Decizia nr. 12 din 28 iunie 2021

Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii este constituit conform art. 516 alin. (1) din Codul de procedură civilă şi art. 33 alin. (1) coroborat cu art. 34 alin. (2) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, republicat, cu completările ulterioare (Regulamentul ÎCCJ). 2. Şedinţa este prezidată de doamna judecător Corina-Alina Corbu, preşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie este reprezentat de doamna Luminiţa Nicolescu, procuror-şef al Biroului de recursuri civile în interesul legii – Serviciul judiciar civil din cadrul Secţiei judiciare.

La şedinţa de judecată participă magistratul-asistent Bogdan Georgescu, desemnat în conformitate cu dispoziţiile art. 35 din Regulamentul ÎCCJ.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii a luat în examinare sesizarea formulată de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Iaşi.

După prezentarea de către magistratul-asistent a referatului cauzei, preşedintele completului de judecată, constatând că nu sunt formulate chestiuni prealabile, acordă cuvântul reprezentantului procurorului general, pentru prezentarea punctului de vedere cu privire la recursul în interesul legii.

Doamna procuror-şef Luminiţa Nicolescu pune concluzii de admitere a recursului în interesul legii şi pronunţare a unei decizii prin care să se asigure interpretarea şi aplicarea unitară a legii, în sensul că este în litera şi spiritul legii orientarea jurisprudenţială conform căreia hotărârea consiliului local de aprobare a planului urbanistic zonal este un act administrativ cu caracter normativ.

Preşedintele completului de judecată declară dezbaterile închise, iar completul de judecată rămâne în pronunţare asupra recursului în interesul legii. ÎNALTA CURTE, deliberând asupra recursului în interesul legii, constată următoarele: I. Problema de drept care a generat practica neunitară

Prin Hotărârea nr. 8 din 13 aprilie 2021, Colegiul de conducere al Curţii de Apel Iaşi a sesizat Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în temeiul art. 514 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării, pe calea recursului în interesul legii, cu privire la următoarea problemă de drept: „Hotărârea consiliului local de aprobare a unui plan urbanistic zonal reprezintă un act administrativ cu caracter individual sau cu caracter normativ?” II. Dispoziţiile legale supuse interpretării

Art. 31 1 , art. 32 alin. (5) lit. a), art. 39, art. 44, art. 45, art. 47 alin. (1) şi (2), art. 56 alin. (1), (4), (6) şi (7) şi art. 64 alin. (3) din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 350/2001): „Art. 31 1 . – (1) Dreptul de construire se acordă potrivit prevederilor legale, cu respectarea documentaţiilor de urbanism şi regulamentelor locale de urbanism aferente, aprobate potrivit prezentei legi. […] Art. 32. – […] (5) În situaţia prevăzută la alin. (1) lit. b) şi c) se pot aduce următoarele modificări reglementărilor din Planul urbanistic general: a) prin Planul urbanistic zonal se stabilesc reglementări noi cu privire la: regimul de construire, funcţiunea zonei, înălţimea maximă admisă, coeficientul de utilizare a terenului (CUT), procentul de ocupare a terenului (POT), retragerea clădirilor faţă de aliniament şi distanţele faţă de limitele laterale şi posterioare ale parcelei. […] Art. 39. – (1) În sensul prezentei legi, prin documentaţii de amenajare a teritoriului şi de urbanism se înţelege planurile de amenajare a teritoriului, planurile de urbanism, Regulamentul general de urbanism şi regulamentele locale de urbanism, avizate şi aprobate conform prezentei legi. (2) Documentaţiile de amenajare a teritoriului cuprind propuneri cu caracter director, iar documentaţiile de urbanism cuprind reglementări operaţionale. (3) Propunerile cu caracter director stabilesc strategiile şi direcţiile principale de evoluţie a unui teritoriu la diverse niveluri de complexitate. Ele sunt detaliate prin reglementări specifice în limitele teritoriilor administrative ale oraşelor şi comunelor. (4) Prevederile cu caracter director cuprinse în documentaţiile de amenajare a teritoriului aprobate sunt obligatorii pentru toate autorităţile administraţiei publice, iar cele cu caracter de reglementare, pentru toate persoanele fizice şi juridice. […] Art. 44. – (1) Documentaţiile de urbanism sunt rezultatul unui proces de planificare urbană referitoare la un teritoriu determinat, prin care se analizează situaţia existentă şi se stabilesc obiectivele, acţiunile, procesele şi măsurile de amenajare şi de dezvoltare durabilă a localităţilor. Documentaţiile de urbanism se elaborează de către colective interdisciplinare formate din specialişti atestaţi în condiţiile legii. (2) Documentaţiile de urbanism transpun la nivelul localităţilor urbane şi rurale propunerile cuprinse în planurile de amenajare a teritoriului naţional, zonal şi judeţean. (3) Documentaţiile de urbanism au caracter de reglementare specifică şi stabilesc reguli ce se aplică direct asupra localităţilor şi părţilor din acestea până la nivelul parcelelor cadastrale, constituind elemente de fundamentare obligatorii pentru eliberarea certificatelor de urbanism. Art. 45. – Documentaţiile de urbanism sunt următoarele: a) Planul urbanistic general şi regulamentul local aferent acestuia; b) Planul urbanistic zonal şi regulamentul local aferent acestuia; c) Planul urbanistic de detaliu. […] Art. 47. – (1) Planul urbanistic zonal este instrumentul de planificare urbană de reglementare specifică, prin care se coordonează dezvoltarea urbanistică integrată a unor zone din localitate, caracterizate printr-un grad ridicat de complexitate sau printr-o dinamică urbană accentuată. Planul urbanistic zonal asigură corelarea programelor de dezvoltare urbană integrată a zonei cu Planul urbanistic general. (2) Planul urbanistic zonal cuprinde reglementări asupra zonei referitoare la: a) organizarea reţelei stradale; b) organizarea arhitectural-urbanistică în funcţie de caracteristicile structurii urbane; c) modul de utilizare a terenurilor; d) dezvoltarea infrastructurii edilitare; e) statutul juridic şi circulaţia terenurilor; f) protejarea monumentelor istorice şi servituţi în zonele de protecţie ale acestora. […] Art. 56. – (1) Avizarea şi aprobarea documentaţiilor de amenajare a teritoriului şi de urbanism se fac de către autorităţile şi organismele centrale şi teritoriale interesate, potrivit prevederilor anexei nr. 1 la prezenta lege. […] (4) Perioada de valabilitate a documentaţiilor de amenajare a teritoriului şi de urbanism se stabileşte de către autoritatea administraţiei publice locale abilitată să aprobe documentaţia, în conformitate cu gradul de complexitate şi cu prevederile acesteia. […] (6) Documentaţiile de amenajare a teritoriului sau de urbanism, elaborate conform legislaţiei în vigoare, care au avizele şi acordurile prevăzute de lege şi solicitate prin certificatul de urbanism, precum şi tarifele de exercitare a dreptului de semnătură achitate pentru specialiştii care au elaborat documentaţiile, se promovează de către primar, în vederea aprobării prin hotărâre a consiliului local/Consiliului General al Municipiului Bucureşti, pe baza referatului de specialitate al arhitectului-şef, în termen de maximum 30 de zile de la data înregistrării documentaţiei complete la registratura primăriei. (7) În termen de maximum 45 de zile de la finalizarea dezbaterii publice şi înaintarea expunerii de motive elaborate de primar/preşedintele consiliului judeţean şi a raportului de specialitate elaborat de către arhitectul-şef, consiliul judeţean sau local are obligaţia să emită o hotărâre prin care aprobă sau respinge documentaţia de amenajare a teritoriului sau urbanism. […] Art. 64. – […] (3) Litigiile generate de emiterea, revizuirea, suspendarea sau anularea hotărârilor de aprobare a documentaţiilor de amenajare a teritoriului şi de urbanism se soluţionează de instanţele de contencios administrativ competente. Dreptul de a ataca hotărârile de aprobare se prescrie în termen de 5 ani de la data aprobării.”

Art. 68 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 24/2000): „Art. 68. – (1) Actele normative pot avea aplicare limitată în timp, în spaţiu sau privind obiectul reglementării. (2) Prin acte normative ulterioare se poate prelungi, extinde sau restrânge durata actelor normative temporare, precum şi a celor cu aplicare limitată în spaţiu sau privind obiectul reglementării. (3) Dispoziţia de prelungire a termenului de aplicare a actului normativ temporar trebuie să intervină înainte de expirarea termenului şi să indice, când este cazul, noul termen.” III. Principalele coordonate ale divergenţelor de jurisprudenţă

Autorul sesizării arată că, în practica judiciară, nu există un punct de vedere unitar cu privire la problema de drept supusă dezbaterii, fiind evidenţiate două orientări.

Într-o primă orientare jurisprudenţială s-a considerat că hotărârea consiliului local de aprobare a unui plan urbanistic zonal este act administrativ individual, pentru următoarele argumente: (i) distincţia dintre actele administrative normative şi actele administrative individuale se face în funcţie de obiectul acestora şi de criteriul sferei persoanelor cărora li se aplică, prima categorie cuprinzând reglementări cu caracter general, impersonal şi care produc efecte erga omnes, fiind supuse publicării, iar cea de-a doua categorie cuprinde reguli specifice, precise şi care produc efecte pentru un număr determinat/determinabil de subiecte de drept, fiind supuse comunicării către destinatari; (ii) atât timp cât, prin planul urbanistic zonal, se stabileşte o situaţie juridică precisă în raport cu un număr determinat de subiecte de drept, respectiv reguli de funcţiune, juridice, economice, specifice pentru o zonă determinată, la cererea şi în favoarea unui destinatar determinat (proprietarul imobilului vizat de planul urbanistic zonal), actul de aprobare emis de autoritatea publică locală este individual. Deşi planurile urbanistice zonale modifică prevederile din Planul urbanistic general, hotărârile de aprobare a acestora nu preiau caracterul de act normativ al Planului urbanistic general. Această opinie este reflectată în jurisprudenţa următoarelor instanţe: curţile de apel Bucureşti, Craiova, Oradea, Piteşti, Ploieşti, Timişoara şi Târgu Mureş şi tribunalele Bihor şi Satu Mare.

Într-o a doua orientare jurisprudenţială s-a apreciat că hotărârea consiliului local de aprobare a planului urbanistic zonal este act administrativ cu caracter normativ, pentru următoarele argumente: (i) caracterul de act administrativ normativ este stabilit în mod expres în art. 32 alin. (5) lit. a) şi art. 47 alin. (5) din Legea nr. 350/2001, planul urbanistic zonal fiind un instrument de planificare urbană de reglementare specifică prin care se coordonează dezvoltarea urbanistică a unor zone determinate şi asigură corelarea programelor de dezvoltare urbană a zonei cu Planul urbanistic general, actul cuprinzând, astfel, reguli generale de conduită, impersonale; (ii) chiar dacă un plan urbanistic zonal este aprobat în contextul unei solicitări adresate în conformitate cu prevederile art. 32 din Legea nr. 350/2001, condiţionat de elaborarea documentaţiei necesare de către persoana care solicită emiterea certificatului de urbanism, planul nu va fi dedicat exclusiv edificării obiectivului urmărit, ci va respecta prevederile art. 47 din Legea nr. 350/2001, întrucât priveşte interesul general de dezvoltare urbanistică reglementat potrivit legii, în limitele Planului urbanistic general, interes căruia i se va circumscrie orice eventuală derogare prin planul de urbanism zonal, indiferent de natura proprietăţii sau de potenţialele subiecte de drept public sau privat şi indiferent dacă planul respectiv este finanţat de o persoană privată; (iii) planul urbanistic zonal nu stabileşte drepturi şi obligaţii în sarcina unor persoane dinainte determinate, întrucât se adresează nu numai persoanelor care sunt în prezent supuse dispoziţiilor cuprinse în plan, dar şi celor care, în viitor, pot fi afectate de această reglementare; (iv) planul urbanistic zonal modifică regimul stabilit prin Planul urbanistic general, iar modificarea unui act poate opera numai prin acte juridice de aceeaşi natură. Actul are caracter obligatoriu pentru un număr nedeterminat de subiecte de drept şi de situaţii juridice, numai criteriile de stabilire a destinatarilor fiind determinate, astfel că, dacă beneficiarii indicaţi în plan vor transfera drepturile asupra cărora pot să dispună în cadrul unor raporturi juridice de drept privat, în special acele drepturi de care pot dispune, izvorâte din actul administrativ individual (autorizaţia de construire subsecventă), dobânditorii sunt obligaţi să respecte reglementările din planul urbanistic zonal. În plus, este obligatorie respectarea planului urbanistic zonal în cazul tuturor autorizaţiilor de construire care se vor emite pentru acea zonă, indiferent de destinatarul în favoarea căruia s-ar emite; (v) nu ţine de esenţa caracterului normativ ca actul să privească toate persoanele fizice şi juridice, ci un număr de subiecte de drept a căror conduită s-ar găsi supusă, la un moment dat, normei respective care, prin chiar conţinutul său, poate limita implicit domeniul de aplicare. Această opinie se regăseşte în jurisprudenţa următoarelor instanţe: curţile de apel Braşov, Bucureşti, Cluj, Constanţa, Iaşi, Oradea şi Piteşti şi Tribunalul Cluj.

Într-o a treia orientare jurisprudenţială izolată, identificată la nivelul Curţii de Apel Craiova, s-a apreciat că hotărârile consiliului local de aprobare a Planului urbanistic general şi planului urbanistic zonal sunt acte administrative cu caracter normativ, în sensul că dispoziţiile lor au putere de lege, dar sunt acte administrative individuale sub aspectul identificării subiecţilor de drept cărora li se adresează. IV. Opinia autorului sesizării

Autorul sesizării, Colegiul de conducere al Curţii de Apel Iaşi, nu a formulat un punct de vedere cu privire la problema de drept supusă dezlegării, rezumându-se să menţioneze jurisprudenţa menţionată la pct. III din prezenta decizie. V. Opinia procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, prin Adresa nr. 747/C/l 941/III-5/2021 din 25 mai 2021, apreciază că a doua orientare jurisprudenţială este în spiritul şi litera legii, în sensul că hotărârea consiliului local de aprobare a planului urbanistic zonal este un act administrativ cu caracter normativ, aplicabil tuturor subiectelor de drept care vor dori să construiască în zona la care planul se referă, având, astfel, aplicabilitate generală şi repetată şi stabilind reguli generale de dezvoltare urbanistică.

În susţinerea punctului de vedere exprimat se arată că planul urbanistic zonal este o documentaţie de urbanism, act de reglementare, cuprinzând reguli specifice [art. 44 alin. (3) coroborat cu art. 45 din Legea nr. 350/2001] şi un instrument de planificare urbană de reglementare specifică [art. 47 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 350/2001], care cuprinde norme de reglementare generale, impersonale şi de aplicabilitate repetată [în toate situaţiile prevăzute de art. 47 alin. (2) din Legea nr. 350/2001], în cazul tuturor persoanelor interesate de situaţiile respective.

Raportat la scopul adoptării/emiterii sale, planul urbanistic zonal este emis în scopul organizării executării legii, nefiind emis în scopul aplicării în concret a dispoziţiilor legale, cum este cazul actelor cu caracter individual, şi se aplică unui număr nedeterminat de persoane, cum sunt, spre exemplu, persoanele care devin proprietari ulterior aprobării planului.

Chiar şi în ipoteza în care este aprobat în contextul unei solicitări formulate în temeiul art. 50 alin. (2) din Legea nr. 350/2001, condiţionat de elaborarea documentaţiei necesare de către persoana care solicită emiterea actului, planul urbanistic zonal are natura unei reglementări impersonale, generale, care produce efecte indiferent de natura dreptului de proprietate faţă de orice persoană fizică sau juridică care intenţionează să construiască în limitele zonei reglementate şi indiferent de eventuale modificări ce ar putea surveni prin alipiri, dezmembrări, transmisiuni, locaţiuni etc.

De asemenea, planul urbanistic zonal rămâne un act normativ chiar dacă, la un moment dat, există un singur proprietar al întregii suprafeţe vizate, întrucât, la momentul adoptării lui, organul emitent nu avea cum să ştie care sunt, în mod exact, persoanele faţă de care acest act urmează să îşi producă efectele în viitor, pe toată durata sa de valabilitate. VI. Jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

În jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în ceea ce priveşte distincţia dintre actul administrativ cu caracter normativ şi actul administrativ individual, au fost reţinute următoarele considerente cu caracter teoretic: a) „Pentru a stabili caracterul actului […], Înalta Curte va porni de la aspectele teoretice care diferenţiază actul administrativ individual de cel normativ. Astfel, este de principiu că, în funcţie de întinderea efectelor juridice pe care le produc, actele administrative se clasifică în acte normative şi acte individuale. Actele administrative normative conţin reglementări cu caracter general, impersonale, care produc efecte erga omnes, în timp ce actele individuale produc efecte, de regulă, faţă de o persoană sau uneori faţă de mai multe persoane, nominalizate expres în conţinutul acestor acte. Încadrarea unui act infralegislativ în una dintre cele două categorii mai sus arătate se realizează, prin examinarea integrală a conţinutului său, prin prisma trăsăturilor fiecăreia dintre categoriile în discuţie (acte normative şi acte individuale). Cu alte cuvinte, un act administrativ este fie normativ, fie individual, în funcţie de întinderea efectelor juridice pe care le produce, indiferent de conţinutul concret al acelui act” (Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Secţia de contencios administrativ şi fiscal nr. 1.415 din 5 martie 2020). b) „Astfel actele menţionate au natura juridică de act administrativ unilateral cu caracter normativ, fiind adoptate sau emise în scopul organizării executării legii, conţinând norme cu caracter general şi având aplicabilitate într-un număr nedefinit de situaţii, astfel că produc efecte juridice erga omnes, faţă de un număr nedefinit de persoane” (Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Secţia de contencios administrativ şi fiscal nr. 4.411 din 2 octombrie 2019). c) „[…] actele administrative normative se delimitează de cele individuale prin conţinut, dar şi prin calitatea subiecţilor. Astfel, actul normativ conţine reglementări de principiu care se adresează unor persoane nedeterminate, adică are o aplicabilitate generală. Gradul de generalitate a actelor administrative normative diferă, în sensul că anumite norme privesc orice persoană aflată în ţară, spre exemplu, regulile privind circulaţia pe drumurile publice, iar alte norme au un obiect de reglementare mai restrâns, de exemplu, normele ce privesc categorii determinate de persoane. Înalta Curte constată că o astfel de calificare are la bază definirea actelor normative ca fiind acea categorie de acte juridice care conţin o regulă, adică un act de aplicabilitate repetată, asupra unor subiecţi de drept nedeterminaţi şi a actelor individuale ca fiind acea categorie de acte care urmăreşte stabilizarea unei situaţii juridice precise în raport cu un număr relativ restrâns şi determinat de subiecţi de drept. Actele administrative normative conţin reglementări cu caracter general, impersonale, care produc efecte erga omnes, în timp ce actele individuale produc efecte, de regulă, faţă de o persoană sau uneori faţă de mai multe persoane, nominalizate expres în conţinutul acestor acte. Încadrarea unui act în una dintre cele două categorii mai sus arătate se realizează prin examinarea integrală a conţinutului său, prin prisma trăsăturilor fiecăreia dintre categoriile în discuţie (acte normative şi acte individuale). Cu alte cuvinte, un act administrativ este fie normativ, fie individual, în funcţie de întinderea efectelor juridice pe care le produce” (Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Secţia de contencios administrativ şi fiscal nr. 2.548 din 15 mai 2019). d) „(…) distincţia între actele administrative individuale şi cele normative se realizează în funcţie de întinderea efectelor juridice pe care le produc. Astfel, actele administrative normative conţin reglementări cu caracter general, impersonale, care produc efecte erga omnes, în timp ce actele individuale produc efecte, de regulă, faţă de o persoană sau uneori faţă de mai multe persoane, nominalizate expres în conţinutul acestor acte” (Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Secţia de contencios administrativ şi fiscal nr. 2.347 din 8 mai 2019). VII. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale

În jurisprudenţa Curţii Constituţionale, cu referire la distincţia dintre actul administrativ cu caracter normativ şi actul administrativ individual, s-a reţinut că: „În funcţie de întinderea efectelor juridice pe care le produc, actele administrative se clasifică în acte administrative cu caracter normativ şi acte administrative cu caracter individual. Actele administrative cu caracter normativ conţin reglementări cu caracter general, impersonale, care produc efecte erga omnes, iar actele administrative cu caracter individual produc efecte, de regulă, faţă de o persoană sau, uneori, faţă de mai multe persoane, nominalizate expres în cuprinsul acestor acte” (Decizia Curţii Constituţionale nr. 602 din 10 octombrie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 57 din 29 ianuarie 2020, paragraful 21; Decizia Curţii Constituţionale nr. 713 din 20 noiembrie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 161 din 28 februarie 2019, paragraful 27; Decizia Curţii Constituţionale nr. 259 din 24 aprilie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 606 din 16 iulie 2018, paragraful 15). VIII. Raportul asupra recursului în interesul legii

În cauză, judecătorii-raportori au întocmit raportul, conform art. 516 alin. (7) din Codul de procedură civilă, motivând proiectul soluţiei ce se propune a fi dată recursului în interesul legii. IX. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie A. Regularitatea învestirii Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Verificarea regularităţii învestirii Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie impune analiza condiţiilor de admisibilitate în raport cu dispoziţiile art. 514 şi art. 515 din Codul de procedură civilă.

Sub aspectul titularului dreptului de a formula recursul în interesul legii, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a fost legal sesizată de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Iaşi care, potrivit art. 514 din Codul de procedură civilă, are legitimarea procesuală pentru declanşarea acestui mecanism de unificare a practicii, în scopul interpretării şi aplicării unitare a legii de către instanţele judecătoreşti.

Referitor la cerinţele de admisibilitate a recursului în interesul legii, art. 515 din Codul de procedură civilă prevede astfel: „Recursul în interesul legii este admisibil numai dacă se face dovada că problemele de drept care formează obiectul judecăţii au fost soluţionate în mod diferit prin hotărâri judecătoreşti definitive, care se anexează cererii.”

Din cuprinsul normei anterior menţionate rezultă următoarele condiţii ce trebuie îndeplinite, cumulativ, pentru ca recursul în interesul legii să fie admisibil: (i) sesizarea să aibă ca obiect o problemă de drept; (ii) problema de drept să fi fost dezlegată diferit de instanţele judecătoreşti; (iii) dovada soluţionării diferite de către instanţele judecătoreşti să se realizeze prin hotărâri judecătoreşti definitive; (iv) hotărârile judecătoreşti definitive să fie anexate cererii.

Din analiza conţinutului memoriului de sesizare cu recurs în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Iaşi, precum şi a documentelor ataşate sesizării reiese că, în prezenta cauză, sunt îndeplinite cerinţele de admisibilitate anterior enunţate, pentru argumentele ce vor fi expuse în continuare.

În legătură cu îndeplinirea primei condiţii se impune a se sublinia încă o dată că problema de drept supusă dezbaterii pe calea recursului în interesul legii trebuie să fie una reală şi consistentă, generând posibilitatea interpretării, în mod diferit, a unui text de lege, determinată de caracterul îndoielnic, imperfect (lacunar) sau necorelat cu alte dispoziţii legale al normei respective şi determinând, astfel, premisele unei jurisprudenţe neunitare.

Sintagma „problemă de drept” trebuie raportată la prevederile cuprinse în art. 5 alin. (2) din Codul de procedură civilă, conform cărora „Niciun judecător nu poate refuza să judece pe motiv că legea nu prevede, este neclară ori incompletă”. Analizând respectiva sintagmă prin prisma art. 1 din Codul civil, potrivit căruia „Sunt izvoare ale dreptului civil legea, uzanţele şi principiile generale ale dreptului”, se apreciază că există o veritabilă problemă de drept în situaţia în care o regulă de drept, o uzanţă ori aplicarea unui principiu general al dreptului dă naştere unei practici neunitare extinse.

În jurisprudenţa dezvoltată în legătură cu această condiţie, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a statuat în mod constant în sensul că trebuie să fie identificată o problemă de drept care necesită cu pregnanţă a fi lămurită, în măsură să reclame intervenţia instanţei supreme, prin intermediul recursului în interesul legii.

În acest sens, potrivit Deciziei nr. 11 din 19 septembrie 2011 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul competent să judece recursul în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 751 din 26 octombrie 2011, „a interpreta un text de lege înseamnă a lămuri înţelesul acestuia, a-l explica, a determina configuraţia reală a normei de drept (…)”.

În prezenta cauză, dispoziţiile legale evocate de către autorul sesizării, în raport cu care s-a apreciat necesitatea sesizării cu memoriul de recurs în interesul legii, prezintă, din perspectiva problemei de drept invocate, deficienţe de interpretare şi aplicare care pot şi au şi generat interpretări diferite de către instanţele naţionale. Aceste deficienţe privesc caracterul de act administrativ cu caracter individual ori de act administrativ cu caracter normativ al hotărârii consiliului local de aprobare a unui plan urbanistic zonal, la iniţiativa unui particular, şi care vizează un proiect investiţional, cu toate consecinţele juridice care rezultă din stabilirea acestui caracter.

Astfel, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a fost învestită, prin sesizarea Colegiului de conducere al Curţii de Apel Iaşi, cu soluţionarea recursului în interesul legii ce vizează problema aplicării şi interpretării art. 31 1 , art. 32 alin. (5) lit. a), art. 39, 44, 45, art. 47 alin. (1) şi (2), art. 56 alin. (1), (4), (6) şi (7) şi art. 64 alin. (3) din Legea nr. 350/2001, în sensul de a se stabili dacă hotărârea consiliului local de aprobare a unui plan urbanistic zonal, la iniţiativa unui particular, reprezintă un act administrativ cu caracter individual ori un act administrativ cu caracter normativ.

Aşadar, prima condiţie de admisibilitate este îndeplinită, memoriul Colegiului de conducere al Curţii de Apel Iaşi aducând în discuţie dispoziţii legale al căror conţinut impune explicitarea acestora, în sensul stabilirii caracterului unui act administrativ într-o anumită situaţie juridică, prin aplicarea unor principii de drept, cu consecinţele juridice specifice ce decurg din respectivul caracter al actului administrativ, în scopul unei interpretări unitare, prin intermediul mecanismului de unificare.

În ceea ce priveşte cea de-a doua condiţie de admisibilitate, referitoare la dezlegarea diferită dată de instanţe asupra aceleiaşi probleme de drept, se constată că şi aceasta este îndeplinită, problema de drept relevată în sesizare primind dezlegări diferite din partea instanţelor naţionale. Se impune a se preciza că această condiţie trebuie analizată, în primul rând, din perspectiva scopului reglementării recursului în interesul legii care, conform art. 514 din Codul de procedură civilă, este reprezentat de asigurarea interpretării şi aplicării unitare a legii. Premisa declanşării mecanismului de unificare a practicii judiciare, reprezentat de recursul în interesul legii, sub acest aspect, constă în existenţa unei practici judiciare neunitare la momentul sesizării, cu tendinţe de perpetuare şi acutizare pe viitor, în lipsa intervenţiei instanţei supreme prin acest mijloc procedural.

Hotărârile judecătoreşti definitive, anexate memoriului de recurs, conturează existenţa unei practici judiciare neunitare, cristalizată în jurul a trei orientări jurisprudenţiale diferite, expuse la pct. III din prezenta decizie.

În concluzie, cea de-a doua condiţie de admisibilitate este îndeplinită, problemele de drept relevate în sesizare primind dezlegări diferite din partea instanţelor naţionale. 40. Şi cea de-a treia cerinţă, cu caracter formal, care presupune dovada că problema de drept care formează obiectul sesizării a fost soluţionată în mod diferit, prin hotărâri judecătoreşti definitive, care se anexează cererii de sesizare, se constată, de asemenea, a fi îndeplinită, având în vedere jurisprudenţa anexată, ilustrată prin hotărâri judecătoreşti definitive, din care rezultă că practica neunitară se identifică la nivelul mai multor curţi de apel din ţară. Astfel, actul de sesizare a fost însoţit de hotărâri judecătoreşti definitive relevante pentru problema de drept dedusă interpretării, hotărâri provenind de la un număr de unsprezece curţi de apel.

În sfârşit, şi ultima condiţie de admisibilitate este îndeplinită, actul de sesizare fiind însoţit de hotărârile judecătoreşti definitive evocate la pct. III din prezenta decizie. B. Analiza problemei de drept soluţionate în mod neunitar de instanţele judecătoreşti

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie reţine că a doua orientare jurisprudenţială, potrivit căreia hotărârea consiliului local de aprobare a planului urbanistic zonal este un act administrativ cu caracter normativ, este în acord cu litera şi spiritul legii, pentru considerentele ce urmează a fi expuse în continuare.

Pentru a argumenta această concluzie, se porneşte de la evidenţierea criteriilor de diferenţiere între cele două categorii de acte administrative, aşa cum au fost conturate în lucrările de specialitate, dar şi în practica Curţii Constituţionale şi în cea a instanţei supreme, exemplificate prin deciziile menţionate în preambulul prezentului raport.

Astfel, se reţine că actul administrativ normativ este emis în scopul organizării executării legii şi cuprinde reglementări formulate abstract, de principiu cu caracter obligatoriu pentru un număr nedeterminat de persoane sau situaţii care se încadrează în ipoteza normei pe care o instituie, determinate fiind numai criteriile pentru stabilirea sferei destinatarilor, iar nu fiecare beneficiar în parte.

Spre deosebire de acesta, actul administrativ individual este o manifestare de voinţă care creează, modifică ori desfiinţează drepturi şi obligaţii în beneficiul ori sarcina uneia sau mai multor persoane, adresându-se unui anumit destinatar sau unei pluralităţi de destinatari, determinaţi sau determinabili prin conţinutul actului.

Aşadar, diferenţa între cele două categorii fundamentale de acte administrative analizate se face, în primul rând, în funcţie de determinabilitatea persoanelor cărora li se aplică actul administrativ; numărul concret al persoanelor cărora li se aplică un act cu caracter normativ, respectiv individual este irelevant, criteriul de distincţie nefiind unul cantitativ, ci unul calitativ.

De altfel, gradul de generalitate al actelor administrative normative diferă, unele dintre ele putând să privească un număr mare de persoane (de exemplu, toate persoanele care circulă pe drumurile publice din România, în cazul actelor normative din materia respectivă), iar alte norme au un caracter mai restrâns (de exemplu, acelea care privesc categorii particulare de persoane), dar, oricât de restrâns ar fi obiectul lor de reglementare, actele îşi păstrează caracterul normativ.

Aşadar, în procesul de încadrare a unui act administrativ în una dintre cele două categorii, încadrarea realizându-se prin examinarea integrală a conţinutului său, nu prin „decuparea” unor dispoziţii din acest conţinut de natură a-i afecta caracterul unitar, esenţiale sunt efectele juridice pe care le produce, natura măsurilor dispuse, iar nu forma sau denumirea; actele administrative cu caracter normativ conţin dispoziţii cu caracter general, având aplicabilitate într-un număr nedefinit de situaţii, astfel că produc efecte juridice erga omnes faţă de un număr nedefinit de persoane, în timp ce actele administrative cu caracter individual urmăresc realizarea unor raporturi juridice într-o situaţie strict determinată şi produc efecte fie faţă de o singură persoană, fie faţă de un număr determinat sau determinabil de persoane.

Pe de altă parte, actul cu caracter normativ are un obiect stabilit iniţial, fără a lua în considerare destinatarii, norma fiind destinată unui anumit câmp de aplicare, în timp ce în cazul actului individual acesta nu poate fi conceput în lipsa destinatarului său identificat de la început, astfel că acest destinatar dobândeşte o situaţie particulară.

În sfârşit, în cazul ambelor categorii de acte administrative, acestea nu pot fi desfiinţate decât printr-un act având aceeaşi natură juridică (respectiv printr-un act cu caracter normativ, în cazul primei categorii, şi printr-unul cu caracter individual, în cazul celei de-a doua); actul cu caracter normativ poate fi abrogat sau modificat oricând, în timp ce actul cu caracter individual devine irevocabil, dacă a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice.

Revenind la problema de drept ce face obiectul prezentului recurs în interesul legii, se impune a se preciza mai întâi că, în materia documentaţiei de urbanism, reglementată de dispoziţiile Legii nr. 350/2001, aşa cum defineşte art. 44 prin alin. (2) şi (3) din respectiva lege, această categorie de documentaţii transpune, „la nivelul localităţilor urbane şi rurale, propunerile cuprinse în planurile de amenajare a teritoriului naţional, zonal şi judeţean”, având „caracter de reglementare specific şi stabilesc reguli ce se aplică direct asupra localităţilor şi părţilor din acestea până la nivelul parcelelor cadastrale, constituind elemente de fundamentare obligatorii pentru eliberarea certificatelor de urbanism”.

Pe de altă parte, art. 4 din acelaşi act normativ dispune în sensul că „Urbanismul trebuie să reprezinte o activitate: (…) c) normativă, prin precizarea modalităţilor de utilizare a terenurilor, definirea destinaţiilor şi gabaritelor de clădiri, inclusiv infrastructură, amenajări şi plantaţii”.

Aşadar, din economia acestor texte de lege rezultă că prin documentaţiile de urbanism se stabilesc reguli erga omnes de ocupare şi utilizare a terenurilor şi comportă condiţii de formă şi sfere de aplicare diferite; conform art. 45 din Legea nr. 350/2001, există trei tipuri de planuri urbanistice, fiecare având scop, formă şi câmp de aplicare diferit, la nivel superior aflându-se planul urbanistic general (PUG), apoi planul urbanistic zonal (PUZ) şi planul urbanistic de detaliu (PUD), fiind absolut necesară existenţa primelor două pentru a putea fi elaborat şi aprobat cel de-al treilea; documentaţiile de urbanism se aprobă prin hotărâri ale autorităţilor publice locale sau, după caz, centrale şi sunt aduse la îndeplinire prin instituţia primarului.

Aşa cum dispune art. 56 din Legea nr. 350/2001, perioada de valabilitate a acestor documentaţii se stabileşte de către autoritatea administraţiei publice locale, în conformitate cu gradul de complexitate şi cu prevederile acestora, se promovează de către primar, în vederea aprobării prin hotărâre a consiliului local/Consiliului General al Municipiului Bucureşti, pe baza referatului de specialitate al arhitectului-şef, în termen de maximum 30 de zile de la data înregistrării, iar în termen de maximum 45 de zile de la finalizarea dezbaterii publice şi înaintarea expunerii de motive elaborate de primar/preşedintele consiliului judeţean şi a raportului de specialitate elaborat de către arhitectul-şef, consiliul judeţean sau local are obligaţia să emită o hotărâre prin care aprobă sau respinge documentaţia de amenajare a teritoriului sau de urbanism.

În ceea ce priveşte planul urbanistic zonal (PUZ), acesta este reglementat de art. 47 din actul normativ precizat anterior, astfel: „Art. 47. – (1) Planul urbanistic zonal este instrumentul de planificare urbană de reglementare specifică, prin care se coordonează dezvoltarea urbanistică integrată a unor zone din localitate, caracterizate printr-un grad ridicat de complexitate sau printr-o dinamică urbană accentuată. Planul urbanistic zonal asigură corelarea programelor de dezvoltare urbană integrată a zonei cu Planul urbanistic general. (2) Planul urbanistic zonal cuprinde reglementări asupra zonei referitoare la: a) organizarea reţelei stradale; b) organizarea arhitectural-urbanistică în funcţie de caracteristicile structurii urbane; c) modul de utilizare a terenurilor; d) dezvoltarea infrastructurii edilitare; e) statutul juridic şi circulaţia terenurilor; f) protejarea monumentelor istorice şi servituţi în zonele de protecţie ale acestora. (3) Elaborarea Planului urbanistic zonal este obligatorie în cazul: a) zonelor centrale ale localităţilor; b) zonelor construite protejate şi de protecţie a monumentelor; c) zonelor de agrement şi turism; d) zonelor/parcurilor industriale, tehnologice şi zonelor de servicii; e) parcelărilor, pentru divizarea în mai mult de 3 parcele; f) infrastructurii de transport; g) zonelor supuse restructurării sau regenerării urbane; h) altor zone stabilite de autorităţile publice locale din localităţi, potrivit legii. (3 1 ) Prevederile alin. (3) nu se aplică în situaţia în care planurile urbanistice generale reglementează condiţiile de autorizare a investiţiilor din zonele menţionate, cu excepţia zonelor construite protejate. (…) (4) Delimitarea zonelor pentru care se întocmesc planuri urbanistice zonale obligatorii se face, de regulă, în Planul urbanistic general. (5) Prin Planul urbanistic zonal se stabilesc, în baza analizei contextului social, cultural istoric, urbanistic şi arhitectural, reglementări cu privire la regimul de construire, funcţiunea zonei, înălţimea maximă admisă, coeficientul de utilizare a terenului (CUT), procentul de ocupare a terenului (POT), retragerea clădirilor faţă de aliniament şi distanţele faţă de limitele laterale şi posterioare ale parcelei, caracteristicile arhitecturale ale clădirilor, materialele admise. (…)”

Un prim argument în sprijinul opiniei că actul administrativ analizat are caracter normativ reiese din chiar definiţia planului urbanistic zonal, legiuitorul denumindu-l drept „instrument de planificare urbană de reglementare specifică”, dar şi din dispoziţia cuprinsă în art. 4 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 350/2001, care prezintă urbanismul ca fiind o activitate normativă; termenul de „reglementare” este definit în Dicţionarul explicativ al limbii române ca fiind „ansamblu de norme juridice aplicabile într-un anumit domeniu”, ceea ce sugerează faptul că, în limbajul acceptat al elaborării actelor normative, legiuitorul a folosit acest termen pentru desemnarea actelor cu caracter normativ; aceeaşi terminologie o regăsim şi în conţinutul dispoziţiilor art. 32 şi 39 din legea citată, care stabilesc „obiectul reglementărilor” cuprinse în planul urbanistic zonal, respectiv caracterul operaţional al „reglementărilor” cuprinse în documentaţia de urbanism.

Aşadar, planul urbanistic zonal este un instrument de planificare urbană de reglementare specifică, cuprinzând reglementări asupra unei zone, referitoare la aspecte diverse de genul celor indicate în art. 47, mai sus citat; or, reglementarea constituie expresia normativităţii, implicând stabilirea de reguli cu caracter general ce se aplică, în principiu, unui număr nedeterminat de persoane destinatare, iar, când emană de la o autoritate a administraţiei publice, urmăreşte organizarea executării legii.

Plecând tot de la această definiţie şi individualizare a planului urbanistic zonal, menţionată în art. 47 alin. (1), de la interpretarea teleologică şi sistematică a dispoziţiilor legii speciale, Legea nr. 350/2001, şi aplicând criteriul enunţat într-un paragraf anterior, acela al determinabilităţii persoanelor cărora li se aplică actul analizat, în sprijinul opiniei că hotărârea care aprobă acest plan are caracter normativ, se impune a se preciza că planul urbanistic zonal nu ar trebui să individualizeze, în cuprinsul său, vreun beneficiar expres al efectelor sale.

Aceasta deoarece el este aplicabil unor subiecţi de drept, prin prisma calităţii lor de titulari ai unui drept real asupra oricărei parcele de teren aflate în zona reglementată de planul urbanistic zonal (de regulă, este vorba despre proprietarii unui asemenea teren, dar poate fi vorba şi despre titularii unui alt drept real care permite construirea, de exemplu, superficie, concesiune etc.), de esenţa unui act cu caracter normativ nefiind ca acesta să privească toate persoanele fizice şi juridice, ci un număr de subiecţi a căror conduită s-ar găsi supusă, la un moment dat, dispoziţiilor cuprinse în conţinutul său, chiar prin acest conţinut putând fi limitat, implicit, domeniul său de aplicare.

Este evident că regulile de folosire a terenului impuse asupra unei localităţi, a unei zone din aceasta ori asupra unei parcele sunt generale şi impersonale, iar sub incidenţa lor poate intra oricine la un moment dat. Chiar dacă documentaţiile de urbanism reglementează teritorii clar delimitate, prin planuri topografice, ce cuprind proprietăţi înregistrate în Cartea funciară cu titulari ai dreptului de proprietate determinaţi la un moment dat, regulile sunt însă generale şi privesc un teritoriu, iar circulaţia juridică a terenurilor nu afectează aplicabilitatea acestora.

În consecinţă, deşi subiecţii sunt identificabili pe baza înregistrărilor cadastrale, acest lucru nu influenţează regulile impuse prin documentaţiile de urbanism; în acest sens, aspectele de ordin dimensional ale documentaţiilor nu determină destinatarii normelor în mod individual, nefăcându-se, în dispoziţiile regulamentelor de urbanism sau în corpul hotărârilor de aprobare, trimitere la persoane fizice ori juridice determinate.

Pe de altă parte, se constată că nu există niciun text legal care să indice faptul că planul urbanistic zonal ar avea sau ar trebui să aibă un beneficiar individualizat, jurisprudenţa conturată în jurul primei opinii, pe care o combatem, plecând de la faptul că în unele hotărâri de aprobare a planului urbanistic zonal apăreau anumite persoane ca fiind „beneficiarii” actului în cauză, în realitate aceştia fiind doar „iniţiatorii” procedurii de emitere a acestei documentaţii, dar nu singurele persoane faţă de care un asemenea act ar produce efecte juridice.

În realitate, în situaţia unui plan urbanistic zonal aprobat prin hotărâre a consiliului local, nu prezintă importanţă întinderea suprafeţei de teren vizate, nici apartenenţa acestuia unui anumit proprietar determinat, dar nici iniţiatorul emiterii planului urbanistic zonal; esenţială este aptitudinea hotărârii consiliului local de a produce efecte atât în prezent, cât şi în viitor, faţă de orice persoană care s-ar angaja, potenţial sau teoretic, în orice raport juridic bazat pe reglementările planului urbanistic zonal în cauză, indiferent de natura proprietăţii sau de potenţialii subiecţi de drept public sau privat ori de faptul că planul respectiv este finanţat de o persoană privată.

Prin urmare, chiar dacă un astfel de plan va fi aprobat în contextul unei solicitări adresate de o persoană care vrea să obţină un certificat de urbanism, planul urbanistic zonal va produce efecte, indiferent de natura dreptului de proprietate, faţă de orice persoană fizică sau juridică ce intenţionează să construiască în limitele zonei reglementate, aşa cum s-a menţionat anterior, planul de urbanism zonal fiind aprobat în funcţie de raţiuni obiective ce privesc dezvoltarea urbanistică în ansamblu a unei zone din localitate, şi nu de raţiuni subiective, determinate de dezvoltarea unei anumite investiţii.

În considerarea acestor argumente, se poate afirma, aşadar, că adoptarea hotărârii privind aprobarea sau modificarea unui plan urbanistic zonal priveşte un interes generic şi, după adoptare, produce efecte faţă de orice persoană care intenţionează să dezvolte un proiect în zona de reglementare urbanistică, actul administrativ astfel emis fiind unul cu caracter normativ, iar, odată aprobat, se va aplica oricărei investiţii ce se va realiza în limitele zonei reglementate, în condiţii de egalitate pentru fiecare parcelă în parte şi indiferent de eventualele modificări ce ar putea interveni prin alipiri, dezmembrări, transmisiuni, locaţiuni etc.

Prin urmare, nu poate fi reţinută argumentaţia ce susţine prima orientare jurisprudenţială, în sensul că actul administrativ ce face obiectul analizei ar fi unul cu caracter individual întrucât, chiar dacă se adresează unui subiect colectiv, totuşi destinatarii actului ar fi în număr restrâns şi bine definit, subliniind o situaţie juridică precisă în raport cu un număr determinat de subiecţi de drept.

Aşa cum s-a precizat într-un paragraf anterior, în cazul actelor individuale, subiectul este determinat sau determinabil, iar în cazul actului normativ, subiectul este nedefinit; în situaţia planului urbanistic zonal, subiectul este nedefinit pentru că stabileşte obligaţii propter rem, respectiv îndatoriri ce revin oricărui deţinător al terenului la un moment dat, din raţiuni ce ţin nu de persoana acestui deţinător, ci de protecţia, exploatarea judicioasă a terenului, relaţiile de bună vecinătate, conservarea unor drepturi etc., aspecte care întăresc concluzia că hotărârea consiliului local de aprobare a planului urbanistic zonal este un act administrativ cu caracter normativ ce conţine norme cu caracter general, având aplicabilitate într-un număr nedefinit de situaţii.

În acest context, se impune a se preciza că, în prima orientare jurisprudenţială, raportul „determinat/determinabil” este transferat de la persoanele cărora le este aplicabil actul la suprafaţa de teren vizată de planul urbanistic zonal, împrejurare ce conduce la concluzia că, „dacă terenul este determinat şi cu o întindere relativ restrânsă, actul ar fi individual”, raţionamentul fiind acela că determinarea expresă a terenului ar permite identificarea proprietarului şi ar fi aplicabil unui subiect determinat.

Cu toate acestea, se consideră că aprecierea planului urbanistic zonal ca fiind un act administrativ cu caracter normativ ori individual nu poate avea drept criteriu întinderea suprafeţei de teren care face obiectul acestei documentaţii de urbanism; un asemenea criteriu nu ar putea fi aplicat nici pentru motivul că ar fi imposibil de stabilit logic şi obiectiv care ar fi limita de suprafaţă care ar determina demarcaţia între actul normativ şi cel individual.

Aşada