ÎCCJ, Decizia nr. 1/2021

Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii este constituit conform art. 516 alin. (1) din Codul de procedură civilă și art. 33 alin. (1), coroborat cu art. 34 alin. (2) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, republicat, cu completările ulterioare (Regulamentul Î.C.C.J.).

Ședința este prezidată de doamna judecător Corina-Alina Corbu, președintele Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție este reprezentat de doamna procuror șef al Secției judiciare, Antonia Eleonora Constantin.

La ședința de judecată participă domnul Aurel Segărceanu, magistrat-asistent desemnat în conformitate cu dispozițiile art. 35 din Regulamentul Î.C.C.J.

Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii a luat în examinare sesizarea formulată de Colegiul de conducere al Curții de Apel Craiova cu privire la următoarea problemă de drept: "În interpretarea dispozițiilor art. 160 alin. (1) lit. b) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările și completările ulterioare [art. 15 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, cu modificările și completările ulterioare], art. 91 alin. (11) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare, și art. 25 alin. (1) și (3) din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative, cu modificările și completările ulterioare, intervine sau nu încetarea de drept a mandatului de primar, dacă acesta este ulterior mandatului în cursul căruia a fost constatată starea de incompatibilitate printr-un raport de evaluare întocmit de Agenția Națională de Integritate, a cărui legalitate a fost stabilită printr-o hotărâre judecătorească, rămasă definitivă."

Magistratul-asistent prezintă referatul privind obiectul recursului în interesul legii, arătând că la dosar au fost depuse raportul întocmit de judecătorii-raportori, precum și opiniile cu privire la problema de drept supusă dezlegării, formulate de Ministerul Public și de Facultatea de Drept din cadrul Universității Babeș-Bolyai din Cluj.

Președintele completului de judecată, constatând că nu există chestiuni prealabile sau excepții, acordă cuvântul reprezentantului procurorului general, pentru prezentarea punctului de vedere cu privire la recursul în interesul legii.

Doamna procuror pune concluzii pentru admiterea recursului în interesul legii și pronunțarea unei decizii prin care să se asigure interpretarea și aplicarea unitară a legii în problema de drept vizată, în sensul celei de-a doua orientări exprimate în jurisprudența instanțelor de judecată, conform căreia măsura încetării de drept a mandatului primarului este consecința unei stări de incompatibilitate, indiferent dacă aceasta este constatată în perioada mandatului în desfășurare sau în perioada unui mandat anterior; în susținerea acestei soluții, doamna procuror face referire la argumentele prezentate pe larg în scris, în punctul de vedere formulat și depus la dosar.

Președintele completului de judecată declară dezbaterile închise, iar completul de judecată rămâne în pronunțare asupra recursului în interesul legii. ÎNALTA CURTE, deliberând asupra recursului în interesul legii, constată următoarele: I. Problema de drept care a generat practica neunitară

Prin Hotărârea nr. 25 din 23 septembrie 2020, Colegiul de conducere al Curții de Apel Craiova a sesizat Înalta Curte de Casație și Justiție, în temeiul art. 514 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării pe calea recursului în interesul legii cu privire la următoarea problemă de drept: "În interpretarea dispozițiilor art. 160 alin. (1) lit. b) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările și completările ulterioare [art. 15 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, cu modificările și completările ulterioare], art. 91 alin. (11) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare, și art. 25 alin. (1) și (3) din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative, cu modificările și completările ulterioare, intervine sau nu încetarea de drept a mandatului de primar, dacă acesta este ulterior mandatului în cursul căruia a fost constatată starea de incompatibilitate printr-un raport de evaluare întocmit de Agenția Națională de Integritate, a cărui legalitate a fost stabilită printr-o hotărâre judecătorească, rămasă definitivă." II. Prevederile legale incidente

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările și completările ulterioare (Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 sau Codul administrativ): "Art. 160. - Încetarea de drept a mandatului primarului (1) Mandatul primarului încetează, de drept, în următoarele cazuri: (...) b) constatarea și sancționarea, în condițiile legii privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, a unei stări de incompatibilitate;"

Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 393/2004): "Art. 15. - (...) (2) Calitatea de primar și, respectiv, de președinte al consiliului județean încetează, de drept, înainte de expirarea duratei normale a mandatului în următoarele cazuri: (...) b) incompatibilitate;".

Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 161/2003): "Art. 91. - (...) (1 1 ) Starea de incompatibilitate durează până la data încetării de drept a mandatului în care alesul local a exercitat o funcție sau o calitate incompatibilă cu aceasta sau până la data la care a încetat funcția sau calitatea care a determinat starea de incompatibilitate."

Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 176/2010): "Art. 25. - (1) Fapta persoanei cu privire la care s-a constatat că a emis un act administrativ, a încheiat un act juridic, a luat o decizie sau a participat la luarea unei decizii cu încălcarea obligațiilor legale privind conflictul de interese ori starea de incompatibilitate constituie abatere disciplinară și se sancționează potrivit reglementării aplicabile demnității, funcției sau activității respective, în măsura în care prevederile prezentei legi nu derogă de la aceasta și dacă fapta nu întrunește elementele constitutive ale unei infracțiuni. (...) (3) Fapta persoanei cu privire la care s-a constatat starea de incompatibilitate sau de conflict de interese constituie temei pentru eliberarea din funcție ori, după caz, constituie abatere disciplinară și se sancționează potrivit reglementării aplicabile demnității, funcției sau activității respective." III. Examen jurisprudențial - principalele coordonate ale divergențelor de jurisprudență

Autorul sesizării apreciază că sunt îndeplinite condițiile pentru declanșarea procedurii prevăzute de art. 515 din Codul de procedură civilă, arătând că, în practica instanțelor judecătorești, problema de drept supusă dezbaterii a fost soluționată neunitar, prin pronunțarea unor hotărâri definitive diferite.

Se arată în sesizare că litigiile în care a fost pusă problema de drept invocată au ca obiect anularea ordinului emis de prefect, prin care se constată încetarea înainte de termen a mandatului de primar, în temeiul art. 160 alin. (1) lit. b) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 [fostul art. 15 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 393/2004], ca urmare a constatării și sancționării, în condițiile Legii nr. 176/2010, a unei stări de incompatibilitate. Primarul s-a aflat în stare de incompatibilitate în perioada exercitării mandatului anterior și aceasta a fost constatată printr-un raport de evaluare întocmit de Agenția Națională de Integritate (A.N.I.), a cărui legalitate a fost contestată și confirmată, prin hotărâre judecătorească definitivă, în perioada mandatului următor, în care se emite și ordinul prefectului, a cărui anulare se solicită de către primar, în cadrul litigiilor.

Autorul sesizării precizează că, în soluționarea acestor litigii, instanțele de judecată nu au un punct de vedere unitar, fiind evidențiate două orientări.

Unele instanțe au admis acțiunile formulate de primari, anulând ordinele emise de către prefecți.

Aceste instanțe, interpretând dispozițiile art. 25 și art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010, au apreciat că: "(...) starea de incompatibilitate a unei persoane constituie abatere disciplinară și se sancționează potrivit reglementării specifice demnității sau funcției în legătură cu care s-a stabilit în mod definitiv starea de incompatibilitate, derogările prevăzute în Legea nr. 176/2010 fiind cele prevăzute de alin. (4) al art. 25 și alin. (3) al art. 26 din același act normativ privind sancțiunile aplicabile în cazul acestor abateri disciplinare (care sunt mai grave decât mustrarea sau avertismentul), respectiv cele privind începutul termenului de prescripție pentru constatarea abaterii disciplinare și aplicarea sancțiunii corespunzătoare. (...) Dacă persoana a ocupat o funcție eligibilă, aceasta nu mai poate ocupa, conform Deciziei Curții Constituționale nr. 418 din 3 iulie 2014 1 , o altă funcție eligibilă prevăzută de art. 1 din Legea nr. 176/2010, pe o perioadă de trei ani de la încetarea mandatului, iar în cazul în care persoana nu mai ocupă o funcție sau o demnitate publică la data constatării stării de incompatibilitate ori a conflictului de interese, interdicția de 3 ani operează, potrivit legii, de la data rămânerii definitive a raportului de evaluare, respectiv a rămânerii definitive și irevocabile a hotărârii judecătorești de confirmare a existenței unui conflict de interese sau a unei stări de incompatibilitate. (...) Este adevărat că, potrivit art. 15 alin. (2) din Legea nr. 393/2004, starea de incompatibilitate atrage încetarea de drept a mandatului de primar, însă în cauză se reține că starea de incompatibilitate a reclamantei, constatată prin raportul de evaluare al Agenției Naționale de Integritate, nu privește această funcție, ci pe aceea pe care a îndeplinit-o în calitate de primar, în mandatul 2012-2016. Această împrejurare nu a fost remarcată și nici motivată de către pârât care, pornind de la constatarea definitivă a stării de incompatibilitate a reclamantei pentru funcția de primar, a apreciat că această incompatibilitate se răsfrânge asupra celui de-al doilea mandat într-o funcție eligibilă. Instanța consideră că dispozițiile art. 91 alin. (1 1 ) din Legea nr. 161/2003, care stabilesc clar durata stării de incompatibilitate, trebuiau avute în vedere la emiterea ordinului contestat și, față de faptul că raportul Agenției Naționale de Integritate a constatat că starea de incompatibilitate a avut loc în perioada 19.06.2012-10.12.2014, prefectul trebuia să constate, raportat la această prevedere legală, că la momentul emiterii ordinului starea de incompatibilitate nu mai exista și nu mai poate afecta mandatul de primar 2016-2020. Așa fiind, instanța conchide că, din perspectiva neaplicării prevederilor art. 91 alin. (1 1 ) din Legea nr. 161/2003, ordinul contestat este nelegal emis. Este evident că, prin aplicarea art. 91 alin. (1 1 ) din Legea nr. 161/2003, reclamanta nu se afla în stare de incompatibilitate la data emiterii ordinului, aceasta încetând potrivit textului amintit «la data încetării de drept a mandatului în care alesul local a exercitat o funcție sau o calitate incompatibilă cu aceasta», în concret la data încetării de drept a mandatului de primar, care s-a produs în anul 2016. Prin urmare, neexistând îndeplinită condiția prevăzută de art. 15 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 393/2004 (neexistând incompatibilitate), prefectul a emis în mod nelegal ordinul (...), constatând în mod nejustificat încetarea înainte de termen a mandatului primarului." (Sentința nr. 404 din 14 august 2019 - Dosar nr. 1.384/102/2019 - Tribunalul Mureș - Secția contencios administrativ și fiscal). 1 Decizia Curții Constituționale nr. 418 din 3 iulie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 563 din 30 iulie 2014.

În această orientare, autorul sesizării apreciază că se încadrează și alte instanțe, după cum urmează: Tribunalul Sibiu - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal (Sentința nr. 570/CA din 28.08.2019, pronunțată în Dosarul nr. 2.075/85/2019), Tribunalul Arad - Secția a III-a de contencios administrativ și fiscal (Sentința nr. 857 din 3.12.2019, pronunțată în Dosarul nr. 2.406/108/2019) și Tribunalul Ilfov (Sentința nr. 594 din 25.05.2020, pronunțată în Dosarul nr. 609/93/2020, și Sentința civilă nr. 144 din 23.01.2020, pronunțată în Dosarul nr. 3.651/93/2019).

Alte instanțe au respins acțiunile formulate de către primari, orientare în cadrul căreia au fost identificate două categorii de argumente: - unele instanțe au reținut "ca fiind neîntemeiat motivul (...) că a încetat mandatul de primar în cadrul căruia a fost găsit incompatibil, în anul 2016, (...) iar sancțiunea poate fi numai aferentă unui raport de muncă în vigoare și nu unuia finalizat, (întrucât - n.r.) numai incompatibilitatea săvârșită în exercitarea actualului mandat reprezintă cauză de încetare de drept a mandatului de primar. (...) art. 160 din Codul administrativ nu distinge cu privire la mandatul cu privire la care s-a identificat starea de incompatibilitate, ci prevede că mandatul primarului încetează, de drept, în caz de constatare și sancționare, în condițiile legii privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, a unei stări de incompatibilitate, data încetării de drept a mandatului fiind data rămânerii definitive a hotărârii judecătorești, în cazul în care s-a constatat legalitatea raportului de evaluare. Pe de altă parte, este adevărat că, în baza art. 91 alin. (1 1 ) din Legea nr. 161/2003, starea de incompatibilitate durează până la data încetării de drept a mandatului în care alesul local a exercitat o funcție sau o calitate incompatibilă cu aceasta sau până la data de la care a încetat funcția sau calitatea care a determinat starea de incompatibilitate, însă aceste dispoziții legale nu pot înlătura aplicarea dispozițiilor art. 160 din Codul administrativ, în contextul în care primarul căruia i-a încetat mandatul cu privire la care s-a constatat starea de incompatibilitate a obținut, imediat după, alte mandate, în perioada în care raportul A.N.I. nu era încă definitiv, astfel că perioada de decădere de 3 ani, prevăzută de art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, nu i-a putut fi aplicată la acel moment. Din punctul de vedere al instanței, dacă în termenul respectiv persoana a obținut, ca efect al alegerilor, «aceeași funcție» și se constată starea de incompatibilitate cu privire la funcția eligibilă deținută anterior, calitatea de ales trebuie să înceteze, punându-se capăt mandatului, înainte de termen." (Tribunalul Dolj - Secția contencios administrativ și fiscal, Sentința nr. 291 din 19 martie 2020 - Dosar nr. 215/63/2020 și Sentința nr. 669 din 29 martie 2020 - Dosar nr. 2.139/63/2020); - alte instanțe au apreciat că "starea de incompatibilitate și efectele acesteia sunt guvernate, din perspectiva normelor de drept material, de Legea nr. 161/2003, în vigoare la data faptelor, iar în ceea ce privește normele de procedură, de actul normativ în vigoare la data verificării și întocmirii raportului, respectiv Legea nr. 176/2010, astfel că nu sunt nesocotite prevederile art. 6 alin. (1) teza a II-a din Codul civil (...). Aceste argumente stau și la temelia neaplicării art. 25 alin. (5) din Legea nr. 176/2010, introdus prin Legea nr. 54/2019, (...) respectiv art. 91 alin. (1 1 ) din Legea nr. 161/2003, introdus prin Legea nr. 59/2019 (...). (...) din interpretarea prevederilor art. 160 din Codul administrativ rezultă că legiuitorul a reglementat cazurile de încetare de drept, în virtutea legii, a mandatului de primar, prefectul având competența doar de a constata încetarea de drept a mandatului, evident după ce intervine una din cauzele de încetare. Or, în litigiul pendinte, încetarea mandatului de primar al reclamantului a intervenit, în temeiul legii, la data rămânerii definitive a hotărârii judecătorești pronunțate în cadrul contestației împotriva raportului de evaluare A.N.I., așa cum prevede art. 160 alin. (4) din Codul administrativ." (Sentința nr. 65 din 17 martie 2020 a Tribunalului Bistrița-Năsăud - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. 148/112/2020, Decizia nr. 1.054 din 22 iunie 2020 a Curții de Apel Craiova - Secția contencios administrativ și fiscal - Dosar nr. 1.415/95/2019 și Sentința nr. 501/CA din 21 noiembrie 2019 a Tribunalului Satu Mare - Dosar nr. 2.034/83/2019). IV. Opinia autorului sesizării

Colegiul de conducere al Curții de Apel Craiova, autorul sesizării, nu a formulat un punct de vedere cu privire la problema de drept propusă spre dezlegare. V. Opinia procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție

Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, prin Adresa nr. 1.990/C/3733/III-5/2020 din 11 decembrie 2020, apreciază că cea de-a doua orientare jurisprudențială este în spiritul și litera legii, astfel încât consideră că măsura încetării de drept a mandatului primarului este consecința unei stări de incompatibilitate, indiferent dacă aceasta este constatată în perioada mandatului în curs sau în perioada unui mandat anterior.

Se arată, în acest sens, că raportat la considerentele Deciziei Curții Constituționale nr. 418 din 3 iulie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 563 din 30 iulie 2014, și la interpretarea dată de instanța de contencios constituțional dispozițiilor legale supuse examinării, perioada de interdicție de 3 ani nu operează de la data reținerii stării de incompatibilitate prin raportul de evaluare, ci trebuie avută în vedere data rămânerii definitive a raportului de evaluare, inclusiv în cazul în care acesta a fost contestat în instanță, de la această dată urmând a fi aplicate, în termen de 6 luni, sancțiunile impuse de lege.

Astfel, nu trebuie confundată perioada reținută prin raportul de evaluare, în care s-a aflat în stare de incompatibilitate persoana respectivă, cu consecințele care decurg din aceasta, respectiv cu interdicțiile prevăzute de lege care decurg din starea de incompatibilitate și cu perioada în care acestea operează. Interdicția și perioada în care aceasta operează sunt tocmai consecința existenței anterioare a unei stări de incompatibilitate. Așadar, nu este vorba despre perioada de incompatibilitate care a fost stabilită prin raportul de evaluare, ci despre perioada de la care operează interdicțiile prevăzute de lege ce decurg din respectiva stare de incompatibilitate.

Trebuie, deci, avută în vedere data rămânerii definitive a raportului de evaluare, fiind irelevantă, sub aspectul momentului de la care începe perioada de interdicție de 3 ani, perioada în care s-a reținut că reclamantul s-a aflat în stare de incompatibilitate; este evident faptul că perioada de interdicție de 3 ani se aplică noului mandat de primar în situația în care raportul de evaluare a rămas definitiv în timpul exercitării acestuia, aplicarea sancțiunii art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 neputând fi condiționată de survenirea momentului efectiv și definitiv în care s-a constatat existența stării de incompatibilitate, exclusiv în timpul exercitării mandatului anterior.

Totodată, dispozițiile art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, potrivit cărora, în cazul încetării de drept a mandatului, inclusiv în caz de incompatibilitate, persoana care a ocupat o funcție eligibilă este decăzută din dreptul de a mai ocupa o altă funcție eligibilă pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului, sunt încă o dovadă în sensul că voința legiuitorului a fost aceea de a sancționa starea de incompatibilitate chiar și după expirarea mandatului.

Situația în care o persoană aflată în stare de incompatibilitate ocupă o funcție de natura celor prevăzute de art. 1 din Legea nr. 176/2010, în perioada de 3 ani în care operează interdicția legală prevăzută de acest act normativ, constituie o încălcare a principiilor constituționale și legale privind ocuparea funcțiilor și demnităților publice care se bucură de integritate, noul mandat fiind obținut cu încălcarea regimului juridic al incompatibilităților, cu consecința constatării acestei împrejurări prin ordin emis de către prefect, în condițiile art. 69 din Legea administrației publice locale, nr. 215/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare. Prin urmare, constatarea definitivă a stării de incompatibilitate a unei persoane se răsfrânge și asupra celui de-al doilea mandat într-o funcție eligibilă.

Se concluzionează în sensul că intenția legiuitorului a fost aceea de a sancționa persoanele cu privire la care s-a constatat încălcarea regimului juridic privind incompatibilitățile, sancțiunea având două componente: eliberarea din funcție, conform art. 160 alin. (1) lit. b) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019, și interdicția de a mai ocupa aceeași funcție pe o perioadă de 3 ani de la încetarea de drept a mandatului, conform art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010. VI. Punctul de vedere teoretic exprimat de specialiștii din cadrul facultăților de drept

Înalta Curte de Casație și Justiție a solicitat facultăților de drept din principalele centre universitare naționale opinia științifică cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării; dintre acestea, a răspuns solicitării doar Facultatea de Drept din cadrul Universității Babeș-Bolyai 2 din Cluj. 2 Dr. Ovidiu Podaru, profesor universitar, titular al disciplinelor Drept administrativ (I și II).

S-a arătat că incompatibilitatea reprezintă, în esență, un fapt juridic: o situație în care una și aceeași persoană exercită o funcție publică în paralel cu o alta ori deține o anumită calitate sau exercită o activitate, în condițiile în care un text de lege interzice expres acest cumul. Și, din punct de vedere temporal, incompatibilitatea durează, ca stare de fapt, de la momentul în care persoana în cauză este îndreptățită formal să exercite ambele funcții/calități/activități și până la momentul la care una dintre acestea încetează. Efectul juridic incontestabil al acestui fapt juridic este acela al încetării automate a funcției protejate prin instituirea incompatibilității.

Instituția incompatibilității avea, la origine, exclusiv un rol de protecție a unor funcții (care, prin cumul cu altele, nu puteau fi exercitate în mod adecvat), așa încât încetarea (automată a) funcției nu reprezenta altceva decât o măsură administrativă fără efect sancționator, represiv, menită doar să readucă situația juridică la normal; în prezent, însă, în lumina textelor legale în vigoare și în ciuda unui limbaj juridic adesea defectuos, incompatibilitatea pare a fi o situație ilicită ["starea de incompatibilitate constituie abatere disciplinară" - art. 25 alin. (1) și (3) din Legea nr. 176/2010, bunăoară], care atrage, în cazul primarului, aplicarea unor sancțiuni de natură administrativă: încetarea mandatului [art. 160 alin. (1) lit. b) din Codul administrativ, coroborat cu art. 25 alin. (1) din Legea nr. 176/2010], respectiv decăderea din dreptul de a mai exercita o funcție sau demnitate publică pe o perioadă de 3 ani de la data încetării de drept a mandatului [art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010].

Se consideră că este foarte probabil ca tocmai această schimbare de abordare a instituției juridice a incompatibilității să reprezinte sursa controversei jurisprudențiale ce face obiectul recursului în interesul legii supus analizei de față.

Se arată că, de la momentul încetării stării de incompatibilitate, începe să curgă termenul de prescripție de 3 ani, reglementat de art. 25 alin. (5) din Legea nr. 176/2010, care ar împiedica angajarea răspunderii administrative a primarului.

În ce privește problema de drept supusă dezlegării se precizează că aceasta presupune premisa că acest termen nu s-a scurs, fiind mai întâi întrerupt, prin realizarea cercetării administrative finalizate cu emiterea raportului de către A.N.I., și ulterior suspendat, prin formularea acțiunii în contencios administrativ de către primarul aflat în situație de incompatibilitate.

Practic, această situație specială de suspendare a termenului de prescripție poate fi dedusă, implicit, din coroborarea alin. (3) și (4) ale art. 160 din Codul administrativ, de vreme ce din interpretarea acestora rezultă în mod clar că, pe perioada judecării acestei acțiuni, momentul încetării de drept a mandatului (deci, practic, aplicarea sancțiunii administrative) este amânat(ă). În acest context și în ipoteza în care, între timp, primarul exercită un mandat subsecvent celui în care a fost constatată starea de incompatibilitate, problema care solicită o rezolvare este aceea de a ști dacă acestui al doilea mandat i se aplică încetarea de drept prevăzută de art. 160 din Codul administrativ.

Or, în condițiile în care, așa cum s-a arătat, în prezent aceasta are natura unei sancțiuni administrative (urmată de o alta, aceea a interdicției de 3 ani de a mai exercita vreo funcție publică), potrivit normelor legale menționate, aplicarea ei, supusă regimului prescripției extinctive reglementate de Codul civil, a fost, o perioadă de timp, suspendată prin introducerea unei acțiuni în contencios administrativ.

În plus, prin Decizia nr. 396 din 13 iunie 2017 3 (paragraf 25), Curtea Constituțională a arătat că sintagma "aceeași funcție" se referă la "toate funcțiile eligibile prevăzute de art. 1 din aceeași lege" (Legea nr. 176/2010 - n.r.); în consecință, într-o interpretare a fortiori, se poate subînțelege că, de vreme ce interdicția de 3 ani ar trebui considerată ca fiind aplicabilă "oricărui mandat", și sancțiunea încetării de drept poate fi aplicată "în orice mandat". 3 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 821 din 18 octombrie 2017.

Se concluzionează, astfel, că încetarea de drept poate interveni și în cursul unor mandate subsecvente ale primarului. VII. Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție

Prin Decizia nr. 69 din 9 octombrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 895 din 15 noiembrie 2017, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor probleme de drept a respins, ca inadmisibilă, sesizarea formulată de Tribunalul Botoșani - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea următoarei chestiuni de drept: "Interpretarea dispozițiilor art. 69 alin. (4) din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare, raportat la prevederile art. 15 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, cu modificările și completările ulterioare, și art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative, cu modificările ulterioare, în sensul de a lămuri ce fel de control poate efectua instanța de contencios administrativ asupra ordinului prefectului prin care se constată încetarea de drept, înainte de termen, a mandatului de primar." VIII. Jurisprudența Curții Constituționale

În jurisprudența instanței de contencios constituțional au fost identificate următoarele decizii, ce pot prezenta relevanță, alături de cele menționate deja, în cele ce precedă, cu privire la problema de drept ce face obiectul recursului în interesul legii supus analizei: - Decizia nr. 60 din 12 februarie 2020 referitoare la respingerea excepției de neconstituționalitate a prevederilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 369 din 8 mai 2020; - Decizia nr. 175 din 29 martie 2016 referitoare la dispozițiile art. 15 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 393/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 435 din 10 iunie 2016; - Decizia nr. 663 din 30 octombrie 2018 referitoare la respingerea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 15 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 393/2004 privind statutul aleșilor locali și ale art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 22 din 9 ianuarie 2019; - Decizia nr. 466 din 12 iulie 2018 referitoare la respingerea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 21 alin. (4), art. 25 alin. (1) și (3) și art. 26 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative, art. 69 alin. (3) și (4) din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, art. 16 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, precum și art. 91 alin. (4) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 10 din 4 ianuarie 2019; - Decizia nr. 856 din 10 decembrie 2015 referitoare la respingerea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 15 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali și art. 25 alin. (3) și art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 163 din 3 martie 2016. IX. Raportul asupra recursului în interesul legii

Raportul analizează sesizarea, constatând că, în conformitate cu dispozițiile art. 515 din Codul de procedură civilă, s-a făcut dovada existenței unei jurisprudențe neunitare cu privire la problema de drept invocată de titularul sesizării.

Pentru dezlegarea acestei probleme de drept, judecătorii- raportori propun soluția potrivit căreia, în interpretarea dispozițiilor art. 160 alin. (1) lit. b) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019, art. 91 alin. (1 1 ) din Legea nr. 161/2003 și art. 25 alin. (1) și (3) din Legea nr. 176/2010, încetarea de drept a mandatului de primar intervine chiar dacă acesta este ulterior mandatului în cursul căruia a fost constatată starea de incompatibilitate, printr-un raport de evaluare întocmit de Agenția Națională de Integritate, a cărui legalitate a fost stabilită printr-o hotărâre judecătorească, rămasă definitivă. X. Înalta Curte de Casație și Justiție

Verificarea regularității învestirii Înaltei Curți de Casație și Justiție impune analizarea condițiilor de admisibilitate a recursului în interesul legii, în conformitate cu dispozițiile art. 515 din Codul de procedură civilă, potrivit cărora "recursul în interesul legii este admisibil numai dacă se face dovada că problemele de drept care formează obiectul judecății au fost soluționate în mod diferit prin hotărâri judecătorești definitive, care se anexează cererii", precum și ale art. 514 din același cod, referitoare la obiectul recursului și la titularul dreptului de sesizare; analiza implică, așadar, mai multe aspecte.

Sub aspectul cerinței de ordin formal prevăzute de dispozițiile art. 515 din Codul de procedură civilă, constând în dovada că problema de drept care formează obiectul sesizării a fost soluționată în mod diferit, prin hotărâri judecătorești definitive, se constată că aceasta este îndeplinită, autorul sesizării atașând hotărârii de sesizare hotărârile judecătorești definitive menționate mai sus, la pct. III - Principalele coordonate ale divergențelor de jurisprudență.

Sub aspectul obiectului recursului în interesul legii, în sensul că acesta trebuie să se circumscrie dispozițiilor art. 514 din Codul de procedură civilă, respectiv să privească probleme de drept soluționate diferit de instanțele judecătorești, întrucât finalitatea acestei instituții juridice o constituie asigurarea interpretării și aplicării unitare a legii, condiție care se constată a fi îndeplinită, de asemenea.

Sub aspectul titularului dreptului de a formula recursul în interesul legii, se constată că autorul sesizării, Colegiul de conducere al Curții de Apel Craiova, se regăsește printre titularii dreptului de sesizare, prevăzuți de art. 514 din Codul de procedură civilă.

În ceea ce privește analiza problemei de drept supuse dezlegării, Înalta Curte de Casație și Justiție observă, ca situație premisă, că obiectul litigiilor care au condus la apariția divergenței de jurisprudență constă în acțiunea în anulare a ordinului emis de prefect, prin care se constată încetarea înainte de termen a mandatului de primar, ca urmare a constatării și sancționării unei stări de incompatibilitate, în condițiile legii privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice.

Primarul s-a aflat în stare de incompatibilitate în perioada exercitării mandatului anterior și aceasta a fost constatată printr-un raport de evaluare întocmit de Agenția Națională de Integritate, a cărui legalitate a fost contestată, iar hotărârea judecătorească ce confirmă legalitatea raportului de evaluare a rămas definitivă în mandatul următor, în care se emite și ordinul prefectului a cărui anulare se solicită de către primar.

Instanța de trimitere a sesizat Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii cu privire la interpretarea atât a dispozițiilor art. 160 alin. (1) lit. b) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019, cât și a dispozițiilor art. 15 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 393/2004, fiind necesară această distincție, în funcție de data emiterii ordinului prefectului, a cărui anulare se solicită.

Astfel, Legea nr. 393/2004 a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 912 din 7 octombrie 2004, iar textul art. 15 alin. (2) lit. b) avea următorul conținut: "Calitatea de primar și, respectiv, de președinte al consiliului județean încetează, de drept, înainte de expirarea duratei normale a mandatului în următoarele cazuri: b) incompatibilitate", relevante fiind și dispozițiile art. 16 alin. (1) din același act normativ, potrivit cărora, "În toate cazurile de încetare înainte de termen a mandatului de primar, prefectul emite un ordin prin care constată încetarea mandatului primarului".

La data de 5.07.2019 a intrat în vigoare Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 555 din 5 iulie 2019, act normativ prin care, potrivit dispozițiilor art. 597 alin. (2) lit. h), s-a abrogat Legea nr. 393/2004.

La data intrării în vigoare a Codului administrativ își produc efectele prevederile art. 160 alin. (1) lit. b), conform cărora "Mandatul primarului încetează, de drept, în următoarele cazuri: ( ) b) constatarea și sancționarea, în condițiile legii privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, a unei stări de incompatibilitate"; de asemenea, alin. (7) al aceluiași articol dispune că "În toate cazurile de încetare înainte de termen a mandatului de primar, prefectul emite un ordin prin care constată încetarea mandatului primarului".

Din analiza hotărârilor judecătorești pronunțate în litigiile care au condus la divergența de jurisprudență se observă că, în unele cazuri, ordinul prefectului a cărui anulare se solicită a fost emis în baza Legii nr. 393/2004, fiind analizate astfel prevederile acestui act normativ, iar în alte spețe actul administrativ a fost emis după intrarea în vigoare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 57/2019, instanțele efectuând o analiză a dispozițiilor din Codul administrativ.

În esență, problema de drept ce constituie obiectul sesizării este incidența în cauză a dispozițiilor art. 91 alin. (1 1 ) din Legea nr. 161/2003, care a condus la soluția admiterii acțiunilor în anulare, în situația în care starea de incompatibilitate constatată prin raportul de evaluare întocmit de Agenția Națională de Integritate privea funcția de primar deținută în mandatul anterior (2012-2016).

În susținerea acestei soluții, instanțele au considerat că dispozițiile art. 91 alin. (1 1 ) din Legea nr. 161/2003, astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 59/2019, dispoziții care stabilesc durata stării de incompatibilitate, trebuiau avute în vedere la emiterea ordinului contestat, față de faptul că raportul Agenției Naționale de Integritate a constatat că starea de incompatibilitate a avut loc în perioada 2012-2014. Astfel, în opinia acestor instanțe, prefectul trebuia să constate, raportat la această prevedere legală, că, la momentul emiterii ordinului, starea de incompatibilitate nu mai exista și nu mai poate afecta mandatul de primar 2016-2020.

Dimpotrivă, celelalte instanțe au adoptat o altă interpretare a textului de lege, apreciind că dispozițiile art. 160 din Codul administrativ nu disting cu privire la mandatul în care s-a identificat starea de incompatibilitate, ci prevăd că mandatul primarului încetează de drept, în caz de constatare și sancționare, în condițiile legii privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, a unei stări de incompatibilitate, data încetării de drept a mandatului fiind data rămânerii definitive a hotărârii judecătorești, în cazul în care s-a constatat legalitatea raportului de evaluare. În opinia acestor instanțe, dispozițiile art. 91 alin. (1 1 ) din Legea nr. 161/2003 nu pot înlătura aplicarea dispozițiilor art. 160 din Codul administrativ, în contextul în care primarul căruia i-a încetat mandatul cu privire la care s-a constatat starea de incompatibilitate a obținut, imediat după acest mandat, alt mandat, în perioada în care raportul Agenției Naționale de Integritate nu era încă definitiv, astfel că perioada de decădere de 3 ani prevăzută de art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 nu i-a putut fi aplicată la acel moment.

Înalta Curte de Casație și Justiție constată că interpretarea și aplicarea dispozițiilor legale la care se referă sesizarea trebuie făcute în sensul hotărârilor judecătorești prin care s-au respins acțiunile formulate de primari.

Efectuând un istoric al actelor normative ce reglementează administrația publică locală, intrate în vigoare ulterior anului 1990, se observă că prin Legea administrației publice locale nr. 69/1991, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 238 din 28 noiembrie 1991 (Legea nr. 69/1991), s-a prevăzut, la art. 40, faptul că "Mandatul primarului este de 4 ani și expira la depunerea jurământului de către noul primar. Mandatul poate înceta înainte de termen în caz de demisie, pierderea drepturilor electorale, apariția uneia din situațiile de incompatibilitate prevăzute la art. 15 alin. 1 lit. a) și c), deces sau demitere".

Prin art. 157 din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 204 din 23 aprilie 2001, a fost abrogată Legea administrației publice locale nr. 69/1991.

Legea nr. 215/2001 a fost republicată în temeiul art. III din Legea nr. 286/2006 pentru modificarea și completarea Legii administrației publice locale nr. 215/2001, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 621 din 18 iulie 2006, și rectificată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 776 din 13 septembrie 2006, dându-se textelor o nouă numerotare, fiind, ulterior, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 20 februarie 2007.

Inițial, la data publicării Legii nr. 215/2001, art. 72 prevedea că "(1) Mandatul primarului este de 4 ani și se exercită până la depunerea jurământului de primarul nou-ales. Mandatul primarului poate fi prelungit, prin lege organică, în caz de război sau de catastrofă". Textul alin. (2) lit. b) al aceluiași articol dispunea că "(2) Mandatul încetează de drept în unul dintre următoarele cazuri: ( ) b) incompatibilitate", iar conform alin. (3) "În cazurile prevăzute la alin. (2) prefectul, prin ordin, ia act de încetarea mandatului primarului".

În Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 912 din 7 octombrie 2004, a fost publicată Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali care, prin dispozițiile art. 15 alin. (2) lit. b), a prevăzut: "Calitatea de primar și, respectiv, de președinte al consiliului județean încetează, de drept, înainte de expirarea duratei normale a mandatului în următoarele cazuri: b) incompatibilitate". Potrivit art. 16 alin. (1) din același act normativ, "În toate cazurile de încetare înainte de termen a mandatului de primar, prefectul emite un ordin prin care constată încetarea mandatului primarului".

După republicarea și renumerotarea textelor, în temeiul art. III din Legea nr. 286/2006, Legea nr. 215/2001 a prevăzut la art. 69 alin. (2) faptul că "(2) Mandatul primarului încetează de drept în condițiile legii statutului aleșilor locali (...); (3) In cazurile prevăzute la alin. (2), prefectul, prin ordin, ia act de încetarea mandatului primarului".

În Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 555 din 5 iulie 2019, a fost publicată Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, care, prin dispozițiile art. 597 alin. (2) lit. e) și h), a abrogat Legea administrației publice locale nr. 215/2001 și Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali.

Textul legal incident în cauzele care au declanșat jurisprudența neunitară este art. 160 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019, care are titlul "Încetarea de drept a mandatului primarului", mai exact alin. (1) lit. b), potrivit căruia "Mandatul primarului încetează, de drept, în următoarele cazuri: ( ) b) constatarea și sancționarea, în condițiile legii privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, a unei stări de incompatibilitate". Prezintă relevanță și dispozițiile alin. (4), conform cărora "În situația în care este contestată legalitatea actului prevăzut la alin. (3), data încetării de drept a mandatului este data rămânerii definitive a hotărârii judecătorești".

Dispozițiile alin. (7) ale aceluiași articol prevăd care este procedura, în toate cazurile de încetare înainte de termen a mandatului de primar, respectiv "(...) prefectul emite un ordin prin care constată încetarea mandatului primarului. Ordinul are la bază un referat semnat de secretarul general al unității/subdiviziunii administrativ-teritoriale, precum și actele din care rezultă motivul legal de încetare a mandatului".

Textul art. 160 alin. (1) lit. b) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019, ce reglementează unul din cazurile de încetare de drept a mandatului primarului, este o normă de trimitere la condițiile Legii nr. 176/2010. Din cuprinsul acestui act normativ prezintă relevanță dispozițiile art. 25 din cadrul secțiunii a 3-a, intitulată "Evaluarea conflictelor de interese și a incompatibilităților".

Astfel, art. 25 din Legea nr. 176/2010 prevede că: "(1) Fapta persoanei cu privire la care s-a constatat că a emis un act administrativ, a încheiat un act juridic, a luat o decizie sau a participat la luarea unei decizii cu încălcarea obligațiilor legale privind conflictul de interese ori starea de incompatibilitate constituie abatere disciplinară și se sancționează potrivit reglementării aplicabile demnității, funcției sau activității respective, în măsura în care prevederile prezentei legi nu derogă de la aceasta și dacă fapta nu întrunește elementele constitutive ale unei infracțiuni. (2) Persoana eliberată sau destituită din funcție potrivit prevederilor alin. (1) sau față de care s-a constatat existența conflictului de interese ori starea de incompatibilitate este decăzută din dreptul de a mai exercita o funcție sau o demnitate publică ce face obiectul prevederilor prezentei legi, cu excepția celor electorale, pe o perioadă de 3 ani de la data eliberării, destituirii din funcția ori demnitatea publică respectivă sau a încetării de drept a mandatului. Dacă persoana a ocupat o funcție eligibilă, nu mai poate ocupa aceeași funcție pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului. În cazul în care persoana nu mai ocupă o funcție sau o demnitate publică la data constatării stării de incompatibilitate ori a conflictului de interese, interdicția de 3 ani operează potrivit legii, de la data rămânerii definitive a raportului de evaluare, respectiv a rămânerii definitive și irevocabile a hotărârii judecătorești de confirmare a existenței unui conflict de interese sau a unei stări de incompatibilitate. (3) Fapta persoanei cu privire la care s-a constatat starea de incompatibilitate sau de conflict de interese constituie temei pentru eliberarea din funcție ori, după caz, constituie abatere disciplinară și se sancționează potrivit reglementării aplicabile demnității, funcției sau activității respective."

De asemenea, conform art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010, "Prin derogare de la dispozițiile legilor speciale care reglementează răspunderea disciplinară, sancțiunea poate fi aplicată în termen de cel mult 6 luni de la data rămânerii definitive a raportului de evaluare, potrivit prevederilor legale. În cazul în care cauza de incompatibilitate a încetat înainte de sesizarea Agenției, sancțiunea disciplinară poate fi aplicată în termen de 3 ani de la încetarea cauzei de incompatibilitate, dacă legea nu dispune altfel".

În ceea ce privește dispozițiile art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, Curtea Constituțională a României a pronunțat Decizia nr. 418 din 3 iulie 2014, prin care a admis excepția de neconstituționalitate și a constatat că prevederile art. 25 alin. (2) teza a doua din Legea nr. 176/2010 sunt constituționale în măsura în care