ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 7024/2013

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prima instanță Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. 2906/2/2010, reclamanta C.E.

a chemat în judecată pe pârâții Consiliul Superior al Magistraturii și Uniunea Națională a Judecătorilor din România solicitând: - anularea în parte a rezoluției din 17 decembrie 2009 a Comisiei de disciplină sub aspectul sesizării Secției pentru judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii în temeiul art. 361 din Regulament pentru a se aprecia dacă au fost încălcate dispozițiile art. 9 alin. (2) din Codul deontologic; - anularea art. 1 pct. 11 din Hotărârea nr. 564 pentru modificarea și completarea Regulamentului de organizare și funcționare a Consiliului Superior al Magistraturii și implicit a art. 1 pct. 3 și 4 din Hotărârea nr. 1314/2008 de modificare a aceluiași Regulament; - suspendarea executării actelor administrative menționate anterior până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei.

Prin sentința civilă nr. 5248 din 21 decembrie 2010, Curtea de Apel București a admis în parte excepția inadmisibilității, respectiv în privința capetelor de cerere având ca obiect anularea în parte și suspendarea executării rezoluției emise în data de 17 decembrie 2009, respingând aceste cereri ca inadmisibile și a disjuns capetele de cerere privitoare la anularea și suspendarea executării art. 1 pct. 11 din Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii nr. 564 și art. 1 pct. 3 și 4 din Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii nr. 1314/2008, formându-se Dosarul nr. 12786/2/2010, pentru continuarea judecății.

Sub aspectul nelegalității art. 1 pct. 11 din Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii nr. 564/2008 și pct. 3 și 4 din Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii nr. 1314/2008, reclamanta a arătat că sunt motive de anulare a dispozițiilor din actele administrative normative privind neîndeplinirea condiției prevăzută de lege pentru existența actelor administrative normative, și anume edictarea lor în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii și excesul de putere în adoptarea acestor acte administrative.

Reclamanta a precizat că prin hotărârile Consiliului Superior al Magistraturii ce formează obiectul acestei cauze, s-a completat Regulamentul de organizare prin introducerea art. 36 1 și 36 2 , conform cărora Comisia de disciplină a Consiliului Superior al Magistraturii, în situația prevăzută de art. 30 alin. (6), dacă există indicii privind încălcarea normelor de conduită reglementate de Codul deontologic al judecătorilor și procurorilor sesizează de îndată, din oficiu, prin aceeași rezoluție secția corespunzătoare a Consiliului. De asemenea, inspecția judiciară sesizează de îndată secția corespunzătoare a Consiliului dacă din verificarea prealabilă efectuată potrivit art. 21 pct. 6 rezultă indicii privind încălcarea normelor de conduită reglementate de Codul deontologic.

Secția corespunzătoare a Consiliului Superior al Magistraturii, dacă găsește întemeiată sesizarea, constată prin hotărâre încălcarea normelor de conduită reglementate de Codul deontologic sau, în caz contrar, o respinge tot prin hotărâre. Hotărârea Secției poate fi atacată cu contestație la Plen, iar Hotărârea Plenului cu recurs la Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal. Reclamanta a mai susținut că procedura descrisă, astfel cum a fost modificată prin cele două hotărâri nu se întemeiază pe prevederile Legii nr. 317/2004 și nici ale Legii nr. 303/2004, cazurile în care Consiliul Superior al Magistraturii îndeplinește rolul de instanță de judecată prin secțiile sale sunt strict reglementate prin Constituție [art. 134 alin. (2)] și prin legile de organizare judiciară [art. 44 alin. (1) din Legea nr. 317/2004].

S-a mai menționat că actele administrative cu caracter normativ, prin dispozițiile a căror anulare se solicită, nesocotesc și prevederile art. 126 alin. (4) din Constituție conform cărora competența instanțelor de judecată și procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege. Cât privește cererea de suspendare a executării dispozițiilor din actele administrative anterior menționate, reclamanta a arătat că cererea este justificată de afectarea statutului profesional de o manieră publică, în cauză fiind prezent și un interes public major, acela al respectării și conformării legii de către Consiliul Superior al Magistraturii, în calitatea sa de autoritate publică și garant al independenței justiției.

În drept au fost invocate dispozițiile art. 1, art. 2 alin. (1) lit. c) și n), art. 17, art. 11, art. 15 Legea nr. 554/2004. Întâmpinarea formulată de pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii Prin întâmpinare, pârâtul a invocate excepția inadmisibilității pentru neîndeplinirea procedurii prealabile. Sentința în primul ciclu procesual Prin sentința civilă nr. 4691 din 06 iulie 2011, Curtea de Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal, a respins ca neîntemeiată acțiunea reclamantei. Pentru a dispune astfel, instanța a reținut că în temeiul dispozițiilor art. 38 și art. 40 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 317/2004, Consiliul Superior al Magistraturii are legitimitatea constituțională și legală de a soluționa sesizările privind conduita judecătorilor, inclusiv încălcările Codului deontologic.

S-a arătat că nu se poate pune în discuție lipsa temeiului legal pentru instituirea procedurii care trebuie urmată în privința constatării încălcării Codului deontologic, cât timp art. 40 alin. (1) lit. f) coroborat cu art. 38 alin. (1) din Legea nr. 317/2004 sunt suficient de cuprinzătoare pentru a constitui actul normativ de nivel superior în raport cu care sunt edictate dispozițiile din Regulament. Instanța a mai reținut că este legal și logic ca, în cadrul propriului său Cod deontologic, Consiliul Superior al Magistraturii să poată stabili o procedură de constatare a încălcărilor acestor standarde deontologice. Nelegalitatea invocată se sprijină pe asimilarea încălcărilor Codului deontologic unor abateri disciplinare.

În aprecierea Curții, o astfel de asimilare nu este adecvată, întrucât este o diferență între încălcarea standardelor deontologice profesionale. Decizia Înaltei Curți în primul ciclu procesual Împotriva sentinței nr. 4691 din 06 iulie 2011 a declarat recurs reclamanta C.E. În motivarea căii de atac recurenta a arătat că instanța fondului a încălcat principiul disponibilității în stabilirea cadrului procesual, în sensul că nu a observat cererea formulată la data de 05 iulie 2010, prin care reclamanta a restrâns cadrul procesual, precizând că nu mai solicită chemarea în judecată și a pârâtei Uniunea Națională a Judecătorilor din România, însă, cu toate acestea, hotărârea a fost pronunțată în contradictoriu și cu respectiva uniune.

S-a susținut că instanța fondului nu s-a pronunțat asupra tuturor cauzelor de nulitate ce au fost invocate în cuprinsul acțiunii introductive, că hotărârea cuprinde motive contradictorii și străine de natura pricinii și a fost întemeiată în mod greșit pe dispozițiile art. 134 alin. (2) din Constituția României, articol ce reglementează rolul Consiliului Superior al Magistraturii de instanță de judecată prin secțiile sale în domeniul răspunderii disciplinare și nu în domeniul Codului deonotologic. Prin decizia civilă nr. 2452 din 17 mai 2012 Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, a admis recursul declarat de reclamanta C.E., a casat sentința civilă criticată și a dispus trimiterea cauzei spre rejudecare.

Pentru a decide astfel, Înalta Curte de Casație și Justiție a constatat că în cauză sunt incidente dispozițiile art. 304 pct. 9 cu referire la dispozițiile art. 312 alin. (5) C. proc. civ., întrucât instanța de fond a omis să analizeze o serie de motive de nelegalitate, invocate de reclamantă, motive ce se constituie în veritabile capete de cerere și care, constituie practic fondul acțiunii.

Astfel, instanța nu s-a raportat la prevederile legale și constituționale invocate de reclamantă și care constituie, totodată, critici de nelegalitate ale actului administrativ: - norme de tehnică legislativă în vigoare la data adoptării actului, respectiv art. 4 alin. (3), art. 12 lit. a) și b), art. 40 alin. (4) din Legea nr. 24/2000, modificată și completată; - neconcordanța dintre prevederile art. 36 1 din Hotărârea Plenului Consiliului Superior al Magistraturii nr. 564/2008 și prevederile art. 46 13 din Legea nr. 317/2004; - prevederile art. 2 lit. d) și e) din Legea nr. 554/2004 referitoare la condiția învestirii prin lege organică a autorității administrative care desfășoară activități de jurisdicție administrativă specială și emite acte administrativ-jurisdicționale; - nerespectarea unor principii legale și constituționale prin actele atacate, respectiv principiul separației puterilor în stat și principiul independenței și imparțialității în activitatea administrativ-jurisdicțională.

Față de omisiunea analizării acestor apărări ale reclamantei, Înalta Curte a dispus casarea sentinței cu trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță, pentru a se pronunța asupra motivelor de nelegalitate ale actului administrativ, invocate de reclamantă, a celorlalte susțineri din cuprinsul recursului precum și asupra problemei calității procesuale a Uniunii Naționale a Judecătorilor din România. Sentința instanței de fond Prin sentința nr. 5574 din 05 octombrie 2012, Curtea de Apel București a luat act de renunțarea la judecată în ceea ce privește acțiunea formulată în contradictoriu cu pârâta Uniunea Națională a Judecătorilor din România și a respins ca neîntemeiată acțiunea formulată de reclamanta C.E.

împotriva pârâtului Consiliul Superior al Magistraturii. Pentru a pronunța această sentință prima instanță a reținut că reclamanta a renunțat la judecarea acțiunii în contradictoriu cu Uniunea Națională a Judecătorilor din România, iar în temeiul art. 246 C. proc. civ. s-a luat act de această renunțare. Pe fond, s-a apreciat că prin dispozițiile art. 40 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 317/2004, legiuitorul a recunoscut secțiilor Consiliului Superior al Magistraturii competența de a lua măsuri pentru soluționarea sesizărilor primite de la justițiabili sau de la alte persoane privind conduita necorespunzătoare a judecătorilor și procurorilor.

Potrivit dispozițiilor art. 38 din aceeași lege, Consiliului Superior al Magistraturii adoptă Codul deontologic al judecătorilor și procurorilor, Regulamentul de organizare și funcționare a Consiliului Superior al Magistraturii, Regulamentul privind procedura alegerii membrilor Consiliului Superior al Magistraturii, Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, precum și alte regulamente și hotărâri prevăzute în Legea nr. 303/2004, republicată, și în Legea nr. 304/2004, republicată. Potrivit art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, actele normative date în executarea legilor, ordonanțelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele și potrivit normelor care le ordonă.

Din moment ce legiuitorul conferă Consiliului competența de a adopta Codul deontologic al judecătorilor și procurorilor, este evident că autoritatea învestită cu o atare atribuție are competența de a elabora nu numai normele de conduită, grupate în Codul deontologic, dar și procedura de verificare a acestora și modalitatea de valorificare a rezultatelor acestei proceduri, procedură stabilită prin hotărârile contestate în prezenta cauză.

Sub acest aspect, Curtea de Apel a constatat că dispozițiile art. 1 pct. 11 din Hotărârea Plenului Consiliului Superior al Magistraturii nr. 564/2008 și respectiv art. 1 pct. 3 și 4 din Hotărârea Plenului Consiliului Superior al Magistraturii nr. 1314/2008, criticate de reclamantă, sunt emise cu respectarea prevederilor Legii nr. 24/2000, cât timp prin aceste dispoziții este reglementată procedura de verificare a încălcării Codului deontologic, elaborat de Consiliul Superior al Magistraturii în executarea prevederilor art. 38 alin. (1) din Legea nr. 317/2004 republicată.

Faptul că legea organică nu prevede în concret procedura de verificare a încălcărilor normelor cuprinse în Codul deontologic al judecătorilor și procurorilor nu semnifică învestirea Consiliului cu exercitarea unei jurisdicții administrative neprevăzute prin lege organică, cât timp legiuitorul a prevăzut competența exclusivă a Consiliului Superior al Magistraturii în materia adoptării Codului deontologic și a secțiilor consiliului de a lua măsuri pentru soluționarea sesizărilor primite de la justițiabili sau de la alte persoane privind conduita necorespunzătoare a judecătorilor și procurorilor.

Or, prin elaborarea în concret a normelor grupate în Codul deontologic și transpunerea obligației Consiliului Superior al Magistraturii de a lua măsuri pentru soluționarea sesizărilor primite de la justițiabili sau de la alte persoane privind conduita necorespunzătoare a judecătorilor și procurorilor s-a procedat în fapt la punerea în executare a dispozițiilor art. 38 și 40 din Legea nr. 317/2004, astfel că hotărârile criticate respectă normele de tehnică legislativă prevăzute de art. 4 - art. 12 din Legea nr. 24/2000, fiind adoptate în vederea concretizării obligației de reglementare a Codului deontologic și a procedurii de verificare a eventualelor încălcări ale Codului deontologic.

În ceea ce privește încălcarea art. 40 alin. (4) din Legea nr. 24/2000, instanța de fond a reținut că dispozițiile legale invocate privesc formula introductivă, ca parte constitutivă a actelor normative, prevăzând că în cazul altor acte normative decât legile sau actele Guvernului, formula introductivă cuprinde autoritatea emitentă, denumirea generică a actului, în funcție de natura sa juridică, precum și temeiurile juridice pe baza și în executarea cărora actul a fost emis. Referitor la adoptarea celor două hotărâri cu exces de putere, s-a arătat că din redactarea art. 2 lit. n) din Legea nr. 554/2004 rezultă că legiuitorul a avut în vedere oportunitatea emiterii actului administrativ, iar criticile reclamantei vizează lipsa competenței Consiliului Superior al Magistraturii de a emite acte administrative cu caracter jurisdicțional.

Prima instanță a precizat că potrivit art. 40 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 317/2004, Consiliul Superior al Magistraturii are competența legală de a elabora soluționarea sesizărilor primite privind conduita necorespunzătoare a judecătorilor și procurorilor, astfel că jurisdicția exercitată în cadrul procedurii prevăzute de Regulamentul de organizare și funcționare a Consiliului Superior al Magistraturii are suport în legea organică. Instanța de fond a arătat că dispozițiile art. 36 indice 1 alin. (4) din Regulamentul de organizare și funcționare al Consiliului Superior al Magistraturii nu modifică prevederile art. 46 alin. (13) din Legea nr. 317/2004, întrucât sesizarea pentru cercetarea încălcării Codului deontologic, dispusă de comisia de disciplină concomitent cu măsura clasării sesizării disciplinare, constituie totuși un act distinct și autonom, fără nicio relevanță în privința soluției de clasare a sesizării disciplinare.

Potrivit art. 36 1 alin. (4) din Regulamentul de organizare și funcționare Consiliului Superior al Magistraturii, secția corespunzătoare a Consiliului soluționează și sesizările prin care titularii acțiunii disciplinare constată, în urma efectuării de verificări cu privire la activitatea necorespunzătoare a unui judecător sau procuror, că exercitarea acțiunii disciplinare nu se justifică, dar există indicii privind încălcarea normelor de conduită reglementate de Codul deontologic al judecătorilor și procurorilor.

Așadar, actul emis de comisia de disciplină în temeiul art. 36 1 alin. (4) cuprinde în realitate două acte și anume rezoluția de clasare a sesizării disciplinare, pe de o parte și sesizarea secției corespunzătoare în vederea cercetării unei eventuale încălcări a Codului deontologic, pe de altă parte, context din care rezultă că de prevederea regulamentară criticată de reclamantă nu modifică în niciun fel dispozițiile art. 46 alin. (13) din Legea nr. 317/2004.

În hotărârea Curții de Apel s-a explicat că în exercitarea atribuțiilor prevăzute de art. 40 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 317/2004 și art. 36 1 și 36 2 din Regulamentul de organizare și funcționare al Consiliului Superior al Magistraturii, Consiliul nu este o instanță de judecată ci o autoritate administrativă învestită prin lege cu atribuții jurisdicționale, astfel că sunt nefondate criticile reclamantei cu privire la nesocotirea dispozițiilor art. 126 alin. (4) din Constituție, în conformitate cu care competența instanțelor de judecată și procedura de judecată sunt prevăzute numai de lege.

De asemenea, s-a motivat că autoritatea pârâtă nu s-a substituit legiuitorului, cu prilejul reglementării procedurii de verificare a posibilelor încălcări a Codului deontologic, ci a instituit această procedură în vederea executării dispozițiilor art. 38 alin. (1) și art. 40 lit. f) din Legea nr. 317/2004, astfel că este nefondată afirmația reclamantei, în sensul că prin adoptarea celor două hotărâri Consiliul s-a substituit Parlamentului României.

Instanța de fond a mai arătat că art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului nu impune statelor membre configurarea autorităților cu atribuții jurisdicționale cu satisfacerea exigențelor prevăzute de Convenție, ci obligă statele membre să asigure persoanei vătămate printr-un atare act dreptul de acces la o instanță ce se bucură de aceste garanții, or, o atare garanție este pe deplin satisfăcută, prin raportare la calea de atac reglementată prin Legea nr. 317/2004 împotriva hotărârilor Plenului Consiliului Superior al Magistraturii vizând cariera și drepturile judecătorilor și procurorilor, și anume recursul la Secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, în cadrul căruia Înalta Curte de Casație și Justiție are deplină jurisdicție cu privire la examinarea oricărei probleme de fapt și de drept.

Instanța de recurs Împotriva sentinței nr. 5574 din 05 octombrie 2012 pronunțată de Curtea de Apel București a declarat recurs reclamanta C.E. Motivele de recurs Prin motivele de recurs reclamanta a susținut că la adoptarea Hotărârilor nr. 564/2008 și nr. 1314/2008 au fost încălcate prevederile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă, care potrivit Deciziei nr. 26/2012 a Curții Constituționale sunt obligatorii la adoptarea oricărui act normativ, pentru că astfel se asigură o legislație care respectă principiul securității raporturilor juridice, având calitatea și previzibilitatea necesară. S-a arătat că cele două hotărâri nu îndeplinesc criteriile de claritate, precizie, previzibilitate și predictibilitate pe care trebuie să le îndeplinească un text de lege, principii consacrate în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, dar și în art. 8 alin. (4) teza I și art. 36 alin. (1) din Legea nr. 24/2000.

S-a precizat că prin art. 40 alin. (1) lit. f) sau art. 38 alin. (1) din Legea nr. 317/2004 Consiliul Superior al Magistraturii nu a fost investit cu atribuții de jurisdicție administrativă, iar cele două hotărâri ale Plenului Consiliului Superior al Magistraturii reglementează astfel de jurisdicții. A motivat recurenta că nici Legea nr. 304/2004 privind Statutul judecătorilor și procurorilor și nici Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară nu conțin reglementări cu privire la procedura jurisdicțională de constatare a încălcărilor Codului deontologic și prin urmare nu există o normă juridică de rang superior care să se constituie în temei legal pentru adoptarea celor două hotărâri ale Consiliului Superior al Magistraturii și măsurilor luate în executarea acestora.

Recurenta a mai susținut că art. 40 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 317/2004 privește atribuțiile Secțiilor Consiliului Superior al Magistraturii, cu referire la cariera judecătorilor și procurorilor, fiind cuprins în secțiunea a III-a din Capitolul VI - „Atribuțiile Secțiilor Consiliului Superior al Magistraturii”, iar hotărârile a căror anulare s-a solicitat au fost adoptate de Plenul Consiliului Superior al Magistraturii ale cărui atribuții sunt cuprinse în Secțiunea a II-a din Capitolul IV. A considerat recurenta că art. 40 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 317/2004 reglementează modalitatea de soluționare a sesizărilor primite de la justițiabili, iar în procedura criticată secțiile nu sunt sesizate de justițiabili prin acțiune directă, ci, după caz, de inspecția judiciară sau comisia de disciplină prin rezoluția de clasare, astfel că prevederile din Regulament sunt nelegale.

A susținut că cele două hotărâri nu respectă prevederile art. 40 alin. (4) din Legea nr. 24/2000, întrucât nu cuprind în formula introductivă referirea la dispozițiile art. 40 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 317/2004. A precizat că instanța de fond a soluționat nelegal cauzele de nulitate constând în încălcarea principiului separației puterilor în stat, prin cumularea de către Consiliului Superior al Magistraturii a calităților de legiuitor, reclamant, judecător, al imparțialității tribunalului în sensul art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, a principiului egalității căilor de atac și a competenței instanțelor de judecată. S-a motivat că a fost reglementată, prin cele două hotărâri, o procedură jurisdicțional-administrativă fără a exista un act normativ de nivel superior, că s-au instituit căi de atac, ceea ce este nelegal, întrucât acestea pot fi adoptate numai prin lege.

Întâmpinarea formulată în cauză Intimatul Consiliul Superior al Magistraturii a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat. S-a precizat că din considerentele sentinței atacate, rezultă că instanța de fond s-a pronunțat cu privire la toate aspectele prezentate de către recurenta-reclamantă, reținând, motivat, netemeinicia acestora. Subsumarea de către instanța fondului a argumentelor recurentei-reclamante ce conduc către aceleași aspect nu poate echivala cu o nepronunțare asupra tuturor motivelor dezvoltate de aceasta. A menționat intimatul că legea stabilește expres în sarcina secțiilor consiliului obligația de a soluționa sesizările privind conduita necorespunzătoare a judecătorilor și procurorilor.

Prin urmare, Consiliului Superior al Magistraturii îi este recunoscută de lege nu doar competența de a adopta Codul deontologic al judecătorilor și procurorilor [art. 38 alin. (1) din Legea nr. 317/2004, republicată, cu modificările ulterioare], ci și competența de a stabili procedura aplicabilă și a soluționa sesizările privind încălcarea prevederilor acestuia. Intimatul a explicat că art. 36 1 și art. 36 2 reglementează modul în care trebuie să se desfășoare la nivelul consiliului activitatea de soluționare a sesizărilor privind conduita necorespunzătoare a judecătorilor și procurorilor, iar această reglementare este în acord cu prevederile legale incidente.

Astfel, Secția corespunzătoare soluționează aceste sesizări printr-o hotărâre, întrucât secțiile adoptă hotărâri [art. 27 alin. (3) din Legea nr. 317/2004, republicată, cu modificările ulterioare], iar hotărârea secției poate fi atacată cu contestație la Plen, întrucât acesta soluționează contestațiile formulate de judecători și procurori împotriva hotărârilor pronunțate de secții, cu excepția celor în materie disciplinară [art. 36 alin. (2) din Legea nr. 317/2004, republicată, cu modificările ulterioare]; hotărârea Plenului este fără îndoială o hotărâre privind cariera judecătorilor sau procurorilor fiind supusă recursului la Secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, potrivit art. 29 alin. (7) din Legea nr. 317/2004.

Analiza motivelor de recurs Înalta Curte, examinând motivele de recurs, sentința primei instanțe și legislația aplicabilă, constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat, după cum se va explica în continuare. Obiectul prezentei analize judiciare îl constituie legalitatea art. 1 pct. 11 din Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii nr. 564/2008 și art. 1 pct. 3 și 4 din Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii nr. 1314/2008. Prin art. 1 pct. 11 din Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii nr. 564/2008 au fost introduse două articole noi în cuprinsul Hotărârii Consiliului Superior al Magistraturii nr. 326/2005, respectiv art. 36 1 și art. 36 2 , iar prin art. 1 pct. 3 și 4 din Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii nr. 1314/2008 s-a modificat art. 36 1 alin. (1) și (2) din Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii nr. 326/2005.

Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii nr. 326/2005 a fost adoptată în baza art. 24 alin. (1) din Legea nr. 317/2004 și art. 39 alin. (1) din aceeași lege, devenit ulterior, art. 38 alin. (1). Înalta Curte precizează că prin legalitatea actelor administrative se înțelege conformarea acestora cu legile și alte acte normative cu forță juridică superioară, în executarea cărora au fost emise. Ca urmare, în cadrul controlului de legalitate, instanța învestită cu soluționarea unei acțiuni în anularea unui act administrativ verifică dacă actul atacat este conform cu legea pe care se întemeiază.

Potrivit art. 39 alin. (1) din Legea nr. 317/2004, în numerotarea de la data adoptării Hotărârii Consiliului Superior al Magistraturii nr. 326/2005, devenit ulterior art. 38 alin. (1) din Legea nr. 317/2004, Plenul Consiliului Superior al Magistraturii adoptă Codul deontologic al judecătorilor și procurorilor, Regulamentul de organizare și funcționare a Consiliului Superior al Magistraturii, alte regulamente și hotărâri prevăzute de Legea nr. 303/2004. Conform art. 73 alin. (1) lit. l) din Constituția României, organizarea și funcționarea Consiliului Superior al Magistraturii, a instanțelor judecătorești, se adoptă prin lege organică, astfel că Legea nr. 317/2004 este o lege organică, fiind adoptată în procedura specifică acestei categorii de legi.

Prin această lege s-a instituit în competențele Consiliului Superior al Magistraturii, ca atribuție legală, adoptarea Regulamentului de organizare și funcționare a Consiliului Superior al Magistraturii, a Codului deontologic al judecătorilor și procurorilor. Potrivit doctrinei dreptului administrativ, Regulamentul este o regulă de conduită generală, obiectivă și impersonală, obligatorie ca și legea, dar care, spre deosebire de aceasta, este opera unei autorități publice, investite în acest sens de Constituție sau de lege. În cazul Regulamentului de organizare și funcționare a Consiliului Superior al Magistraturii, printr-o lege organică adoptată în baza art. 73 alin. (1) lit. l) din Constituția României, legiuitorul a stabilit ce anume acte infralegislative va adopta Consiliul Superior al Magistraturii.

În categoria actelor ce trebuie adoptate de către Consiliul Superior al Magistraturii, legiuitorul a înscris între altele Codul deontologic al judecătorilor și procurorilor, precum și Regulamentul de organizare și funcționare a Consiliului, fără a prescrie anumite limite de elaborare, ceea ce înseamnă că aceste acte trebuie să se circumscrie cadrului general instituit prin lege, respectiv Legea de organizare judiciară nr. 304/2004, Legea nr. 303/2004 privind Statutul judecătorilor și procurorilor și Legea nr. 317/2004. Trebuie precizat că Regulamentul, ca act administrativ normativ, trebuie corelat sub aspectul efectelor pe care le va produce în ordinea juridică cu legea în baza căruia a fost adoptat, dar și cu celelalte acte cu care se află în conexiune.

Consiliul Superior al Magistraturii este garantul independenței justiției, așa cum se prevede expres în cuprinsul art. 131 din Constituția României, respectiv art. 39 alin. (1) [în prezent art. 38 alin. (1)] din Legea nr. 317/2004, iar în baza legii organice Plenul Consiliului Superior al Magistraturii îndeplinește atribuția de a emite acte cu caracter general obligatoriu, care trebuie să asigure funcționarea unitară a sistemului judiciar, precum și statutul profesional al judecătorilor și procurorilor.

Astfel, în baza art. 30 alin. (3) din Legea nr. 317/2004, Consiliul Superior al Magistraturii asigură respectarea legii și a criteriilor de competență și etică profesională în desfășurarea carierei profesionale a judecătorilor și procurorilor, iar conform alin. (4) din același text atribuțiile Plenului și ale secțiilor acestuia referitoare la cariera judecătorilor și procurorilor, se exercită cu respectarea dispozițiilor Legii nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor și al Legii nr. 304/2004 privind organizarea judiciară. Prin art. 4 alin. (1) din Legea nr. 303/2004 s-a instituit obligația judecătorilor și procurorilor de a respecta Codul deontologic al judecătorilor și procurorilor.

Reclamanta-recurentă nu a relevat aspecte prin care să se fi susținut că prin Regulamentul adoptat, Consiliul Superior al Magistraturii ar fi nesocotit prevederile Legii nr. 303/2004 sau Legii nr. 304/2005. Recurenta a susținut că nu au fost respectate prevederile art. 4 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă, or, așa cum a explicat și judecătorul fondului, în cazul dedus analizei judiciare, emitentul actului a adoptat Regulamentul potrivit normelor care l-au ordonat, adică potrivit art. 38 (fost art. 39) alin. (1) din Legea nr. 317/2004, ținând seama de îndatoririle judecătorilor și procurorilor, astfel cum sunt ele consacrate în actele legislative cu forță juridică superioară, la care s-a făcut referire mai sus.

Împrejurarea că prin textele normative criticate s-a precizat că dacă există indicii cu privire la încălcarea normelor de conduită reglementate de Codul deontologic, comisia de disciplină sesizează, din oficiu, secția corespunzătoare a Consiliului, nu se constituie în motiv de nelegalitate a hotărârii, pentru că prin legea organică nu s-au stabilit anumite limite de legiferare. În aceste circumstanțe, hotărârea cuprinde și aspecte procedurale care au menirea de a transpune în detaliu modul în care se poate analiza și eventual sancționa încălcarea normelor de conduită. Trebuie precizat că în baza art. 98 alin. (1) din Legea nr. 303/2004, judecătorii și procurorii răspund disciplinar pentru abaterile de la îndatoririle de serviciu, precum și pentru faptele care afectează prestigiul justiției, iar abaterile sunt expres individualizate în cuprinsul art. 99 din Legea nr. 303/2004.

Legea organică, respectiv art. 40 lit. f) din Legea nr. 317/2004 este actul normativ cu forță juridică superioară ce instituie ca atribuție a Consiliului Superior al Magistraturii luarea măsurilor pentru soluționarea sesizărilor primite de la justițiabili sau de la alte persoane privind conduita necorespunzătoare a judecătorilor și procurorilor. Așadar, izvorul obligației este legea, hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii fiind în deplină concordanță cu norma juridică ierarhic superioară, astfel că s-au respectat prevederile art. 4 din Legea nr. 24/2000.

În ceea ce privește încălcarea art. 12 lit. a) și b) din Legea nr. 24/2004, se constată, din expunerea ce precede, că hotărârea este corelată cu prevederile actelor normative de nivel superior, cu care se află în conexiune și în concordanță cu competențele stabilite prin Legea organică nr. 317/2004 și nu contravine principiilor și dispozițiilor acesteia și nici celor instituite prin actele normative superioare cu care se află în conexiune.

Referitor la încălcarea art. 40 alin. (4) din Legea nr. 24/2000, trebuie precizat că hotărârea cuprinde o formulă introductivă, privind denumirea autorității emitente, exprimarea fără echivoc de a se lua decizia privind emiterea actului, denumirea generică a actului, precum și temeiul juridic al acesteia, respectiv art. 39 alin. (1) din Legea nr. 317/2004, text ce conferă dreptul și obligația Consiliului Superior al Magistraturii de a adopta Codul deontologic al judecătorilor și procurorilor, Regulamentul de organizare și funcționare a Consiliului Superior al Magistraturii . În formula introductivă se are în vedere temeiul juridic al abilitării de a adopta actul normativ, această cerință făcând parte din condițiile extrinseci de legalitate.

Actul normativ administrativ, sub aspect intrinsec, trebuie să țină seama de actele normative superioare cu care se află în conexiune, motiv pentru care prevederile din această ultimă categorie nu se impun a fi incluse în preambul, ci trebuie să facă parte din corpul actului administrativ normativ. Înalta Curte precizează că actele emise de Consiliul Superior al Magistraturii în cadrul procedurii reglementate de art. 36 1 și art. 36 2 din Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii nr. 326/2005, texte criticate în prezentul litigiu, nu sunt acte administrativ jurisdicționale, ci acte derivate dintr-o procedură internă, legal instituită. În acest context, trebuie precizat că actul administrativ jurisdicțional este definit legal în cuprinsul art. 2 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 554/2004 și este acel act emis de o autoritate administrativă învestită, prin lege organică, cu atribuții de jurisdicție administrativă.

În situația analizată nu se pune în discuție o jurisdicție administrativă specială, ci o procedură internă, atribuțiile jurisdicționale fiind exercitate de Consiliul Superior al Magistraturii numai ca instanță de judecată, prin secțiile sale, în domeniul răspunderii disciplinare, așa cum rezultă fără echivoc din prevederile art. 134 alin. (1) și (2) din Constituția României și art. 44 alin. (1) din Legea nr. 317/2004. Aceste competențe jurisdicționale sunt stabilite prin Constituție și printr-o lege organică, iar prin Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii s-au detaliat numai etapele de urmat, fără ca prin aceasta să se instituie o procedură administrativ jurisdicțională, fără suport în legea organică.

Consiliul Superior al Magistraturii nu este o instanță de judecată propriu-zisă, dar prin Constituție și Legea nr. 317/2004, i s-au atribuit competențe în materia răspunderii disciplinare a judecătorilor și procurorilor, îndeplinind rolul de instanță de judecată, în domeniul răspunderii disciplinare a judecătorilor și procurorilor, pentru faptele prevăzute în Legea nr. 303/2004. Normele criticate prin acțiune se referă așa cum s-a explicat și mai sus la procedura desfășurată în cazul unor încălcări ale Codului deontologic, procedură ce se subsumează conținutului normativ constituțional și legal care a stat la baza adoptării hotărârilor și ca urmare, nu există un conflict între norma juridică de rang inferior cuprinsă în cele două hotărâri și norma juridică superioară, Legea nr. 317/2004, Legea nr. 303/2004 și Legea nr. 304/2004.

Prin reglementarea constituțională și legală, hotărârile Consiliului Superior al Magistraturii în materie disciplinară pot fi atacate la Înalta Curte de Casație și Justiție, astfel că reclamanta-recurentă beneficiază de acces la justiție, fiind respectate exigențele art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, așa cum a fost consolidat în jurisprudența instanței europene, analizată de prima instanță. Înalta Curte precizează că actele normative infralegislative sunt adoptate pentru a detalia conținutul legilor pentru a căror executare au fost adoptate, după cum rezultă din prevederile art. 77 din Legea nr. 24/2000. La adoptarea actului administrativ normativ se au în vedere actele de nivel superior, în baza și executarea cărora au fost emise și a actelor cu care se află în conexitate.

Legiuitorul a interzis prin art. 78 din Legea nr. 24/2000 ca un act normativ să conțină soluții care contravin prevederilor din actele legislative în baza cărora actul a fost emis. Or, în speță, după cum s-a detaliat atât în prezentele considerente, cât și de judecătorul fondului, textele criticate nu conțin soluții contrare legii, alături de organul legislativ și sub controlul acestuia, alte entități au dreptul de a crea norme de drept în care se cuprind detaliile de execuție, așa cum este și cazul celor două hotărâri ale Consiliului Superior al Magistraturii. În concluzie, recursul declarat de C.E. este nefondat, sentința primei instanțe este legală și temeinică, astfel că în baza art. 312 C. proc.

civ., recursul se va respinge.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de C.E. împotriva sentinței nr. 5574 din 05 octombrie 2012 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 01 noiembrie 2013.