Decizia nr. 5/2021 — ÎCCJ, Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii · Dosar nr. 3373/1/2020 — recurs în interesul legii

Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii este constituit conform art. 516 alin. (1) din Codul de procedură civilă și art. 33 alin. (1), coroborat cu art. 34 alin. (2) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, republicat, cu completările ulterioare (Regulamentul ÎCCJ).

Ședința este prezidată de doamna judecător Corina-Alina Corbu, președintele Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție este reprezentat de doamna Diana Berlic, procuror-șef al Serviciului judiciar civil din cadrul Secției judiciare.

La ședința de judecată participă magistratul-asistent Bogdan Georgescu, desemnat în conformitate cu dispozițiile art. 35 din Regulamentul ÎCCJ.

Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii a luat în examinare sesizarea formulată de Colegiul de conducere al Curții de Apel Constanța.

După prezentarea de către magistratul-asistent a referatului cauzei, președintele completului de judecată, constatând că nu sunt formulate chestiuni prealabile, acordă cuvântul reprezentantului procurorului general pentru prezentarea punctului de vedere cu privire la recursul în interesul legii.

Doamna procuror Diana Berlic pune concluzii pentru admiterea recursului în interesul legii și pronunțarea unei decizii prin care să se asigure interpretarea și aplicarea unitară a legii în problema de drept vizată, în sensul că, în cadrul plângerii contravenționale, instanța de judecată nu are posibilitatea de a proceda la analizarea proporționalității, în sensul înlăturării sau reducerii sancțiunilor complementare reglementate prin prevederile art. 100 alin. (3), art. 101 alin. (3), art. 102 alin. (3) și art. 109 alin. (9) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2002 privind circulația pe drumurile publice, republicată, cu modificările și completările ulterioare.

Președintele completului de judecată declară dezbaterile închise, iar completul de judecată rămâne în pronunțare asupra recursului în interesul legii. ÎNALTA CURTE, deliberând asupra recursului în interesul legii, constată următoarele: I. Problema de drept care a generat practica neunitară

Prin Hotărârea nr. 20 din 14 decembrie 2020, Colegiul de conducere al Curții de Apel Constanța a sesizat Înalta Curte de Casație și Justiție, în temeiul art. 514 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării pe calea recursului în interesul legii cu privire la următoarea problemă de drept: "1. Dacă - în interpretarea dispozițiilor art. 96 alin. (1) și alin. (2) lit. b), art. 100 alin. (3), art. 101 alin. (3), art. 102 alin. (3) și art. 109 alin. (9) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2002 privind circulația pe drumurile publice, republicată, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu prevederile art. 5 alin. (5), art. 21 alin. (3) și art. 34 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare - instanța de judecată, învestită cu soluționarea plângerii contravenționale formulate împotriva unui proces-verbal de contravenție, prin care s-a aplicat, în temeiul dispozițiilor legale menționate, sancțiunea complementară a suspendării temporare a exercitării dreptului de a conduce un autovehicul, tractor agricol sau forestier ori tramvai, are posibilitatea să examineze proporționalitatea acestei sancțiuni complementare. 2. În cazul unui răspuns afirmativ la prima întrebare, dacă, în urma analizării proporționalității sancțiunii complementare a suspendării temporare a exercitării dreptului de a conduce un autovehicul, tractor agricol sau forestier ori tramvai, instanța de judecată învestită cu soluționarea plângerii contravenționale are posibilitatea să înlăture sancțiunea complementară sau doar posibilitatea reducerii perioadei pentru care aceasta a fost aplicată potrivit legii." II. Prevederile legale incidente

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2002 privind circulația pe drumurile publice, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2002): "Art. 95. - (1) Încălcarea dispozițiilor prezentei ordonanțe de urgență, altele decât cele care întrunesc elementele constitutive ale unei infracțiuni, constituie contravenție și se sancționează cu avertisment ori cu amendă ca sancțiune principală și, după caz, cu una dintre sancțiunile contravenționale complementare prevăzute la art. 96 alin. (2). (...) Art. 96. - (1) Sancțiunile contravenționale complementare au ca scop înlăturarea unei stări de pericol și preîntâmpinarea săvârșirii altor fapte interzise de lege și se aplică prin același proces-verbal prin care se aplică și sancțiunea principală a amenzii sau avertismentului. (2) Sancțiunile contravenționale complementare sunt următoarele: (...) b) suspendarea exercitării dreptului de a conduce, pe timp limitat; (...) Art. 100. - (...) (3) Constituie contravenție și se sancționează cu amenda prevăzută în clasa a II-a de sancțiuni și cu aplicarea sancțiunii contravenționale complementare a suspendării exercitării dreptului de a conduce pentru o perioadă de 30 de zile săvârșirea de către conducătorul de autovehicul, tractor agricol sau forestier ori tramvai a următoarelor fapte: a) depășirea coloanelor de vehicule oprite la culoarea roșie a semaforului sau la trecerile la nivel cu calea ferată; b) neacordarea priorității de trecere pietonilor angajați în traversarea regulamentară a drumului public prin locurile special amenajate și semnalizate, aflați pe sensul de deplasare a autovehiculului, tractorului agricol sau forestier ori tramvaiului; c) neacordarea priorității de trecere vehiculelor care au acest drept; d) nerespectarea semnificației culorii roșii a semaforului; e) nerespectarea regulilor privind depășirea; f) nerespectarea semnalelor, indicațiilor și dispozițiilor polițistului rutier aflat în exercitarea atribuțiilor de serviciu; g) neprezentarea la unitatea de poliție competentă pe raza căreia s-a produs un accident de circulație din care au rezultat numai pagube materiale, cu excepția cazurilor prevăzute la art. 79 alin. (2); h) folosirea telefoanelor mobile atunci când conducătorii de vehicule se află în timpul deplasării pe drumurile publice, cu excepția celor prevăzute cu dispozitive tip «mâini libere», concomitent cu încălcarea unei reguli pentru circulația vehiculelor. (...) Art. 101. - (...) (3) Constituie contravenție și se sancționează cu amenda prevăzută în clasa a III-a de sancțiuni și cu aplicarea sancțiunii contravenționale complementare a suspendării dreptului de a conduce pentru o perioadă de 60 de zile săvârșirea de către conducătorul de autovehicul, tractor agricol sau forestier ori tramvai a următoarelor fapte: a) nerespectarea regulilor privind prioritatea de trecere, depășirea sau trecerea la culoarea roșie a semaforului, dacă prin aceasta s-a produs un accident de circulație din care au rezultat avarierea unui vehicul sau alte pagube materiale; b) nerespectarea interdicției temporare de circulație instituite pe un anumit segment de drum public; c) nerespectarea regulilor de circulație la trecerea unei coloane oficiale sau intercalarea într-o astfel de coloană; d) circulația pe sens opus, cu excepția cazurilor în care se efectuează regulamentar manevra de depășire. (...) Art. 102. - (...) (3) Constituie contravenție și se sancționează cu amenda prevăzută în clasa a IV-a de sancțiuni și cu aplicarea sancțiunii complementare a suspendării exercitării dreptului de a conduce pentru o perioadă de 90 de zile săvârșirea de către conducătorul de autovehicul, tractor agricol sau forestier ori tramvai a următoarelor fapte: a) conducerea sub influența băuturilor alcoolice, dacă fapta nu constituie, potrivit legii, infracțiune; b) conducerea vehiculului cu deficiențe periculoase la sistemul de frânare sau la mecanismul de direcție; c) neoprirea la trecerea la nivel cu calea ferată când barierele sau semibarierele sunt coborâte ori în curs de coborâre sau când semnalele cu lumini roșii și/sau sonore sunt în funcțiune; d) (text abrogat prin art. I pct. 42 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 69/2007 pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 195/2002 privind circulația pe drumurile publice); e) depășirea cu mai mult de 50 km/h a vitezei maxime admise pe sectorul de drum respectiv și pentru categoria din care face parte autovehiculul condus, constatată, potrivit legii, cu mijloace tehnice omologate și verificate metrologic; f) deținerea, montarea sau folosirea în circulația pe drumurile publice a mijloacelor speciale de avertizare sonoră sau luminoasă pe vehiculele care nu au acest drept. (...) Art. 104. - (1) La cererea titularului permisului de conducere, perioadele de suspendare se reduc de către șeful poliției rutiere a județului sau a municipiului București pe raza căreia a fost săvârșită fapta ori de către șeful poliției rutiere din Inspectoratul General al Poliției Române. (...) Art. 109. - (...) (9) Prevederile prezentei ordonanțe de urgență referitoare la contravenții se completează cu cele ale Ordonanței Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare, dacă prin prezenta ordonanță de urgență nu se dispune altfel. (...) Art. 118. - (1) Împotriva procesului-verbal de constatare și sancționare a contravenției se poate depune plângere, în termen de 15 zile de la comunicare, la judecătoria în a cărei rază de competență a fost constatată fapta. (2) Plângerea suspendă executarea amenzii și a sancțiunii contravenționale complementare dispuse prin procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției de la data înregistrării la judecătoria prevăzută la alin. (1)."

Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare (Ordonanța Guvernului nr. 2/2001): "Art. 5. - (1) Sancțiunile contravenționale sunt principale și complementare. (2) Sancțiunile contravenționale principale sunt: a) avertismentul; b) amenda contravențională; c) prestarea unei activități în folosul comunității; d) (text abrogat prin art. I pct. 2 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 108/2003 pentru desființarea închisorii contravenționale). (3) Sancțiunile contravenționale complementare sunt: a) confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenții; b) suspendarea sau anularea, după caz, a avizului, acordului sau a autorizației de exercitare a unei activități; c) închiderea unității; d) blocarea contului bancar; e) suspendarea activității agentului economic; f) retragerea licenței sau a avizului pentru anumite operațiuni ori pentru activități de comerț exterior, temporar sau definitiv; g) desființarea lucrărilor și aducerea terenului în starea inițială. (4) Prin legi speciale se pot stabili și alte sancțiuni principale sau complementare. (5) Sancțiunea stabilită trebuie să fie proporțională cu gradul de pericol social al faptei săvârșite. (6) Sancțiunile complementare se aplică în funcție de natura și de gravitatea faptei. (...) Art. 21. - (...) (3) Sancțiunea se aplică în limitele prevăzute de actul normativ și trebuie să fie proporțională cu gradul de pericol social al faptei săvârșite, ținându-se seama de împrejurările în care a fost săvârșită fapta, de modul și mijloacele de săvârșire a acesteia, de scopul urmărit, de urmarea produsă, precum și de circumstanțele personale ale contravenientului și de celelalte date înscrise în procesul-verbal. (...) Art. 34. - (1) Instanța competentă să soluționeze plângerea, după ce verifică dacă aceasta a fost introdusă în termen, ascultă pe cel care a făcut-o și pe celelalte persoane citate, dacă aceștia s-au prezentat, administrează orice alte probe prevăzute de lege, necesare în vederea verificării legalității și temeiniciei procesuluiverbal, și hotărăște asupra sancțiunii, despăgubirii stabilite, precum și asupra măsurii confiscării. Dispozițiile art. 2361 și ale art. 405 din Codul de procedură civilă nu sunt aplicabile." III. Examen jurisprudențial - principalele coordonate ale divergențelor de jurisprudență

Autorul sesizării arată că în practica judiciară nu există un punct de vedere unitar cu privire la problema de drept supusă dezbaterii, fiind evidențiate două orientări.

Într-o primă orientare s-a considerat că instanțele de judecată sunt competente să aprecieze asupra proporționalității sancțiunii complementare aplicate în temeiul prevederilor art. 100 alin. (3), art. 101 alin. (3), art. 102 alin. (3) și art. 109 alin. (9) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2002. Instanțele care au îmbrățișat această orientare s-au pronunțat cu precădere în sensul înlăturării sancțiunii complementare a suspendării exercitării dreptului de a conduce vehicule.

Într-o a doua orientare s-a considerat că instanțele de judecată nu au posibilitatea de a proceda la analizarea proporționalității sancțiunilor complementare reglementate prin dispozițiile legale în discuție, în sensul înlăturării sau reducerii acestora. IV. Opinia autorului sesizării

Colegiul de conducere al Curții de Apel Constanța, autorul sesizării, nu a formulat un punct de vedere cu privire la problema de drept propusă spre dezlegare. V. Opinia procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție

Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, prin Adresa nr. 2.307/C/4.067/III-5/2020 din 9 februarie 2021, a apreciat că a doua orientare jurisprudențială este în spiritul și litera legii, în sensul că, în cadrul plângerii contravenționale, instanța de judecată nu are posibilitatea de a proceda la analizarea proporționalității, în sensul înlăturării sau reducerii sancțiunilor complementare reglementate prin prevederile art. 100 alin. (3), art. 101 alin. (3), art. 102 alin. (3) și art. 109 alin. (9) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2002.

În argumentarea opiniei exprimate se arată că sancțiunea complementară a suspendării dreptului de a conduce se aplică de drept, de îndată ce a fost constatată săvârșirea faptei reținute în sarcina contravenientului. Astfel, instanța poate hotărî asupra sancțiunilor aplicate de agentul constatator, conform art. 34 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, în sensul că poate dispune anularea acestora, dacă au fost aplicate cu încălcarea principiului legalității (respectiv dacă nu sunt prevăzute de lege sau excedează limitelor legale), sau poate reindividualiza sancțiunea principală a amenzii, în considerarea art. 21 alin. (3) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, prin reducerea acesteia până spre minimul prevăzut de lege sau prin înlocuirea sa cu sancțiunea avertismentului.

Câtă vreme instanța a reținut legalitatea și temeinicia procesului-verbal de contravenție și, deci, nu a dispus anularea acestuia, nu se poate dispune înlăturarea unei sancțiuni complementare, neexistând o atare instituție juridică în dreptul român. În aceleași condiții, instanța nu ar putea dispune nici modificarea perioadei suspendării dreptului de a conduce, prin înlocuirea acesteia cu o durată care nu este prevăzută de lege.

În ceea ce privește sancțiunea complementară aplicată - constând în suspendarea dreptului de a conduce, însoțită, în conformitate cu dispozițiile art. 97 alin. (1) lit. a) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2002 și art. 210 din Regulamentul de aplicare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 195/2002 privind circulația pe drumurile publice, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 1.391/2006, de reținerea permisului de conducere, ca măsură tehnico-administrativă - se constată că legea prevede această măsură ca o sancțiune ce trebuie aplicată cumulativ cu sancțiunea principală, astfel încât doar anularea procesului-verbal de contravenție și anularea sancțiunii contravenționale principale atrag și anularea sancțiunii complementare a suspendării dreptului de a conduce un autovehicul pe drumurile publice, cu consecința restituirii permisului de conducere către titular. VI. Opinia scrisă exprimată de specialiștii din cadrul facultăților de drept

Înalta Curte de Casație și Justiție a solicitat facultăților de drept din principalele centre universitare naționale opinia scrisă cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării, răspunzând solicitării numai Școala Doctorală a Facultății de Drept din cadrul Universității de Vest din Timișoara, care a opinat în sensul că instanța învestită cu soluționarea plângerii contravenționale formulate împotriva unui proces-verbal de contravenție, prin care s-a aplicat sancțiunea complementară a suspendării temporare a dreptului de a conduce de către conducătorul de autovehicul, tractor agricol sau forestier ori tramvai, are posibilitatea să examineze proporționalitatea acestei sancțiuni complementare, în măsura în care, prin plângere, se invocă disproporționalitatea sancțiunii în raport cu fapta săvârșită. S-a arătat, de asemenea, că, potrivit legii, ori de câte ori se aplică sancțiunea amenzii contravenționale, în mod obligatoriu, se aplică și sancțiunea complementară a suspendării dreptului de a conduce. Per a contrario, dacă sancțiunea amenzii este înlocuită cu sancțiunea avertismentului, instanța va înlătura sancțiunea complementară a suspendării temporare a dreptului de a conduce. VII. Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție

Prin Decizia nr. 8 din 19 martie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 501 din 19 iunie 2018, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii a admis sesizarea formulată de Colegiul de conducere al Curții de Apel Ploiești și a stabilit că: "În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 96 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2002 privind circulația pe drumurile publice, republicată, cu modificările și completările ulterioare, neconsemnarea, în cuprinsul procesuluiverbal de constatare și sancționare a contravenției, a sancțiunii complementare a suspendării dreptului de a conduce, a intervalului de timp în care acesta este suspendat și a temeiului juridic este sancționată cu nulitatea relativă parțială a procesului-verbal, condiționată de producerea unei vătămări care nu poate fi înlăturată decât prin anularea măsurii privind reținerea permisului de conducere". În considerentele de la paragraful 69 al acestei decizii se arată că: "din economia prevederilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 195/2002, sancțiunea complementară a suspendării dreptului de a conduce este stabilită de lege întotdeauna pe lângă sancțiunea principală a amenzii, iar agentul sancționator nu are latitudinea de a reindividualiza sancțiunea complementară".

De asemenea, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin Decizia nr. 64 din 25 septembrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 856 din 30 octombrie 2017, a respins, ca inadmisibile, sesizările formulate de Tribunalul Suceava - Secția de contencios administrativ și fiscal, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarele chestiuni de drept: "În interpretarea dispozițiilor art. 21 alin. (3), art. 5 alin. (6) și art. 10 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare, ale art. 96 alin. (1)-(3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2002 privind circulația pe drumurile publice, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și ale textului legal ce reglementează contravenția în cauză, respectiv art. 102 alin. (3) lit. e) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2002: (1) dacă sancțiunea complementară a suspendării dreptului de a conduce se poate considera aplicată doar prin menționarea textului legal ce sancționează contravenția, fără a se preciza natura și durata sancțiunii în cuprinsul procesului-verbal; (2) dacă se consideră că sancțiunea complementară se aplică de drept, prin menționarea textului legal ce sancționează contravenția; (3) dacă sancțiunea complementară a suspendării dreptului de a conduce se consideră aplicată prin reținerea permisului de conducere; (4) dacă nelegalitatea aplicării sancțiunii complementare a suspendării dreptului de a conduce se poate invoca, din oficiu, de către instanță".

Prin Decizia nr. 49 din 26 iunie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 616 din 31 iulie 2017, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a respins, ca inadmisibilă, sesizarea formulată de Tribunalul Dâmbovița - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea următoarelor chestiuni de drept: (1) "Dacă încălcarea dispoziției legale prevăzute de art. 96 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2002 privind circulația pe drumurile publice, republicată, cu modificările și completările ulterioare - prin neconsemnarea în procesul-verbal (I) a sancțiunii complementare a suspendării dreptului de a conduce, (II) a intervalului de timp (conținutul concret al sancțiunii complementare) în care este suspendat dreptul de conducere și (III) a temeiului juridic - este sancționată cu nulitatea parțială a procesului-verbal și atrage anularea inclusiv a mențiunilor privind măsura reținerii permisului de conducere, nulitate ce nu poate fi înlăturată sau este suficientă numai consemnarea măsurii tehnico-administrative a reținerii permisului de conducere pentru valabilitatea procesului-verbal, inclusiv cu privire la măsura complementară de suspendare, durată și temei juridic"; (2) "Dacă încălcarea dispozițiilor art. 96 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2002 privind circulația pe drumurile publice, republicată, cu modificările și completările ulterioare, prin raportare la interesul ocrotit, poate fi invocată de instanță, este sancționată cu nulitatea absolută sau relativă și este o nulitate procedurală, ce poate sau nu poate fi înlăturată sau este o nulitate materială." VIII. Jurisprudența Curții Constituționale

Instanța de contencios constituțional s-a pronunțat asupra constituționalității dispozițiilor art. 96 alin. (1) și alin. (2) lit. b), art. 97 alin. (1) lit. a) și alin. (2), art. 109 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2002, stabilind că acestea sunt conforme cu prevederile Legii fundamentale, prin mai multe decizii, dintre care menționăm, cu titlu de exemplu: Decizia nr. 84 din 7 februarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 168 din 14 martie 2012; Decizia nr. 796 din 3 iulie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 571 din 29 iulie 2008; Decizia nr. 210 din 13 martie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 267 din 20 aprilie 2007; Decizia nr. 1.305 din 2 decembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 113 din 25 februarie 2009; Decizia nr. 44 din 27 ianuarie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 163 din 23 februarie 2005.

De asemenea, referindu-se la dispozițiile art. 102 alin. (3) lit. e) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2002, Curtea Constituțională, prin Decizia nr. 854 din 18 octombrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 835 din 12 decembrie 2012, menționată și de instanța de trimitere, a statuat că "(...) reglementarea de către legiuitor a aplicării obligatorii, împreună cu sancțiunea principală a amenzii, a sancțiunii complementare a reținerii permisului de conducere sau a dovezii înlocuitoare a acestuia, prevăzută la art. 111 alin. (1) lit. c) din ordonanța de urgență criticată, în cazul săvârșirii faptei prevăzute la art. 102 alin. (3) lit. e) din aceeași ordonanță de urgență, respectiv al depășirii cu mai mult de 50 km/h a vitezei maxime admise pe sectorul de drum respectiv și pentru categoria din care face parte autovehiculul condus, aplicare ce nu este lăsată la aprecierea organului constatator, este consecința legăturii directe în care se află cu fapta sancționată și a pericolului social sporit al acesteia".

Prin considerentele de la pct. 23, 26 și 27 din Decizia nr. 732 din 20 noiembrie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 181 din 6 martie 2019, prin care a fost respinsă excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 5 alin. (5), (6) și (7) și art. 34 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, Curtea Constituțională a statuat următoarele: "Principiul proporționalității (...) atestă că toate sancțiunile principale sau complementare aplicate unui anumit contravenient, într-o anumită situație, trebuie să fie dozate în funcție de gravitatea faptei. Principiul proporționalității este apropiat de principiul oportunității, ce trebuie respectat în toate cazurile în care agenții constatatori competenți sesizează săvârșirea unei fapte de natură contravențională și, procedând la aplicarea unor sancțiuni contravenționale principale sau complementare, trebuie să se asigure că aplicarea acestora se impune și că desăvârșește caracterul represiv și preventiv al sancțiunii contravenționale. (...) Curtea reține că, potrivit susținerilor autorului excepției de neconstituționalitate, interpretarea corectă a textelor de lege criticate este în sensul că nu se poate dispune aplicarea/menținerea unei sancțiuni complementare în situația în care sancțiunea principală este avertismentul. Împrejurarea că acesta este nemulțumit de faptul că instanța de judecată a înlocuit sancțiunea principală a amenzii cu cea a avertismentului, menținând însă sancțiunea complementară a suspendării dreptului de a conduce pe o perioadă de 30 de zile, măsură dispusă prin procesul-verbal de contravenție, nu reprezintă însă o problemă de constituționalitate. Asemenea critici privind interpretarea și aplicarea legii în raport cu situațiile de fapt nu intră în competența de soluționare a Curții Constituționale care se pronunță numai asupra constituționalității actelor cu privire la care a fost sesizată. Competența de a aprecia dacă, în cauză, legea a fost corect interpretată și aplicată revine instanțelor de judecată, în cadrul căilor de atac prevăzute de lege. Așa fiind, în virtutea principiului legalității sancțiunilor contravenționale, dar și al liberului acces la justiție, instanța de judecată analizează legalitatea și temeinicia fiecărei sancțiuni contravenționale în parte, trebuind, de asemenea, să analizeze, pentru fiecare dintre aceste sancțiuni, caracterul oportun și proporțional al acesteia. Pe cale de consecință, instanța va putea decide asupra oricărei sancțiuni complementare, doar în acest fel individualizarea sancțiunilor contravenționale se poate realiza în mod corespunzător, cu respectarea principiului constituțional al rolului justiției, astfel ca niciunul dintre cetățeni să nu fie sancționat în mod injust și nelegal, fiecare sancțiune aplicată de organele statului prin agenții săi trebuind a fi proporțională cu fapta săvârșită." IX. Jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului

În jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului au fost identificate următoarele decizii, care pot prezenta relevanță asupra dezlegării problemei de drept ce formează obiectul sesizării: Decizia de inadmisibilitate din 7 decembrie 1999, pronunțată în Cauza Michel Pewinski împotriva Franței (Cererea nr. 34.604/97), Hotărârea din 21 septembrie 2006, dată în Cauza Maszni împotriva României (Cererea nr. 59.892/00), Hotărârea din 23 septembrie 1998, dată în Cauza Malige împotriva Franței (Cererea nr. 27.812/95), Hotărârea din 13 decembrie 2005, dată în Cauza Nilsson împotriva Suediei (Cererea nr. 73.661/01), Decizia de inadmisibilitate din 28 iunie 2011, dată în Cauza Ioan Pop împotriva României (Cererea nr. 40.301/04), Hotărârea din 4 octombrie 2007, pronunțată în Cauza Anghel împotriva României, Decizia de inadmisibilitate din 18 noiembrie 2008, dată în Cauza Neață împotriva României, Decizia cu privire la admisibilitatea Cererii nr. 7.034/07, pronunțată în Cauza Marius Haiducu împotriva României. X. Raportul asupra recursului în interesul legii

Prin raportul întocmit în cauză, judecătorii-raportori au constatat că, în conformitate cu dispozițiile art. 515 din Codul de procedură civilă, s-a făcut dovada existenței unei jurisprudențe neunitare cu privire la problema de drept invocată de titularul sesizării și au propus soluția potrivit căreia, în interpretarea dispozițiilor art. 96 alin. (1) și alin. (2) lit. b), art. 100 alin. (3), art. 101 alin. (3), art. 102 alin. (3) și art. 109 alin. (9) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2002 coroborate cu prevederile art. 5 alin. (5), art. 21 alin. (3) și art. 34 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, instanța de judecată, învestită cu soluționarea plângerii contravenționale formulate împotriva unui proces-verbal de contravenție, prin care s-a aplicat sancțiunea complementară a suspendării temporare a exercitării dreptului de a conduce un autovehicul, tractor agricol sau forestier ori tramvai, nu are posibilitatea să examineze proporționalitatea acestei sancțiuni complementare. XI. Înalta Curte de Casație și Justiție A. Regularitatea învestirii Înaltei Curți de Casație și Justiție

Potrivit dispozițiilor art. 514 din Codul de procedură civilă: "Pentru a se asigura interpretarea și aplicarea unitară a legii de către toate instanțele judecătorești, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, din oficiu sau la cererea ministrului justiției, Colegiul de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție, colegiile de conducere ale curților de apel, precum și Avocatul Poporului au îndatorirea să ceară Înaltei Curți de Casație și Justiție să se pronunțe asupra problemelor de drept care au fost soluționate diferit de instanțele judecătorești."

În conformitate cu prevederile art. 515 din Codul de procedură civilă: "Recursul în interesul legii este admisibil numai dacă se face dovada că problemele de drept care formează obiectul judecății au fost soluționate în mod diferit prin hotărâri judecătorești definitive, care se anexează cererii." Din cuprinsul textului de lege menționat rezultă următoarele condiții care trebuie îndeplinite cumulativ pentru ca recursul în interesul legii să fie admisibil: sesizarea să aibă ca obiect o problemă de drept; această problemă de drept să fi fost dezlegată diferit de instanțele judecătorești; dovada soluționării diferite să se facă prin hotărâri judecătorești definitive, iar hotărârile judecătorești să fie anexate cererii. Verificând îndeplinirea acestor condiții de admisibilitate, se constată că sesizarea pendinte îndeplinește cerințele impuse de art. 515 din Codul de procedură civilă.

Sub aspectul titularului dreptului de a formula recurs în interesul legii, se constată că autorul sesizării, Colegiul de conducere al Curții de Apel Constanța, se regăsește printre titularii dreptului de sesizare prevăzuți de art. 514 din Codul de procedură civilă.

În ceea ce privește cerința de ordin formal, prevăzută de dispozițiile art. 515 din Codul de procedură civilă - dovada că problemele de drept care formează obiectul sesizării au fost soluționate în mod diferit prin hotărâri judecătorești definitive, care se anexează cererii -, această cerință de admisibilitate se constată a fi îndeplinită, având în vedere jurisprudența anexată sesizării, ilustrată prin hotărâri judecătorești definitive din care rezultă că practica neunitară se identifică la nivelul mai multor curți de apel din țară.

Sub aspectul obiectului recursului în interesul legii, în sensul că acesta trebuie să se circumscrie dispozițiilor art. 514 din Codul de procedură civilă, respectiv să privească probleme de drept soluționate diferit de instanțele judecătorești, întrucât finalitatea acestei instituții juridice o constituie asigurarea interpretării și aplicării unitare a legii, această condiție se constată a fi, de asemenea, îndeplinită.

Se reține, așadar, că recursul în interesul legii este admisibil, din examinarea jurisprudenței anexate de Colegiul de conducere al Curții de Apel Constanța constatându-se că dispozițiile legale a căror interpretare unitară se solicită prin acest mecanism procedural au primit o interpretare diferită în urma analizei proprii a textelor de lege de către instanțele de judecată învestite cu soluționarea plângerilor împotriva proceselor-verbale de contravenție, pe parcursul judecării acestor litigii aducându-se în discuție problema de drept sus-menționată. B. Analiza problemei de drept soluționate în mod neunitar de instanțele judecătorești

Prezenta sesizare, astfel cum a fost formulată de către titularul ei, urmărește a lămuri dacă instanța de judecată, învestită cu soluționarea plângerii contravenționale formulate împotriva unui proces-verbal de contravenție prin care s-a aplicat, în temeiul dispozițiilor art. 100 alin. (3), art. 101 alin. (3) și art. 102 alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2002, alături de sancțiunea contravențională principală, și sancțiunea complementară a suspendării exercitării dreptului de a conduce, pe timp limitat, poate proceda la examinarea proporționalității acesteia din urmă, în sensul înlăturării ei sau al reducerii perioadei pentru care a fost aplicată.

Dispozițiile legale supuse interpretării unitare sunt cuprinse în categoria dispozițiilor generale de drept comun în materia plângerilor contravenționale (Ordonanța Guvernului nr. 2/2001), precum și a normelor cu caracter special (Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2002) și privesc obligativitatea aplicării sancțiunii complementare a suspendării temporare a exercitării dreptului de a conduce, împreună cu sancțiunea principală.

Având ca scop înlăturarea unei stări de pericol și preîntâmpinarea săvârșirii altor fapte interzise de lege, sancțiunile contravenționale complementare reglementate de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2002 corespund unei necesități primordiale privind interesele siguranței rutiere (Decizia Curții Constituționale nr. 427 din 7 aprilie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 356 din 23 mai 2011).

Reglementarea lor, atât sub aspectul instituirii, cât și al duratei, este pe deplin justificată din perspectiva interesului general ocrotit, după cum s-a observat și în jurisprudența Curții Constituționale (Decizia nr. 693 din 31 octombrie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 36 din 20 ianuarie 2020; Decizia nr. 264 din 23 aprilie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 425 din 15 iunie 2015).

Conform art. 180 alin. (1) din Regulamentul de aplicare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 195/2002 privind circulația pe drumurile publice, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 1.391/2006, cu modificările și completările ulterioare, în cazul în care constată încălcări ale normelor rutiere, agentul constatator încheie un proces-verbal de constatare a contravenției, care va cuprinde în mod obligatoriu, printre altele, sancțiunea contravențională complementară aplicată și/sau măsura tehnico-administrativă dispusă.

Art. 96 alin. (2) lit. b) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2002 prevede, ca sancțiune contravențională complementară, suspendarea exercitării dreptului de a conduce, pe timp limitat.

Curtea Europeană a Drepturilor Omului (CEDO), în Decizia de inadmisibilitate dată la 7 decembrie 1999 în Cauza Michel Pewinski împotriva Franței (Cererea nr. 34.604/97), a statuat că suspendarea permisului de conducere pentru o contravenție la circulația rutieră nu prezumă vinovăția conducătorului auto, de vreme ce este menținută posibilitatea contestării faptelor pentru care a fost aplicată această măsură în fața unui judecător, neavând, prin urmare, un obiectiv punitiv. În această cauză, CEDO a observat că măsura suspendării dreptului de a conduce autovehicule, ca urmare a săvârșirii unei fapte ce punea în pericol siguranța rutieră (depășirea vitezei legale), avea un caracter esențialmente preventiv, putând fi considerată ca urmărind protecția altor persoane împotriva riscului potențial pe care îl prezintă pentru participanții la trafic un conducător auto care încalcă regulile de circulație rutieră.

Trebuie avut în vedere aspectul esențial că, în anumite situații, fapta contravențională este în legătură cu aptitudinile și abilitățile contravenienților de a conduce, prin raportare la regulile de circulație, iar retragerea temporară a dreptului de a conduce corespunde necesității primordiale de a ocroti interesele siguranței rutiere, scopul urmărit fiind prevenția, prin limitarea conduitei unui participant la trafic având comportamente periculoase, care a creat un risc de producere a unui eveniment rutier, și, totodată, determinarea respectării pe viitor a obligației, scopuri ce nu pot fi atinse decât prin aplicarea unei sancțiuni complementare.

Îmbunătățirea siguranței rutiere reprezintă un obiectiv central al politicii Uniunii Europene în domeniul transporturilor, având ca scop reducerea deceselor, a vătămărilor corporale și a daunelor materiale, iar un element important al acestui deziderat, declarat prin Directiva (UE) 2015/413 a Parlamentului European și a Consiliului din 11 martie 2015 de facilitare a schimbului transfrontalier de informații privind încălcările normelor de circulație care afectează siguranța rutieră, îl constituie aplicarea consecventă a sancțiunilor pentru încălcările normelor de circulație săvârșite în Uniune, care pun în pericol semnificativ siguranța rutieră.

Prevederile art. 100 alin. (3), art. 101 alin. (3) și art. 102 alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2002 individualizează contravențiile la regimul rutier care impun obligativitatea aplicării sancțiunii complementare.

Interpretarea gramaticală a dispozițiilor legale menționate conduce la concluzia că, în dreptul român, suspendarea dreptului de a conduce se aplică în mod obligatoriu, cu titlu de sancțiune complementară, oricărei persoane căreia i s-a aplicat o sancțiune contravențională principală pentru săvârșirea faptelor enumerate de textele menționate.

Sancțiunea complementară este stabilită chiar de legiuitor, independent de pericolul social concret al faptei comise, prin indicarea unui număr fix de zile de suspendare a exercitării dreptului de a conduce, în funcție de încadrarea juridică a contravenției săvârșite și prin raportare la gradul de pericol social al faptei săvârșite, apreciat în abstract, legiuitorul prezumând un pericol social suficient de mare care să atragă sancțiunea respectivă.

Alături de argumentele prezentate anterior, se constată că, prin Decizia nr. 854 din 18 octombrie 2012, Curtea Constituțională a statuat că "(...) reglementarea de către legiuitor a aplicării obligatorii, împreună cu sancțiunea principală a amenzii, a sancțiunii complementare a reținerii permisului de conducere sau a dovezii înlocuitoare a acestuia, (...) este consecința legăturii directe în care se află cu fapta sancționată și a pericolului social sporit al acesteia".

Dat fiind caracterul strict determinat al sancțiunii complementare, nu există posibilitatea reducerii perioadei pentru care aceasta a fost aplicată, deoarece ar însemna un adaos la lege și o încălcare a principiului legalității sancțiunilor, judecătorul neputându-se substitui legiuitorului pentru a crea o nouă clasă de sancțiuni.

Este adevărat că, potrivit art. 34 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, instanța competentă să soluționeze plângerea hotărăște asupra sancțiunii, fără a se face distincție între cea principală sau cea complementară, însă textul trebuie interpretat pornind chiar de la rațiunea sa intrinsecă, în sensul că, nu întâmplător, prima componentă a verificării vizează legalitatea, iar cea de-a doua temeinicia.

Astfel, sunt respectate și exigențele impuse de Curtea Constituțională prin considerentele Deciziei nr. 732 din 20 noiembrie 2018 referitoare la respingerea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 5 alin. (5), (6) și (7) și art. 34 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, în sensul în care, în virtutea principiului legalității sancțiunilor contravenționale, dar și al liberului acces la justiție, instanța de judecată analizează legalitatea și temeinicia fiecărei sancțiuni contravenționale în parte, în privința legalității, fiind datoare să verifice și să hotărască asupra sancțiunii complementare, însă în limitele legii.

Reglementarea unei sancțiuni complementare absolut determinate, incidentă pentru anumite fapte grave, privită în abstract, exclusă procesului de apreciere din partea agentului constatator ori instanței de judecată, este lăsată la latitudinea puterii legiuitoare, în raport cu rațiunile concrete ce o pot justifica la un moment dat, inclusiv frecvența unor fapte similare și potențiale ori consecințele nefaste ce pot să apară în cazul săvârșirii lor.

În schimb, soluționarea criticilor privind interpretarea și aplicarea legii în raport cu situațiile de fapt, precum și competența de a aprecia dacă în cauză legea a fost corect interpretată și aplicată revin instanțelor de judecată, în cadrul căilor de atac prevăzute de lege.

Mai mult, prin Decizia nr. 8 din 19 marte 2018, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să soluționeze recursul în interesul legii, sesizată cu interpretarea și aplicarea unitară a unora dintre dispozițiile legale supuse dezbaterii și în prezenta sesizare, respectiv dispozițiile art. 96 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2002, a stabilit următoarele: "(...) În concluzie, din economia prevederilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 195/2002, sancțiunea complementară a suspendării dreptului de a conduce este stabilită de lege întotdeauna pe lângă sancțiunea principală a amenzii, iar agentul sancționator nu are latitudinea de a reindividualiza sancțiunea complementară. (...) Persoana sancționată are dreptul la un proces echitabil (art. 31-36 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001) în cadrul căruia să utilizeze orice mijloc de probă și să invoce orice argumente pentru dovedirea împrejurării că situația de fapt din procesul-verbal nu corespunde modului de desfășurare a evenimentelor."

Astfel, instanța poate hotărî asupra sancțiunilor aplicate de agentul constatator, conform art. 34 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, în sensul că poate dispune anularea acestora dacă au fost aplicate cu încălcarea principiului legalității (dacă nu sunt prevăzute de lege sau excedează limitelor legale) sau poate reindividualiza sancțiunea principală a amenzii, în considerarea art. 21 alin. (3) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, prin reducerea acesteia până spre minimul prevăzut de lege sau prin înlocuirea sa cu sancțiunea avertismentului.

Instanța de judecată poate verifica și modul de aplicare a sancțiunii complementare, astfel cum s-a statuat în Cauza Ioan Pop împotriva României (Cererea nr. 40.301/04, Decizia de inadmisibilitate din 28 iunie 2011), în care se arată că instanțele naționale trebuie să ofere petentului cadrul necesar pentru a-și expune cauza în condiții de egalitate cu partea adversă, însă unicul control judiciar la care acestea sunt îndreptățite este acela relativ la verificarea legalității aplicării sancțiunii complementare a suspendării temporare a dreptului de a conduce.

Câtă vreme instanța a reținut legalitatea și temeinicia procesului-verbal contestat și nu a dispus anularea acestuia, nu poate proceda la "înlăturarea" sancțiunii complementare a suspendării exercitării dreptului de a conduce și nici la modificarea duratei de timp pentru a fost dispusă măsura, prin înlocuirea acesteia cu o durată care nu este prevăzută de lege.

Această interpretare nu aduce atingere dispozițiilor art. 32 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, conform cărora "Controlul aplicării și executării sancțiunilor contravenționale principale și complementare este de competența exclusivă a instanței", întrucât nu este negat rolul instanței de a verifica sancțiunile dispuse de agentul constatator, dar această verificare nu se poate raporta decât la dispozițiile legale incidente, conform celor expuse mai sus.

Această interpretare nu contravine nici dispozițiilor art. 13 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale (Convenția), care reglementează dreptul la un recurs efectiv, sau celor ale art. 6 din Convenție, care instituie dreptul la un proces echitabil, întrucât petentul are posibilitatea să se adreseze instanței de judecată în vederea analizării legalității și temeiniciei procesului-verbal contestat, dar, conform celor expuse, această analiză nu poate fi efectuată decât în limitele legii.

Nu este incident nici principiul potrivit căruia qui potest maius, potest et minus, întrucât a interveni asupra sancțiunii principale aplicate nu este "mai mult" decât a interveni asupra celei complementare. Faptul că legea permite ajustarea de către judecător a cuantumului amenzii aplicate, în limitele minimă și maximă prevăzute de lege, sau înlocuirea acestei sancțiuni cu cea a avertismentului nu presupune implicit că se permite intervenirea discreționară asupra sancțiunii complementare în lipsa unui text legal, întrucât aceasta din urmă are un regim juridic diferit, nefiind în situația aplicării gradate a aceluiași text legal.

A îmbrățișa opinia contrară înseamnă a admite că instanța poate dispune asupra celor deduse judecății cu încălcarea dispozițiilor art. 22 din Codul de procedură civilă privitoare la rolul judecătorului în aflarea adevărului, dispoziții potrivit cărora judecătorul soluționează litigiul conform regulilor de drept care îi sunt aplicabile și trebuie să aplice în mod corect legea, în scopul pronunțării unei hotărâri legale; aceste dispoziții exclud, așadar, posibilitatea judecătorului de a "înlătura" sancțiuni a căror aplicare este obligatorie conform legii sau de a le stabili o durată neprevăzută de lege.

Cu referire la asimilarea caracterului autonom al acuzației penale în domeniul contravențional, ca urmare a jurisprudenței CEDO și a Deciziei nr. LXXIV din 5 noiembrie 2007 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secțiile Unite, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 545 din 18 iulie 2008, privind examinarea recursului în interesul legii, prin care s-a statuat că "Dispozițiile art. 71 din Codul penal referitoare la pedepsele accesorii se interpretează în sensul că interzicerea drepturilor prevăzute de art. 64 lit. a) (teza I)-c) din Codul penal nu se va face în mod automat, prin efectul legii, ci se va supune aprecierii instanței, în funcție de criteriile stabilite în art. 71 alin. 3 din Codul penal", se impun precizările ce vor fi redate mai jos.

Exigențele dezvoltate de instanța de contencios european al drepturilor omului au fost preluate în practica instanțelor naționale prin intermediul deciziei de unificare anterior menționate, ulterior ele fiind transpuse în fondul activ al legislației penale.

Astfel, potrivit art. 67 alin. (1) din actualul Cod penal, "pedeapsa complementară a interzicerii exercitării unor drepturi poate fi aplicată dacă pedeapsa principală stabilită este închisoarea sau amenda și instanța constată că, față de natura și gravitatea infracțiunii, împrejurările cauzei și persoana inf