ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, Decizia nr. 5/2017

Curtea de Apel Constanța - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a dispus, prin Încheierea din 2 martie 2016, în Dosarul nr. 564/88/2015, aflat pe rolul acestei instanțe, sesizarea din oficiu a Înaltei Curți de Casație și Justiție, în temeiul dispozițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarea chestiune de drept: modul de aplicare a prevederilor art. 5 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 27/1996 privind acordarea de facilități persoanelor care domiciliază sau lucrează în unele localități din Munții Apuseni și în Rezervația Biosferei "Delta Dunării", republicată, cu modificările ulterioare, după data intrării în vigoare a Legii-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare.

Prin Cererea adresată Tribunalului Tulcea și înregistrată cu nr. 564/88/2015, reclamantul Sindicatul "Delta" din cadrul Penitenciarului Tulcea, în numele și pentru membrii săi de sindicat, a chemat în judecată pe pârâții Administrația Națională a Penitenciarelor și Penitenciarul Tulcea, solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună obligarea acestora la calcularea și plata drepturilor salariale - cu titlul de spor de izolare de până la 60% din salariul de bază, către membrii de sindicat care își desfășoară activitatea în Secția Chilia Veche din cadrul Penitenciarului Tulcea, de la data de 1 februarie 2012 până în prezent, în conformitate cu prevederile art. 5 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 27/1996, republicată, cu modificările ulterioare, sumele urmând a fi actualizate cu coeficientul de inflație, pentru fiecare lună, de la data nașterii dreptului până la plata efectivă și plata dobânzilor legale calculate până la data plății efective, conform Ordonanței Guvernului nr. 9/2000 privind nivelul dobânzii legale pentru obligații bănești, aprobată cu modificări prin Legea nr. 356/2002, cu modificările și completările ulterioare; obligarea pârâților, în solidar, la plata, pe viitor, a drepturilor salariale, cu titlul de spor de izolare, de până la 60% din salariul de bază, către membrii de sindicat care își desfășoară activitatea în Secția Chilia Veche din cadrul Penitenciarului Tulcea, pe perioada în care actul normativ este în vigoare, cu plata cheltuielilor de judecată.

În motivare, reclamantul a invocat prevederile art. 5 din Ordonanța Guvernului nr. 27/1996, republicată, cu modificările ulterioare, precum și ale art. 4 alin. (2), art. 25 alin. (1) și art. 93 alin. (2) din anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010, cu modificările și completările ulterioare, susținând că stabilirea localităților și zonelor izolate, a localităților și zonelor unde atragerea personalului se face cu greutate, a categoriilor de personal, precum și mărimea concretă a sporului se realizează conform actelor normative în vigoare, prin ordin al ordonatorului principal de credite; că dispozițiile art. 25 din anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010, cu modificările și completările ulterioare, reglementează modalitatea de stabilire a sporului de izolare pentru alte situații și zone decât Rezervația Biosferei "Delta Dunării", pentru care există reglementarea specială - Ordonanța Guvernului nr. 27/1996, republicată, cu modificările ulterioare. În acest context a susținut că aplicarea dispozițiilor Legii-cadru nr. 284/2010, cu modificările și completările ulterioare, încalcă în mod flagrant dispozițiile legale în vigoare.

Prin calcularea sporului de izolare în procentul de 20% prevăzut de dispozițiile Legii-cadru nr. 284/2010, cu modificările și completările ulterioare, și nu în procentul de 60%, așa cum prevede Ordonanța Guvernului nr. 27/1996, republicată, cu modificările ulterioare, angajatorul încalcă prevederile legale, iar în conformitate cu art. 2 din Ordonanța Guvernului nr. 137/2000 privind prevenirea și sancționarea tuturor formelor de discriminare, republicată, personalul care își desfășoară activitatea la Secția Chilia Veche a Penitenciarului Tulcea este discriminat față de personalul din alte instituții publice care au locul de muncă în localitățile din Rezervația Biosferei "Delta Dunării", cărora li se calculează sporul de izolare în conformitate cu prevederile Ordonanței Guvernului nr. 27/1996, republicată, cu modificările ulterioare.

În apărare, pârâtul Penitenciarul Tulcea a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepția prescripției dreptului la acțiune pentru o parte din perioada pentru care s-a solicitat acordarea sporurilor salariale, iar pe fond a solicitat respingerea cererii.

Pârâta Administrația Națională a Penitenciarelor a formulat întâmpinare prin care a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive și a prescripției dreptului material la acțiune, iar pe fond a solicitat respingerea cererii.

Prin Sentința civilă nr. 1.046 din 18 iunie 2015 Tribunalul Tulcea a respins excepția prescripției dreptului material la acțiune, precum și cererea, ca neîntemeiată, reținând că reclamanții sunt funcționari publici în cadrul Penitenciarului Tulcea - Secția Chilia Veche și că, începând cu luna martie 2012, au beneficiat de un spor de izolare de 20% din salariul de bază, în temeiul art. 25 din anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010, cu modificările și completările ulterioare.

Potrivit acestor norme legale, pentru activitatea desfășurată în unități situate în localități sau în zone izolate ori în unități situate în localități sau zone unde atragerea personalului se face cu greutate, personalul militar, polițiștii și funcționarii publici cu statut special din sistemul administrației penitenciarelor, precum și personalul civil beneficiază de un spor de până la 20% din solda de funcție/salariul de funcție/salariul de bază. Criteriile de stabilire a localităților și zonelor izolate, a localităților și zonelor unde atragerea personalului se face cu greutate, categoriile de personal și mărimea concretă a sporului se stabilesc, conform actelor normative în vigoare, prin ordin al ordonatorului principal de credite.

Art. 1 alin. (2) din Legea-cadru nr. 284/2010, cu modificările și completările ulterioare, prevede că, începând cu data intrării în vigoare a legii, drepturile salariale ale personalului prevăzut la alin. (1) sunt și rămân în mod exclusiv cele prevăzute în lege.

În continuare, art. 22 alin. (2) din aceeași lege stabilește că suma sporurilor, compensațiilor, primelor și indemnizațiilor individuale nu va depăși 30% din salariul de bază, solda funcției de bază/salariul funcției de bază sau indemnizația lunară de încadrare, iar la art. 39 lit. y) se arată că începând cu data intrării în vigoare a legii se abrogă orice alte dispoziții contrare.

Având în vedere dispozițiile legale mai sus arătate, instanța a considerat că, începând cu data de 1 ianuarie 2011, prevederile art. 5 din Ordonanța Guvernului nr. 27/1996, republicată, cu modificările ulterioare, care, contrar dispozițiilor art. 22 din Legea-cadru nr. 284/2010, cu modificările și completările ulterioare, stabilesc un cuantum al sporului de izolare de 60% din salariul de bază, nu mai sunt aplicabile.

Împotriva acestei sentințe a formulat recurs reclamantul Sindicatul "Delta" din cadrul Penitenciarului Tulcea, motivând, în esență, că hotărârea instanței de fond a fost pronunțată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material. Recurentul a solicitat admiterea recursului, casarea în tot a hotărârii atacate și, pe fond, admiterea acțiunii introductive, așa cum a fost precizată.

Intimatul-pârât Penitenciarul Tulcea a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

În ședința publică din 24 februarie 2016 instanța de recurs a pus în discuția părților oportunitatea sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție, în temeiul dispozițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile.

Sesizarea a fost considerată admisibilă prin Încheierea din 2 martie 2016, dată la care s-a dispus și suspendarea judecății în temeiul dispozițiilor art. 520 alin. (2) din Codul de procedură civilă.

Prin Încheierea pronunțată la data de 2 martie 2016, în Dosarul nr. 564/88/2015, Curtea de Apel Constanța - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a constatat admisibilitatea sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție, în temeiul dispozițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, motivat de următoarele considerente:

Reclamantul-intimat a susținut că beneficiază de sporul de izolare, prevăzut în mod expres de art. 5 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 27/1996, republicată, cu modificările ulterioare, act normativ ce nu a fost abrogat implicit prin intrarea în vigoare a Legii-cadru nr. 284/2010, cu modificările și completările ulterioare.

Pârâții-recurenți au arătat că sporul de izolare prevăzut de art. 5 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 27/1996, republicată, cu modificările ulterioare, se acordă în mod indirect, prin includerea lui în suma compensatorie stabilită în temeiul art. 6 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/2010 privind unele măsuri de reîncadrare în funcții a unor categorii de personal din sectorul bugetar și stabilirea salariilor acestora, precum și alte măsuri în domeniul bugetar, sporul prevăzut de Ordonanța Guvernului nr. 27/1996, republicată, cu modificările ulterioare, fiind abrogat prin intrarea în vigoare a Legii-cadru nr. 284/2010, cu modificările și completările ulterioare.

Completul de judecată învestit cu soluționarea recursului în Dosarul nr. 564/88/2015 al Curții de Apel Constanța - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a apreciat că problema ce se impune a fi dezlegată în cauză se referă la aplicarea dispozițiilor art. 5 din Ordonanța Guvernului nr. 27/1996, republicată, cu modificările ulterioare, în condițiile intrării în vigoare a Legii-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare.

Pârâții nu recunosc aplicabilitatea Ordonanței Guvernului nr. 27/1996, republicată, cu modificările ulterioare, după intrarea în vigoare a Legii-cadru nr. 284/2010, cu modificările și completările ulterioare, ci acordă sporul de izolare în temeiul art. 5 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/2010 privind unele măsuri de reîncadrare în funcții a unor categorii de personal din sectorul bugetar și stabilirea salariilor acestora, precum și alte măsuri în domeniul bugetar, care stabilește că, începând cu luna ianuarie 2010, personalul aflat în funcție la 31 decembrie 2009 își păstrează salariul, solda sau, după caz, indemnizația lunară de încadrare brut/brută avute la această dată, precum și în baza reglementărilor anuale de salarizare, ce au drept scop implementarea etapizată a Legii-cadru nr. 284/2010, cu modificările și completările ulterioare.

Prin urmare, instanța de recurs consideră că se impune a se stabili dacă dispozițiile Ordonanței Guvernului nr. 27/1996, republicată, cu modificările ulterioare, reglementează un drept distinct de drepturile salariale stabilite prin Legea-cadru nr. 284/2010, cu modificările și completările ulterioare.

Dezlegarea se impune întrucât reclamanții solicită acordarea drepturilor reprezentând sporul de izolare prevăzut de art. 5 din Ordonanța Guvernului nr. 27/1996, republicată, cu modificările ulterioare, începând cu data de 1 ianuarie 2012 și pentru viitor, pe toată durata în care actul normativ se află în vigoare.

În cadrul completului de judecată au fost conturate două opinii cu privire la aplicabilitatea acestei ordonanțe după intrarea în vigoare a legii unice de salarizare. Într-o opinie (minoritară) s-a apreciat că devin incidente dispozițiile art. 1 alin. (2) din Legea-cadru nr. 284/2010, cu modificările și completările ulterioare, potrivit cu care "Începând cu data intrării în vigoare a prezentei legi, drepturile salariale ale personalului prevăzut la alin. (1) sunt și rămân în mod exclusiv cele prevăzute în prezenta lege", situație ce exclude aplicarea art. 5 din Ordonanța Guvernului nr. 27/1996, republicată, cu modificările ulterioare.

Potrivit celei de-a doua opinii (majoritare), drepturile reglementate de art. 5 din Ordonanța Guvernului nr. 27/1996, republicată, cu modificările ulterioare, reprezintă facilități acordate persoanelor care își desfășoară activitatea în zonele defavorizate Delta Dunării și Munții Apuseni, astfel că ele nu intră sub incidența art. 1 alin. (2) din Legea-cadru nr. 284/2010, cu modificările și completările ulterioare, ci au o aplicabilitate de sine stătătoare.

Curtea de Apel Constanța a comunicat nota Secției a II-a civile, de contencios administrativ și fiscal, potrivit căreia la nivelul celor două secții civile ale Curții s-a înregistrat practică judiciară neunitară.

Celelalte curți de apel nu au identificat jurisprudență în problema de drept ce face obiectul sesizării.

Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil nu s-a verificat și nici nu se verifică, în prezent, practica judiciară în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii în problema de drept ce formează obiectul sesizării.

În urma verificărilor efectuate se constată că instanța de contencios constituțional nu s-a pronunțat asupra constituționalității dispozițiilor art. 5 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 27/1996, republicată, cu modificările ulterioare.

În ce privește însă constituționalitatea dispozițiilor Legii- cadru nr. 284/2010, cu modificările și completările ulterioare, s-au pronunțat mai multe decizii, relevanță pentru prezenta cauză prezentând următoarele:

Concret, instanța de contencios constituțional a statuat, făcând trimitere la jurisprudența sa anterioară, că statul are deplina legitimitate de a acorda sporuri, suplimente ori alte drepturi personalului plătit din fonduri publice, în funcție de veniturile bugetare pe care le realizează. Acestea nu sunt drepturi fundamentale, ci drepturi salariale suplimentare. Prin urmare, în egală măsură, legiuitorul este îndreptățit să le modifice, să le suspende sau chiar să le anuleze.

Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă, judecătorii-raportori au apreciat că sesizarea nu întrunește condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, deoarece prin Decizia nr. 30 din 17 octombrie 2016, pronunțată în Dosarul nr. 1.902/1/2016 (nepublicată în Monitorul Oficial al României la data întocmirii raportului), Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept s-a pronunțat asupra acestei probleme de drept.

În privința regularității sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, legiuitorul, în cuprinsul articolului 519 din Codul de procedură civilă, instituie o serie de condiții de admisibilitate pentru declanșarea acestei proceduri, condiții care se impun a fi întrunite în mod cumulativ, respectiv:

Evaluând elementele sesizării, pentru a stabili dacă se verifică îndeplinirea simultană a tuturor condițiilor care permit declanșarea mecanismului de unificare a practicii judiciare, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept constată că doar primele patru condiții sunt întrunite. Concret, sunt îndeplinite aspectele de admisibilitate legate de titularul sesizării, stadiul soluționării pricinii în care sesizarea a fost promovată, precum și cel referitor la relația de dependență dintre chestiunea de drept ce se cere a fi lămurită și rezolvarea pe fond a litigiului.

Astfel, Curtea de Apel Constanța este legal învestită cu soluționarea unui recurs în materia raporturilor de serviciu ale unor funcționari publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare. Este de netăgăduit că titularul sesizării judecă cauza în ultimă instanță, așa cum rezultă din prevederile art. 10 alin. (2) și art. 20 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, raportate la art. 96 pct. 3 din Codul de procedură civilă.

Totodată, de dezlegarea problemei de drept constând în stabilirea domeniului de aplicare a celor două legi și rezolvarea conflictului în timp a două acte normative succesive ce reglementează, printre altele, drepturi de natură salarială ale unor categorii de personal bugetar (personal militar, polițiști și funcționari publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare) depinde soluționarea pe fond a cauzei. În esență, art. 5 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 27/1996, republicată, cu modificările ulterioare, prevedea acordarea unui spor de izolare de până la 60% din salariul de bază în favoarea personalului din instituții publice (deci inclusiv categoria funcționarilor cu statut special în discuție), cu respectarea anumitor criterii legale. Ulterior, au intrat în vigoare acte normative al căror scop declarat a fost acela de a stabili un sistem unitar de salarizare a personalului plătit din fonduri publice și s-a pus problema de a ști dacă dispozițiile legale sus-arătate au supraviețuit, în condițiile în care acest text nu a fost abrogat în mod direct nici prin Legea-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările ulterioare, nici prin Legea-cadru nr. 284/2010, cu modificările și completările ulterioare.

Prin urmare, soluționarea pe fond a cauzei cu care este învestit autorul sesizării de față este nemijlocit legată de stabilirea raportului dintre normele succesive și de decelarea regulilor de soluționare a conflictului de legi în timp. Cu alte cuvinte, se impune a statua dacă normele în conflict sunt generale sau speciale, față de împrejurarea că norma ulterioară, cuprinsă înart. 25 din capitolul II al anexei nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010, cu modificările și completările ulterioare, are același obiect de reglementare ca și norma anterioară, respectiv acordarea sporului de izolare pentru categoriile de personal bugetar în discuție, însă într-un alt cuantum. Ulterior identificării naturii normelor în conflict se poate stabili dacă prevederile art. 39 lit. y) din Legea-cadru nr. 284/2010, cu modificările și completările ulterioare, care dispun în sensul abrogării oricăror dispoziții legale contrare acestei legi, reprezintă o modalitate de abrogare expresă indirectă a art. 5 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 27/1996, republicată, cu modificările ulterioare.

Condiția referitoare la nestatuarea asupra chestiunii de drept de către Înalta Curte de Casație și Justiție nu este îndeplinită, în condițiile în care prin Decizia nr. 30 din 17 octombrie 2016, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în Dosarul nr. 1.902/1/2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.025 din 20 decembrie 2016, s-a decis după cum urmează:

Chiar dacă această hotărâre prealabilă se referă la alte categorii socioprofesionale decât cea din cauza pendinte, chestiunea de drept dezlegată este aceeași și privește modul de interpretare și aplicare unitară a art. 5 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 27/1996 privind acordarea de facilități persoanelor care domiciliază sau lucrează în unele localități din Munții Apuseni și în Rezervația Biosferei "Delta Dunării", republicată, cu modificările ulterioare, normă care îi vizează și pe membrii sindicatului reclamant, ce își desfășoară activitatea în Secția Chilia Veche din cadrul Penitenciarului Tulcea - aceștia încadrându-se în categoria personalului instituțiilor publice, cu locul de muncă în una din localitățile din Rezervația Biosferei "Delta Dunării", prevăzute în pct. 19 din anexa la Hotărârea Guvernului nr. 395/1996 pentru aprobarea Programului special privind unele măsuri și acțiuni pentru sprijinirea dezvoltării economico-sociale a județului Tulcea și a Rezervației Biosferei "Delta Dunării".

În consecință, nefiind îndeplinită una dintre condițiile de admisibilitate prevăzută de dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept va proceda la respingerea, pe acest temei, a sesizării formulate de Curtea de Apel Constanța.