Decizia nr. 5 din 30 ianuarie 2017

Curtea de Apel Constanţa – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a dispus, prin Încheierea din 2 martie 2016, în Dosarul nr. 564/88/2015, aflat pe rolul acestei instanţe, sesizarea din oficiu a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în temeiul dispoziţiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarea chestiune de drept: modul de aplicare a prevederilor art. 5 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 27/1996 privind acordarea de facilităţi persoanelor care domiciliază sau lucrează în unele localităţi din Munţii Apuseni şi în Rezervaţia Biosferei „Delta Dunării”, republicată, cu modificările ulterioare, după data intrării în vigoare a Legii-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare.

Prin Cererea adresată Tribunalului Tulcea şi înregistrată cu nr. 564/88/2015, reclamantul Sindicatul „Delta” din cadrul Penitenciarului Tulcea, în numele şi pentru membrii săi de sindicat, a chemat în judecată pe pârâţii Administraţia Naţională a Penitenciarelor şi Penitenciarul Tulcea, solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună obligarea acestora la calcularea şi plata drepturilor salariale – cu titlul de spor de izolare de până la 60% din salariul de bază, către membrii de sindicat care îşi desfăşoară activitatea în Secţia Chilia Veche din cadrul Penitenciarului Tulcea, de la data de 1 februarie 2012 până în prezent, în conformitate cu prevederile art. 5 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 27/1996, republicată, cu modificările ulterioare, sumele urmând a fi actualizate cu coeficientul de inflaţie, pentru fiecare lună, de la data naşterii dreptului până la plata efectivă şi plata dobânzilor legale calculate până la data plăţii efective, conform Ordonanţei Guvernului nr. 9/2000 privind nivelul dobânzii legale pentru obligaţii băneşti, aprobată cu modificări prin Legea nr. 356/2002, cu modificările şi completările ulterioare; obligarea pârâţilor, în solidar, la plata, pe viitor, a drepturilor salariale, cu titlul de spor de izolare, de până la 60% din salariul de bază, către membrii de sindicat care îşi desfăşoară activitatea în Secţia Chilia Veche din cadrul Penitenciarului Tulcea, pe perioada în care actul normativ este în vigoare, cu plata cheltuielilor de judecată.

În motivare, reclamantul a invocat prevederile art. 5 din Ordonanţa Guvernului nr. 27/1996, republicată, cu modificările ulterioare, precum şi ale art. 4 alin. (2), art. 25 alin. (1) şi art. 93 alin. (2) din anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010, cu modificările şi completările ulterioare, susţinând că stabilirea localităţilor şi zonelor izolate, a localităţilor şi zonelor unde atragerea personalului se face cu greutate, a categoriilor de personal, precum şi mărimea concretă a sporului se realizează conform actelor normative în vigoare, prin ordin al ordonatorului principal de credite; că dispoziţiile art. 25 din anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010, cu modificările şi completările ulterioare, reglementează modalitatea de stabilire a sporului de izolare pentru alte situaţii şi zone decât Rezervaţia Biosferei „Delta Dunării”, pentru care există reglementarea specială – Ordonanţa Guvernului nr. 27/1996, republicată, cu modificările ulterioare. În acest context a susţinut că aplicarea dispoziţiilor Legii-cadru nr. 284/2010, cu modificările şi completările ulterioare, încalcă în mod flagrant dispoziţiile legale în vigoare.

Prin calcularea sporului de izolare în procentul de 20% prevăzut de dispoziţiile Legii-cadru nr. 284/2010, cu modificările şi completările ulterioare, şi nu în procentul de 60%, aşa cum prevede Ordonanţa Guvernului nr. 27/1996, republicată, cu modificările ulterioare, angajatorul încalcă prevederile legale, iar în conformitate cu art. 2 din Ordonanţa Guvernului nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare, republicată, personalul care îşi desfăşoară activitatea la Secţia Chilia Veche a Penitenciarului Tulcea este discriminat faţă de personalul din alte instituţii publice care au locul de muncă în localităţile din Rezervaţia Biosferei „Delta Dunării”, cărora li se calculează sporul de izolare în conformitate cu prevederile Ordonanţei Guvernului nr. 27/1996, republicată, cu modificările ulterioare.

În apărare, pârâtul Penitenciarul Tulcea a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepţia prescripţiei dreptului la acţiune pentru o parte din perioada pentru care s-a solicitat acordarea sporurilor salariale, iar pe fond a solicitat respingerea cererii.

Pârâta Administraţia Naţională a Penitenciarelor a formulat întâmpinare prin care a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive şi a prescripţiei dreptului material la acţiune, iar pe fond a solicitat respingerea cererii.

Prin Sentinţa civilă nr. 1.046 din 18 iunie 2015 Tribunalul Tulcea a respins excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune, precum şi cererea, ca neîntemeiată, reţinând că reclamanţii sunt funcţionari publici în cadrul Penitenciarului Tulcea – Secţia Chilia Veche şi că, începând cu luna martie 2012, au beneficiat de un spor de izolare de 20% din salariul de bază, în temeiul art. 25 din anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010, cu modificările şi completările ulterioare.

Potrivit acestor norme legale, pentru activitatea desfăşurată în unităţi situate în localităţi sau în zone izolate ori în unităţi situate în localităţi sau zone unde atragerea personalului se face cu greutate, personalul militar, poliţiştii şi funcţionarii publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciarelor, precum şi personalul civil beneficiază de un spor de până la 20% din solda de funcţie/salariul de funcţie/salariul de bază. Criteriile de stabilire a localităţilor şi zonelor izolate, a localităţilor şi zonelor unde atragerea personalului se face cu greutate, categoriile de personal şi mărimea concretă a sporului se stabilesc, conform actelor normative în vigoare, prin ordin al ordonatorului principal de credite.

Art. 1 alin. (2) din Legea-cadru nr. 284/2010, cu modificările şi completările ulterioare, prevede că, începând cu data intrării în vigoare a legii, drepturile salariale ale personalului prevăzut la alin. (1) sunt şi rămân în mod exclusiv cele prevăzute în lege.

În continuare, art. 22 alin. (2) din aceeaşi lege stabileşte că suma sporurilor, compensaţiilor, primelor şi indemnizaţiilor individuale nu va depăşi 30% din salariul de bază, solda funcţiei de bază/salariul funcţiei de bază sau indemnizaţia lunară de încadrare, iar la art. 39 lit. y) se arată că începând cu data intrării în vigoare a legii se abrogă orice alte dispoziţii contrare.

Având în vedere dispoziţiile legale mai sus arătate, instanţa a considerat că, începând cu data de 1 ianuarie 2011, prevederile art. 5 din Ordonanţa Guvernului nr. 27/1996, republicată, cu modificările ulterioare, care, contrar dispoziţiilor art. 22 din Legea-cadru nr. 284/2010, cu modificările şi completările ulterioare, stabilesc un cuantum al sporului de izolare de 60% din salariul de bază, nu mai sunt aplicabile.

Împotriva acestei sentinţe a formulat recurs reclamantul Sindicatul „Delta” din cadrul Penitenciarului Tulcea, motivând, în esenţă, că hotărârea instanţei de fond a fost pronunţată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material. Recurentul a solicitat admiterea recursului, casarea în tot a hotărârii atacate şi, pe fond, admiterea acţiunii introductive, aşa cum a fost precizată.

Intimatul-pârât Penitenciarul Tulcea a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

În şedinţa publică din 24 februarie 2016 instanţa de recurs a pus în discuţia părţilor oportunitatea sesizării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în temeiul dispoziţiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile.

Sesizarea a fost considerată admisibilă prin Încheierea din 2 martie 2016, dată la care s-a dispus şi suspendarea judecăţii în temeiul dispoziţiilor art. 520 alin. (2) din Codul de procedură civilă.

Prin Încheierea pronunţată la data de 2 martie 2016, în Dosarul nr. 564/88/2015, Curtea de Apel Constanţa – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a constatat admisibilitatea sesizării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în temeiul dispoziţiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, motivat de următoarele considerente:

Reclamantul-intimat a susţinut că beneficiază de sporul de izolare, prevăzut în mod expres de art. 5 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 27/1996, republicată, cu modificările ulterioare, act normativ ce nu a fost abrogat implicit prin intrarea în vigoare a Legii-cadru nr. 284/2010, cu modificările şi completările ulterioare.

Pârâţii-recurenţi au arătat că sporul de izolare prevăzut de art. 5 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 27/1996, republicată, cu modificările ulterioare, se acordă în mod indirect, prin includerea lui în suma compensatorie stabilită în temeiul art. 6 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/2010 privind unele măsuri de reîncadrare în funcţii a unor categorii de personal din sectorul bugetar şi stabilirea salariilor acestora, precum şi alte măsuri în domeniul bugetar, sporul prevăzut de Ordonanţa Guvernului nr. 27/1996, republicată, cu modificările ulterioare, fiind abrogat prin intrarea în vigoare a Legii-cadru nr. 284/2010, cu modificările şi completările ulterioare.

Completul de judecată învestit cu soluţionarea recursului în Dosarul nr. 564/88/2015 al Curţii de Apel Constanţa – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a apreciat că problema ce se impune a fi dezlegată în cauză se referă la aplicarea dispoziţiilor art. 5 din Ordonanţa Guvernului nr. 27/1996, republicată, cu modificările ulterioare, în condiţiile intrării în vigoare a Legii-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare.

Pârâţii nu recunosc aplicabilitatea Ordonanţei Guvernului nr. 27/1996, republicată, cu modificările ulterioare, după intrarea în vigoare a Legii-cadru nr. 284/2010, cu modificările şi completările ulterioare, ci acordă sporul de izolare în temeiul art. 5 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/2010 privind unele măsuri de reîncadrare în funcţii a unor categorii de personal din sectorul bugetar şi stabilirea salariilor acestora, precum şi alte măsuri în domeniul bugetar, care stabileşte că, începând cu luna ianuarie 2010, personalul aflat în funcţie la 31 decembrie 2009 îşi păstrează salariul, solda sau, după caz, indemnizaţia lunară de încadrare brut/brută avute la această dată, precum şi în baza reglementărilor anuale de salarizare, ce au drept scop implementarea etapizată a Legii-cadru nr. 284/2010, cu modificările şi completările ulterioare.

Prin urmare, instanţa de recurs consideră că se impune a se stabili dacă dispoziţiile Ordonanţei Guvernului nr. 27/1996, republicată, cu modificările ulterioare, reglementează un drept distinct de drepturile salariale stabilite prin Legea-cadru nr. 284/2010, cu modificările şi completările ulterioare.

Dezlegarea se impune întrucât reclamanţii solicită acordarea drepturilor reprezentând sporul de izolare prevăzut de art. 5 din Ordonanţa Guvernului nr. 27/1996, republicată, cu modificările ulterioare, începând cu data de 1 ianuarie 2012 şi pentru viitor, pe toată durata în care actul normativ se află în vigoare.

În cadrul completului de judecată au fost conturate două opinii cu privire la aplicabilitatea acestei ordonanţe după intrarea în vigoare a legii unice de salarizare. Într-o opinie (minoritară) s-a apreciat că devin incidente dispoziţiile art. 1 alin. (2) din Legea-cadru nr. 284/2010, cu modificările şi completările ulterioare, potrivit cu care „Începând cu data intrării în vigoare a prezentei legi, drepturile salariale ale personalului prevăzut la alin. (1) sunt şi rămân în mod exclusiv cele prevăzute în prezenta lege”, situaţie ce exclude aplicarea art. 5 din Ordonanţa Guvernului nr. 27/1996, republicată, cu modificările ulterioare.

Potrivit celei de-a doua opinii (majoritare), drepturile reglementate de art. 5 din Ordonanţa Guvernului nr. 27/1996, republicată, cu modificările ulterioare, reprezintă facilităţi acordate persoanelor care îşi desfăşoară activitatea în zonele defavorizate Delta Dunării şi Munţii Apuseni, astfel că ele nu intră sub incidenţa art. 1 alin. (2) din Legea-cadru nr. 284/2010, cu modificările şi completările ulterioare, ci au o aplicabilitate de sine stătătoare.

Curtea de Apel Constanţa a comunicat nota Secţiei a II-a civile, de contencios administrativ şi fiscal, potrivit căreia la nivelul celor două secţii civile ale Curţii s-a înregistrat practică judiciară neunitară.

Celelalte curţi de apel nu au identificat jurisprudenţă în problema de drept ce face obiectul sesizării.

Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat că la nivelul Secţiei judiciare – Serviciul judiciar civil nu s-a verificat şi nici nu se verifică, în prezent, practica judiciară în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii în problema de drept ce formează obiectul sesizării.

În urma verificărilor efectuate se constată că instanţa de contencios constituţional nu s-a pronunţat asupra constituţionalităţii dispoziţiilor art. 5 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 27/1996, republicată, cu modificările ulterioare.

În ce priveşte însă constituţionalitatea dispoziţiilor Legii- cadru nr. 284/2010, cu modificările şi completările ulterioare, s-au pronunţat mai multe decizii, relevanţă pentru prezenta cauză prezentând următoarele:

Concret, instanţa de contencios constituţional a statuat, făcând trimitere la jurisprudenţa sa anterioară, că statul are deplina legitimitate de a acorda sporuri, suplimente ori alte drepturi personalului plătit din fonduri publice, în funcţie de veniturile bugetare pe care le realizează. Acestea nu sunt drepturi fundamentale, ci drepturi salariale suplimentare. Prin urmare, în egală măsură, legiuitorul este îndreptăţit să le modifice, să le suspende sau chiar să le anuleze.

Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă, judecătorii-raportori au apreciat că sesizarea nu întruneşte condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, deoarece prin Decizia nr. 30 din 17 octombrie 2016, pronunţată în Dosarul nr. 1.902/1/2016 (nepublicată în Monitorul Oficial al României la data întocmirii raportului), Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept s-a pronunţat asupra acestei probleme de drept.

În privinţa regularităţii sesizării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, legiuitorul, în cuprinsul articolului 519 din Codul de procedură civilă, instituie o serie de condiţii de admisibilitate pentru declanşarea acestei proceduri, condiţii care se impun a fi întrunite în mod cumulativ, respectiv:

Evaluând elementele sesizării, pentru a stabili dacă se verifică îndeplinirea simultană a tuturor condiţiilor care permit declanşarea mecanismului de unificare a practicii judiciare, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept constată că doar primele patru condiţii sunt întrunite. Concret, sunt îndeplinite aspectele de admisibilitate legate de titularul sesizării, stadiul soluţionării pricinii în care sesizarea a fost promovată, precum şi cel referitor la relaţia de dependenţă dintre chestiunea de drept ce se cere a fi lămurită şi rezolvarea pe fond a litigiului.

Astfel, Curtea de Apel Constanţa este legal învestită cu soluţionarea unui recurs în materia raporturilor de serviciu ale unor funcţionari publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare. Este de netăgăduit că titularul sesizării judecă cauza în ultimă instanţă, aşa cum rezultă din prevederile art. 10 alin. (2) şi art. 20 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, raportate la art. 96 pct. 3 din Codul de procedură civilă.

Totodată, de dezlegarea problemei de drept constând în stabilirea domeniului de aplicare a celor două legi şi rezolvarea conflictului în timp a două acte normative succesive ce reglementează, printre altele, drepturi de natură salarială ale unor categorii de personal bugetar (personal militar, poliţişti şi funcţionari publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare) depinde soluţionarea pe fond a cauzei. În esenţă, art. 5 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 27/1996, republicată, cu modificările ulterioare, prevedea acordarea unui spor de izolare de până la 60% din salariul de bază în favoarea personalului din instituţii publice (deci inclusiv categoria funcţionarilor cu statut special în discuţie), cu respectarea anumitor criterii legale. Ulterior, au intrat în vigoare acte normative al căror scop declarat a fost acela de a stabili un sistem unitar de salarizare a personalului plătit din fonduri publice şi s-a pus problema de a şti dacă dispoziţiile legale sus-arătate au supravieţuit, în condiţiile în care acest text nu a fost abrogat în mod direct nici prin Legea-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările ulterioare, nici prin Legea-cadru nr. 284/2010, cu modificările şi completările ulterioare.

Prin urmare, soluţionarea pe fond a cauzei cu care este învestit autorul sesizării de faţă este nemijlocit legată de stabilirea raportului dintre normele succesive şi de decelarea regulilor de soluţionare a conflictului de legi în timp. Cu alte cuvinte, se impune a statua dacă normele în conflict sunt generale sau speciale, faţă de împrejurarea că norma ulterioară, cuprinsă înart. 25 din capitolul II al anexei nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010, cu modificările şi completările ulterioare, are acelaşi obiect de reglementare ca şi norma anterioară, respectiv acordarea sporului de izolare pentru categoriile de personal bugetar în discuţie, însă într-un alt cuantum. Ulterior identificării naturii normelor în conflict se poate stabili dacă prevederile art. 39 lit. y) din Legea-cadru nr. 284/2010, cu modificările şi completările ulterioare, care dispun în sensul abrogării oricăror dispoziţii legale contrare acestei legi, reprezintă o modalitate de abrogare expresă indirectă a art. 5 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 27/1996, republicată, cu modificările ulterioare.

Condiţia referitoare la nestatuarea asupra chestiunii de drept de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu este îndeplinită, în condiţiile în care prin Decizia nr. 30 din 17 octombrie 2016, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în Dosarul nr. 1.902/1/2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.025 din 20 decembrie 2016, s-a decis după cum urmează:

Chiar dacă această hotărâre prealabilă se referă la alte categorii socioprofesionale decât cea din cauza pendinte, chestiunea de drept dezlegată este aceeaşi şi priveşte modul de interpretare şi aplicare unitară a art. 5 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 27/1996 privind acordarea de facilităţi persoanelor care domiciliază sau lucrează în unele localităţi din Munţii Apuseni şi în Rezervaţia Biosferei „Delta Dunării”, republicată, cu modificările ulterioare, normă care îi vizează şi pe membrii sindicatului reclamant, ce îşi desfăşoară activitatea în Secţia Chilia Veche din cadrul Penitenciarului Tulcea – aceştia încadrându-se în categoria personalului instituţiilor publice, cu locul de muncă în una din localităţile din Rezervaţia Biosferei „Delta Dunării”, prevăzute în pct. 19 din anexa la Hotărârea Guvernului nr. 395/1996 pentru aprobarea Programului special privind unele măsuri şi acţiuni pentru sprijinirea dezvoltării economico-sociale a judeţului Tulcea şi a Rezervaţiei Biosferei „Delta Dunării”.

În consecinţă, nefiind îndeplinită una dintre condiţiile de admisibilitate prevăzută de dispoziţiile art. 519 din Codul de procedură civilă, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept va proceda la respingerea, pe acest temei, a sesizării formulate de Curtea de Apel Constanţa.