ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, Decizia nr. 30/2016

Titularul sesizării este Curtea de Apel Constanța - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, învestită cu soluționarea recursurilor declarate de pârâții M.A.I. și G.C.C. împotriva Sentinței civile nr. 1.372 din 10 septembrie 2015, pronunțată de Tribunalul Tulcea.

Titularul sesizării este legitimat procesual activ, în conformitate cu dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă, fiind o curte de apel care judecă în ultima instanță un litigiu având ca obiect obligarea autorităților publice pârâte la calcularea drepturilor salariale și plata acestora către reclamanți. II. Obiectul și temeiul juridic al sesizării

Prin Încheierea din 2 martie 2016, pronunțată în Dosarul nr. 1.134/88/2015, Curtea de Apel Constanța - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, în temeiul dispozițiilor art. 519-520 din Codul de procedură civilă, a sesizat Înalta Curte de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea chestiunii de drept sus-menționate. III. Expunerea succintă a procesului. Obiectul învestirii instanței care a solicitat pronunțarea hotărârii prealabile. Stadiul procesual în care se află pricina

Prin Cererea de chemare în judecată formulată la data de 23 iunie 2015 și înregistrată pe rolul Tribunalului Tulcea cu nr. 1.134/88/2015, reclamantul S.N.P.P.C. - M.A.I. - B.T. - S.T.P.F.T., în numele și pentru membrii de sindicat pe care îi reprezintă, a solicitat obligarea pârâților M.A.I. și G.C.C., în solidar, la calcularea și plata drepturilor salariale către membrii de sindicat, în funcție de locul de muncă din localitățile din Rezervația Biosferei "Delta Dunării", cu titlu de spor de izolare de până la 60% din salariul de bază (nu la salariul de funcție, așa cum s-a calculat de către M.A.I. conform Ordinul ministrului administrației și internelor nr. 664/1997*), la timpul efectiv de lucru exprimat în ore, de la data de 1 ianuarie 2012 până în prezent, în conformitate cu prevederile art. 5 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 27/1996 privind acordarea de facilități persoanelor care domiciliază sau lucrează în unele localități din Munții Apuseni și în Rezervația Biosferei "Delta Dunării", republicată, cu modificările ulterioare (Ordonanța Guvernului nr. 27/1996), actualizate cu coeficientul de inflație, de la data de 1 ianuarie 2012 până la plata efectivă, precum și obligarea la plata pe viitor către membrii de sindicat a drepturilor salariale, cu titlul de spor de izolare de până la 60% din salariul de bază, în funcție de locul de muncă din localitățile din Rezervația Biosferei "Delta Dunării", pentru perioada în care Ordonanța Guvernului nr. 27/1996 este în vigoare. *) Ordinul ministrului administrației și internelor nr. 664/1997 nu a fost publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I.

În motivarea acțiunii se arată că, în raport cu dispozițiile art. 5 din Ordonanța Guvernului nr. 27/1996, M.A.I. nu putea stabili, prin Ordinul nr. 664/1997, alte criterii de acordare a sporului de izolare, respectiv nu putea impune ca acest spor să se calculeze la solda de funcție pentru cadrele militare, întrucât ar încălca dispozițiile legale în vigoare.

Potrivit art. 20 din Ordonanța Guvernului nr. 38/2003 privind salarizarea și alte drepturi ale polițiștilor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 353/2003, cu modificările și completările ulterioare (Ordonanța Guvernului nr. 38/2003), "Pentru activitatea desfășurată în unități izolate ori unde încadrarea personalului se face cu dificultate, polițiștii beneficiază de un spor de până la 20% din salariul de bază. Criteriile de stabilire a localităților și a zonelor izolate, categoriile de personal și mărimea concretă se stabilesc prin ordin al ministrului de interne".

În aplicarea acestui act normativ a fost emis Ordinul ministrului administrației și internelor nr. 132/2003*), care prevede în anexa 3 punctul IV că "Polițiștii care au locul de muncă în Rezervația Biosferei «Delta Dunării» beneficiază în mod corespunzător de prevederile Ordinului M.I. nr. 664/1997, modificat prin Ordinul M.I.R.A. nr. S/629/30.09.2008", care modifică Ordinul ministrului administrației și internelor nr. 664/1997 și care prevede: "15.

Conform avizului Ministerului Muncii, Familiei și Egalității de Șanse nr. M.S. 644/16.02.2008, prevederile art. 5 din Ordonanța Guvernului nr. 27/1996, republicată, prin acordarea de facilități persoanelor care domiciliază sau lucrează în unele localități din Munții Apuseni și în Rezervația Biosferei «Delta Dunării», aprobată prin Legea nr. 96/1997, se aplică și polițiștilor încadrați pe funcții care necesită studii superioare și studii medii de specialitate și care au locul de muncă în unități din unele localități situate în Rezervația Biosferei «Delta Dunării»; 15.8.1. Localitățile din Rezervația Biosferei «Delta Dunării» și cotele procentuale ale sporului de izolare ce se acordă sunt: Sulina, Chilia, Periprava, Sf. Gheorghe, C. A. Rosetti, Mila 23, Caraorman - 60%, Crișan - 50%, Maliuc, Pardina, Ceatalchioi - 45%, Băltenii de Jos, Suburbia Tudor Vladimirescu - 30%.; 15.

Sporul de izolare prevăzut la punctul 15.8.1 se prevede în ordinul/dispoziția de numire în funcție, se calculează la salariul pentru funcția îndeplinită și nu se acordă pe timpul când polițiștii nu sunt prezenți în unitate; 15.

Polițiștii cărora li se acordă sporul prevăzut la punctul 15.8.1 nu pot beneficia de sporul de izolare prevăzut în anexa nr. 3 din prezentul ordin." *) Ordinul ministrului administrației și internelor nr. 132/2003 nu a fost publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I. 8. Se susține că, deși singura condiție prevăzută de art. 5 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 27/1996 este ca personalul să aibă locul de muncă în localitățile din Rezervația Biosferei "Delta Dunării", Ordinul ministrului internelor și reformei administrative nr. S/629/2008**) condiționează acordarea sporului de izolare doar la timpul când polițiștii sunt prezenți în unitate; or, printr-un ordin nu se poate condiționa un drept stabilit printr-o ordonanță de urgență, ordinul fiind un act normativ de nivel inferior. **) Ordinul ministrului internelor și reformei administrative nr. S/629/2008 nu a fost publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I. 9. Se menționează că, prin calcularea sporului de izolare la salariul funcției îndeplinite și nu la salariul de bază, așa cum prevede legea, reprezentanții M.A.I. încalcă prevederile legale, iar, în conformitate cu art. 2 din Ordonanța Guvernului nr. 137/2000 privind prevenirea și sancționarea tuturor formelor de discriminare, republicată (Ordonanța Guvernului nr. 137/2000), personalul din cadrul M.A.I. este discriminat față de celălalt personal din alte instituții publice (categorii de persoane care se găsesc în situații similare), care are locul de muncă în localități din Rezervația Biosferei "Delta Dunării", căruia li se calculează sporul de izolare la salariul de bază. 10. Se arată că neacordarea acestui spor aplicat la salariul de bază contravine următoarelor dispoziții normative: art. 5 din Ordonanța Guvernului nr. 27/1996; art. 4 și art. 40 alin. (2) din anexa nr. IV la Legea-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare (Legea-cadru nr. 330/2009); art. 5 alin. (1) lit. a) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/2010 privind unele măsuri de reîncadrare în funcții a unor categorii de personal din sectorul bugetar și stabilirea salariilor acestora, precum și alte măsuri în domeniul bugetar (Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/2010); art. 4 și art. 93 alin. (2) din anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fondurile publice, cu modificările și completările ulterioare (Legea-cadru nr. 284/2010); art. 111 și 113 din Legea nr. 53/2003 - Codul muncii, republicată, cu modificările și completările ulterioare; art. 2 din Ordonanța Guvernului nr. 137/2000; art. 16 și 53 din Constituția României; Declarația Universală a Drepturilor Omului.

Prin Sentința civilă nr. 1.372/2015, Tribunalul Tulcea a respins ca nefondate excepția lipsei calității procesuale pasive a M.A.I. și excepția prescripției dreptului la acțiune și a admis acțiunea, obligând pârâții să plătească reclamanților drepturile bănești reprezentând diferența dintre sporul de izolare acordat, calculat la salariul funcției, și sporul de izolare cuvenit, calculat la salariul de bază - corespunzător coeficientului aplicabil fiecărui reclamant în parte și pentru perioada relativ la care avea dreptul la spor de izolare și s-a aflat în unitate - începând cu data de 1 ianuarie 2012 și până la data rămânerii definitive a hotărârii, actualizate cu rata inflației la data achitării efective.

De asemenea a obligat pârâții să plătească reclamanților și pe viitor drepturile salariale cu titlu de spor de izolare corespunzător coeficientului aplicabil fiecărui reclamant în parte și pentru perioada relativ la care are dreptul la spor de izolare și se află în unitate, calculat la salariul de bază pentru perioada în care Ordonanța Guvernului nr. 27/1996 este în vigoare.

Instanța de fond a reținut că, potrivit art. 5 din Ordonanța Guvernului nr. 27/1996, personalul instituțiilor publice și al unităților de cult, încadrat în funcții care necesită studii superioare și medii de specialitate, cu locul de muncă în localitățile din Rezervația Biosferei "Delta Dunării", prevăzute în anexa la Hotărârea Guvernului nr. 395/1996 pentru aprobarea Programului special privind unele măsuri și acțiuni pentru sprijinirea dezvoltării economico-sociale a județului Tulcea și a Rezervației Biosferei "Delta Dunării", cu modificările ulterioare (Hotărârea Guvernului nr. 395/1996), precum și persoanele care ocupă funcții eligibile beneficiază de un spor de izolare de până la 60% din salariul de bază; diferențierea sporului de izolare pe localități se face de către Consiliul Județean Tulcea, cu avizul prefecturii.

În aplicarea acestui act normativ a fost emis Ordinul ministrului administrației și internelor nr. 664/1997, prin care s-a stabilit că atât cadrele militare în activitate, precum și salariații civili încadrați în funcții ce necesită studii superioare și medii de specialitate, care au locul de muncă în unități din localitățile situate în Rezervația Biosferei "Delta Dunării" beneficiază de un spor de izolare diferențiat pe localități și categorii de personal, spor care se calculează la solda de funcție pentru cadrele militare și la salariul de bază pentru personalul civil.

Prima instanță a reținut că, potrivit principiului ierarhiei actelor normative, un ordin al ministrului nu poate modifica o ordonanță de urgență în aplicarea căreia a fost emis, neputând prevedea dispoziții contrare actului normativ cu forță juridică superioară, condiții în care, indiferent de dispozițiile Ordinului nr. 664/1997, aplicabile erau prevederile legii speciale, polițiștii beneficiind de sporul de izolare calculat la salariul de bază.

Prin Legea nr. 360/2002 privind Statutul polițistului, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 360/2002), s-a stabilit că polițiștii sunt funcționari publici cu statut special, iar salarizarea acestei categorii speciale a fost reglementată prin Ordonanța Guvernului nr. 38/2003 care, în art. 20, a stipulat că, pentru activitatea desfășurată în unități situate în localități sau în zone izolate ori unde încadrarea personalului se face cu dificultate, polițiștii beneficiază de un spor de până la 20% din salariul de bază, iar criteriile de stabilire a localităților și a zonelor izolate, categoriile de personal și mărimea concretă a sporului se stabilesc prin ordin al ministrului de interne.

Ordinul ministrului internelor și reformei administrative nr. S/629/2008, intrat în vigoare ulterior, a prevăzut, de asemenea, că prevederile art. 2 (devenit art. 5, după republicare) din Ordonanța Guvernului nr. 27/1996 se aplică și polițiștilor încadrați pe funcții care necesită studii superioare și medii de specialitate și care au locul de muncă în unități din unele localități situate în Rezervația Biosferei "Delta Dunării", sporul de izolare urmând a se calcula la salariul pentru funcția îndeplinită.

S-a constatat astfel că dispozițiile unui act normativ cu forță juridică superioară sunt modificate printr-un ordin al ministrului, ceea ce contravine dispozițiilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 24/2000).

Situațiile prezentate de către pârâta G.C.C. relevă că modalitatea de calcul al sporului de izolare prevăzută de pct. 15.8 din anexa nr. 1 la Ordinul ministrului internelor și reformei administrative nr. S/629/2008 este nelegală, fiind în contradicție cu dispozițiile Ordonanței Guvernului nr. 27/1996 și restrângând în mod nejustificat dreptul conferit de lege, condiții în care reclamanții sunt prejudiciați.

S-a reținut, de asemenea, de către instanța de fond că pârâții au acordat reclamanților sporul de izolare calculat în mod greșit la salariul pentru funcția îndeplinită, și nu la salariul de bază, conform legii, situație în care sunt obligați să plătească diferențele salariale, în conformitate cu dispozițiile art. 28 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 360/2002.

Potrivit principiului reparației integrale a prejudiciului și ținând cont de faptul că, prin neachitarea acestor drepturi bănești la data la care acestea se cuveneau, reclamanții au suferit daune datorate devalorizării monedei naționale, s-a stabilit ca aceste sume să fie actualizate cu indicele de inflație.

Împotriva sentinței pronunțate de prima instanță pârâții au declarat recurs, înregistrat pe rolul Curții de Apel Constanța - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal cu nr. 1.134/88/2015, criticând soluția ca fiind dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material.

Recurenții au susținut, în esență, că, începând cu data de 1 ianuarie 2010, potrivit legilor-cadru privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice și legilor anuale speciale de aplicare etapizată a acestora, salarizarea aplicabilă polițiștilor reprezintă o reconstrucție salarială a unor cuantumuri ale elementelor salariale de care aceștia au beneficiat la un moment dat, după cum urmează: salariul pentru funcția îndeplinită, indemnizația de dispozitiv, sporul pentru păstrarea confidențialității în legătură cu informațiile clasificate, salariul de merit și suma compensatorie, astfel cum aceasta a fost reglementată de legislația aplicabilă în anul 2010, sumă compensatorie în care a fost inclus și cuantumul sporului de izolare.

În situația dată, susțin recurenții, prevederile legale privind salarizarea, aplicabile la data de 31 decembrie 2009, subzistă și ulterior datei de 1 ianuarie 2010, având în vedere că nici în prezent Legea-cadru nr. 284/2010 nu se aplică în integralitatea sa, prin art. 7 din lege fiind prevăzut că aplicarea acesteia se realizează etapizat, prin modificarea succesivă, după caz, a salariilor de bază, soldelor funcțiilor de bază/salariilor funcțiilor de bază și a indemnizațiilor lunare de încadrare, prin legi speciale anuale de aplicare, ceea ce înseamnă că în prezent cuantumul drepturilor salariale este plafonat la cel existent la 31 decembrie 2009, în măsura în care polițiștii își desfășoară activitatea în aceleași condiții.

Astfel, în contextul celor precizate, personalul îndreptățit beneficiază de sporul de izolare la nivelul bazei de calcul prevăzut la data de 31 decembrie 2009, moment la care erau incidente dispozițiile art. 23 din Ordonanța Guvernului nr. 38/2003, potrivit cărora dispozițiile legale prin care sunt stabilite sporuri pentru condiții periculoase sau vătămătoare, pentru activități care solicită o încordare psihică foarte ridicată sau care se desfășoară în condiții deosebite de muncă, pentru condiții grele de muncă, pentru activitatea în schimb de noapte, precum și alte reglementări se aplică și polițiștilor care se află în situații similare, cu avizul Ministerului Muncii și Solidarității Sociale, normele de aplicare urmând a fi stabilite prin ordin al ministrului de interne.

În temeiul acestor prevederi legale, la data de 31 decembrie 2009, acordarea sporului de izolare era reglementată prin Ordinul ministrului internelor și reformei administrative nr. S/629/2008 pentru aplicarea prevederilor legale referitoare la salarizarea polițiștilor din Ministerul Internelor și Reformei Administrative, iar în conformitate cu prevederile pct. 15.8-15.9 din anexa 1 la ordin, conform avizului Ministerului Muncii, Familiei și Egalității de Șanse nr. MS 644/16.02.2003, sporul de izolare se prevede în dispoziția de numire în funcție, se calculează la salariul pentru funcția îndeplinită și nu se acordă pe timpul cât polițiștii nu sunt prezenți în unitate. IV. Dispozițiile legale supuse interpretării

Ordonanța Guvernului nr. 27/1996: "Art. 5. - (1) Personalul instituțiilor publice și al unităților de cult, încadrat pe funcții care necesită studii superioare și medii de specialitate, cu locul de muncă în localitățile din Rezervația Biosferei «Delta Dunării», prevăzute în anexa la Hotărârea Guvernului nr. 395/1996, precum și persoanele care ocupă funcții eligibile beneficiază de un spor de izolare de până la 60% din salariul de bază. (2) Diferențierea sporului de izolare pe localități se face de către Consiliul Județean Tulcea, cu avizul prefecturii. (3) Personalului prevăzut la alin. (1) nu îi sunt aplicabile prevederile altor acte normative privind sporul de izolare. (4) Sporul de izolare pentru personalul încadrat în unitățile de cult, potrivit alin. (1), se calculează la salariul de bază minim brut pe țară și se suportă din bugetul Secretariatului de Stat pentru Culte."

Legea-cadru nr. 284/2010: "Anexa nr. VII - Familia ocupațională de funcții bugetare «apărare, ordine publică și siguranță națională»; cap. II - Reglementări specifice personalului din instituțiile publice de apărare, ordine publică și siguranță națională: (...) Art. 4. - (1) Polițiștii și funcționarii publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare au dreptul la salariu lunar. (2) Salariul lunar se compune din salariul funcției de bază, indemnizații, compensații, sporuri, prime, premii și din alte drepturi salariale. (3) Salariul funcției de bază este compus din salariul de funcție, salariul gradului profesional deținut, gradații și, după caz, salariul de comandă. Pentru realizarea diferențierii salariilor funcțiilor de bază, se stabilesc clase de salarizare și coeficienți de ierarhizare pentru salariile de funcție." V. Motivele reținute de titularul sesizării, care susțin admisibilitatea procedurii de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă

Instanța de trimitere a apreciat că sesizarea este admisibilă, întrucât de lămurirea modului de interpretare/aplicare a dispozițiilor art. 5 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 27/1996 depinde soluționarea pe fond a cauzei, având în vedere că se pune problema modului de calcul al sporului de izolare reglementat de aceste dispoziții legale în condițiile intrării în vigoare a Legii-cadru nr. 284/2010; problema de drept enunțată este nouă, deoarece, prin consultarea jurisprudenței, s-a constatat că asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat printr-o altă hotărâre și nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, conform evidențelor Înaltei Curți de Casație și Justiție. VI. Punctul de vedere al părților cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

Intimatul-reclamant a susținut că singurul criteriu ce trebuie avut în vedere la stabilirea cuantumului sporului de izolare este salariul de bază, prevăzut în mod expres de art. 5 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 27/1996.

Recurenții-pârâți au arătat că sporul de izolare prevăzut de art. 5 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 27/1996 se acordă în mod indirect, prin includerea acestuia în suma compensatorie stabilită în temeiul art. 6 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/2010, prin raportare la salariul din 31 decembrie 2009, fiind preluat, astfel, modul de calcul aplicabil la momentul la care salarizarea polițiștilor era reglementată prin Ordonanța Guvernului nr. 38/2003, respectiv modul de calcul reglementat de Ordinul ministrului administrației și internelor nr. 664/1997, modificat prin Ordinul ministrului internelor și reformei administrative nr. S/629/2008, care impune ca sporul să fie determinat în raport cu salariul de funcție. VII. Punctul de vedere al completului de judecată care a sesizat instanța supremă cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

Instanța de recurs consideră că se impune a se stabili dacă dispozițiile Ordonanței Guvernului nr. 27/1996 reglementează un drept distinct de drepturile salariale stabilite prin Legea-cadru nr. 284/2010 și dacă, în raport cu art. 4 din anexa nr. VII la această lege, care legiferează salarizarea polițiștilor, sporul de izolare se raportează la salariul funcției de bază sau la salariul de funcție.

Dezlegările menționate se impun întrucât reclamanții solicită acordarea drepturilor reprezentând sporul de izolare prevăzut de art. 5 din Ordonanța Guvernului nr. 27/1996, începând cu data de 1 ianuarie 2012 și pentru viitor, pe toată durata în care acest act normativ se află în vigoare.

Curtea de apel apreciază că Ordonanța Guvernului nr. 27/1996 reglementează o serie de măsuri speciale, care derogă de la dispozițiile generale și care au drept scop protecția socială, precum și atragerea de specialiști în diverse domenii de activitate care să își desfășoare activitatea în zonele defavorizate stabilite prin hotărâre a consiliului județean.

În cadrul completului de judecată au fost conturate două opinii cu privire la aplicabilitatea acestei ordonanțe, după intrarea în vigoare a legii de salarizare unică, respectiv într-o opinie (minoritară) s-a apreciat că devin incidente dispozițiile art. 1 alin. (2) din Legea-cadru nr. 284/2010, potrivit cărora "începând cu data intrării în vigoare a prezentei legi, drepturile salariale ale personalului prevăzut la alin. (1) sunt și rămân în mod exclusiv cele prevăzute în prezenta lege", situație ce exclude aplicarea art. 5 din Ordonanța Guvernului nr. 27/1996.

Potrivit celei de-a doua opinii (majoritare), drepturile reglementate de art. 5 din Ordonanța Guvernului nr. 27/1996 reprezintă facilități acordate persoanelor care își desfășoară activitatea în zonele defavorizate Delta Dunării și Munții Apuseni, astfel că ele nu intră sub incidența art. 1 alin. (2) din Legea-cadru nr. 284/2010, ci au o aplicabilitate de sine stătătoare. O astfel de interpretare este dedusă din faptul că dispozițiile legale menționate nu au fost abrogate în mod expres prin Legea-cadru nr. 330/2009 sau prin Legea-cadru nr. 284/2010, precum și din împrejurarea că facilitățile acordate privesc și alte drepturi pe care persoanele care locuiesc sau își desfășoară activitatea în localitățile din Delta Dunării le-au avut și le au în continuare (facilități fiscale etc.).

De asemenea, art. 13 alin. (1) din Legea-cadru nr. 284/2010 prevede că "Dispozițiile legale prin care sunt stabilite sporuri, indemnizații și alte drepturi de natură salarială pentru personalul din alte domenii de activitate din sectorul bugetar se aplică și personalului militar, polițiștilor, funcționarilor publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare și personalului civil care se află în situații similare, indiferent de tipul unității în care își desfășoară activitatea, cu avizul Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale", ceea ce înseamnă că însăși legea de salarizare unică recunoaște posibilitatea acordării și polițiștilor a unor sporuri, indemnizații sau drepturi de natură salarială prevăzute pentru sectorul bugetar, aceste drepturi fiind, în mod evident, distincte de cele reglementate de Legea-cadru nr. 284/2010.

Or, în situația în care s-ar considera că Ordonanța Guvernului nr. 27/1996 este aplicabilă și după intrarea în vigoare a Legii-cadru nr. 284/2010, se pune problema modului în care dispozițiile art. 5 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 27/1996, care prevăd "un spor de izolare de până la 60% din salariul de bază", se raportează la dispozițiile art. 4 din capitolul II al anexei nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010, care distinge între salariul funcției de bază și salariul de funcție (componentă a salariului funcției de bază).

Instanța de trimitere consideră, în mod unanim, că aplicarea art. 5 din Ordonanța Guvernului nr. 27/1996, sub aspectul modalității de calcul al sporului de izolare, nu se poate face decât prin raportare la legea de salarizare în vigoare, lege care face distincție între salariul de funcție și salariul de bază, precum și ținându-se seama de intenția legiuitorului dedusă din interpretarea sistematică a legii.

Se reține, astfel, că din modul în care au fost reglementate sporurile acordate polițiștilor prin Legea-cadru nr. 284/2010, acestea sunt calculate la salariul de funcție, iar, potrivit art. 25 alin. (1) din anexa nr. VII la lege, "Pentru activitatea desfășurată în unități situate în localități sau în zone izolate ori în unități situate în localități sau zone unde atragerea personalului se face cu greutate, personalul militar, polițiștii și funcționarii publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare, precum și personalul civil beneficiază de un spor de până la 20% din solda de funcție/salariul de funcție/salariul de bază".

Chiar dacă aceste dispoziții nu sunt incidente în situația reclamanților, întrucât art. 5 alin. (3) din Ordonanța Guvernului nr. 27/1996 exclude pentru personalul prevăzut la alin. (1) aplicarea prevederilor altor acte normative privind sporul de izolare, rezultă, totuși, că intenția legiuitorului a fost aceea de a calcula în cazul polițiștilor un eventual spor de izolare în raport cu salariul de funcție, iar nu în raport cu salariul funcției de bază, astfel cum susțin reclamanții.

Curtea de apel consideră că această optică este diferită de cea anterioară, impusă de Ordonanța Guvernului nr. 38/2003, care prevedea la art. 20 că sporul de izolare stabilit pentru activitatea desfășurată în unități situate în localități sau în zone izolate ori unde încadrarea personalului se face cu dificultate se raporta la salariul de bază. VIII. Răspunsul Ministerului Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție

Prin Adresa nr. 480/C/2.037/III-5/2016 din 26 iunie 2016, Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil nu s-a verificat și nu se verifică, în prezent, practică judiciară în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problema de drept ce formează obiectul sesizării. IX. Jurisprudența instanțelor naționale în materie A. În jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție nu au fost identificate hotărâri relevante cu privire la problema de drept a cărei dezlegare se solicită. B. Curțile de apel și tribunalele

Din jurisprudența transmisă de Curtea de Apel Constanța, instanța care a formulat sesizarea, au fost identificate două orientări: a) cea a Secției de contencios administrativ, potrivit căreia sporul de izolare prevăzut de Ordonanța Guvernului nr. 27/1996 se acordă în continuare, fiind calculat la salariul de bază (Decizia civilă nr. 653/CA/2015 și Decizia civilă nr. 850/CA/2013); același raționament a fost avut în vedere de instanță și pentru indemnizația de instalare prevăzută de art. 6 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 27/1996 (Decizia civilă nr. 257/2013); b) cea contrară, exprimată de Completul de litigii de muncă, potrivit căreia dreptul la sporul de izolare în cuantum de 60% nu mai poate fi acordat, după intrarea în vigoare a Legii-cadru nr. 330/2009 și a Legii-cadru nr. 284/2010 (Decizia civilă nr. 131/CM/2014).

Tribunalele Tulcea și Galați au trimis puncte de vedere, conform cărora: a) asupra prevederilor art. 5 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 27/1996 a operat abrogarea, sistemul de salarizare reglementat de Legea-cadru nr. 284/2010 având la bază, cu rang de principiu, "caracterul unitar" al salarizării, în sensul că vizează toate categoriile de personal din sectorul bugetar, prin luarea în considerare a drepturilor de natură salarială, stabilite prin acte normative speciale în sistemul de salarizare, după cum este prevăzut în art. 3 alin. (1) lit. a).

În continuarea argumentației acestui punct de vedere se arată că, potrivit art. 20 din Legea-cadru nr. 284/2010, sporurile, indemnizațiile, primele și compensațiile specifice domeniului de activitate ce se acordă personalului bugetar sunt prevăzute în anexele nr. I-VIII și, deși este adevărat că nu există o dispoziție de abrogare expresă a prevederilor art. 5 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 27/1996, ieșirea lor din vigoare este determinată de incompatibilitatea normelor ce derivă din cele două acte normative. Mai mult, prevederile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările ulterioare, nu exclud abrogarea implicită, art. 67 din acest act normativ făcând referire la evenimentele legislative implicite; b) drepturile reglementate de art. 5 din Ordonanța Guvernului nr. 27/1996 reprezintă facilități acordate persoanelor care își desfășoară activitatea în zonele defavorizate Delta Dunării și Munții Apuseni, astfel că ele nu intră sub incidența art. 1 alin. (2) din Legea-cadru nr. 284/2010, ci au o aplicabilitate de sine stătătoare; aplicarea art. 5 din Ordonanța Guvernului nr. 27/1996, sub aspectul modalității de calcul al sporului de izolare, nu se poate face decât prin raportare la legea de salarizare în vigoare, lege care face distincție între salariul de funcție și salariul de bază, precum și ținându-se seama de intenția legiuitorului dedusă din interpretarea sistematică a legii. X. Jurisprudența Curții Constituționale

Curtea Constituțională s-a pronunțat asupra dispozițiilor Legii-cadru nr. 284/2010 prin următoarele decizii: nr. 1.658 din 28 decembrie 2010, nr. 579 din 29 septembrie 2015, nr. 161 din 17 martie 2015, nr. 332 din 30 aprilie 2015. XI. Jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului și a Curții de Justiție a Uniunii Europene

În jurisprudența instanțelor europene nu au fost identificate hotărâri relevante pentru soluționarea problemei de drept a cărei dezlegare se solicită. XII. Raportul asupra chestiunii de drept

Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă, se apreciază că sesizarea nu îndeplinește condițiile de admisibilitate prevăzute de dispozițiile art. 519 din același cod, întrucât chestiunea de drept a cărei dezlegare se solicită nu este nouă și nu reprezintă o problemă de drept reală, deoarece nu comportă un grad ridicat de dificultate, în măsură să reclame intervenția instanței supreme pentru lămurire, și privește strict aplicarea la speță a legii, iar nu interpretarea de principiu a acesteia.

În subsidiar, pe fondul problemei supuse dezbaterii, soluția propusă prin raport este aceea că, în interpretarea și aplicarea prevederilor art. 5 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 27/1996, modul de calcul al sporului de izolare de până la 60% pentru categoria socioprofesională a polițiștilor funcționari publici cu statut special, în raport cu prevederile art. 4 din capitolul II al anexei nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010, se raportează la salariul funcției de bază. XIII. Înalta Curte

Examinând sesizarea în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, raportul întocmit de judecătorii raportori și chestiunea de drept a cărei dezlegare se solicită, constată următoarele: A. Asupra admisibilității

Potrivit dispozițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, "Dacă, în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată."

Prin textul de lege citat s-au instituit o serie de condiții de admisibilitate, condiții care trebuie să fie îndeplinite cumulativ, după cum urmează: - existența unei cauze în curs de judecată; - cauza care face obiectul judecății să se afle în competența legală a unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului; - instanța care sesizează Înalta Curte de Casație și Justiție să soluționeze cauza în ultimă instanță; - judecarea pe fond a cauzei să depindă de lămurirea chestiunii de drept ce constituie obiectul sesizării; - problema de drept să prezinte caracter de noutate, să nu fi făcut obiectul statuării Înaltei Curți de Casație și Justiție și nici obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

Din examinarea sesizării se constată că sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate, întrucât Curtea de Apel Constanța este legal învestită cu soluționarea unei cereri de recurs, în cadrul unui litigiu având ca obiect obligarea autorităților publice pârâte la calcularea drepturilor salariale și plata acestora către reclamanți.

Totodată, de dezlegarea chestiunii de drept depinde soluționarea pe fond a cauzei, întrucât prin cererea de chemare în judecată se solicită obligarea pârâților angajatori, autorități publice, la calcularea și plata, inclusiv pe viitor, către reclamanți a drepturilor salariale, cu titlu de spor de izolare de până la 60% din salariul de bază, în conformitate cu prevederile art. 5 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 27/1996.

Cu privire la această chestiune de drept, Înalta Curte de Casație și Justiție nu s-a pronunțat printr-o decizie cu caracter obligatoriu pentru instanțe, iar aceasta nu face nici obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

Cerința noutății problemei de drept este, și ea, îndeplinită, întrucât chiar dacă reglementarea analizată este de dată mai veche, se impune reevaluarea sau reinterpretarea acesteia, într-un context legislativ nou, creat de adoptarea Legii-cadru nr. 284/2010.

În cauză este îndeplinită situația premisă a iminenței apariției unei practici judiciare neunitare, fapt ce rezultă din analiza jurisprudenței transmise de către instanța care a formulat sesizarea și a punctelor de vedere divergente exprimate de instanțele judecătorești în competența cărora intră soluționarea unor astfel de litigii.

Se constată, de asemenea, că problema de drept este una veritabilă, care vizează două aspecte: unul privind stabilirea dispozițiilor legale privind acordarea sporului de izolare aplicabil categoriei socioprofesionale a polițiștilor și personalului civil [respectiv art. 5 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 27/1996 sau art. 25 alin. (1) și (2) din anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010] și altul privind reperul la care trebuie raportat procentul prevăzut de dispozițiile legale ce reglementează acest spor (respectiv "salariul de bază" sau "salariul funcției de bază"); chestiunea nu este deci o problemă exclusiv de aplicare a legii, ci privește un conflict de legi în timp, creat de succesiunea unor acte normative referitoare la drepturile salariale ale polițiștilor și personalului civil.

Concluzia este că sesizarea întrunește cumulativ condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă și, prin urmare, se impune declanșarea mecanismului de unificare instituit de acest text de lege, în vederea atingerii dezideratului instituției procesuale, respectiv preîntâmpinarea soluționării diferite a acestei chestiuni de drept de către instanțele judecătorești (control a priori). B. Asupra chestiunii de drept ce face obiectul sesizării

În raport cu obiectul de reglementare al dispozițiilor art. 5 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 27/1996, supuse interpretării, se impun două observații: prima privește împrejurarea că polițiștii, polițiștii de frontieră și personalul contractual din cadrul M.A.I. intră în domeniul de aplicare a acestui text, întrucât se încadrează în categoria personalului instituțiilor publice, iar cea de-a doua observație se referă la sfera de aplicabilitate a acestei norme, care este una mai largă, vizând atât personalul instituțiilor publice - altul decât polițiștii și personalul contractual din cadrul M.A.I. -, cât și personalul unităților de cult.

În privința categoriei socioprofesionale a polițiștilor există o suită de acte normative prin care au fost stabilite drepturile salariale ale acestora, indemnizații, sporuri, premii, prime și alte drepturi bănești sau de natură salarială.

În acest sens pot fi menționate următoarele acte normative cu relevanță pentru soluționarea chestiunii de drept analizate: - Ordonanța Guvernului nr. 38/2003; după cum se poate constata din lecturarea acestui act normativ, cap. 2 - Salarizarea polițiștilor și drepturile bănești ale elevilor și studenților din instituțiile de învățământ pentru formarea polițiștilor, secțiunea 1 - Salariul de bază al polițiștilor (art. 2-13), precum și mare parte din secțiunea a 2-a - Indemnizații, sporuri, premii, prime și alte drepturi bănești ale polițiștilor (art. 14-24) au fost abrogate; această abrogare expresă a operat, în special, prin Legea-cadru nr. 330/2009 și, ulterior, prin Legea-cadru nr. 284/2010, aceasta din urmă, la rândul său, abrogând Legea-cadru nr. 330/2009; - Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/2010, care a fost însă respinsă prin Legea nr. 30/2012; - Legea-cadru nr. 284/2010: "Art. 1. - (1) Prezenta lege are ca obiect de reglementare stabilirea unui sistem unitar de salarizare pentru personalul din sectorul bugetar plătit din bugetul general consolidat al statului. (2) Începând cu data intrării în vigoare a prezentei legi, drepturile salariale ale personalului prevăzut la alin. (1) sunt și rămân în mod exclusiv cele prevăzute în prezenta lege. Art. 2. - (1) Dispozițiile prezentei legi se aplică: a) personalului din autorități și instituții publice, respectiv Parlamentul, Administrația Prezidențială, autoritatea judecătorească, Guvernul, ministerele, celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, autorități ale administrației publice locale, alte autorități publice, autorități administrative autonome, precum și instituțiile din subordinea acestora, finanțate integral din bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale; b) personalului din autorități și instituții publice finanțate din venituri proprii și subvenții acordate de la bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale; c) personalului din autoritățile și instituțiile publice finanțate integral din venituri proprii; d) persoanelor care sunt conducători ai unor instituții publice în temeiul unui contract, altul decât contractul individual de muncă. (...) Art. 39. - La data intrării în vigoare a prezentei legi se abrogă: (...) y) orice alte dispoziții contrare prezentei legi."

Anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010 reglementează drepturile salariale pentru Familia ocupațională de funcții bugetare "apărare, ordine publică și siguranță națională", iar cap. II din anexa nr. VII cuprinde "Reglementări specifice personalului din instituțiile publice de apărare, ordine publică și siguranță națională".

Conform art. 2 din cap. II al anexei nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010: "(1) Personalul încadrat în instituțiile publice de apărare, ordine publică și siguranță națională este format din personal militar, polițiști, funcționari publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare, personal civil. (2) Prin personal militar, în sensul prezentei legi, se înțelege cadrele militare în activitate, precum și soldații și gradații voluntari în activitate. (3) Prin polițiști, în sensul prezentei legi, se înțelege funcționarii publici cu statut special din unitățile Ministerului Administrației și Internelor, aflați sub incidența Legii nr. 360/2002 privind Statutul polițistului, cu modificările și completările ulterioare. (4) Prin funcționari publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare, în sensul prezentei legi, se înțelege funcționarii publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare și din Ministerul Justiției, aflați sub incidența Legii nr. 293/2004 privind Statutul funcționarilor publici cu statut special din Administrația Națională a Penitenciarelor, republicată. (5) Prin personal civil, în sensul prezentei legi, se înțelege funcționarii publici și personalul contractual."

Pe de altă parte, art. 3 și 4 din același cap. II din anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010 stabilesc: "Art. 3. - (1) Personalul militar are dreptul la soldă lunară. (2) Solda lunară se compune din solda funcției de bază, indemnizații, compensații, sporuri, prime, premii și din alte drepturi salariale. (3) Solda funcției de bază este formată din solda de funcție, solda de grad, gradații și, după caz, solda de comandă. Pentru realizarea diferențierii soldelor funcțiilor de bază, se stabilesc clase de salarizare și coeficienți de ierarhizare pentru soldele de funcție. Art. 4. - (1) Polițiștii și funcționarii publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare au dreptul la salariu lunar. (2) Salariul lunar se compune din salariul funcției de bază, indemnizații, compensații, sporuri, prime, premii și din alte drepturi salariale. (3) Salariul funcției de bază este compus din salariul de funcție, salariul gradului profesional deținut, gradații și, după caz, salariul de comandă. Pentru realizarea diferențierii salariilor funcțiilor de bază, se stabilesc clase de salarizare și coeficienți de ierarhizare pentru salariile de funcție."

În sfârșit, art. 25 din secțiunea a 3-a a aceluiași capitol II al anexei nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010 stabilește: "Art. 25. - (1) Pentru activitatea desfășurată în unități situate în localități sau în zone izolate ori în unități situate în localități sau zone unde atragerea personalului se face cu greutate, personalul militar, polițiștii și funcționarii publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare, precum și personalul civil beneficiază de un spor de până la 20% din solda de funcție/salariul de funcție/salariul de bază. (2) Criteriile de stabilire a localităților și zonelor izolate, a localităților și zonelor unde atragerea personalului se face cu greutate, categoriile de personal și mărimea concretă a sporului se stabilesc, conform actelor normative în vigoare, prin ordin al ordonatorului principal de credite."

Astfel cum se poate constata, chestiunea de drept în legătură cu care instanța de trimitere a solicitat pronunțarea hotărârii prealabile privește raportul dintre două norme sau, altfel spus, o chestiune de succesiune în timp a legilor.

În esență, art. 5 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 27/1996 prevedea acordarea unui spor de izolare de până la 60% din salariul de bază în favoarea personalului din instituții publice (așadar, și a polițiștilor) ș.a. - cu respectarea anumitor criterii legale - în timp ce art. 4 din cap. II din anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010, referindu-se la polițiști, nu mai cuprinde referirea la salariul de bază, ci referirea la salariul lunar [art. 4 alin. (1)], salariul lunar ce are structura descrisă la art. 4 alin. (2) și (3), anterior citate.

Prin urmare, noțiunea de "salariu de bază al polițiștilor" nu mai este una de actualitate în contextul legislativ în vigoare, astfel încât, în aplicarea dispozițiilor art. 5 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 27/1996 s-a pus problema identificării bazei legale de calcul pentru acest spor de izolare, în condițiile în care acest text nu a fost abrogat în mod expres nici prin Legea-cadru nr. 330/2009, nici prin Legea-cadru nr. 284/2010. Totodată, trebuie precizat că în reglementarea Ordonanței Guvernului nr. 38/2003 - art. 2 - polițiștii aveau dreptul la salariul de bază.

Chestiunea de drept dedusă judecății implică stabilirea premisei de analiză, anume a raportului dintre normele succesive - norme generale și/sau norme speciale.

Astfel cum deja s-a arătat, art. 1 alin. (2) din Legea-cadru nr. 284/2010 consacră caracterul exclusiv al drepturilor salariale prevăzute de acest act normativ pentru personalul prevăzut la alin. (1) din același articol (între care, și polițiștii).

Pe de altă parte, art. 39 lit. y) din Legea-cadru nr. 284/2010 prevede că la data intrării în vigoare a acestei legi se abrogă orice dispoziții contrare prezentei legi.

Această modalitate de abrogare se identifică, din perspectiva Legii nr. 24/2000, cu procedeul abrogării exprese indirecte, întrucât actul normativ nou prevede doar generic faptul că dispozițiile contrare legii se abrogă, fără însă să le menționeze în mod expres (precum în cazul abrogării exprese), procedeu deosebit (și) de abrogarea implicită prin care o normă anterioară este abrogată prin adoptarea unei norme ulterioare cu un conținut contrar sau diferit, în absența unei manifestări explicite de voință a legiuitorului cu privire la ieșirea din vigoare a normei precedente.

Referitor la acest ultim aspect trebuie precizat că, potrivit art. 67 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, "Evenimentele legislative implicite nu sunt recunoscute în cazul actelor normative speciale ale căror dispoziții nu pot fi socotite modificate, completate sau abrogate nici prin reglementar