ÎCCJ, Decizia nr. 12/2021

Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii este constituit conform art. 516 alin. (1) din Codul de procedură civilă și art. 33 alin. (1) coroborat cu art. 34 alin. (2) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, republicat, cu completările ulterioare (Regulamentul ÎCCJ).

Ședința este prezidată de doamna judecător Corina-Alina Corbu, președintele Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție este reprezentat de doamna Luminița Nicolescu, procuror-șef al Biroului de recursuri civile în interesul legii - Serviciul judiciar civil din cadrul Secției judiciare.

La ședința de judecată participă magistratul-asistent Bogdan Georgescu, desemnat în conformitate cu dispozițiile art. 35 din Regulamentul ÎCCJ.

Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii a luat în examinare sesizarea formulată de Colegiul de conducere al Curții de Apel Iași.

După prezentarea de către magistratul-asistent a referatului cauzei, președintele completului de judecată, constatând că nu sunt formulate chestiuni prealabile, acordă cuvântul reprezentantului procurorului general, pentru prezentarea punctului de vedere cu privire la recursul în interesul legii.

Doamna procuror-șef Luminița Nicolescu pune concluzii de admitere a recursului în interesul legii și pronunțare a unei decizii prin care să se asigure interpretarea și aplicarea unitară a legii, în sensul că este în litera și spiritul legii orientarea jurisprudențială conform căreia hotărârea consiliului local de aprobare a planului urbanistic zonal este un act administrativ cu caracter normativ.

Președintele completului de judecată declară dezbaterile închise, iar completul de judecată rămâne în pronunțare asupra recursului în interesul legii. ÎNALTA CURTE, deliberând asupra recursului în interesul legii, constată următoarele: I. Problema de drept care a generat practica neunitară

Prin Hotărârea nr. 8 din 13 aprilie 2021, Colegiul de conducere al Curții de Apel Iași a sesizat Înalta Curte de Casație și Justiție, în temeiul art. 514 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării, pe calea recursului în interesul legii, cu privire la următoarea problemă de drept: "Hotărârea consiliului local de aprobare a unui plan urbanistic zonal reprezintă un act administrativ cu caracter individual sau cu caracter normativ?" II. Dispozițiile legale supuse interpretării

Art. 31 1 , art. 32 alin. (5) lit. a), art. 39, art. 44, art. 45, art. 47 alin. (1) și (2), art. 56 alin. (1), (4), (6) și (7) și art. 64 alin. (3) din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 350/2001): "Art. 31 1 . - (1) Dreptul de construire se acordă potrivit prevederilor legale, cu respectarea documentațiilor de urbanism și regulamentelor locale de urbanism aferente, aprobate potrivit prezentei legi. [...] Art. 32. - [...] (5) În situația prevăzută la alin. (1) lit. b) și c) se pot aduce următoarele modificări reglementărilor din Planul urbanistic general: a) prin Planul urbanistic zonal se stabilesc reglementări noi cu privire la: regimul de construire, funcțiunea zonei, înălțimea maximă admisă, coeficientul de utilizare a terenului (CUT), procentul de ocupare a terenului (POT), retragerea clădirilor față de aliniament și distanțele față de limitele laterale și posterioare ale parcelei. [...] Art. 39. - (1) În sensul prezentei legi, prin documentații de amenajare a teritoriului și de urbanism se înțelege planurile de amenajare a teritoriului, planurile de urbanism, Regulamentul general de urbanism și regulamentele locale de urbanism, avizate și aprobate conform prezentei legi. (2) Documentațiile de amenajare a teritoriului cuprind propuneri cu caracter director, iar documentațiile de urbanism cuprind reglementări operaționale. (3) Propunerile cu caracter director stabilesc strategiile și direcțiile principale de evoluție a unui teritoriu la diverse niveluri de complexitate. Ele sunt detaliate prin reglementări specifice în limitele teritoriilor administrative ale orașelor și comunelor. (4) Prevederile cu caracter director cuprinse în documentațiile de amenajare a teritoriului aprobate sunt obligatorii pentru toate autoritățile administrației publice, iar cele cu caracter de reglementare, pentru toate persoanele fizice și juridice. [...] Art. 44. - (1) Documentațiile de urbanism sunt rezultatul unui proces de planificare urbană referitoare la un teritoriu determinat, prin care se analizează situația existentă și se stabilesc obiectivele, acțiunile, procesele și măsurile de amenajare și de dezvoltare durabilă a localităților. Documentațiile de urbanism se elaborează de către colective interdisciplinare formate din specialiști atestați în condițiile legii. (2) Documentațiile de urbanism transpun la nivelul localităților urbane și rurale propunerile cuprinse în planurile de amenajare a teritoriului național, zonal și județean. (3) Documentațiile de urbanism au caracter de reglementare specifică și stabilesc reguli ce se aplică direct asupra localităților și părților din acestea până la nivelul parcelelor cadastrale, constituind elemente de fundamentare obligatorii pentru eliberarea certificatelor de urbanism. Art. 45. - Documentațiile de urbanism sunt următoarele: a) Planul urbanistic general și regulamentul local aferent acestuia; b) Planul urbanistic zonal și regulamentul local aferent acestuia; c) Planul urbanistic de detaliu. [...] Art. 47. - (1) Planul urbanistic zonal este instrumentul de planificare urbană de reglementare specifică, prin care se coordonează dezvoltarea urbanistică integrată a unor zone din localitate, caracterizate printr-un grad ridicat de complexitate sau printr-o dinamică urbană accentuată. Planul urbanistic zonal asigură corelarea programelor de dezvoltare urbană integrată a zonei cu Planul urbanistic general. (2) Planul urbanistic zonal cuprinde reglementări asupra zonei referitoare la: a) organizarea rețelei stradale; b) organizarea arhitectural-urbanistică în funcție de caracteristicile structurii urbane; c) modul de utilizare a terenurilor; d) dezvoltarea infrastructurii edilitare; e) statutul juridic și circulația terenurilor; f) protejarea monumentelor istorice și servituți în zonele de protecție ale acestora. [...] Art. 56. - (1) Avizarea și aprobarea documentațiilor de amenajare a teritoriului și de urbanism se fac de către autoritățile și organismele centrale și teritoriale interesate, potrivit prevederilor anexei nr. 1 la prezenta lege. [...] (4) Perioada de valabilitate a documentațiilor de amenajare a teritoriului și de urbanism se stabilește de către autoritatea administrației publice locale abilitată să aprobe documentația, în conformitate cu gradul de complexitate și cu prevederile acesteia. [...] (6) Documentațiile de amenajare a teritoriului sau de urbanism, elaborate conform legislației în vigoare, care au avizele și acordurile prevăzute de lege și solicitate prin certificatul de urbanism, precum și tarifele de exercitare a dreptului de semnătură achitate pentru specialiștii care au elaborat documentațiile, se promovează de către primar, în vederea aprobării prin hotărâre a consiliului local/Consiliului General al Municipiului București, pe baza referatului de specialitate al arhitectului-șef, în termen de maximum 30 de zile de la data înregistrării documentației complete la registratura primăriei. (7) În termen de maximum 45 de zile de la finalizarea dezbaterii publice și înaintarea expunerii de motive elaborate de primar/președintele consiliului județean și a raportului de specialitate elaborat de către arhitectul-șef, consiliul județean sau local are obligația să emită o hotărâre prin care aprobă sau respinge documentația de amenajare a teritoriului sau urbanism. [...] Art. 64. - [...] (3) Litigiile generate de emiterea, revizuirea, suspendarea sau anularea hotărârilor de aprobare a documentațiilor de amenajare a teritoriului și de urbanism se soluționează de instanțele de contencios administrativ competente. Dreptul de a ataca hotărârile de aprobare se prescrie în termen de 5 ani de la data aprobării."

Art. 68 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 24/2000): "Art. 68. - (1) Actele normative pot avea aplicare limitată în timp, în spațiu sau privind obiectul reglementării. (2) Prin acte normative ulterioare se poate prelungi, extinde sau restrânge durata actelor normative temporare, precum și a celor cu aplicare limitată în spațiu sau privind obiectul reglementării. (3) Dispoziția de prelungire a termenului de aplicare a actului normativ temporar trebuie să intervină înainte de expirarea termenului și să indice, când este cazul, noul termen." III. Principalele coordonate ale divergențelor de jurisprudență

Autorul sesizării arată că, în practica judiciară, nu există un punct de vedere unitar cu privire la problema de drept supusă dezbaterii, fiind evidențiate două orientări.

Într-o primă orientare jurisprudențială s-a considerat că hotărârea consiliului local de aprobare a unui plan urbanistic zonal este act administrativ individual, pentru următoarele argumente: (i) distincția dintre actele administrative normative și actele administrative individuale se face în funcție de obiectul acestora și de criteriul sferei persoanelor cărora li se aplică, prima categorie cuprinzând reglementări cu caracter general, impersonal și care produc efecte erga omnes, fiind supuse publicării, iar cea de-a doua categorie cuprinde reguli specifice, precise și care produc efecte pentru un număr determinat/determinabil de subiecte de drept, fiind supuse comunicării către destinatari; (ii) atât timp cât, prin planul urbanistic zonal, se stabilește o situație juridică precisă în raport cu un număr determinat de subiecte de drept, respectiv reguli de funcțiune, juridice, economice, specifice pentru o zonă determinată, la cererea și în favoarea unui destinatar determinat (proprietarul imobilului vizat de planul urbanistic zonal), actul de aprobare emis de autoritatea publică locală este individual. Deși planurile urbanistice zonale modifică prevederile din Planul urbanistic general, hotărârile de aprobare a acestora nu preiau caracterul de act normativ al Planului urbanistic general. Această opinie este reflectată în jurisprudența următoarelor instanțe: curțile de apel București, Craiova, Oradea, Pitești, Ploiești, Timișoara și Târgu Mureș și tribunalele Bihor și Satu Mare.

Într-o a doua orientare jurisprudențială s-a apreciat că hotărârea consiliului local de aprobare a planului urbanistic zonal este act administrativ cu caracter normativ, pentru următoarele argumente: (i) caracterul de act administrativ normativ este stabilit în mod expres în art. 32 alin. (5) lit. a) și art. 47 alin. (5) din Legea nr. 350/2001, planul urbanistic zonal fiind un instrument de planificare urbană de reglementare specifică prin care se coordonează dezvoltarea urbanistică a unor zone determinate și asigură corelarea programelor de dezvoltare urbană a zonei cu Planul urbanistic general, actul cuprinzând, astfel, reguli generale de conduită, impersonale; (ii) chiar dacă un plan urbanistic zonal este aprobat în contextul unei solicitări adresate în conformitate cu prevederile art. 32 din Legea nr. 350/2001, condiționat de elaborarea documentației necesare de către persoana care solicită emiterea certificatului de urbanism, planul nu va fi dedicat exclusiv edificării obiectivului urmărit, ci va respecta prevederile art. 47 din Legea nr. 350/2001, întrucât privește interesul general de dezvoltare urbanistică reglementat potrivit legii, în limitele Planului urbanistic general, interes căruia i se va circumscrie orice eventuală derogare prin planul de urbanism zonal, indiferent de natura proprietății sau de potențialele subiecte de drept public sau privat și indiferent dacă planul respectiv este finanțat de o persoană privată; (iii) planul urbanistic zonal nu stabilește drepturi și obligații în sarcina unor persoane dinainte determinate, întrucât se adresează nu numai persoanelor care sunt în prezent supuse dispozițiilor cuprinse în plan, dar și celor care, în viitor, pot fi afectate de această reglementare; (iv) planul urbanistic zonal modifică regimul stabilit prin Planul urbanistic general, iar modificarea unui act poate opera numai prin acte juridice de aceeași natură. Actul are caracter obligatoriu pentru un număr nedeterminat de subiecte de drept și de situații juridice, numai criteriile de stabilire a destinatarilor fiind determinate, astfel că, dacă beneficiarii indicați în plan vor transfera drepturile asupra cărora pot să dispună în cadrul unor raporturi juridice de drept privat, în special acele drepturi de care pot dispune, izvorâte din actul administrativ individual (autorizația de construire subsecventă), dobânditorii sunt obligați să respecte reglementările din planul urbanistic zonal. În plus, este obligatorie respectarea planului urbanistic zonal în cazul tuturor autorizațiilor de construire care se vor emite pentru acea zonă, indiferent de destinatarul în favoarea căruia s-ar emite; (v) nu ține de esența caracterului normativ ca actul să privească toate persoanele fizice și juridice, ci un număr de subiecte de drept a căror conduită s-ar găsi supusă, la un moment dat, normei respective care, prin chiar conținutul său, poate limita implicit domeniul de aplicare. Această opinie se regăsește în jurisprudența următoarelor instanțe: curțile de apel Brașov, București, Cluj, Constanța, Iași, Oradea și Pitești și Tribunalul Cluj.

Într-o a treia orientare jurisprudențială izolată, identificată la nivelul Curții de Apel Craiova, s-a apreciat că hotărârile consiliului local de aprobare a Planului urbanistic general și planului urbanistic zonal sunt acte administrative cu caracter normativ, în sensul că dispozițiile lor au putere de lege, dar sunt acte administrative individuale sub aspectul identificării subiecților de drept cărora li se adresează. IV. Opinia autorului sesizării

Autorul sesizării, Colegiul de conducere al Curții de Apel Iași, nu a formulat un punct de vedere cu privire la problema de drept supusă dezlegării, rezumându-se să menționeze jurisprudența menționată la pct. III din prezenta decizie. V. Opinia procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție

Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, prin Adresa nr. 747/C/l 941/III-5/2021 din 25 mai 2021, apreciază că a doua orientare jurisprudențială este în spiritul și litera legii, în sensul că hotărârea consiliului local de aprobare a planului urbanistic zonal este un act administrativ cu caracter normativ, aplicabil tuturor subiectelor de drept care vor dori să construiască în zona la care planul se referă, având, astfel, aplicabilitate generală și repetată și stabilind reguli generale de dezvoltare urbanistică.

În susținerea punctului de vedere exprimat se arată că planul urbanistic zonal este o documentație de urbanism, act de reglementare, cuprinzând reguli specifice [art. 44 alin. (3) coroborat cu art. 45 din Legea nr. 350/2001] și un instrument de planificare urbană de reglementare specifică [art. 47 alin. (1) și (2) din Legea nr. 350/2001], care cuprinde norme de reglementare generale, impersonale și de aplicabilitate repetată [în toate situațiile prevăzute de art. 47 alin. (2) din Legea nr. 350/2001], în cazul tuturor persoanelor interesate de situațiile respective.

Raportat la scopul adoptării/emiterii sale, planul urbanistic zonal este emis în scopul organizării executării legii, nefiind emis în scopul aplicării în concret a dispozițiilor legale, cum este cazul actelor cu caracter individual, și se aplică unui număr nedeterminat de persoane, cum sunt, spre exemplu, persoanele care devin proprietari ulterior aprobării planului.

Chiar și în ipoteza în care este aprobat în contextul unei solicitări formulate în temeiul art. 50 alin. (2) din Legea nr. 350/2001, condiționat de elaborarea documentației necesare de către persoana care solicită emiterea actului, planul urbanistic zonal are natura unei reglementări impersonale, generale, care produce efecte indiferent de natura dreptului de proprietate față de orice persoană fizică sau juridică care intenționează să construiască în limitele zonei reglementate și indiferent de eventuale modificări ce ar putea surveni prin alipiri, dezmembrări, transmisiuni, locațiuni etc.

De asemenea, planul urbanistic zonal rămâne un act normativ chiar dacă, la un moment dat, există un singur proprietar al întregii suprafețe vizate, întrucât, la momentul adoptării lui, organul emitent nu avea cum să știe care sunt, în mod exact, persoanele față de care acest act urmează să își producă efectele în viitor, pe toată durata sa de valabilitate. VI. Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție

În jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție, în ceea ce privește distincția dintre actul administrativ cu caracter normativ și actul administrativ individual, au fost reținute următoarele considerente cu caracter teoretic: a) "Pentru a stabili caracterul actului [...], Înalta Curte va porni de la aspectele teoretice care diferențiază actul administrativ individual de cel normativ. Astfel, este de principiu că, în funcție de întinderea efectelor juridice pe care le produc, actele administrative se clasifică în acte normative și acte individuale. Actele administrative normative conțin reglementări cu caracter general, impersonale, care produc efecte erga omnes, în timp ce actele individuale produc efecte, de regulă, față de o persoană sau uneori față de mai multe persoane, nominalizate expres în conținutul acestor acte. Încadrarea unui act infralegislativ în una dintre cele două categorii mai sus arătate se realizează, prin examinarea integrală a conținutului său, prin prisma trăsăturilor fiecăreia dintre categoriile în discuție (acte normative și acte individuale). Cu alte cuvinte, un act administrativ este fie normativ, fie individual, în funcție de întinderea efectelor juridice pe care le produce, indiferent de conținutul concret al acelui act" (Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal nr. 1.415 din 5 martie 2020). b) "Astfel actele menționate au natura juridică de act administrativ unilateral cu caracter normativ, fiind adoptate sau emise în scopul organizării executării legii, conținând norme cu caracter general și având aplicabilitate într-un număr nedefinit de situații, astfel că produc efecte juridice erga omnes, față de un număr nedefinit de persoane" (Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal nr. 4.411 din 2 octombrie 2019). c) "[...] actele administrative normative se delimitează de cele individuale prin conținut, dar și prin calitatea subiecților. Astfel, actul normativ conține reglementări de principiu care se adresează unor persoane nedeterminate, adică are o aplicabilitate generală. Gradul de generalitate a actelor administrative normative diferă, în sensul că anumite norme privesc orice persoană aflată în țară, spre exemplu, regulile privind circulația pe drumurile publice, iar alte norme au un obiect de reglementare mai restrâns, de exemplu, normele ce privesc categorii determinate de persoane. Înalta Curte constată că o astfel de calificare are la bază definirea actelor normative ca fiind acea categorie de acte juridice care conțin o regulă, adică un act de aplicabilitate repetată, asupra unor subiecți de drept nedeterminați și a actelor individuale ca fiind acea categorie de acte care urmărește stabilizarea unei situații juridice precise în raport cu un număr relativ restrâns și determinat de subiecți de drept. Actele administrative normative conțin reglementări cu caracter general, impersonale, care produc efecte erga omnes, în timp ce actele individuale produc efecte, de regulă, față de o persoană sau uneori față de mai multe persoane, nominalizate expres în conținutul acestor acte. Încadrarea unui act în una dintre cele două categorii mai sus arătate se realizează prin examinarea integrală a conținutului său, prin prisma trăsăturilor fiecăreia dintre categoriile în discuție (acte normative și acte individuale). Cu alte cuvinte, un act administrativ este fie normativ, fie individual, în funcție de întinderea efectelor juridice pe care le produce" (Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal nr. 2.548 din 15 mai 2019). d) "(...) distincția între actele administrative individuale și cele normative se realizează în funcție de întinderea efectelor juridice pe care le produc. Astfel, actele administrative normative conțin reglementări cu caracter general, impersonale, care produc efecte erga omnes, în timp ce actele individuale produc efecte, de regulă, față de o persoană sau uneori față de mai multe persoane, nominalizate expres în conținutul acestor acte" (Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal nr. 2.347 din 8 mai 2019). VII. Jurisprudența Curții Constituționale

În jurisprudența Curții Constituționale, cu referire la distincția dintre actul administrativ cu caracter normativ și actul administrativ individual, s-a reținut că: "În funcție de întinderea efectelor juridice pe care le produc, actele administrative se clasifică în acte administrative cu caracter normativ și acte administrative cu caracter individual. Actele administrative cu caracter normativ conțin reglementări cu caracter general, impersonale, care produc efecte erga omnes, iar actele administrative cu caracter individual produc efecte, de regulă, față de o persoană sau, uneori, față de mai multe persoane, nominalizate expres în cuprinsul acestor acte" (Decizia Curții Constituționale nr. 602 din 10 octombrie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 57 din 29 ianuarie 2020, paragraful 21; Decizia Curții Constituționale nr. 713 din 20 noiembrie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 161 din 28 februarie 2019, paragraful 27; Decizia Curții Constituționale nr. 259 din 24 aprilie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 606 din 16 iulie 2018, paragraful 15). VIII. Raportul asupra recursului în interesul legii

În cauză, judecătorii-raportori au întocmit raportul, conform art. 516 alin. (7) din Codul de procedură civilă, motivând proiectul soluției ce se propune a fi dată recursului în interesul legii. IX. Înalta Curte de Casație și Justiție A. Regularitatea învestirii Înaltei Curți de Casație și Justiție

Verificarea regularității învestirii Înaltei Curți de Casație și Justiție impune analiza condițiilor de admisibilitate în raport cu dispozițiile art. 514 și art. 515 din Codul de procedură civilă.

Sub aspectul titularului dreptului de a formula recursul în interesul legii, Înalta Curte de Casație și Justiție a fost legal sesizată de Colegiul de conducere al Curții de Apel Iași care, potrivit art. 514 din Codul de procedură civilă, are legitimarea procesuală pentru declanșarea acestui mecanism de unificare a practicii, în scopul interpretării și aplicării unitare a legii de către instanțele judecătorești.

Referitor la cerințele de admisibilitate a recursului în interesul legii, art. 515 din Codul de procedură civilă prevede astfel: "Recursul în interesul legii este admisibil numai dacă se face dovada că problemele de drept care formează obiectul judecății au fost soluționate în mod diferit prin hotărâri judecătorești definitive, care se anexează cererii."

Din cuprinsul normei anterior menționate rezultă următoarele condiții ce trebuie îndeplinite, cumulativ, pentru ca recursul în interesul legii să fie admisibil: (i) sesizarea să aibă ca obiect o problemă de drept; (ii) problema de drept să fi fost dezlegată diferit de instanțele judecătorești; (iii) dovada soluționării diferite de către instanțele judecătorești să se realizeze prin hotărâri judecătorești definitive; (iv) hotărârile judecătorești definitive să fie anexate cererii.

Din analiza conținutului memoriului de sesizare cu recurs în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curții de Apel Iași, precum și a documentelor atașate sesizării reiese că, în prezenta cauză, sunt îndeplinite cerințele de admisibilitate anterior enunțate, pentru argumentele ce vor fi expuse în continuare.

În legătură cu îndeplinirea primei condiții se impune a se sublinia încă o dată că problema de drept supusă dezbaterii pe calea recursului în interesul legii trebuie să fie una reală și consistentă, generând posibilitatea interpretării, în mod diferit, a unui text de lege, determinată de caracterul îndoielnic, imperfect (lacunar) sau necorelat cu alte dispoziții legale al normei respective și determinând, astfel, premisele unei jurisprudențe neunitare.

Sintagma "problemă de drept" trebuie raportată la prevederile cuprinse în art. 5 alin. (2) din Codul de procedură civilă, conform cărora "Niciun judecător nu poate refuza să judece pe motiv că legea nu prevede, este neclară ori incompletă". Analizând respectiva sintagmă prin prisma art. 1 din Codul civil, potrivit căruia "Sunt izvoare ale dreptului civil legea, uzanțele și principiile generale ale dreptului", se apreciază că există o veritabilă problemă de drept în situația în care o regulă de drept, o uzanță ori aplicarea unui principiu general al dreptului dă naștere unei practici neunitare extinse.

În jurisprudența dezvoltată în legătură cu această condiție, Înalta Curte de Casație și Justiție a statuat în mod constant în sensul că trebuie să fie identificată o problemă de drept care necesită cu pregnanță a fi lămurită, în măsură să reclame intervenția instanței supreme, prin intermediul recursului în interesul legii.

În acest sens, potrivit Deciziei nr. 11 din 19 septembrie 2011 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 751 din 26 octombrie 2011, "a interpreta un text de lege înseamnă a lămuri înțelesul acestuia, a-l explica, a determina configurația reală a normei de drept (...)".

În prezenta cauză, dispozițiile legale evocate de către autorul sesizării, în raport cu care s-a apreciat necesitatea sesizării cu memoriul de recurs în interesul legii, prezintă, din perspectiva problemei de drept invocate, deficiențe de interpretare și aplicare care pot și au și generat interpretări diferite de către instanțele naționale. Aceste deficiențe privesc caracterul de act administrativ cu caracter individual ori de act administrativ cu caracter normativ al hotărârii consiliului local de aprobare a unui plan urbanistic zonal, la inițiativa unui particular, și care vizează un proiect investițional, cu toate consecințele juridice care rezultă din stabilirea acestui caracter.

Astfel, Înalta Curte de Casație și Justiție a fost învestită, prin sesizarea Colegiului de conducere al Curții de Apel Iași, cu soluționarea recursului în interesul legii ce vizează problema aplicării și interpretării art. 31 1 , art. 32 alin. (5) lit. a), art. 39, 44, 45, art. 47 alin. (1) și (2), art. 56 alin. (1), (4), (6) și (7) și art. 64 alin. (3) din Legea nr. 350/2001, în sensul de a se stabili dacă hotărârea consiliului local de aprobare a unui plan urbanistic zonal, la inițiativa unui particular, reprezintă un act administrativ cu caracter individual ori un act administrativ cu caracter normativ.

Așadar, prima condiție de admisibilitate este îndeplinită, memoriul Colegiului de conducere al Curții de Apel Iași aducând în discuție dispoziții legale al căror conținut impune explicitarea acestora, în sensul stabilirii caracterului unui act administrativ într-o anumită situație juridică, prin aplicarea unor principii de drept, cu consecințele juridice specifice ce decurg din respectivul caracter al actului administrativ, în scopul unei interpretări unitare, prin intermediul mecanismului de unificare.

În ceea ce privește cea de-a doua condiție de admisibilitate, referitoare la dezlegarea diferită dată de instanțe asupra aceleiași probleme de drept, se constată că și aceasta este îndeplinită, problema de drept relevată în sesizare primind dezlegări diferite din partea instanțelor naționale. Se impune a se preciza că această condiție trebuie analizată, în primul rând, din perspectiva scopului reglementării recursului în interesul legii care, conform art. 514 din Codul de procedură civilă, este reprezentat de asigurarea interpretării și aplicării unitare a legii. Premisa declanșării mecanismului de unificare a practicii judiciare, reprezentat de recursul în interesul legii, sub acest aspect, constă în existența unei practici judiciare neunitare la momentul sesizării, cu tendințe de perpetuare și acutizare pe viitor, în lipsa intervenției instanței supreme prin acest mijloc procedural.

Hotărârile judecătorești definitive, anexate memoriului de recurs, conturează existența unei practici judiciare neunitare, cristalizată în jurul a trei orientări jurisprudențiale diferite, expuse la pct. III din prezenta decizie.

În concluzie, cea de-a doua condiție de admisibilitate este îndeplinită, problemele de drept relevate în sesizare primind dezlegări diferite din partea instanțelor naționale.

Și cea de-a treia cerință, cu caracter formal, care presupune dovada că problema de drept care formează obiectul sesizării a fost soluționată în mod diferit, prin hotărâri judecătorești definitive, care se anexează cererii de sesizare, se constată, de asemenea, a fi îndeplinită, având în vedere jurisprudența anexată, ilustrată prin hotărâri judecătorești definitive, din care rezultă că practica neunitară se identifică la nivelul mai multor curți de apel din țară. Astfel, actul de sesizare a fost însoțit de hotărâri judecătorești definitive relevante pentru problema de drept dedusă interpretării, hotărâri provenind de la un număr de unsprezece curți de apel.

În sfârșit, și ultima condiție de admisibilitate este îndeplinită, actul de sesizare fiind însoțit de hotărârile judecătorești definitive evocate la pct. III din prezenta decizie. B. Analiza problemei de drept soluționate în mod neunitar de instanțele judecătorești

Înalta Curte de Casație și Justiție reține că a doua orientare jurisprudențială, potrivit căreia hotărârea consiliului local de aprobare a planului urbanistic zonal este un act administrativ cu caracter normativ, este în acord cu litera și spiritul legii, pentru considerentele ce urmează a fi expuse în continuare.

Pentru a argumenta această concluzie, se pornește de la evidențierea criteriilor de diferențiere între cele două categorii de acte administrative, așa cum au fost conturate în lucrările de specialitate, dar și în practica Curții Constituționale și în cea a instanței supreme, exemplificate prin deciziile menționate în preambulul prezentului raport.

Astfel, se reține că actul administrativ normativ este emis în scopul organizării executării legii și cuprinde reglementări formulate abstract, de principiu cu caracter obligatoriu pentru un număr nedeterminat de persoane sau situații care se încadrează în ipoteza normei pe care o instituie, determinate fiind numai criteriile pentru stabilirea sferei destinatarilor, iar nu fiecare beneficiar în parte.

Spre deosebire de acesta, actul administrativ individual este o manifestare de voință care creează, modifică ori desființează drepturi și obligații în beneficiul ori sarcina uneia sau mai multor persoane, adresându-se unui anumit destinatar sau unei pluralități de destinatari, determinați sau determinabili prin conținutul actului.

Așadar, diferența între cele două categorii fundamentale de acte administrative analizate se face, în primul rând, în funcție de determinabilitatea persoanelor cărora li se aplică actul administrativ; numărul concret al persoanelor cărora li se aplică un act cu caracter normativ, respectiv individual este irelevant, criteriul de distincție nefiind unul cantitativ, ci unul calitativ.

De altfel, gradul de generalitate al actelor administrative normative diferă, unele dintre ele putând să privească un număr mare de persoane (de exemplu, toate persoanele care circulă pe drumurile publice din România, în cazul actelor normative din materia respectivă), iar alte norme au un caracter mai restrâns (de exemplu, acelea care privesc categorii particulare de persoane), dar, oricât de restrâns ar fi obiectul lor de reglementare, actele își păstrează caracterul normativ.

Așadar, în procesul de încadrare a unui act administrativ în una dintre cele două categorii, încadrarea realizându-se prin examinarea integrală a conținutului său, nu prin "decuparea" unor dispoziții din acest conținut de natură a-i afecta caracterul unitar, esențiale sunt efectele juridice pe care le produce, natura măsurilor dispuse, iar nu forma sau denumirea; actele administrative cu caracter normativ conțin dispoziții cu caracter general, având aplicabilitate într-un număr nedefinit de situații, astfel că produc efecte juridice erga omnes față de un număr nedefinit de persoane, în timp ce actele administrative cu caracter individual urmăresc realizarea unor raporturi juridice într-o situație strict determinată și produc efecte fie față de o singură persoană, fie față de un număr determinat sau determinabil de persoane.

Pe de altă parte, actul cu caracter normativ are un obiect stabilit inițial, fără a lua în considerare destinatarii, norma fiind destinată unui anumit câmp de aplicare, în timp ce în cazul actului individual acesta nu poate fi conceput în lipsa destinatarului său identificat de la început, astfel că acest destinatar dobândește o situație particulară.

În sfârșit, în cazul ambelor categorii de acte administrative, acestea nu pot fi desființate decât printr-un act având aceeași natură juridică (respectiv printr-un act cu caracter normativ, în cazul primei categorii, și printr-unul cu caracter individual, în cazul celei de-a doua); actul cu caracter normativ poate fi abrogat sau modificat oricând, în timp ce actul cu caracter individual devine irevocabil, dacă a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice.

Revenind la problema de drept ce face obiectul prezentului recurs în interesul legii, se impune a se preciza mai întâi că, în materia documentației de urbanism, reglementată de dispozițiile Legii nr. 350/2001, așa cum definește art. 44 prin alin. (2) și (3) din respectiva lege, această categorie de documentații transpune, "la nivelul localităților urbane și rurale, propunerile cuprinse în planurile de amenajare a teritoriului național, zonal și județean", având "caracter de reglementare specific și stabilesc reguli ce se aplică direct asupra localităților și părților din acestea până la nivelul parcelelor cadastrale, constituind elemente de fundamentare obligatorii pentru eliberarea certificatelor de urbanism".

Pe de altă parte, art. 4 din același act normativ dispune în sensul că "Urbanismul trebuie să reprezinte o activitate: (...) c) normativă, prin precizarea modalităților de utilizare a terenurilor, definirea destinațiilor și gabaritelor de clădiri, inclusiv infrastructură, amenajări și plantații".

Așadar, din economia acestor texte de lege rezultă că prin documentațiile de urbanism se stabilesc reguli erga omnes de ocupare și utilizare a terenurilor și comportă condiții de formă și sfere de aplicare diferite; conform art. 45 din Legea nr. 350/2001, există trei tipuri de planuri urbanistice, fiecare având scop, formă și câmp de aplicare diferit, la nivel superior aflându-se planul urbanistic general (PUG), apoi planul urbanistic zonal (PUZ) și planul urbanistic de detaliu (PUD), fiind absolut necesară existența primelor două pentru a putea fi elaborat și aprobat cel de-al treilea; documentațiile de urbanism se aprobă prin hotărâri ale autorităților publice locale sau, după caz, centrale și sunt aduse la îndeplinire prin instituția primarului.

Așa cum dispune art. 56 din Legea nr. 350/2001, perioada de valabilitate a acestor documentații se stabilește de către autoritatea administrației publice locale, în conformitate cu gradul de complexitate și cu prevederile acestora, se promovează de către primar, în vederea aprobării prin hotărâre a consiliului local/Consiliului General al Municipiului București, pe baza referatului de specialitate al arhitectului-șef, în termen de maximum 30 de zile de la data înregistrării, iar în termen de maximum 45 de zile de la finalizarea dezbaterii publice și înaintarea expunerii de motive elaborate de primar/președintele consiliului județean și a raportului de specialitate elaborat de către arhitectul-șef, consiliul județean sau local are obligația să emită o hotărâre prin care aprobă sau respinge documentația de amenajare a teritoriului sau de urbanism.

În ceea ce privește planul urbanistic zonal (PUZ), acesta este reglementat de art. 47 din actul normativ precizat anterior, astfel: "Art. 47. - (1) Planul urbanistic zonal este instrumentul de planificare urbană de reglementare specifică, prin care se coordonează dezvoltarea urbanistică integrată a unor zone din localitate, caracterizate printr-un grad ridicat de complexitate sau printr-o dinamică urbană accentuată. Planul urbanistic zonal asigură corelarea programelor de dezvoltare urbană integrată a zonei cu Planul urbanistic general. (2) Planul urbanistic zonal cuprinde reglementări asupra zonei referitoare la: a) organizarea rețelei stradale; b) organizarea arhitectural-urbanistică în funcție de caracteristicile structurii urbane; c) modul de utilizare a terenurilor; d) dezvoltarea infrastructurii edilitare; e) statutul juridic și circulația terenurilor; f) protejarea monumentelor istorice și servituți în zonele de protecție ale acestora. (3) Elaborarea Planului urbanistic zonal este obligatorie în cazul: a) zonelor centrale ale localităților; b) zonelor construite protejate și de protecție a monumentelor; c) zonelor de agrement și turism; d) zonelor/parcurilor industriale, tehnologice și zonelor de servicii; e) parcelărilor, pentru divizarea în mai mult de 3 parcele; f) infrastructurii de transport; g) zonelor supuse restructurării sau regenerării urbane; h) altor zone stabilite de autoritățile publice locale din localități, potrivit legii. (3 1 ) Prevederile alin. (3) nu se aplică în situația în care planurile urbanistice generale reglementează condițiile de autorizare a investițiilor din zonele menționate, cu excepția zonelor construite protejate. (...) (4) Delimitarea zonelor pentru care se întocmesc planuri urbanistice zonale obligatorii se face, de regulă, în Planul urbanistic general. (5) Prin Planul urbanistic zonal se stabilesc, în baza analizei contextului social, cultural istoric, urbanistic și arhitectural, reglementări cu privire la regimul de construire, funcțiunea zonei, înălțimea maximă admisă, coeficientul de utilizare a terenului (CUT), procentul de ocupare a terenului (POT), retragerea clădirilor față de aliniament și distanțele față de limitele laterale și posterioare ale parcelei, caracteristicile arhitecturale ale clădirilor, materialele admise. (...)"

Un prim argument în sprijinul opiniei că actul administrativ analizat are caracter normativ reiese din chiar definiția planului urbanistic zonal, legiuitorul denumindu-l drept "instrument de planificare urbană de reglementare specifică", dar și din dispoziția cuprinsă în art. 4 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 350/2001, care prezintă urbanismul ca fiind o activitate normativă; termenul de "reglementare" este definit în Dicționarul explicativ al limbii române ca fiind "ansamblu de norme juridice aplicabile într-un anumit domeniu", ceea ce sugerează faptul că, în limbajul acceptat al elaborării actelor normative, legiuitorul a folosit acest termen pentru desemnarea actelor cu caracter normativ; aceeași terminologie o regăsim și în conținutul dispozițiilor art. 32 și 39 din legea citată, care stabilesc "obiectul reglementărilor" cuprinse în planul urbanistic zonal, respectiv caracterul operațional al "reglementărilor" cuprinse în documentația de urbanism.

Așadar, planul urbanistic zonal este un instrument de planificare urbană de reglementare specifică, cuprinzând reglementări asupra unei zone, referitoare la aspecte diverse de genul celor indicate în art. 47, mai sus citat; or, reglementarea constituie expresia normativității, implicând stabilirea de reguli cu caracter general ce se aplică, în principiu, unui număr nedeterminat de persoane destinatare, iar, când emană de la o autoritate a administrației publice, urmărește organizarea executării legii.

Plecând tot de la această definiție și individualizare a planului urbanistic zonal, menționată în art. 47 alin. (1), de la interpretarea teleologică și sistematică a dispozițiilor legii speciale, Legea nr. 350/2001, și aplicând criteriul enunțat într-un paragraf anterior, acela al determinabilității persoanelor cărora li se aplică actul analizat, în sprijinul opiniei că hotărârea care aprobă acest plan are caracter normativ, se impune a se preciza că planul urbanistic zonal nu ar trebui să individualizeze, în cuprinsul său, vreun beneficiar expres al efectelor sale.

Aceasta deoarece el este aplicabil unor subiecți de drept, prin prisma calității lor de titulari ai unui drept real asupra oricărei parcele de teren aflate în zona reglementată de planul urbanistic zonal (de regulă, este vorba despre proprietarii unui asemenea teren, dar poate fi vorba și despre titularii unui alt drept real care permite construirea, de exemplu, superficie, concesiune etc.), de esența unui act cu caracter normativ nefiind ca acesta să privească toate persoanele fizice și juridice, ci un număr de subiecți a căror conduită s-ar găsi supusă, la un moment dat, dispozițiilor cuprinse în conținutul său, chiar prin acest conținut putând fi limitat, implicit, domeniul său de aplicare.

Este evident că regulile de folosire a terenului impuse asupra unei localități, a unei zone din aceasta ori asupra unei parcele sunt generale și impersonale, iar sub incidența lor poate intra oricine la un moment dat. Chiar dacă documentațiile de urbanism reglementează teritorii clar delimitate, prin planuri topografice, ce cuprind proprietăți înregistrate în Cartea funciară cu titulari ai dreptului de proprietate determinați la un moment dat, regulile sunt însă generale și privesc un teritoriu, iar circulația juridică a terenurilor nu afectează aplicabilitatea acestora.

În consecință, deși subiecții sunt identificabili pe baza înregistrărilor cadastrale, acest lucru nu influențează regulile impuse prin documentațiile de urbanism; în acest sens, aspectele de ordin dimensional ale documentațiilor nu determină destinatarii normelor în mod individual, nefăcându-se, în dispozițiile regulamentelor de urbanism sau în corpul hotărârilor de aprobare, trimitere la persoane fizice ori juridice determinate.

Pe de altă parte, se constată că nu există niciun text legal care să indice faptul că planul urbanistic zonal ar avea sau ar trebui să aibă un beneficiar individualizat, jurisprudența conturată în jurul primei opinii, pe care o combatem, plecând de la faptul că în unele hotărâri de aprobare a planului urbanistic zonal apăreau anumite persoane ca fiind "beneficiarii" actului în cauză, în realitate aceștia fiind doar "inițiatorii" procedurii de emitere a acestei documentații, dar nu singurele persoane față de care un asemenea act ar produce efecte juridice.

În realitate, în situația unui plan urbanistic zonal aprobat prin hotărâre a consiliului local, nu prezintă importanță întinderea suprafeței de teren vizate, nici apartenența acestuia unui anumit proprietar determinat, dar nici inițiatorul emiterii planului urbanistic zonal; esențială este aptitudinea hotărârii consiliului local de a produce efecte atât în prezent, cât și în viitor, față de orice persoană care s-ar angaja, potențial sau teoretic, în orice raport juridic bazat pe reglementările planului urbanistic zonal în cauză, indiferent de natura proprietății sau de potențialii subiecți de drept public sau privat ori de faptul că planul respectiv este finanțat de o persoană privată.

Prin urmare, chiar dacă un astfel de plan va fi aprobat în contextul unei solicitări adresate de o persoană care vrea să obțină un certificat de urbanism, planul urbanistic zonal va produce efecte, indiferent de natura dreptului de proprietate, față de orice persoană fizică sau juridică ce intenționează să construiască în limitele zonei reglementate, așa cum s-a menționat anterior, planul de urbanism zonal fiind aprobat în funcție de rațiuni obiective ce privesc dezvoltarea urbanistică în ansamblu a unei zone din localitate, și nu de rațiuni subiective, determinate de dezvoltarea unei anumite investiții.

În considerarea acestor argumente, se poate afirma, așadar, că adoptarea hotărârii privind aprobarea sau modificarea unui plan urbanistic zonal privește un interes generic și, după adoptare, produce efecte față de orice persoană care intenționează să dezvolte un proiect în zona de reglementare urbanistică, actul administrativ astfel emis fiind unul cu caracter normativ, iar, odată aprobat, se va aplica oricărei investiții ce se va realiza în limitele zonei reglementate, în condiții de egalitate pentru fiecare parcelă în parte și indiferent de eventualele modificări ce ar putea interveni prin alipiri, dezmembrări, transmisiuni, locațiuni etc.

Prin urmare, nu poate fi reținută argumentația ce susține prima orientare jurisprudențială, în sensul că actul administrativ ce face obiectul analizei ar fi unul cu caracter individual întrucât, chiar dacă se adresează unui subiect colectiv, totuși destinatarii actului ar fi în număr restrâns și bine definit, subliniind o situație juridică precisă în raport cu un număr determinat de subiecți de drept.

Așa cum s-a precizat într-un paragraf anterior, în cazul actelor individuale, subiectul este determinat sau determinabil, iar în cazul actului normativ, subiectul este nedefinit; în situația planului urbanistic zonal, subiectul este nedefinit pentru că stabilește obligații propter rem, respectiv îndatoriri ce revin oricărui deținător al terenului la un moment dat, din rațiuni ce țin nu de persoana acestui deținător, ci de protecția, exploatarea judicioasă a terenului, relațiile de bună vecinătate, conservarea unor drepturi etc., aspecte care întăresc concluzia că hotărârea consiliului local de aprobare a planului urbanistic zonal este un act administrativ cu caracter normativ ce conține norme cu caracter general, având aplicabilitate într-un număr nedefinit de situații.

În acest context, se impune a se preciza că, în prima orientare jurisprudențială, raportul "determinat/determinabil" este transferat de la persoanele cărora le este aplicabil actul la suprafața de teren vizată de planul urbanistic zonal, împrejurare ce conduce la concluzia că, "dacă terenul este determinat și cu o întindere relativ restrânsă, actul ar fi individual", raționamentul fiind acela că determinarea expresă a terenului ar permite identificarea proprietarului și ar fi aplicabil unui subiect determinat.

Cu toate acestea, se consideră că aprecierea planului urbanistic zonal ca fiind un act administrativ cu caracter normativ ori individual nu poate avea drept criteriu întinderea suprafeței de teren care face obiectul acestei documentații de urbanism; un asemenea criteriu nu ar putea fi aplicat nici pentru motivul că ar fi imposibil de stabilit logic și obiectiv care ar fi limita de suprafață care ar determina demarcația între actul normativ și cel individual.

Așadar, din punctul d