ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2452/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2452/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată

următoarele:

Prin

cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, reclamanta C.E. a

solicitat, în contradictoriu cu Consiliul Superior al Magistraturii și Uniunea

Națională a Judecătorilor din România:

- anularea în parte a rezoluției din 17

decembrie 2009 a Comisiei de disciplină sub aspectul sesizării Secției pentru

judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii în temeiul art. 36

1

din Regulament pentru a se aprecia dacă au fost încălcate dispozițiile art. 9

alin. (2) din Codul deontologic,

- anularea art. I pct. 11 din Hotărârea nr.

564 pentru modificarea și completarea Regulamentului de organizare și

funcționare a Consiliului Superior al Magistraturii și implicit a art. I pct. 3

și 4 din Hotărârea nr. 1314/2008 de modificare a aceluiași Regulament, precum

și

- suspendarea executării actelor

administrative menționate anterior până la soluționarea definitivă și

irevocabilă a cauzei.

Prin Sentința civilă nr. 5248 din 21

decembrie 2010 a Curții de Apel București a fost admisă în parte excepția

inadmisibilității, respectiv în privința capetelor de cerere având ca obiect

anularea în parte și suspendarea executării rezoluției emise în data de 17

decembrie 2009, respingându-se aceste cereri ca inadmisibile și s-au disjuns

capetele de cerere privitoare la anularea și suspendarea executării art. I pct.

11 din Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii nr. 564 și art. I pct. 3

și 4 din Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii nr. 1314/2008,

formându-se Dosarul nr. 12786/2/2010, pentru continuarea judecății.

În ce privește motivarea capetelor de cerere

disjunse și care fac obiectul cauzei, reclamanta a arătat că art. I pct. 11 din

Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii nr. 564 și art. I pct. 3 și 4

din Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii nr. 1314/2008 au

reprezentat temeiul de drept al rezoluției de sesizare a Secției pentru

judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii privitoare la

aprecierea asupra posibilei încălcări de către reclamantă a Codului deontologic.

A opinat reclamanta că neîndeplinirea

condiției prevăzute de lege pentru existența actelor administrative normative,

respectiv condiția edictării lor în vederea organizării executării legii sau a

executării în concret a legii și excesul de putere în adoptarea acestor acte

administrative constituie cauze de anulare a dispozițiilor din actele

administrative normative menționate.

A invocat reclamanta prevederile art. 4 alin.

(3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea

actelor normative, potrivit cărora actele normative date în executarea legilor,

ordonanțelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele și potrivit

normelor care le ordonă, iar în conf. cu art. 12 lit. a) și b) din același act

normativ, proiectul de act normativ trebuie corelat cu prevederile actelor

normative de nivel superior sau de același nivel cu care se află în conexiune,

neputând depăși limitele competenței instituite prin actul de nivel superior și

neputând contraveni principiilor și dispozițiilor acestuia.

S-a mai precizat că hotărârile a căror

anulare se solicită în limitele precizate sunt acte administrative cu caracter

normativ, ca și Regulamentul pe care îl modifică și îl completează, fiind emise

de Consiliul Superior al Magistraturii, în calitatea sa de autoritate publică.

Ele dau naștere, modifică și sting raporturi juridice, dar nu în vederea

organizării executării legii sau a executării în concret a legii, ci

substituindu-se legii, întrucât atât Legea nr. 317/2004, în executarea căreia

sunt date, cât și celelalte legi de organizare judiciară cu care Legea nr.

317/2004 trebuie corelată și cu care se află în conexiune nu instituie și nu

reglementează procedura de judecată pe care numai dispozițiile din hotărârile

menționate o inițiază și o reglementează.

Art. I pct. 11 din Hotărârea Consiliului

Superior al Magistraturii nr. 564 și art. I pct. 3 și 4 din Hotărârea

Consiliului Superior al Magistraturii nr. 1314/2008 completează Regulamentul de

organizare prin introducerea art. 36

1

și 36

2

, conform

cărora Comisia de disciplină a Consiliului Superior al Magistraturii, în

situația prevăzută de art. 30 alin. (6), dacă există indicii privind încălcarea

normelor de conduită reglementate de Codul deontologic al judecătorilor și

procurorilor sesizează de îndată, din oficiu, prin aceeași rezoluție Secția

corespunzătoare a Consiliului. De asemenea, Inspecția judiciară sesizează de

îndată secția corespunzătoare a Consiliului dacă din verificarea prealabilă

efectuată potrivit art. 21 pct. 6 rezultă indicii privind încălcarea normelor

de conduită reglementate de Codul deontologic. Secția corespunzătoare a

Consiliului Superior al Magistraturii, dacă găsește întemeiată sesizarea,

constată prin hotărâre încălcarea normelor de conduită reglementate de Codul deontologic

sau, în caz contrar, o respinge tot prin hotărâre. Hotărârea Secției poate fi

atacată cu contestație la Plen, iar Hotărârea Plenului cu recurs la Înalta

Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal.

A susținut reclamanta că procedura anterior

descrisă, respectiv fapta și sancțiunea sunt reglementate numai de Regulamentul

de organizare și funcționare a Consiliului Superior al Magistraturii, astfel

cum a fost modificat prin hotărârile menționate, fără a avea suport în Legea

nr. 317/2004, care nu le prevede. Ele nu sunt prevăzute nici în Legea nr.

303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor, care reglementează

răspunderea disciplinară în cuprinsul art. 99 - 100 pentru cazuri prevăzute

limitativ și ale căror ipoteze absorb prescripțiile de comportament pe care le

instituie Codul deontologic.

Totodată, cazurile în care Consiliul Superior

al Magistraturii îndeplinește rolul de instanță de judecată prin Secțiile sale

sunt strict reglementate prin Constituție [art. 134 alin. (2)] și prin legile

de organizare judiciară [art. 44 alin. (1) din Legea nr. 317/2004], actele

administrative cu caracter normativ, prin dispozițiile a căror anulare se

solicită, nesocotind și prevederile art. 126 alin. (4) din Constituție conform

cărora competența instanțelor de judecată și procedura de judecată sunt

prevăzute numai prin lege.

Relativ la cererea de suspendare a executării

dispozițiilor din actele administrative, reclamanta a arătat că aceasta este

justificată de afectarea statutului profesional de o manieră publică, în cauză

fiind prezent și un interes public major, acela al respectării și conformării

legii de către Consiliul Superior al Magistraturii, în calitatea sa de

autoritate publică și garant al independenței justiției.

Pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii a

formulat întâmpinare, prin care a invocat inadmisibilitatea capetelor de cerere

disjunse pe motivul neurmării procedurii prealabile administrative conform art.

7 alin. (1) și (2) coroborat cu art. 8 din Legea nr. 554/2004, procedură prin

care să fi solicitat autorității publice emitente revocarea actelor

administrative normative.

Prin Sentința civilă nr. 5248 din 21

decembrie 2010 a fost soluționată inclusiv excepția de inadmisibilitate care

viza capetele de cerere disjunse, excepție care a fost respinsă, apreciindu-se

că solicitarea reclamantei adresată Consiliului Superior al Magistraturii

pentru revocarea rezoluției emisă la 17 decembrie 2009, în cuprinsul căreia au

fost arătate și motivele de nelegalitate privitoare la Hotărârile Consiliului

Superior al Magistraturii atacate și care au stat la baza emiterii rezoluției,

constituie dovadă a îndeplinirii procedurii prealabile prevăzute de art. 7 din

Legea nr. 554/2004, pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii exprimându-și

poziția în sensul respingerii solicitării în cuprinsul Hotărârii Plenului nr.

587 din 1 iulie 2010. S-a arătat și că aprecierea îndeplinirii acestei condiții

trebuie să fie una suplă, iar nu de natură a îngrădi nejustificat accesul

părții la instanță.

În cauză, prin încheierea din 21 februarie

2011, Curtea de Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal, a

admis cererea de suspendare a executării art. I pct. 11 din Hotărârea

Consiliului Superior al Magistraturii nr. 564 din 19 iunie 2008 și a art. I

pct. 3 și 4 din Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii nr. 1314 din 27

noiembrie 2008, suspendând executarea acestor dispoziții până la soluționarea

irevocabilă a cererii de anulare.

Împotriva acestei încheieri a declarat recurs

pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, recurs admis de Înalta Curte de

Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, la data de

25 mai 2011, dispunându-se respingerea cererii de suspendare.

Prin Sentința Civilă nr. 4691 din 6 iulie

2011 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și

fiscal, hotărâre ce face obiectul prezentului recurs, a fost respinsă ca

nefondată cererea de anulare a art. I pct. 11 din Hotărârea Consiliului

Superior al Magistraturii nr. 564 din 19 iunie 2008 și a art. I pct. 3 și 4 din

Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii nr. 1314 din 27 noiembrie 2008.

Pentru a pronunța această hotărâre, instanța

a reținut că prin art. I pct. 11 din Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii

nr. 564 din 19 iunie 2008 au fost introduse în cuprinsul Regulamentului de

organizare și de funcționare a Consiliului Superior al Magistraturii aprobat

prin Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii nr. 326/2005 art. 36

1

și art. 36

2

, care au fost modificate ulterior prin Hotărârea

Consiliului Superior al Magistraturii nr. 1314 din 27 noiembrie 2008.

A apreciat instanța că motivele de nulitate

invocate de reclamantă sunt neîntemeiate.

Astfel, s-a reținut că în raport cu

prevederile art. 40 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 317/2004, art. 38 alin. (1)

din același act normativ și art. 133 din Constituție, Consiliul Superior al

Magistraturii are legitimitatea constituțională și legală de a soluționa

sesizările privind conduita judecătorilor, inclusiv încălcările Codului

deontologic.

A apreciat prima instanță că nu se poate

discuta de lipsa temeiului legal pentru instituirea procedurii care trebuie

urmată în privința constatării încălcării Codului deontologic, atâta vreme cât

art. 40 alin. (1) lit. f) coroborat cu art. 38 alin. (1) din Legea nr. 317/2004

sunt suficient de cuprinzătoare pentru a constitui actul normativ de nivel

superior în raport cu care dispozițiile din Regulament sunt edictate.

S-a mai constatat că există o diferență între

încălcarea standardelor deontologice profesionale (văzute ca un criteriu în

procesul de evaluare a judecătorilor și procurorilor) și abaterile care pot

justifica impunerea unor sancțiuni disciplinare, asimilarea încălcărilor

Codului deontologic unor abateri disciplinare nefiind adecvată.

Sintagma "conduită

necorespunzătoare" din cuprinsul art. 40 alin. (1) lit. f) din Legea nr.

317/2004 include, chiar și în lipsa unei precizări exprese, și situația

încălcărilor Codului deontologic, în condițiile în care prin art. 38 alin. (1)

din Legea nr. 317/2004, legiuitorul a abilitat Consiliul Superior al

Magistraturii să adopte Codul deontologic al judecătorilor și procurorilor.

Împotriva acestei sentințe a formulat recurs

reclamanta C.E., susținând că hotărârea atacată este nelegală și netemeinică,

pentru următoarele motive:

proc. civ.

Instanța de fond a încălcat principiul

disponibilității în stabilirea cadrului procesual, în sensul că nu a observat

cererea formulată la data de 5 iulie 2010 prin care reclamanta a restrâns

cadrul procesual, precizând că nu mai solicită chemarea în judecată și a

pârâtei Uniunea Națională a Judecătorilor din România; cu toate acestea,

hotărârea a fost pronunțată inclusiv în contradictoriu cu respectiva uniune.

proc. civ.

Sub acest aspect instanța nu s-a pronunțat

asupra tuturor cauzelor de nulitate ce au fost invocate prin acțiunea

introductivă, în legătură cu hotărârile Consiliului Superior al Magistraturii

ce au fost atacate. Astfel, nu au fost analizate următoarele motive de anulare

a actelor administrative ce fac obiectul acțiunii: nerespectarea prevederilor

art. 4 alin. (3), art. 12 lit. a) și b), art. 40 alin. (4) din Legea nr.

24/2000 modificată și completată privind normele de tehnică legislativă pentru

elaborarea actelor normative (în forma în vigoare la data adoptării hotărârilor

Consiliului Superior al Magistraturii atacate; nepronunțarea în legătură cu

legalitatea procedurii de judecată pe care o instituie cele două acte

administrative normative atacate; neanalizarea motivului de nelegalitate

prevăzută de art. 2 lit. n) din Legea nr. 554/2004 și art. 2 lit. d) și e) din

aceeași lege, în sensul că lipsește învestirea prin lege organică a Consiliului

Superior al Magistraturii de a desfășura activitate de jurisdicție

administrativă în materia încălcării Codului deontologic; neexaminarea cauzelor

de nelegalitate și, respectiv, neconstituționalitate invocate în raport cu art.

3 și 21 din Legea nr. 304/2004 și art. 126 și 129 din Constituție, care

instituie principiul legalității competențelor jurisdicționale și a căilor de

atac; neanalizarea încălcării principiului separației puterilor în stat,

Consiliul Superior al Magistraturii transformându-se în legiuitor prin stabilirea

conținutului rezoluției de clasare și cumulând calitățile de legiuitor,

reclamat, judecător în fond și în calea de atac, pe parcursul aceleiași

proceduri jurisdicționale; neexaminarea încălcării principiilor independenței

și imparțialității "tribunalului" în sensul art. 6 din Convenția

Europeană a Drepturilor Omului.

proc. civ.

Sentința cuprinde motive contradictorii, în

sensul că pentru a argumenta legalitatea hotărârilor atacate, pe de o parte,

asimilează Codul deontologic abaterilor disciplinare, iar pe de altă parte,

afirmă existența unei diferențe între încălcarea"standardelor deontologice

profesionale" și "abaterile care pot justifica impunerea unor

sancțiuni disciplinare".

Totodată, sentința cuprinde motive străine de

natura pricinii, în sensul că se invocă art. 134 alin. (2) din Constituție,

care privește răspunderea disciplinară și art. 40 alin. (1) lit. f) din Legea

nr. 317/2004 care se referă la atribuțiile secțiilor Consiliului Superior al

Magistraturii, în timp ce hotărârile a căror anulare s-a solicitat au fost

adoptate de Plenul Consiliului Superior al Magistraturii. De asemenea,

invocarea Deciziei nr. 1547 din 18 martie 2010 a Înaltei Curți de Casație și

Justiție, pronunțată într-o altă speță, nu își are locul în argumentare,

deoarece vizează alte cauze de nulitate decât cele invocate în prezenta speță,

nu își are locul în argumentarea instanței.

proc. civ.

Instanța de fond și-a întemeiat în mod greșit

hotărârea pe prevederile art. 134 alin. (2) din Constituție întrucât acesta

reglementează rolul Consiliului Superior al Magistraturii de instanță de

judecată prin secțiile sale în domeniul răspunderii disciplinare a

judecătorilor și procurorilor, iar nu în domeniul codului deontologic, ale

cărui încălcări nu atrag nicio formă de răspundere și, deci, nicio sancțiune.

În mod greșit a fost invocat și art. 40 alin.

(1) lit. f) coroborat cu art. 38 din Legea nr. 317/2004, deoarece primul

articol se referă la atribuțiile secțiilor Consiliului Superior al

Magistraturii (în timp ce hotărârile atacate au fost adoptate de Plen), iar al

doilea articol se referă la actele normative pe care le adoptă Consiliul

Superior al Magistraturii.

Intimatul-pârât Consiliul Superior al

Magistraturii a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului,

criticile formulate de recurentă în baza art. 304 pct. 5 și 6 fiind greșit

încadrate în drept, iar criticile formulate în baza art. 304 pct. 7 și 9 C.

proc. civ. fiind nefondate.

Analizând actele și lucrările dosarului de

fond, precum și motivele de recurs invocate, Înalta Curte constată că recursul

este întemeiat în raport cu prevederile art. 304 pct. 9 cu referire la art. 312

alin. (5) C. proc. civ., impunându-se casarea cu trimitere a sentinței atacate

pentru următoarele considerente:

Instanța de fond, pronunțându-se cu privire

la legalitatea art. I pct. 11 din Hotărârea nr. 564/2008 și a art. I pct. 3 și

4 din Hotărârea nr. 1314/2008 adoptate de Plenul Consiliului Superior al Magistraturii,

a omis să analizeze o serie de motive de nelegalitate invocate de reclamantă,

motive ce se constituie în veritabile capete de cerere și care, constituie

practic, fondul acțiunii.

Astfel, instanța nu s-a raportat analitic la

următoarele prevederi legale și constituționale invocate de reclamantă și care

constituie, totodată, critici de nelegalitate a actului administrativ:

- norme de tehnică legislativă în vigoare la

data adoptării actului, respectiv art. 4 alin. (3), art. 12 lit. a) și b), art.

40 alin. (4) din Legea nr. 24/2000 modificată și completată;

- neconcordanța dintre prevederile art. 36

1

din Hotărârea Plenului Consiliului Superior al Magistraturii nr. 564/2008 și

prevederile art. 46

13

din Legea nr. 317/2004;

- prevederile art. 2 lit. d) și e) din Legea

nr. 554/2004 referitoare la condiția învestirii prin lege organică a

autorității administrative care desfășoară activitate de jurisdicție

administrativă specială și emite acte administrativ jurisdicționale;

- nerespectarea unor principii legale și

constituționale prin actele atacate, respectiv principiul separației puterilor

în stat și principiul independenței și imparțialității în activitatea

administrativ-jurisdicțională.

Față de omisiunea analizării acestor apărări

ale reclamantei și care reprezintă fondul cauzei, Înalta Curte, în baza art.

312 alin. (5) C. proc. civ., pentru respectarea principiului dublului grad de

jurisdicție, va admite recursul, dispunând casarea sentinței cu trimiterea

cauzei spre rejudecare la aceeași instanță, pentru a se pronunța asupra

motivelor de nelegalitate a actului administrativ invocate de reclamantă.

Cu ocazia rejudecării instanța va analiza și

celelalte susțineri din cuprinsul recursului, ce vizează fondul cauzei, precum

și problema calității procesuale a Uniunea Națională a Judecătorilor din

România.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de C.E. împotriva

Sentinței civile nr. 4691 din 6 iulie 2011 a Curții de Apel București, secția a

VIII a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și trimite cauza

spre rejudecare aceleiași instanțe.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 17 mai

2012.

Procesat

de GGC - GV