ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 86/2008

Asupra recursului de față, Din analiza lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea adresată Curții de Apel Timișoara, reclamanta B.L.V. a chemat în judecată A.N. V. solicitând anularea Ordinului nr. 8829/2006 emis de pârâtă privind aprobarea Regulamentului pentru organizarea și desfășurarea examenelor pentru numirea în funcțiile vacante în statul de funcții A.N.V. - aparat propriu și structuri subordonate la data de 1 ianuarie 2007, anularea actului administrativ intitulat preaviz și a actelor administrative subsecvente, inclusiv a examenului organizat în baza Ordinului A.N.V.

nr. 8829 din 17 noiembrie 2006, anularea Ordinului nr. 10375/2006 emis de pârâtă și a tuturor actelor administrative subsecvente care au condus la eliberarea acestui ordin, să se dispună reîncadrarea sa în funcția deținută anterior emiterii acestui ordin de eliberare din funcția publică și să fie obligată pârâta la despăgubiri pentru prejudiciile materiale cauzate prin eliberarea sa din funcție, precum și plata sumei de 70.000 lei, cu titlu de daune morale pentru prejudiciile morale cauzate de comportamentul ilicit al pârâtei, cu cheltuieli de judecata. În motivarea acțiunii reclamanta a arătat faptul că, anterior emiterii ordinului de eliberare din funcția publică deținută, a primit un preaviz prin care i s-a adus la cunoștință că funcția publică pe care o deține urmează a fi desființată, însă are opțiunea de a participa la un examen pentru ocuparea unui post similar cu cel pe care îl deține, în situația contrară urmează a fi eliberată din funcție.

A arătat faptul că atât preavizul cât și actele administrative atacate au fost întocmite cu nerespectarea dispozițiilor legale, situație care i-a produs prejudicii materiale și morale. La data de 10 aprilie 2007, reprezentantul reclamantei a invocat excepția de nelegalitate a prevederilor art. 9 din H.G. nr. 1552/2006, depunând această excepție și în format scris. Prin încheierea de ședință din 10 decembrie 2007, Curtea de Apel Timișoara a respins cererea formulată, întrucât a calificat-o completare la acțiune și a apreciat că această cerere putea fi formulată numai până la primul termen de judecată, îndrumând partea să formuleze separat acțiune cu acest petit. Prin sentința civilă nr. 137 din 15 mai 2007 Curtea de Apel Timișoara a respins acțiunea reclamantei.

Pentru a pronunța această hotărâre, Instanța de Fond a reținut faptul că principiul stabilității în exercitarea funcției publice nu este afectat, iar actele administrative atacate respectă dispozițiile legale invocate, având în vedere faptul că prin intrarea în U.E. a României s-a dispus reorganizarea A.N.V., ceea ce a determinat reducerea posturilor în cadrul acestei autorități.

În ceea ce privește cererile pentru obligarea pârâtei la plata despăgubirilor materiale reprezentate de salariile indexate, majorate și recalculate, de celelalte drepturi de care ar fi beneficiat pentru perioada de la detașarea sa din funcție și până la reintegrarea efectivă, precum și la plata de daune morale în sumă de 70.000 lei urmare a comportamentului ilicit al pârâtei, Instanța a respins aceste cereri ca nefondate având în vedere dispozițiile art. 1 alin. (1) coroborat cu art. 11 alin. (1), art. 18 și art. 19 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și prin raportare la art. 89 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 republicată și modificată prin Legea nr. 442/2006.

A mai constatat că pentru a putea sesiza valabil Instanța de contencios administrativ cu o cerere în despăgubiri materiale sau morale, persoana vătămată trebuie să solicite în prealabil autorității publice plata despăgubirilor de care se prevalează în fața Instanței de contencios administrativ, pentru a dovedi astfel existența vătămării într-un drept pretins sau a interesului legitim, atât cu privire la anularea actului administrativ cât și la paguba pretinsă provocată prin nelegalitatea actului sau a refuzului autorității publice, conform art. 19 alin. (3) din Legea nr. 554/2004. Prima Instanță a mai reținut că reclamanta nu a cerut anterior sesizării Instanței de contencios administrativ, acordarea despăgubirilor materiale și morale, apreciind astfel că sunt nefondate în raport de prevederile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și de respingerea cererii privind anularea ordinului de eliberare din funcție.

Reclamanta B.L.V. a atacat cu recurs atât sentința nr. 137 din 15 mai 2007, cât și încheierea de ședință din data de 10 aprilie 2007, criticându-le pentru nelegalitate, în sensul că au fost pronunțate cu interpretarea greșită a legii. Cu privire la încheierea din data de 10 aprilie 2007, recurenta - reclamantă a arătat că Instanța de Fond a respins greșit excepția de nelegalitate a art. 9 a H.G. nr. 1552/2006, pe care a considerat-o cerere de modificare a acțiunii, deși excepția de nelegalitate poate fi invocată oricând în cadrul procesului, iar soluționarea litigiului pe fond depindea de prevederea vizată de excepție. Referindu-se la sentința recurată, recurenta - reclamantă a arătat că soluția primei Instanțe se bazează fie pe reținerea greșită a stării de fapt, fie pe interpretarea sau aplicarea greșită a legii.

În acest sens, recurenta - reclamantă a arătat că reorganizarea autorității vamale, deși era necesară, nu a fost făcută cu respectarea prevederilor legale emise în acest scop, fiind încălcate dispozițiile art. 84 2 alin. (5) și (6) și ale art. 84 3 din Legea nr. 188/1999, în ceea ce privește obligativitatea înscrierii la examen pentru ocuparea funcțiilor impune legea. În ceea ce privește cererea de acordare a despăgubirilor materiale și morale, recurenta - reclamantă a arătat că soluția pronunțată este flagrant ilegală, pentru că legea nu prevede condiția procedurii prealabile decât în cazul atacării actului administrativ unilateral. Arată recurenta că cererea de acordare a despăgubirilor poate fi formulată direct în fața Instanței de contencios administrativ.

Prin întâmpinarea depusă la dosar la data de 7 noiembrie 2007, intimata A.N.V., reprezentată de D.R.A.O.V. Timișoara, a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând, în esență, că Instanța de Fond a calificat corect excepția de nelegalitate drept un petit în plus adăugat acțiunii inițiale și că reorganizarea A.N.V. a fost făcută cu respectarea întregii proceduri prevăzute de Legea nr. 188/1999. Intimata - pârâtă a socotit legală și soluția dată capătului de cerere privind despăgubirile morale și materiale, arătând că prevederile art. 7, art. 11 alin. (1), art. 18 alin. (3) și art. 19 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 conduc la concluzia obligativității procedurii prealabile administrative și pentru cererile cu acest obiect.

În temeiul art. 305 C. proc. civ., în recurs a fost administrată proba cu înscrisuri, constând în fișa postului pentru funcția inspector 1 principal 3 superior, Ordinul nr. 899 din 29 iunie 2007 al A.N.V., ordin care conține în anexă structura organizatorică a D.J.A.O.V. Gradul II Arad și anunțul privind organizarea concursului pentru ocuparea funcțiilor publice de execuție vacante în cadrul mai multor structuri deconcentrate de A.N.V., fișele postului pentru funcțiile create în cadrul D.J.A.O.V. Arad. Examinând cauza prin prisma criticilor formulate de către recurenta - reclamantă și a prevederilor art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este întemeiat, în limitele și pentru motivele ce vor fi expuse în continuare.

La termenul din data de 10 aprilie 2007, reclamanta a invocat, atât prin cerere scrisă, depusă la dosar, cât și oral, excepția de nelegalitate a prevederilor art. 9 din H.G. nr. 1552/2006 privind reorganizarea și funcționarea A.N.V. În motivarea excepției, reclamanta a invocat dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 și a arătat că norma în discuție contravine prevederilor art. 84 2 din Legea nr. 188/1999, în forma în vigoare la acea dată (devenit art. 99 după republicarea Legii nr. 188/1999 în M. Of. nr. 365 din 29 mai 2007). Prin încheierea de ședință de la data respectivă, Instanța a calificat excepția de nelegalitate drept cerere de modificare a acțiunii și a respins-o, cu motivarea că „excepția de nelegalitate a prevederilor art. 9 din H.G.

nr. 1552/2006, privind organizarea și funcționarea A.N.V. reprezintă un petit în plus, cu atât mai mult cu cât se introduce în cauză un nou pârât, reclamanta putând introduce o acțiune separată cu acest petit, iar pe de altă parte hotărârea de guvern fiind un act normativ a fost publicată în M. Of., fiind cunoscută de părțile în litigiu”. Practic, excepția de nelegalitate a unui act administrativ, supusă prevederilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, a fost confundată cu o modificare a acțiunii, care ar fi atras incidența art. 132 C. proc. civ.

Procedând în acest mod, Instanța de Fond a încălcat normele de procedură cuprinse în textul legal menționat mai sus în forma în vigoare la data respectivă, norme potrivit cărora excepția de nelegalitate a actului administrativ unilateral poate fi invocată oricând în cadrul unui proces, din oficiu sau de partea interesată, urmând ca în cazul în care de actul administrativ în discuție depinde soluționarea litigiului pe fond, să fie sesizată Instanța de contencios administrativ competentă, prin încheiere motivată, judecarea cauzei fiind suspendată. Numai după soluționarea excepției de nelegalitate, Instanța ar fi putut păși la soluționarea cauzei. Încălcarea normelor de procedură prevăzute de art. 4 din Legea nr. 554/2004 se încadrează în drept în motivul de casare prevăzut de art. 304 pct. 5 C. proc.

civ. și atrage sancțiunea nulității atât pentru încheierea de la data de 10 aprilie 2007, cât și pentru toate actele de procedură ulterioare, inclusiv sentința pronunțată în cauză, pentru că soluționarea pe fond a acțiunii depindea de actul vizat de excepție. Motivul de casare astfel reținut face inutilă examinarea, în această fază procesuală, a criticilor privind nelegalitatea și netemeinicia soluției pronunțate pe fondul raportului juridic dedus judecății. Înalta Curte are însă de soluționat problema de drept a temeiului și condițiilor de admisibilitate a cererii de acordare a daunelor materiale și morale, ce formează obiectul ultimului motiv de recurs.

Din considerentele sentinței rezultă că Instanța de Fond a considerat că interpretarea prevederilor art. 1 alin. (1), art. 11 alin. (1), art. 18 alin. (3) și art. 19 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 conduce la concluzia că acțiunea în răspundere patrimonială a autorității publice se exercită în condițiile și după procedura prevăzută de lege pentru anularea unui act administrativ sau nesoluționarea în termen legal a unei cereri, astfel încât reclamantul ar fi putut investi Instanța numai dacă autoritatea publică ar fi refuzat să rezolve o cerere de despăgubiri ce i-a fost adresată în prealabil, în acest scop. Analizând aceste argumente, Înalta Curte constată, pe de o parte, că Instanța de Fond nu a avut în vedere că articolele din Legea nr. 554/2004 pe care le-a analizat se referă la mai multe căi procedurale prin intermediul cărora pot fi solicitate despăgubiri pentru prejudiciul produs printr-un act administrativ, tipic sau asimilat, considerat nelegal.

Astfel, art. 8 alin. (1), art. 11 alin. (1) și 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 reglementează situația care constituie regula în contenciosul administrativ, aceea în care cererea de daune se formulează odată cu acțiunea principală îndreptată împotriva actului administrativ tipic sau asimilat, urmând soarta cererii principale. Art. 19 se referă la o situație distinctă, în care persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ fără a cere în același timp și despăgubiri și formulează această cerere pe cale separată, în termen de un an de la data la care a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei.

Pe de altă parte, este de reținut că întreaga reglementare a acțiunii în contencios administrativ subiectiv conduce către ideea că acțiunea în răspundere patrimonială, chiar și atunci când este formulată separat, are un caracter subsecvent acțiunii principale îndreptate împotriva unui act nelegal sau refuzului de rezolvare a unei cereri referitoare la un drept sau un interes legitim. Reclamanta s-a considerat vătămată prin Ordinul nr. 8829 din 17 noiembrie 2006, preavizul din 24 noiembrie 2006 și actele administrative subsecvente, inclusiv cele privind examenul pentru ocuparea unor funcții publice vacante, a formulat plângere prealabilă la autoritatea emitentă, după care s-a adresat Instanței, solicitând anularea actelor administrative și repararea pagubei cauzate, inclusiv reparații pentru daunele morale, cu respectarea art. 8 alin. (1) teza 1 din Legea nr. 554/2004.

În consecință Înalta Curte constată că Instanța de Fond a interpretat greșit prevederile legale menționate, ajungând la concluzia eronată că despăgubirile ar trebui să formeze obiect al unei cereri separate adresate autorității publice, cerere a cărei nerezolvare ar da naștere dreptului de sesizare a Instanței. Având în vedere toate considerentele expuse, Înalta Curte va admite recursul, va casa încheierea și sentința atacată și în temeiul art. 312 alin. (3) și 313 teza 1 C. proc. civ. va trimite cauza spre rejudecare la aceeași Instanță, care urmează să reia judecata din stadiul în care se afla la data încheierii casate din 10 aprilie 2007.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de B.L.V. împotriva sentinței civile nr. 137 din 15 mai 2007 a Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, cât și împotriva încheieri de ședință din data de 10 aprilie 2007 a aceleași Instanțe. Casează sentința atacată și trimite cauza spre rejudecare la aceeași Instanță. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 11 ianuarie 2008.