ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, Decizia nr. 64/2017

Tribunalul Suceava - Secția de contencios administrativ și fiscal, prin încheierile din 5 aprilie 2017, pronunțate în dosarele nr. 6.793/190/2015 și nr. 8.529/314/2015, conexate în cadrul Dosarului nr. 1.535/1/2017, a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarele chestiuni de drept: "În interpretarea dispozițiilor art. 21 alin. (3), art. 5 alin. (6) și art. 10 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare (Ordonanța Guvernului nr. 2/2001), ale art. 96 alin. (1)-(3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2002 privind circulația pe drumurile publice, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2002), și ale textului legal ce reglementează contravenția în cauză, respectiv art. 102 alin. (3) lit. e) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2002: (1) dacă sancțiunea complementară a suspendării dreptului de a conduce se poate considera aplicată doar prin menționarea textului legal ce sancționează contravenția, fără a se preciza natura și durata sancțiunii în cuprinsul procesului-verbal; (2) dacă se consideră că sancțiunea complementară se aplică de drept, prin menționarea textului legal ce sancționează contravenția; (3) dacă sancțiunea complementară a suspendării dreptului de a conduce se consideră aplicată prin reținerea permisului de conducere; (4) dacă nelegalitatea aplicării sancțiunii complementare a suspendării dreptului de a conduce se poate invoca, din oficiu, de către instanță." II. Expunerea succintă a procesului. Obiectul învestirii instanței care a solicitat pronunțarea unei hotărâri prealabile. Stadiul procesual în care se află pricina

Prin Sentința nr. 149 din 10.02.2016, Judecătoria Vatra Dornei a respins, ca nefondată, plângerea contravențională formulată de petentul persoană fizică împotriva procesului- verbal de contravenție din 2.07.2015, emis de intimatul I.P.J. Suceava, prin care petentul a fost sancționat contravențional cu avertisment și i s-a aplicat sancțiunea complementară a reținerii permisului de conducere, pentru săvârșirea contravenției prevăzute de art. 48, art. 49 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2002 și sancționată de art. 102 alin. (3) lit. e) din același act normativ.

S-a reținut, prin actul contestat, că petentul a condus autoturismul, în interiorul localității, cu viteza de 104 km/h, fiind înregistrat cu aparatul radar.

Instanța de fond a reținut că, la emiterea actului contestat, au fost respectate dispozițiile legale, nefiind incidentă niciuna din cauzele de nulitate ce ar putea fi constatate din oficiu.

În legătură cu indicarea greșită a datei săvârșirii contravenției, respectiv 22.07.2015 în loc de 2.07.2015, instanța a considerat că procesul-verbal de contravenție contestat conține o eroare materială cu privire la prima cifră a zilei, menționându-se cifra "2" în loc de "0", eroare ce nu poate fi asimilată cu lipsa mențiunilor cu privire la data săvârșirii contravenției, astfel încât nu sunt incidente dispozițiile art. 17 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 și nu se impune anularea procesului-verbal de contravenție.

S-a reținut că procesul-verbal de contravenție este temeinic, constatându-se existența faptei așa cum este descrisă în actul contestat.

Instanța de fond a apreciat că, prin raportare la criteriile stabilite jurisprudențial de C.E.D.O., petentul beneficiază de prezumția de nevinovăție, revenind autorităților statului sarcina dovedirii existenței faptei imputate.

Astfel, din probele administrate reiese că viteza autoturismului condus de petent a fost înregistrată cu un mijloc tehnic montat pe autoturismul cu numărul de înmatriculare MAI 34800 ce aparține I.P.J. Suceava, cinemometrul utilizat este verificat metrologic, conform art. 109 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2002, fiind autorizat să efectueze înregistrări în regim staționar și de deplasare, potrivit buletinului de verificare metrologic din 31.03.2015, cu termen de valabilitate până în 31.03.2016, iar agentul constatator este atestat să folosească și să exploateze echipamentul video de supraveghere a traficului rutier și de măsurare a vitezei de deplasare a autovehiculelor.

De asemenea, fotografiile depuse la dosar cuprind toate mențiunile prevăzute de pct. 3.5.1 din Norma de metrologie legală NML 021-05 "Aparate pentru măsurarea vitezei de circulație a autovehiculelor (cinemometre)", aprobată prin Ordinul directorului general al Biroului Român de Metrologie Legală nr. 301/2005, cu modificările și completările ulterioare (Norma de metrologie legală NML 021-05), iar din succesiunea lor cronologică rezultă că autovehiculul din fotografii este același cu autovehiculul condus de petent.

Pe cale de consecință, a reținut instanța de fond, prezumția de nevinovăție a petentului a fost răsturnată de către intimat, care a depus la dosar probe tehnice, din care reiese comiterea faptei așa cum este reținută în procesul-verbal atacat, iar la constarea abaterii au fost respectate toate normele legale incidente.

În ceea ce privește critica petentului cu privire la existența marjei de eroare a aparatului radar, instanța de fond a apreciat că aceasta este neîntemeiată, întrucât incidența erorilor maxime tolerate de lege pentru aparatele radar este aplicabilă numai cu ocazia efectuării evaluărilor acestora în vederea acordării aprobărilor de model (omologare) și verificărilor metrologice periodice.

De asemenea, prima instanță a reținut că sancțiunea este corect individualizată, în raport cu împrejurările concrete ale faptei, cu gradul de pericol social al acesteia și cu persoana contravenientului.

Împotriva hotărârii primei instanțe, petentul a formulat apel, solicitând modificarea sentinței atacate, admiterea plângerii contravenționale și anularea procesului-verbal contestat.

Apelantul a susținut că, prin modalitatea în care agentul constatator a întocmit procesul-verbal, au fost încălcate dispozițiile art. 96 alin. (1), art. 109 alin. (1) și art. 118 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2002, precum și prevederile art. 177 alin. (1), art. 180 alin. (1) și art. 210 alin. (2) din Regulamentul de aplicare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 195/2002, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 1.391/2006, cu modificările și completările ulterioare (Regulamentul de aplicare), prin nemenționarea sancțiunii complementare a suspendării exercitării dreptului de a conduce pe timp limitat, alături de sancțiunea avertismentului și de măsura tehnico-administrativă a reținerii permisului de conducere, fapt de natură a aduce atingere dreptului la un proces echitabil garantat de art. 6 din C.E.D.O., care impune și accesul efectiv la o instanță. III. Dispozițiile legale supuse interpretării

Ordonanța Guvernului nr. 2/2001: "Art. 5. - (1) Sancțiunile contravenționale sunt principale și complementare. (2) Sancțiunile contravenționale principale sunt: a) avertismentul; b) amenda contravențională; c) prestarea unei activități în folosul comunității. d) *** Abrogată de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 108/2003 pentru desființarea închisorii contravenționale, aprobată prin Legea nr. 28/2004. (3) Sancțiunile contravenționale complementare sunt: a) confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenții; b) suspendarea sau anularea, după caz, a avizului, acordului sau a autorizației de exercitare a unei activități; c) închiderea unității; d) blocarea contului bancar; e) suspendarea activității agentului economic; f) retragerea licenței sau a avizului pentru anumite operațiuni ori pentru activități de comerț exterior, temporar sau definitiv; g) desființarea lucrărilor și aducerea terenului în starea inițială. (4) Prin legi speciale se pot stabili și alte sancțiuni principale sau complementare. (5) Sancțiunea stabilită trebuie să fie proporțională cu gradul de pericol social al faptei săvârșite. (6) Sancțiunile complementare se aplică în funcție de natura și de gravitatea faptei. (7) Pentru una și aceeași contravenție se poate aplica numai o sancțiune contravențională principală și una sau mai multe sancțiuni complementare. (...) Art. 10. - (1) Dacă aceeași persoană a săvârșit mai multe contravenții sancțiunea se aplică pentru fiecare contravenție. (2) Când contravențiile au fost constatate prin același proces- verbal, sancțiunile contravenționale se cumulează fără a putea depăși dublul maximului amenzii prevăzut pentru contravenția cea mai gravă sau, după caz, maximul general stabilit în prezenta ordonanță pentru prestarea unei activități în folosul comunității. (3) În cazul în care la săvârșirea unei contravenții au participat mai multe persoane, sancțiunea se va aplica fiecăreia separat. (...) CAP. III Aplicarea sancțiunilor contravenționale Art. 21. - (1) În cazul în care prin actul normativ de stabilire și sancționare a contravențiilor nu se prevede altfel, agentul constatator, prin procesul-verbal de constatare, aplică și sancțiunea. (2) Dacă, potrivit actului normativ de stabilire și sancționare a contravenției, agentul constatator nu are dreptul să aplice și sancțiunea, procesul-verbal de constatare se trimite de îndată organului sau persoanei competente să aplice sancțiunea. În acest caz sancțiunea se aplică prin rezoluție scrisă pe procesul- verbal. (3) Sancțiunea se aplică în limitele prevăzute de actul normativ și trebuie să fie proporțională cu gradul de pericol social al faptei săvârșite, ținându-se seama de împrejurările în care a fost săvârșită fapta, de modul și mijloacele de săvârșire a acesteia, de scopul urmărit, de urmarea produsă, precum și de circumstanțele personale ale contravenientului și de celelalte date înscrise în procesul-verbal."

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2002: "Art. 96. - (1) Sancțiunile contravenționale complementare au ca scop înlăturarea unei stări de pericol și preîntâmpinarea săvârșirii altor fapte interzise de lege și se aplică prin același proces-verbal prin care se aplică și sancțiunea principală a amenzii sau avertismentului. (2) Sancțiunile contravenționale complementare sunt următoarele: a) aplicarea punctelor de penalizare; b) suspendarea exercitării dreptului de a conduce, pe timp limitat; c) confiscarea bunurilor destinate săvârșirii contravențiilor prevăzute în prezenta ordonanță de urgență ori folosite în acest scop; d) imobilizarea vehiculului; e) radierea din oficiu a înmatriculării sau înregistrării vehiculului, în cazurile prevăzute la art. 17 alin. (4); f) *** Abrogată de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 69/2007 pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 195/2002 privind circulația pe drumurile publice. (3) Pentru încălcarea unor norme la regimul circulației, pe lângă sancțiunea principală sau, după caz, una dintre sancțiunile contravenționale complementare prevăzute la alin. (2) lit. c), d) și f), în cazurile prevăzute la art. 108 alin. (1) se aplică și un număr de 2, 3, 4 sau 6 puncte de penalizare. (...) Art. 102. - (...) (3) Constituie contravenție și se sancționează cu amenda prevăzută în clasa a IV-a de sancțiuni și cu aplicarea sancțiunii complementare a suspendării exercitării dreptului de a conduce pentru o perioadă de 90 de zile săvârșirea de către conducătorul de autovehicul, tractor agricol sau forestier ori tramvai a următoarelor fapte: (...) e) depășirea cu mai mult de 50 km/h a vitezei maxime admise pe sectorul de drum respectiv și pentru categoria din care face parte autovehiculul condus, constatată, potrivit legii, cu mijloace tehnice omologate și verificate metrologic." IV. Punctul de vedere al părților cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

Apelantul a susținut că, prin modalitatea în care agentul constatator a întocmit procesul-verbal, au fost încălcate dispozițiile art. 96 alin. (1), art. 109 alin. (1) și art. 118 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2002, precum și prevederile art. 177 alin. (1), art. 180 alin. (1) și art. 210 alin. (2) din Regulamentul de aplicare, în sensul că nu a fost menționată sancțiunea complementară a suspendării exercitării dreptului de a conduce pe timp limitat, alături de sancțiunea avertismentului și de măsura tehnico-administrativă a reținerii permisului de conducere, fapt de natură a aduce atingere dreptului la un proces echitabil garantat de art. 6 din C.E.D.O.

Prin aplicarea, deopotrivă, prin același proces-verbal de contravenție, alături de sancțiunea principală, atât a măsurii tehnico-administrative a reținerii permisului în vederea suspendării exercitării dreptului de a conduce, cât și a sancțiunii complementare a suspendării exercitării dreptului de a conduce, se creează un caz de incompatibilitate, în raport cu prevederile art. 190 din Regulamentul de aplicare.

Din coroborarea prevederilor art. 103 alin. (1) lit. c) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2002 și art. 181 alin. (1) și art. 210 alin. (1) din Regulamentul de aplicare rezultă că sancțiunea complementară a suspendării exercitării dreptului de a conduce, inclusiv durata acesteia, fiind prevăzute prin însuși textul incriminator menționat în cuprinsul procesului- verbal, este propusă de agentul constatator și aprobată de șeful poliției rutiere, prin raportul de reținere.

Intimatul a arătat că, în conformitate cu dispozițiile art. 97 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2002 și art. 210 din Regulamentul de aplicare, reținerea permisului de conducere este o măsură tehnico-administrativă care se dispune de polițistul rutier, de regulă, odată cu constatarea faptei, eliberându-se titularului o dovadă înlocuitoare cu sau fără drept de circulație. Perioada în care titularul permisului de conducere nu are dreptul de a conduce un autovehicul, tractor agricol sau forestier ori tramvai se consideră perioadă de suspendare a exercitării dreptului de a conduce.

Sancțiunile contravenționale complementare se aplică prin același proces-verbal prin care se aplică și sancțiunea principală a amenzii sau avertismentului, menționându-se articolul ce prevede această măsură. Reglementarea de către legiuitor a aplicării obligatorii, împreună cu sancțiunea principală a amenzii, a sancțiunii complementare a reținerii permisului de conducere sau a dovezii înlocuitoare a acestuia, nu este lăsată la aprecierea organului constatator, fiind consecința legăturii directe în care se află cu fapta sancționată și a pericolului social sporit al acesteia, așa cum se arată și în Decizia Curții Constituționale nr. 854 din 18.10.2012 (publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 835 din 12.12.2012).

Sancțiunile contravenționale complementare, având ca scop înlăturarea unei stări de pericol și preîntâmpinarea săvârșirii altor fapte interzise de lege, corespund unei necesități primordiale privind interesele siguranței rutiere (Decizia Curții Constituționale nr. 427 din 7.04.2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 356 din 23.05.2011).

Măsura complementară a suspendării dreptului de a conduce este o măsură obligatorie, care produce efecte în virtutea legii; atât timp cât procesul-verbal de contravenție a fost temeinic și legal întocmit, viteza fiind măsurată cu un cinemometru aflat în perioada de valabilitate, suspendarea dreptului de a conduce nu poate fi lăsată la aprecierea agentului constatator ori a instanței de judecată, într-o atare situație judecătorul fondului adăugând la prevederile legale. V. Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizarea A. Cu privire la admisibilitatea sesizării

Instanța de trimitere a apreciat că sunt îndeplinite cerințele prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, reținând următoarele: este învestită cu soluționarea cauzei în ultimă instanță; chestiunea de drept este nouă și asupra ei Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat printr-o altă hotărâre; problema de drept nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare și nici a unei alte sesizări, în condițiile art. 519 din Codul de procedură civilă.

În ce privește condiția legală privind noutatea, instanța de trimitere a precizat că aceasta trebuie privită și din perspectiva implementării principiilor ce decurg din jurisprudența C.E.D.O., care califică sancțiunea complementară a suspendării dreptului de a conduce ca fiind sancțiune penală în sensul art. 6 din Convenție. În acest sens au fost invocate cauzele Ioan Pop contra României (decizie de inadmisibilitate), Anghel contra României, Ozturk vs. Germania și Huseyin Turan contra Turciei. Or, arată instanța de trimitere, prin calificarea sancțiunii complementare a suspendării dreptului de a conduce drept sancțiune penală, este necesar a fi respectate garanțiile specifice acestei sancțiuni, care trebuie să fie clară, accesibilă și previzibilă în ceea ce privește conținutul și, implicit, efectele sale, pentru a permite cetățeanului să își controleze conduita și să prevadă, într-o măsură rezonabilă, consecințele ce decurg dintr-o anumită faptă. B. Cu privire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării

Instanța de trimitere a apreciat că, din cuprinsul dispozițiilor art. 5 alin. (6) și art. 21 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, precum și ale art. 96 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2002, rezultă că sancțiunea complementară ar trebui să fie consemnată în cuprinsul procesului-verbal de contravenție.

Chiar dacă sancțiunea complementară este prevăzută în textul incriminator al contravenției pentru care este sancționat contravenientul - în speță art. 100 alin. (3) lit. b) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2002 -, neconsemnarea acestei sancțiuni în însuși procesul-verbal de contravenție ridică un dubiu cu privire la aplicarea efectivă a acesteia.

Fără a se preciza natura și durata sancțiunii complementare se creează o incertitudine cu privire la aplicarea sau neaplicarea acestei sancțiuni, instanța fiind în imposibilitate de a verifica respectarea dispozițiilor art. 21 alin. (3) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, anume dacă sancțiunea s-a aplicat în limitele prevăzute de actul normativ.

Din dispozițiile art. 5 alin. (6) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 reiese că, la aplicarea sancțiunii complementare, se au în vedere natura și gravitatea faptei; or, considerarea ca aplicată a sancțiunii, prin indicarea textului legal incriminator, ar putea lipsi de eficiență acest text legal.

Lipsa menționării sancțiunii în cuprinsul procesului-verbal duce la imposibilitatea de a cunoaște dacă aceasta este o omisiune a agentului constatator sau dacă acesta a înțeles să nu aplice sancțiunea respectivă, în cadrul operațiunii de individualizare prevăzute de art. 5 alin. (6) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001.

În această situație nu s-ar putea cunoaște dacă s-a aplicat sau nu de către agentul constatator sancțiunea complementară, iar considerarea sancțiunii ca aplicată, prin menționarea doar a textului legal ce prevede sancțiunea, ar putea contraveni garanțiilor specifice unei sancțiuni penale, astfel cum a fost calificată în jurisprudența C.E.D.O.

În cauză, agentul constatator a dispus aplicarea amenzii ca sancțiune principală, precum și măsura tehnico- administrativă a reținerii permisului de conducere prin bifarea căsuței corespunzătoare, fără a mai menționa în mod expres și sancțiunea complementară a suspendării exercitării dreptului de a conduce.

Măsura reținerii permisului de conducere reprezintă o măsură tehnico-administrativă, conform art. 97 alin. (1) lit. a) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2002, distinctă de măsura complementară. Prin urmare, este discutabil dacă, fiind luată măsura reținerii permisului de conducere, s-ar putea considera aplicată sancțiunea complementară a dreptului de a conduce.

În ce privește posibilitatea instanței de a invoca din oficiu nelegalitatea aplicării sancțiunii complementare, instanța de trimitere amintește Decizia în interesul legii nr. XXII din 19 martie 2007, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Secțiile Unite, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 833 din 5 decembrie 2007.

Instanța de trimitere apreciază că, chiar dacă în considerentele acestei decizii se face referire la nulitățile absolute reglementate de art. 17 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, aceasta nu înseamnă că nu există și alte dispoziții în acest act normativ a căror nerespectare să atragă nulitatea absolută a procesului-verbal de contravenție (cum ar fi, de exemplu, art. 10, conform căruia sancțiunea se aplică pentru fiecare contravenție, menționarea unei singure sancțiuni pentru ambele contravenții ducând la anularea procesului-verbal de contravenție).

Un asemenea caz poate fi considerat și art. 21 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, acesta conținând o dispoziție imperativă ce ocrotește un interes public și a cărei nerespectare ar atrage nulitatea absolută a procesului-verbal de contravenție.

Referitor la posibilitatea invocării din oficiu a acestei nelegalități, instanța de trimitere apreciază că, din coroborarea dispozițiilor art. 482 din Codul de procedură civilă și art. 34 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, s-ar putea deduce că instanța de apel este abilitată să verifice, din oficiu, legalitatea procesului-verbal de contravenție în ceea ce privește aplicarea sancțiunii complementare. VI. Jurisprudența instanțelor naționale în materie

Prin Decizia în interesul legii nr. XXII din 19 martie 2007, Înalta Curte de Casație și Justiție - Secțiile Unite a statuat că "Nerespectarea cerințelor înscrise în art. 16 alin. (7) din actul normativ menționat (Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 - n.r.) atrage nulitatea relativă a procesului-verbal de constatare a contravenției."

În considerentele acestei decizii, instanța supremă a statuat următoarele: "Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, aprobată cu modificări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare, instituie cadrul general de constatare și sancționare a contravențiilor. Prin dispozițiile specifice pe care le cuprinde, acest act normativ reglementează modul de întocmire a procesului-verbal de constatare a contravențiilor, cu precizarea mențiunilor obligatorii pe care trebuie să le cuprindă, persoanele ce pot avea calitatea de agent constatator, ca reprezentanți ai autorităților publice abilitate prin lege să constate și să sancționeze contravențiile, condițiile în care poate fi contestat procesul-verbal de constatare a contravenției, ca și regimul general al sancțiunilor contravenționale, al aplicării și executării acestora. (...) Or, situațiile în care nerespectarea anumitor cerințe atrage întotdeauna nulitatea actului întocmit de agentul constatator al contravenției sunt strict determinate prin reglementarea dată în cuprinsul art. 17 din ordonanță. Astfel, prin acest text de lege se prevede că «lipsa mențiunilor privind numele, prenumele și calitatea agentului constatator, numele și prenumele contravenientului, iar în cazul persoanei juridice lipsa denumirii și a sediului acesteia, a faptei săvârșite și a datei comiterii acesteia sau a semnăturii agentului constatator atrage nulitatea procesului-verbal», specificându-se că numai în astfel de situații «nulitatea se constată și din oficiu». În raport cu acest caracter imperativ-limitativ al cazurilor în care nulitatea procesului-verbal încheiat de agentul constatator al contravenției se ia în considerare și din oficiu, se impune ca în toate celelalte cazuri de nerespectare a cerințelor pe care trebuie să le întrunească un asemenea act, inclusiv cel referitor la consemnarea distinctă a obiecțiunilor contravenientului la conținutul lui, nulitatea procesului-verbal de constatare a contravenției să nu poată fi invocată decât dacă s-a pricinuit părții o vătămare ce nu se poate înlătura decât prin anularea acelui act."

De asemenea, problemele de drept supuse dezlegării au mai făcut obiectul unei sesizări, formulată de Tribunalul Dâmbovița, care a fost respinsă, ca inadmisibilă, prin Decizia nr. 49 din 26 iunie 2017, pronunțată de Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept din cadrul instanței supreme (publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 616 din 31 iulie 2017).

La solicitarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, instanțele de judecată au comunicat hotărâri și/sau puncte de vedere referitoare la problemele de drept supuse dezlegării, din analiza cărora rezultă că există, deja, o bogată și diversificată jurisprudență cu privire la acestea.

Astfel, având în vedere multitudinea întrebărilor formulate prin sesizare, dar și complexitatea problemelor de drept ce fac obiectul acestora, au fost identificate următoarele două orientări jurisprudențiale principale: A. Unele instanțe au apreciat că: - sancțiunea complementară a suspendării dreptului de a conduce nu poate fi considerată ca aplicată doar prin menționarea temeiului legal, fiind necesar a se preciza natura și durata sancțiunii în cuprinsul procesului-verbal; - sancțiunea complementară nu poate fi considerată ca aplicată doar prin menționarea temeiului legal sau prin reținerea permisului de conducere; - nelegalitatea aplicării sancțiunii complementare se poate invoca și cerceta și din oficiu de către instanță.

În acest sens s-au pronunțat, respectiv și-au exprimat opinia următoarele instanțe: Curtea de Apel Galați; Tribunalul Sibiu; Tribunalul Hunedoara; Tribunalul Brașov - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal; Tribunalul Giurgiu; Tribunalul Ialomița; Tribunalul Sălaj; Tribunalul Vâlcea - Secția a II-a civilă; Tribunalul Buzău - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal; Tribunalul Suceava; Judecătoria Moinești; Judecătoria Sectorului 3 București; Judecătoria Sectorului 4 București; Judecătoria Giurgiu; Judecătoria Lehliu-Gară; Judecătoria Slobozia; Judecătoria Suceava; Judecătoria Săveni; Judecătoria Babadag.

În sprijinul acestei orientări s-a arătat că sancțiunea complementară a suspendării dreptului de a conduce nu poate fi considerată aplicată doar prin menționarea textului legal ce sancționează contravenția, fără a se preciza natura și durata sancțiunii în cuprinsul procesului-verbal și nici nu poate fi considerată aplicată de drept, prin menționarea textului legal ce sancționează contravenția.

Necesitatea aplicării pedepsei complementare trebuie apreciată de către agentul constatator, în primă fază, iar ulterior de către instanța de judecată, sancțiunea nefiind aplicabilă ope legis.

Au fost invocate dispozițiile art. 5 alin. (5) și (6) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, arătându-se că sancțiunile complementare se aplică în funcție de natura și de gravitatea faptei, trebuind respectat caracterul proporțional al sancțiunii, prin raportare la gradul de pericol social al faptei.

O interpretare contrară ar conduce la concluzia că, potrivit legii, sancțiunea complementară ar trebui să fie aplicată din oficiu, instanța neavând puterea de a aprecia cu privire la aceasta. Ar reieși, astfel, că legislația românească exclude analiza sancțiunii în cauză din sfera de jurisdicție a instanțelor judecătorești, ceea ce ar contraveni prevederilor art. 21 din Constituție și jurisprudenței C.E.D.O., care a statuat că, în materie penală, în măsura în care instanța nu are posibilitatea de a examina dacă sancțiunea este proporțională în raport cu fapta săvârșită, cerințele art. 6 paragraful 1 din Convenție nu pot fi considerate ca fiind îndeplinite (C.E.D.O., hotărârea din 23 iunie 1981, Cauza Le Compte, Van Leuven et De Meyere c. Belgique).

Mai mult, C.E.D.O. a constatat încălcarea dispozițiilor Convenției în situația în care sancțiunea penală a interzicerii exercitării drepturilor părintești se aplică de drept, cu titlu de pedeapsă accesorie, oricărei persoane care execută o pedeapsă cu închisoarea, în absența oricărui control exercitat de instanțele judecătorești (C.E.D.O., hotărârea din 28 septembrie 2004, Cauza Sabou și Pîrcălab împotriva României).

Fiind învestită, potrivit art. 34 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, cu verificarea legalității și temeiniciei procesului-verbal de constatare și sancționare a contravenției și având în vedere și dispozițiile art. 21 alin. (3) din același act normativ, prin care sunt instituite două condiții de fond de care depinde legalitatea procesului-verbal de contravenție, respectiv aplicarea sancțiunii în limitele prevăzute de lege și proporționalitatea sancțiunii aplicate cu gradul de pericol social al faptei, instanța de judecată poate analiza, din oficiu, legalitatea aplicării sancțiunii complementare a suspendării dreptului de a conduce.

Aplicarea sancțiunii complementare a suspendării permisului trebuie să reiasă cu claritate din procesul-verbal, simpla reținere a permisului nefiind suficientă, întrucât, potrivit art. 2 pct. 5 din Regulamentul de aplicare, reținerea permisului de conducere reprezintă doar măsura tehnico-administrativă dispusă de poliția rutieră, constând în ridicarea documentului din posesia unei persoane și păstrarea lui la sediul poliției rutiere până la soluționarea cauzei care a determinat aplicarea acestei măsuri. B. Alte instanțe au apreciat că: - sancțiunea complementară a suspendării dreptului de a conduce se consideră aplicată de drept, prin menționarea în procesul-verbal de constatare a contravenției a textului legal ce sancționează contravenția, precum și prin reținerea permisului de conducere; - în funcție de circumstanțele cauzei și în măsura în care contravenientul a contestat și această sancțiune, instanța o poate analiza și individualiza, în raport cu prevederile art. 21 alin. (3) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001.

În acest sens s-au pronunțat, respectiv și-au exprimat opinia următoarele instanțe: Tribunalul Bacău - a Secția II-a civilă și de contencios administrativ și fiscal; Tribunalul Alba - Secția de contencios administrativ, fiscal și de insolvență; Tribunalul București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal; Tribunalul Ilfov; Tribunalul Maramureș - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal; Tribunalul Cluj - Secția mixtă; Tribunalul Suceava; Judecătoria Bacău; Judecătoria Onești; Judecătoria Brașov; Judecătoria Făgăraș; Judecătoria Rupea; Judecătoria Sectorului 1 București; Judecătoria Sectorului 2 București; Judecătoria Sectorului 6 București; Judecătoria Bolintin-Vale; Judecătoria Cornetu; Judecătoria Cluj-Napoca; Judecătoria Huedin; Judecătoria Gherla; Judecătoria Constanța.

În sprijinul acestei orientări s-a arătat că sancțiunea complementară a suspendării exercitării dreptului de a conduce se poate considera aplicată doar prin menționarea textului legal ce sancționează contravenția, chiar dacă nu se precizează natura și durata sancțiunii în cuprinsul procesului-verbal de contravenție, soluție susținută de caracterul imperativ al dispozițiilor art. 102 alin. (3) lit. e) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2002, care prevăd atât natura, cât și durata sancțiunii complementare.

Agentul constatator nu are posibilitatea legală de a schimba durata suspendării dreptului de a conduce sau de a aplica o altă sancțiune complementară decât cea impusă de lege în cazul contravențiilor la regimul circulației pe drumurile publice și nici de a considera că suspendarea dreptului de a conduce poate fi înlăturată de la aplicare în cadrul operațiunii de individualizare a sancțiunilor.

Sancțiunea complementară a suspendării exercitării dreptului de a conduce se consideră aplicată de drept prin simpla menționare a textului legal ce sancționează contravenția, natura și durata acestei sancțiuni fiind fixate prin lege, fără ca agentul constatator să aibă vreo marjă de apreciere. Acesta este obligat să procedeze la aplicarea sancțiunii complementare a suspendării exercitării dreptului de a conduce, în toate cazurile în care constată săvârșirea unei contravenții pentru care este prevăzută această sancțiune complementară și numai în limitele impuse de textul legal sancționator.

Menționarea în procesul-verbal de contravenție a textului legal ce sancționează contravenția este suficientă pentru a se considera că a fost aplicată de drept sancțiunea complementară a suspendării exercitării dreptului de a conduce.

Sancțiunea complementară a suspendării exercitării dreptului de a conduce poate fi considerată aplicată, prin reținerea permisului de conducere, numai dacă în procesul- verbal de contravenție a fost precizat în mod clar, expres și precis textul legal sancționator, din care trebuie să rezulte natura și durata suspendării dreptului de a conduce.

Nelegalitatea aplicării sancțiunii complementare a suspendării exercitării dreptului de a conduce nu poate fi invocată din oficiu de către instanță, nefiind un caz de nulitate absolută a procesului-verbal de contravenție, dintre cele prevăzute de art. 17 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, iar Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2002 nu conține dispoziții derogatorii de la regimul juridic al nulității procesului- verbal de contravenție.

Cu privire la acest aspect au fost invocate ca fiind relevante considerentele Deciziei în interesul legii nr. XXII din 19 martie 2007, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Secțiile Unite. VII. Jurisprudența Curții Constituționale

Curtea Constituțională s-a pronunțat asupra constituționalității dispozițiilor art. 96 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2002, stabilind că acestea sunt conforme cu prevederile Legii fundamentale, prin mai multe decizii, dintre care menționăm, cu titlu de exemplu, deciziile nr. 84 din 7 februarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 168 din 14 martie 2012, nr. 796 din 3 iulie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 571 din 29 iulie 2008, nr. 210 din 13 martie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 267 din 20 aprilie 2007, și nr. 44 din 27 ianuarie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 163 din 23 februarie 2005.

Cu privire la dispozițiile art. 102 alin. (3) lit. e) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2002, instanța de contencios constituțional, prin Decizia nr. 854 din 18 octombrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 835 din 12 decembrie 2012, a statuat că "( ) reglementarea de către legiuitor a aplicării obligatorii, împreună cu sancțiunea principală a amenzii, a sancțiunii complementare a reținerii permisului de conducere sau a dovezii înlocuitoare a acestuia, prevăzută la art. 111 alin. (1) lit. c) din ordonanța de urgență criticată, în cazul săvârșirii faptei prevăzute la art. 102 alin. (3) lit. e) din aceeași ordonanță de urgență, respectiv al depășirii cu mai mult de 50 km/h a vitezei maxime admise pe sectorul de drum respectiv și pentru categoria din care face parte autovehiculul condus, aplicare ce nu este lăsată la aprecierea organului constatator, este consecința legăturii directe în care se află cu fapta sancționată și a pericolului social sporit al acesteia." VIII. Jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului și Curții de Justiție a Uniunii Europene

În jurisprudența instanțelor europene nu au fost identificate decizii relevante în privința chestiunilor de drept ce formează obiectul sesizării, altele decât cele pe care instanța de trimitere le-a apreciat ca fiind relevante, menționate în cuprinsul sesizării. IX. Răspunsul Ministerului Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție

Prin Adresa nr. 1.577/C/2.571/III-5/2017 din 6 iulie 2017, Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil nu s-a verificat și nu se verifică, în prezent, practica judiciară, în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problemele de drept ce formează obiectul sesizării. X. Raportul asupra chestiunii de drept

Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (7) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că nu sunt îndeplinite, cumulativ, condițiile prevăzute de art. 519 din același cod, pentru declanșarea mecanismului privind pronunțarea unei hotărâri prealabile. XI. Înalta Curte de Casație și Justiție

Examinând sesizarea, raportul întocmit de judecătorul- raportor și chestiunile de drept a căror dezlegare se solicită, constată următoarele:

Înainte de cercetarea în fond a problemei de drept supuse dezbaterii, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept trebuie să analizeze dacă sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile.

Din cuprinsul prevederilor art. 519 din Codul de procedură civilă, care reglementează procedura de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, rezultă următoarele condiții de admisibilitate a sesizării, care trebuie îndeplinite cumulativ: - existența unei chestiuni de drept; problema pusă în discuție trebuie să fie una veritabilă, susceptibilă să dea naștere unor interpretări diferite; - chestiunea de drept să fie ridicată în cursul judecății în fața unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță; - chestiunea de drept să fie esențială, în sensul că de lămurirea ei depinde soluționarea pe fond a cauzei; noțiunea de "soluționare pe fond" trebuie înțeleasă în sens larg, incluzând nu numai problemele de drept material, ci și pe cele de drept procesual, cu condiția ca de rezolvarea acestora să depindă soluționarea pe fond a cauzei; - chestiunea de drept să fie nouă; - chestiunea de drept să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, iar Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat deja asupra problemei de drept printr-o hotărâre obligatorie pentru toate instanțele (intră în această categorie hotărârile pronunțate într-un recurs în interesul legii și hotărârile preliminare).

Primele trei condiții de admisibilitate sunt îndeplinite, având în vedere că trimiterea privește interpretarea și aplicarea coroborată a mai multor dispoziții legale, de a căror lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei, astfel: - art. 21 alin. (3), art. 5 alin. (6) și art. 10 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, care constituie norma generală de aplicare a sancțiunilor contravenționale principale și complementare; - art. 96 alin. (1)-(3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2002, care reglementează, în materia circulației pe drumurile publice, sancțiunile contravenționale complementare ce pot fi aplicate, modul de aplicare, precum și scopul acestora, determinat de necesitatea înlăturării unei stări de pericol și preîntâmpinarea săvârșirii altor fapte interzise de lege; - art. 102 alin. (3) lit. e) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2002, potrivit cărora "Constituie contravenție si se sancționează cu amenda prevăzută în clasa a IV-a de sancțiuni și cu aplicarea sancțiunii complementare a suspendării exercitării dreptului de a conduce pentru o perioadă de 90 de zile săvârșirea de către conducătorul de autovehicul, tractor agricol sau forestier ori tramvai a următoarelor fapte: (...) e) depășirea cu mai mult de 50 km/h a vitezei maxime admise pe sectorul de drum respectiv și pentru categoria din care face parte autovehiculul condus, constatată, potrivit legii, cu mijloace tehnice omologate și verificate metrologic."

Se urmărește a se lămuri dacă sancțiunea complementară a suspendării dreptului de a conduce se poate considera aplicată doar prin menționarea textului legal ce sancționează contravenția, fără a se preciza natura și durata sancțiunii în cuprinsul procesului-verbal; dacă se consideră că sancțiunea complementară se aplică de drept, prin menționarea textului legal ce sancționează contravenția; dacă sancțiunea complementară a suspendării dreptului de a conduce se consideră aplicată prin reținerea permisului de conducere; dacă nelegalitatea aplicării sancțiunii complementare a suspendării dreptului de a conduce se poate invoca, din oficiu, de către instanță.

Cu alte cuvinte, se tinde a se preciza dacă prevederile menționate stabilesc o condiție de validitate pentru încheierea procesului-verbal de constatare și sancționare a contravenției, astfel încât lipsa din procesul-verbal a mențiunii aplicării sancțiunii contravenționale complementare a suspendării dreptului de a conduce, pe timp limitat, să poată constitui o cauză de nulitate parțială a acestuia, stabilindu-se totodată și felul nulității: relativă, cu consecința că poate fi invocată numai de partea vătămată, sau absolută, cu consecința că poate fi invocată și de instanță, din oficiu.

Chestiunea de drept a fost ridicată în cursul judecății în fata unui complet de judecată al Tribunalului Suceava învestit cu soluționarea în ultimă instanță (în apel) a unor plângeri îndreptate împotriva unor procese-verbale de constatare și sancționare a contravenției prevăzute de art. 102 alin. (3) lit. e) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2002.

În ceea ce privește cea de-a patra condiție care trebuie întrunită pentru admisibilitatea sesizării, respectiv cea a noutății chestiunii de drept, se apreciază că aceasta nu este îndeplinită în legătură cu obiectul sesizării.

Analiza conținutului art. 519 din Codul de procedură civilă relevă, cu prioritate, distincția operată de legiuitor în textul de lege mai sus citat, în sensul că noutatea chestiunii de drept ce face obiectul sesizării reprezintă o condiție distinctă de cea a nepronunțării anterioare a Înaltei Curți de Casație și Justiție ori de cea a inexistenței unui recurs în interesul legii aflat în curs de soluționare cu privire la respectiva chestiune de drept.

De altfel, Înalta Curte de Casație și Justiție a statuat, deja, în jurisprudența sa (deciziile nr. 1 din 17 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 9 aprilie 2014, nr. 3 din 14 aprilie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 437 din 16 iunie 2014, nr. 4 din 14 aprilie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 437 din 16 iunie 2014 și nr. 6 din 23 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 691 din 22 septembrie 2014) în sensul că, dată fiind lipsa din cuprinsul art. 519 din Codul de procedură civilă a unei definiții a "noutății" chestiunii de drept, precum și a unor criterii de determinare a acesteia, rămâne atributul instanței supreme, sesizată cu pronunțarea unei hotărâri prealabile, să hotărască dacă problema de drept a cărei dezlegare se solicită este nouă.

Noutatea unei chestiuni de drept poate fi generată nu numai de o reglementare nou-intrată în vigoare, ci și de una veche, cu condiția, însă, ca instanța să fie chemată să se pronunțe asupra respectivei probleme de drept pentru prima dată.

Prin urmare, caracterul de noutate se pierde, pe măsură ce chestiunea de drept a primit o dezlegare din partea instanțelor, în urma unei interpretări adecvate, concretizată într-o practică judiciară consacrată, iar opiniile jurisprudențiale, chiar neunitare sau izolate, nu pot constitui temei cu efect declanșator al mecanismului pronunțării unei hotărâri prealabile.

Aceasta, deoarece condiția noutății trebuie privită, în contextul reglementării sale, ca unul dintre elementele de diferențiere dintre cele două mecanisme de unificare a practicii: dacă recursul în interesul legii are menirea de a înlătura o practică neunitară, deja intervenită în rândul instanțelor judecătorești (control a posteriori), hotărârea preliminară are ca scop preîntâmpinarea apariției unei astfel de practici (control a priori).

Or, în conformitate cu practica judiciară transmisă de curțile de apel, se constată că instanțele de judecată au pronunțat deja hotărâri asupra problemelor de drept supuse dezlegării, care se axează, în principal, pe două orientări diferite.

Astfel, într-o primă orientare, s-a apreciat că sancțiunea complementară a suspendării dreptului de a conduce nu poate fi considerată aplicată doar prin menționarea textului legal ce sancționează contravenția, fără a se preciza natura și durata sancțiunii în cuprinsul procesului-verbal și nici nu poate fi considerată aplicată de drept, prin menționarea textului legal ce sancționează contravenția. Necesitatea aplicării pedepsei complementare trebuie apreciată de către agentul constatator, în primă fază, iar ulterior de către instanța de judecată, sancțiunea nefiind aplicabilă ope legis. S-a susținut că o interpretare contrară ar conduce la concluzia că, potrivit legii, sancțiunea complementară ar trebui să fie aplicată din oficiu, instanța neavând puterea de a aprecia cu privire la aceasta. Ar reieși, astfel, că legislația românească exclude analiza sancțiunii în cauză din sfera de jurisdicție a instanțelor judecătorești, ceea ce ar contraveni prevederilor art. 21 din Constituție și jurisprudenței C.E.D.O., care a statuat că, în materie penală, în măsura în care instanța nu are posibilitatea de a examina dacă sancțiunea este proporțională în raport cu fapta săvârșită, cerințele art. 6 paragraful 1 din Convenție nu pot fi considerate ca fiind îndeplinite.

În acest sens sunt următoa