acestui din urmă text, se cunoaşte exact valoarea la care se aplică penalităţile, anume valoarea obiectului cererii, precum şi perioada până la care se acordă aceste penalităţi, până la executarea obligaţiei prevăzute în titlul executoriu. A admite acordarea lor doar pentru 3 luni de la data obligării debitorului la plata de penalităţi ar însemna să se ignore hotărârea pronunţată în temeiul art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004. Termenul de început pentru calculul acestor sume se stabileşte de instanţa învestită potrivit art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, de regulă fiind data rămânerii definitive a hotărârii de obligare la penalităţi; b) într-o altă opinie, penalităţile se pot stabili doar pentru perioada de 3 luni de la data obligării debitorului la plata de penalităţi, prin hotărârea prevăzută de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004. Aceasta, deoarece penalităţile nu reprezintă acoperirea prejudiciului adus creditorului, ci un mijloc de constrângere pentru debitor. La momentul sesizării în temeiul art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, instanţa va obliga debitorul la plata acestor penalităţi, creanţa având însă caracter provizoriu, nefiind lichidă şi exigibilă, prin urmare neexecutabilă. Legiuitorul a permis creditorului ca, în termen de trei luni de la data comunicării încheierii de aplicare a penalităţilor, în care debitorul nu îşi execută obligaţia, să se adreseze din nou instanţei de executare cu o cerere prin care să solicite fixarea sumei finale pe care debitorul trebuie să o plătească cu titlu de penalităţi. Fiind evident că debitorul nu va mai executa, instanţa va cuantifica valoarea sancţiunii, constând în penalităţi, aceasta urmând, la cererea creditorului, să poată fi cumulată cu despăgubirile care se vor acorda pentru acoperirea prejudiciului. A se acorda aceste penalităţi până la executarea obligaţiei prevăzute în titlul executoriu înseamnă a acorda creditorului o dublă despăgubire. iii. Cu privire la cel de-al treilea aspect – dacă în cadrul acestei proceduri, instanţa ar putea stabili valoarea obiectului la care se aplică penalităţile de întârziere, în ipoteza în care instanţa prevăzută deart. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 nu a stabilit acest lucru, sunt prezentate următoarele opinii: a) fiind instanţă de executare, instanţa învestită cu fixarea sumei definitive poate stabili şi valoarea obiectului la care se aplică penalităţile, chiar dacă aceasta nu rezultă din hotărârea prin care debitorul este obligat la emiterea unui/unei act administrativ/operaţiuni administrative, respectiv hotărârea de obligare a debitorului la plata de penalităţi; b) instanţa învestită cu fixarea sumei definitive nu face decât să cuantifice suma stabilită prin hotărârea de obligare a debitorului la penalităţi; dacă această hotărâre nu cuprinde şi suma la care se aplică penalităţile (baza de calcul), iar valoarea obiectului cererii nu este evidenţiată din procedurile anterioare de obligare a debitorului, instanţa de executare nu poate complini voinţa instanţei care a emis titlul executoriu, creditorul având la îndemână procedura de lămurire a dispozitivului sau contestaţia la executare, proceduri distincte şi mai largi decât procedura sumară reglementată de art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004. VI. Jurisprudenţa instanţelor naţionale în materie

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a pronunţat următoarele decizii, care pot prezenta relevanţă în cauză: – Decizia nr. XX din 12 decembrie 2005 5 (Secţiile Unite), prin care a fost admis recursul în interesul legii formulat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, stabilindu-se că: „Cererea privind obligarea la daune cominatorii este admisibilă şi în condiţiile reglementării obligării debitorului la plata amenzii civile conform art. 580 3 din Codul de procedură civilă. Hotărârea prin care s-au acordat daune cominatorii este susceptibilă de executare silită, la cererea creditorului, în limita daunelor-interese dovedite.”; 5 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 225 din 13 martie 2006. – Decizia nr. 7 din 15 aprilie 2013 (Completul competent să judece recursul în interesul legii), potrivit căreia: „În interpretarea şi aplicarea art. 460 alin. 1 din Codul de procedură civilă stabileşte că termenul de 3 luni de la data când terţul poprit trebuia să consemneze sau să plătească suma urmăribilă, în care creditorul, debitorul sau organul de executare poate sesiza instanţa de executare în vederea validării popririi, este un termen imperativ (peremptoriu), legal, fix şi absolut, a cărui nerespectare atrage sancţiunea decăderii.”; – Decizia nr. 16 din 6 martie 2017 (Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept), prin care a fost admisă sesizarea formulată de Tribunalul Cluj şi s-a stabilit că „În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 906 alin. (4) din Codul de procedură civilă nu este admisibilă formularea mai multor cereri de fixare a sumei definitive datorate de debitor cu titlu de penalităţi”.

La solicitarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, instanţele de judecată, în majoritatea covârşitoare, au comunicat că nu au identificat jurisprudenţă referitoare la chestiunea de drept supusă dezlegării; numai câteva instanţe au transmis hotărâri şi/sau puncte de vedere, din analiza cărora se desprind următoarele orientări: A. Termenul în care creditorul poate solicita fixarea sumei definitive datorate de către debitor este: a) termenul de 6 luni de la expirarea termenului de 3 luni de la comunicarea încheierii de aplicare a amenzii şi de acordare a penalităţilor, fiind un termen de prescripţie;

A opinat în acest sens Tribunalul Sibiu – Secţia de contencios administrativ şi fiscal şi Secţia a II-a civilă şi de contencios administrativ, argumentând că, întrucât în cuprinsul cap. III din Legea nr. 554/2004 nu este prevăzut un astfel de termen, devin aplicabile dispoziţiile art. 11 alin. (1) din acelaşi act normativ. b) termenul de 3 luni de la data comunicării încheierii de aplicare a amenzii şi de acordare a penalităţilor, prevăzut de art. 24 alin. (4) teza iniţială din Legea nr. 554/2004, fiind un termen de decădere.

Au opinat în acest sens Tribunalul Bacău – Secţia a II-a civilă şi de contencios administrativ şi fiscal (o opinie); Tribunalul Neamţ – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal; Curtea de Apel Bucureşti – Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal şi Tribunalul Bucureşti.

S-a arătat că acţiunea introdusă înainte de împlinirea acestui termen este prematur formulată. c) termenul de prescripţie a dreptului de a cere executarea silită de drept comun, de 3 ani, care curge: de la împlinirea termenului de trei luni de la comunicarea încheierii de aplicare a amenzii/penalităţii (o opinie)/de la momentul când debitorul a fost obligat la plata penalităţilor (o opinie) sau de la data stabilită în hotărâre pentru executarea acesteia sau, în lipsa unei astfel de dispoziţii, în 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii (o opinie).

Au opinat în acest sens Tribunalul Bacău – Secţia a II-a civilă şi de contencios administrativ şi fiscal (o opinie); Tribunalul Ialomiţa; Tribunalul Ilfov; Tribunalul Bihor – Secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal; Tribunalul Harghita – Secţia civilă; Curtea de Apel Târgu Mureş – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal; Curtea de Apel Craiova – Secţia de contencios administrativ şi fiscal; Tribunalul Iaşi – Secţia a II-a civilă şi de contencios administrativ şi fiscal; Curtea de Apel Oradea – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal (Decizia nr. 617 din 30 martie 2016); Curtea de Apel Constanţa – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal (deciziile nr. 16/CA din 15 iunie 2016 şi nr. 816/CA din 31 octombrie 2016). B. Perioada care se are în vedere pentru stabilirea sumei definitive, reprezentând penalităţi: a) curge de la data comunicării hotărârii de aplicare a amenzii (o opinie)/data rămânerii definitive a hotărârii de obligare la penalităţi (o opinie) şi până la punerea în aplicare a hotărârii.

Au opinat în acest sens Tribunalul Sibiu – Secţia de contencios administrativ şi fiscal şi Secţia a II-a civilă şi de contencios administrativ; Tribunalul Ialomiţa; Curtea de Apel Galaţi – Secţia pentru cauze de contencios administrativ şi fiscal; Tribunalul Galaţi – Secţia pentru cauze de contencios administrativ şi fiscal; Tribunalul Iaşi – Secţia a II-a civilă şi de contencios administrativ şi fiscal; Tribunalul Bihor – Secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal.

S-a susţinut că a admite acordarea penalităţilor doar pentru perioada de 3 luni de la data obligării debitorului la plata lor ar însemna să se ignore hotărârea pronunţată în temeiul art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004. b) este perioada de 3 luni de la data obligării debitorului la plata de penalităţi (o opinie)/comunicării încheierii de aplicare a amenzii şi de acordare a penalităţilor (o opinie).

Au opinat în acest sens Tribunalul Bucureşti; Tribunalul Bacău – Secţia a II-a civilă şi de contencios administrativ şi fiscal (o opinie); Curtea de Apel Craiova – Secţia de contencios administrativ şi fiscal; Curtea de Apel Târgu Mureş (o opinie); Curtea de Apel Constanţa – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal (deciziile nr. 16/CA din 15 iunie 2016 şi nr. 816/CA din 31 octombrie 2016).

S-a arătat că penalităţile nu reprezintă acoperirea prejudiciului adus creditorului, ci un mijloc de constrângere pentru debitor. A permite creditorului să facă cererea de fixare a sumei în termenul de prescripţie, calculat de la data obligării la plata de penalităţi, ar însemna a-i acorda posibilitatea de a prelungi, în vederea obţinerii unei sume cât mai mari, perioada de executare a titlului executoriu iniţial, ceea ce ar fi contrar voinţei legiuitorului. La momentul sesizării în temeiul art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, instanţa va obliga debitorul la plata acestor penalităţi, creanţa având, însă, caracter provizoriu, nefiind lichidă şi exigibilă, prin urmare neexecutabilă. c) este perioada cuprinsă între data rămânerii definitive a încheierii de stabilire a amenzii/despăgubirii şi data formulării cererii de stabilire a sumei definitive.

A opinat în acest sens Tribunalul Bacău – Secţia a II-a civilă şi de contencios administrativ şi fiscal a (o opinie). d) este perioada cuprinsă între momentul împlinirii termenului de 30 de zile, prevăzut de lege pentru executarea hotărârii judecătoreşti, şi momentul pronunţării hotărârii judecătoreşti prin care se fixează penalitatea definitivă.

A opinat în acest sens Curtea de Apel Oradea – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal (Decizia nr. 617 din 30 martie 2016). C. Valoarea la care se aplică penalităţile de întârziere: a) poate fi stabilită de instanţa de executare;

Au opinat în acest sens Tribunalul Sibiu – Secţia de contencios administrativ şi fiscal şi Secţia a II-a civilă şi de contencios administrativ; Tribunalul Neamţ – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal; Tribunalul Bucureşti; Tribunalul Ilfov; Tribunalul Vrancea; Tribunalul Harghita – Secţia civilă; Curtea de Apel Târgu Mureş – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal; Curtea de Apel Oradea – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal (Decizia nr. 617 din 30 martie 2016); Curtea de Apel Constanţa – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal (deciziile nr. 16/CA din 15 iunie 2016 şi nr. 816/CA din 31 octombrie 2016).

S-a argumentat că, în considerarea dispoziţiilor art. 892 (fost art. 891) din Codul de procedură civilă, la care face trimitere art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, instanţa de executare este ţinută să stabilească despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligaţiei dacă în titlul executoriu nu s-a stabilit echivalentul despăgubirilor. Prin urmare, aceeaşi instanţă va putea să stabilească valoarea obiectului obligaţiei în vederea cuantificării penalităţilor, dacă această valoare nu a fost stabilită în prima etapă a procedurii, aceea de aplicare a sancţiunii. b) se face de către instanţa învestită cu o cerere de lămurire a dispozitivului sau cu o contestaţie la executare privind lămurirea titlului executoriu, proceduri distincte şi mai largi decât procedura sumară reglementată de art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.

Au opinat în acest sens Tribunalul Bacău – Secţia a II-a civilă şi de contencios administrativ şi fiscal (o opinie); Tribunalul Ialomiţa; Curtea de Apel Galaţi – Secţia pentru cauze de contencios administrativ şi fiscal; Tribunalul Galaţi – Secţia pentru cauze de contencios administrativ şi fiscal; Tribunalul Harghita – Secţia civilă; Curtea de Apel Târgu Mureş – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal. VII. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale

În jurisprudenţa Curţii Constituţionale au fost identificate următoarele decizii care pot prezenta relevanţă în privinţa chestiunii de drept ce formează obiectul sesizării: Decizia nr. 377 din 7 iunie 2016 6 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 24 şi art. 25 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi Decizia nr. 5 din 17 ianuarie 2017 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 906 alin. (1) coroborat cu art. 906 alin. (4) din Codul de procedură civilă, citată mai sus. 6 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 676 din 1 septembrie 2016. VIII. Răspunsul Ministerului Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

Prin Adresa nr. 3.067/C/5.277/III-5/2017 din 17.01.2018, Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat că la nivelul Secţiei judiciare – Serviciul judiciar civil nu se verifică, în prezent, practica judiciară, în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problema de drept ce formează obiectul sesizării. IX. Raportul asupra chestiunii de drept

Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (7) din Codul de procedură civilă, se apreciază că, faţă de dispoziţiile art. 519 din acelaşi cod, sunt întrunite condiţiile pentru declanşarea mecanismului privind pronunţarea unei hotărâri prealabile.

Pe fondul problemei supuse dezbaterii, prin raport se propune soluţia potrivit căreia, în interpretarea prevederilor art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, termenul în care creditorul poate solicita fixarea sumei ce i se datorează de către debitor cu titlu de penalităţi este termenul de prescripţie a executării silite, de 3 ani, reglementat de art. 706 din Codul de procedură civilă, termen care curge de la data executării obligaţiei sau, în caz de neexecutare, de la data expirării termenului de trei luni, înăuntrul căruia debitorul avea posibilitatea să execute în natură obligaţia; penalităţile stabilite în procent pe zi de întârziere se calculează de la momentul indicat în încheierea pronunţată în cadrul procedurii reglementate de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, până la executarea obligaţiei, dar nu mai târziu de momentul expirării termenului de trei luni, înăuntrul căruia debitorul avea posibilitatea să execute în natură obligaţia, în caz de neexecutare; în cadrul procedurii reglementate de art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, instanţa de judecată poate stabili valoarea obiectului obligaţiei la care se aplică penalităţile de întârziere stabilite în procent pe zi de întârziere, în ipoteza în care instanţa prevăzută la art. 24 alin. (3) din aceeaşi lege nu a stabilit acest lucru. X. Înalta Curte

Examinând sesizarea, raportul întocmit de judecătorul- raportor şi chestiunea de drept a cărei dezlegare se solicită, constată următoarele: A. Cu privire la admisibilitatea sesizării

Din cuprinsul prevederilor art. 519 din Codul de procedură civilă, care reglementează procedura de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, rezultă următoarele condiţii de admisibilitate a sesizării, care trebuie îndeplinite cumulativ: – existenţa unei chestiuni de drept; problema pusă în discuţie trebuie să fie una veritabilă, susceptibilă să dea naştere unor interpretări diferite; – chestiunea de drept să fie ridicată în cursul judecăţii în faţa unui complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă; – chestiunea de drept să fie esenţială, în sensul că de lămurirea ei depinde soluţionarea pe fond a cauzei; noţiunea de „soluţionare pe fond” trebuie înţeleasă în sens larg, incluzând nu numai problemele de drept material, ci şi pe cele de drept procesual, cu condiţia ca de rezolvarea acestora să depindă soluţionarea pe fond a cauzei; – chestiunea de drept să fie nouă; – chestiunea de drept să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, iar Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să nu fi statuat deja asupra problemei de drept printr-o hotărâre obligatorie pentru toate instanţele (intră în această categorie hotărârile pronunţate într-un recurs în interesul legii şi hotărârile preliminare).

În speţă, aceste condiţii sunt îndeplinite.

Problema ridicată de instanţa de trimitere este o problemă reală, Legea nr. 554/2004 neoferind răspunsuri explicite la aspectele puse în discuţie prin întrebările formulate. Astfel, nici art. 24 şi nici alte prevederi explicite ale legii nu oferă soluţii clare cu privire la termenul în care se poate formula cererea de stabilire a penalităţilor, perioada pentru care se vor stabili penalităţile şi modalitatea de evaluare a acestora. Din punctele de vedere formulate de diverse instanţe din ţară rezultă că, deşi nu s-a conturat o practică neunitară propriu-zisă, nefiind identificate suficiente hotărâri pronunţate pe aceste aspecte, interpretările propuse de instanţe nu sunt convergente, preconizându-se o mare varietate de soluţii. Acest fapt confirmă aprecierea instanţei de trimitere, în sensul că art. 24 din Legea nr. 554/2004 ridică reale probleme de interpretare.

De asemenea, problema prezintă noutate, întrucât art. 24 din Legea nr. 554/2004 a primit forma supusă analizei prin Legea nr. 138/2014 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative conexe (Legea nr. 138/2014), publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 753 din 16 octombrie 2014. De la data modificării nu a existat o cazuistică suficient de vastă care să permită conturarea unei practici stabile a instanţelor de judecată. În plus, prin Decizia nr. 898 din 17 decembrie 2015, Curtea Constituţională a constatat că soluţia legislativă potrivit căreia încheierea prevăzută de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 este „definitivă” este neconstituţională. Soluţia de dată recentă a instanţei constituţionale se răsfrânge şi asupra modalităţii de interpretare a alin. (4) din articolul menţionat.

Cât priveşte celelalte condiţii se constată că problema de drept a fost ridicată în faţa Curţii de Apel Iaşi, în cursul judecăţii unei cereri de apel (ultima cale de atac) formulate împotriva unei sentinţe date în condiţiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, de interpretarea acestui articol depinzând, în mod vădit, soluţia ce se va da apelului.

În fine, se reţine că interpretarea acestui articol nu face obiectul niciunui recurs în interesul legii. B. Cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării

Cu titlu prealabil se impun a fi făcute unele precizări.

Procedura de executare silită a hotărârilor de contencios administrativ prin care autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operaţiuni administrative (obligaţii de a face care implică faptul personal al debitorului), aşa cum este reglementată prin art. 24 din Legea nr. 554/2004 în forma în vigoare după adoptarea Legii nr. 138/2014, presupune două etape: a) Într-o primă etapă, conform art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, la solicitarea creditorului, instanţa de executare aplică conducătorului autorităţii publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din sa