ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, Decizia nr. 36/2016

Titularul sesizării este Curtea de Apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal, învestită cu soluționarea recursului declarat de reclamanta C.P.L. C.F.C.R. - S.R.L. împotriva Deciziei civile nr. 1 din 6 ianuarie 2015 a Tribunalului Cluj - Secția mixtă de contencios administrativ și fiscal, conflicte de muncă și asigurări sociale.

Titularul sesizării este legitimat procesual activ, în conformitate cu dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă, fiind o curte de apel care judecă în ultima instanță un litigiu având ca obiect anularea unui act emis de autoritățile publice pârâte și obligarea acestora la emiterea unui act administrativ.

Prin încheierea din 17 februarie 2016, pronunțată în Dosarul nr. 4.225/117/2014*, Curtea de Apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal a sesizat, în temeiul dispozițiilor art. 519-520 din Codul de procedură civilă, Înalta Curte de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri pentru dezlegarea chestiunii de drept sus-menționate.

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Tribunalului Cluj - Secția mixtă de contencios administrativ și fiscal, conflicte de muncă și asigurări sociale, reclamanta C.P.L. C.F.C.R. - S.R.L. a chemat în judecată pe pârâții primarul comunei A și comuna A, solicitând anularea unui act emis de autoritățile publice pârâte și obligarea acestora la emiterea unui act administrativ - autorizație de construire pentru lucrările "înlocuire conductă și branșamente gaze naturale-presiune redusă", stabilirea unui termen de executare a obligației de emitere a autorizației de construire, sub sancțiunea obligării la plata penalităților de întârziere, până la data îndeplinirii obligației, precum și obligarea pârâților, în solidar, la plata despăgubirilor reprezentând cuantumul prejudiciului cauzat prin răspunsul negativ la solicitarea de emitere a autorizației de construire.

Prin Decizia (sentința) civilă nr. 1 din 6 ianuarie 2015, instanța de fond a respins acțiunea formulată de reclamantă și a admis cererea de intervenție în interesul pârâților, formulată de intervenienta S.C. G.S.A., obligând reclamanta să plătească pârâtei comuna A și intervenientei cheltuieli de judecată.

Instanța de fond a reținut, în esență, că reclamanta deține calitatea de concesionar-operator al serviciului de distribuție a gazelor naturale din comuna A, conform licenței din 2003, emisă de Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei. Or, autorizația de construire se emite doar la solicitarea titularului unui drept real asupra unui imobil - teren și/sau construcții, conform dispozițiilor art. 108 alin. (1) lit. i) din Legea energiei electrice și a gazelor naturale nr. 123/2012, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 123/2012). Cum cererea reclamantei de emitere a autorizației de construire a fost respinsă cu motivarea că ". . . documentația nu poate fi promovată întrucât nu cuprinde toate acordurile solicitate prin certificatul de urbanism (...), respectiv acordul proprietarului de rețea de distribuție", iar reclamanta nu a dovedit că certificatul ar fi fost anulat de o instanță judecătorească, refuzul pârâtelor de a rezolva cererea reclamantei nu este nejustificat.

Prin încheierea din data de 18 decembrie 2014, instanța de fond a apreciat că cererea de intervenție accesorie este formulată în termenul legal, cuprinde elementele prevăzute de art. 148 din Codul de procedură civilă, iar intervenientul justifică un interes în formularea acestei cereri atât timp cât are calitatea de proprietar al rețelei de distribuție a gazelor naturale asupra căreia reclamanta intenționează efectuarea unor lucrări; pe cale de consecință, în temeiul art. 67 din Codul de procedură civilă, a încuviințat în principiu cererea de intervenție accesorie.

Împotriva sentinței, precum și a încheierii din 18 decembrie 2014 pronunțate de prima instanță, reclamanta a declarat recurs, înregistrat pe rolul Curții de Apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal.

Recurenta a invocat excepția de nelegalitate a certificatului de urbanism emis de pârâtul primarul comunei A, act administrativ care condiționează emiterea autorizației de construire de necesitatea obținerii acordului proprietarilor.

Intimata-intervenientă, prin întâmpinare, a invocat excepția inadmisibilității invocării excepției de nelegalitate, pentru prima dată, în recurs, raportat la dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, în ședința din 27 ianuarie 2016.

Legea nr. 554/2004:

Instanța de trimitere a apreciat că sesizarea este admisibilă, întrucât este vorba despre un complet al unei curți de apel, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, iar de chestiunea de drept supusă dezlegării depinde soluționarea cauzei pe fond; cu privire la acest aspect se arată că atât timp cât legea nu distinge, nu se poate spune că numai o chestiune de drept material poate face obiectul sesizării, ci și o chestiune procedurală controversată, dacă aceasta este esențială pentru soluționarea cauzei pe fond.

Instanța de trimitere apreciază că este îndeplinită și condiția noutății, în sensul celor reținute de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin Decizia nr. 3 din 14 aprilie 2014

Problema de drept nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, conform evidențelor Înaltei Curți de Casație și Justiție, consultate la data formulării sesizării.

Recurenta a susținut că formularea unei excepții de nelegalitate direct în etapa procesuală a recursului este admisibilă, raportat la textele normative care reglementează această procedură judiciară specială și având în vedere jurisprudența constantă în această materie. Astfel, a arătat că această concluzie este evidentă în raport cu modul de formulare a dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, conform cărora "legalitatea . . . poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces".

Intimatul-pârât primarul comunei A a susținut că, în actuala reglementare, în care excepția de nelegalitate este o simplă excepție/apărare de fond, invocarea acesteia direct în recurs nu poate fi respinsă de plano ca inadmisibilă (tardivă), însă nici nu poate fi considerată, în toate cazurile, admisibilă, ci, de la caz la caz, instanța trebuie să verifice natura normelor încălcate prin actul atacat cu excepția de nelegalitate și momentul la care cel interesat să invoce excepția a cunoscut motivul de nelegalitate invocat în cazul excepțiilor "relative", în raport cu dispozițiile art. 246-247 din Codul de procedură civilă.

Intimata-intervenientă a susținut că excepția de nelegalitate nu poate fi invocată în faza de judecată a recursului, întrucât posibilitatea de invocare a unei astfel de excepții în orice fază procesuală poate duce, pe de o parte, la un dezechilibru procesual între părți, iar, pe de altă parte, la probleme procedurale nesoluționate legal.

În opinia instanței de trimitere, excepția de nelegalitate, astfel cum este reglementată de dispozițiile legale în vigoare, apare ca fiind transformată într-un mijloc de apărare comun, soluție care nu poate conduce decât la concluzia că ea poate fi invocată pentru prima dată oricând, inclusiv în căile de atac, în speță, în recurs.

Deși dispozițiile alin. (2) al art. 4 din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora "instanța învestită cu fondul litigiului și în fața căreia a fost invocată excepția de nelegalitate" par a contrazice sintagma "oricând în cadrul unui proces", conținută de prevederile alin. (1) al aceluiași articol, curtea de apel apreciază că prevederile alin. (2) nu limitează doar la etapa judecării pe fond a cauzei, în fața primei instanțe, posibilitatea de a se invoca o excepție de nelegalitate.

O altfel de interpretare ar fi incompatibilă și cu alte prevederi ale Legii nr. 554/2004, și anume cu cele ale art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, care prevăd obligația instanței de recurs de a "rejudeca litigiul în fond", în complet de recurs. Mai mult, ori de câte ori legiuitorul a dorit să evidențieze prima etapă a judecății, excluzând căile de atac, a folosit sintagma "prima instanță", iar nu "instanța de fond" (a se vedea art. 94 pct. 1, art. 95 pct. 1, art. 96 pct. 1 și art. 213 din Codul de procedură civilă). Pe de altă parte, raportat la prevederile art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, de vreme ce instanța de recurs are posibilitatea să "rejudece litigiul în fond", în mod evident, ea poate fi considerată o instanță "învestită cu fondul litigiului" (prin însăși cererea de recurs, prin care se solicită casarea sentinței primei instanțe), în fața căreia, deci, să poată fi ridicată, ipotetic vorbind, excepția de nelegalitate.

Prin Adresa nr. 478/C/2041/III-5/2016 din 7 iunie 2016, Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil, nu s-a verificat și nu se verifică, în prezent, practica judiciară, în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problema de drept ce formează obiectul sesizării.

La solicitarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, curțile de apel au comunicat, după caz, jurisprudență și/sau puncte de vedere cu privire la problema de drept supusă dezlegării.

Din analiza jurisprudenței instanțelor naționale se desprind următoarele orientări:

Din analiza punctelor de vedere exprimate de instanțele naționale se desprind următoarele opinii:

Chestiunea de drept supusă dezlegării a făcut obiectul dezbaterilor și cu prilejul întâlnirii reprezentanților Consiliului Superior al Magistraturii cu președinții secțiilor de contencios administrativ și fiscal de la Înalta Curte de Casație și Justiție și curțile de apel, de la Suceava, din perioada 23-24 octombrie 2014, concluzia la care s-a ajuns fiind aceea că invocarea excepției este admisibilă chiar în fața instanței de recurs.

O soluție contrară, în sensul inadmisibilității invocării excepției de nelegalitate direct în recurs, a fost susținută cu ocazia unei conferințe în materia Noului Cod de procedură civilă, organizată în luna februarie 2015 la București, în sprijinul acestei opinii invocându-se împrejurarea că excepția este nemijlocit legată de fondul litigiului, iar a admite invocarea ei în fața instanțelor de recurs și cenzurarea argumentelor folosite în susținerea excepției, din perspectiva motivelor de casare reglementate de art. 488 din Codul de procedură civilă, ar echivala cu transformarea instanței de recurs în instanță de fond.

Curtea Constituțională s-a pronunțat asupra dispozițiilor art. 4, în integralitate, și a art. 4 alin. (1), (2) și (3) din Legea nr. 554/2004 prin următoarele decizii: nr. 1.682 din 17 decembrie 2009

În jurisprudența instanțelor europene nu au fost identificate hotărâri relevante pentru soluționarea problemei de drept a cărei dezlegare se solicită.

Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă, se apreciază că, față de dispozițiile art. 519 din același cod, sunt întrunite condițiile pentru declanșarea mecanismului privind pronunțarea unei hotărâri prealabile.

Pe fondul problemei supuse dezbaterii, soluția propusă prin raport este aceea că dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 permit invocarea excepției de nelegalitate a unui act administrativ cu caracter individual, direct în recurs.

Examinând sesizarea în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, raportul întocmit de judecătorii-raportori și chestiunea de drept a cărei dezlegare se solicită, constată următoarele:

Sesizarea îndeplinește condițiile de admisibilitate, prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă.

Astfel, instanța de trimitere este un complet de judecată al unei curții de apel, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță.

De problema de drept a cărei lămurire se solicită depinde soluționarea cauzei pe fond, chiar dacă sesizarea privește o chestiune procedurală, iar nu una de drept material, deoarece dezlegarea acestei chestiuni de drept este esențială pentru soluționarea pe fond a cauzei, condiție cerută de art. 519 din Codul procedură civilă.

Chestiunea de drept este nouă, întrucât, așa cum s-a arătat prin Decizia nr. 3 din 14 aprilie 2014, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, menționată mai sus, determinante în legătură cu criteriul noutății sunt existența și dezvoltarea unei jurisprudențe continue și constante în această materie; or, în legătură cu chestiunea de drept a cărei dezlegare se solicită, nu s-a făcut dovada existenței unei jurisprudențe continue și constante în această materie, pe de o parte, iar, pe de altă parte, respectiva reglementare este relativ nouă, intervenind după modificarea textului art. 4 din Legea nr. 554/2004, prin art. 54 pct. 1 din Legea nr. 76/2012.

Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat asupra chestiunii de drept ce face obiectul sesizării, iar aceasta nu face nici obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, conform evidențelor Înaltei Curți de Casație și Justiție, consultate la data formulării sesizării.

Potrivit dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, supuse interpretării, "legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate".

Excepția de nelegalitate, după cum este reglementată de dispozițiile legale citate, în vigoare în prezent, reprezintă un mijloc de apărare comun, această soluție rezultând chiar din cuprinsul textului de lege [ (alin. (1)], care precizează că legalitatea unui act administrativ cu caracter individual poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces civil, știut fiind faptul că procesul civil începe cu introducerea cererii de chemare în judecată și se finalizează cu soluționarea ultimei căi de atac, dacă nu este posibilă executarea silită sau dacă hotărârea se execută de bună voie ori odată cu executarea silită dacă este posibilă executarea silită, iar debitorul nu îndeplinește obligația stabilită prin hotărârea definitivă.

Anumite dificultăți de interpretare prezintă alin. (2) al art. 4 din Legea nr. 554/2004, care se referă la "instanța învestită cu fondul litigiului . . ."; dificultatea nu este, însă, insurmontabilă, dacă se are în vedere că judecata "în fondul litigiului" nu este echivalentă cu judecata "în prima instanță", fondul litigiului privind atât judecata în primă instanță, cât și judecata în căile de atac.

În speța în legătură cu care s-a formulat sesizarea, această interpretare este clară, deoarece în cuprinsul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 se prevede obligația instanței de recurs de a "rejudeca litigiul în fond".

Prin urmare, câtă vreme instanța de recurs are posibilitatea să "rejudece litigiul în fond", aceasta poate fi considerată o instanță "învestită cu fondul litigiului", în sensul dispozițiilor alin. (2) al art. 4 din Legea nr. 554/2004.

De asemenea, în cuprinsul Codului de procedură civilă, ori de câte ori legiuitorul a vrut să se refere la prima etapă a judecății, cu excluderea căilor de atac, a folosit sintagma "prima instanță", iar nu "instanța de fond" (art. 94 pct. 1, art. 95 pct. 1, art. 96 pct. 1 și art. 213).

În ce privește calea de atac a apelului, în art. 476 alin. (1) din Codul de procedură civilă, se prevede că "apelul exercitat în termen provoacă o nouă judecată asupra fondului, instanța de apel statuând atât în fapt, cât și în drept".

Ca atare, este cât se poate de clar faptul că o instanță care judecă în apel este "învestită cu fondul litigiului", în sensul dispozițiilor alin. (2) al art. 4 din Legea nr. 554/2004, și că, prin urmare, o excepție de nelegalitate a unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată în calea de atac a apelului.

O problemă de interpretare s-ar putea ivi în cazul unei instanțe învestite cu soluționarea recursului.

Argumentul invocat în cazul căii de atac a apelului este valabil și în acest caz, instanța de recurs fiind "învestită cu fondul litigiului", în sensul alin. (2) al art. 4 din Legea nr. 554/2004.

Astfel, potrivit art. 488 alin. (1) din Codul de procedură civilă, casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: când instanța nu a fost alcătuită potrivit dispozițiilor legale; dacă hotărârea a fost pronunțată de alt judecător decât cel care a luat parte la dezbaterea pe fond a procesului sau de un alt complet de judecată decât cel stabilit aleatoriu pentru soluționarea cauzei ori a cărui compunere a fost schimbată, cu încălcarea legii; când hotărârea a fost dată cu încălcarea competenței de ordine publică a altei instanțe, invocată în condițiile legii; când instanța a depășit atribuțiile puterii judecătorești; când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității; când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei; când s-a încălcat autoritatea de lucru judecat; când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.

Prin urmare, instanța de recurs trebuie să aibă în vedere motivele de nelegalitate prevăzute de acest text de lege; or, coroborând dispozițiile cuprinse în art. 488 alin. (1) din Codul de procedură civilă, cu dispozițiile art. 494 - potrivit cărora "dispozițiile de procedură privind judecata în primă instanță și în apel se aplică și în instanța de recurs, în măsura în care nu sunt potrivnice celor cuprinse în prezenta secțiune" - și cu dispozițiile art. 389 din același cod - conform cărora "dezbaterile procesului poartă asupra împrejurărilor de fapt și temeiurilor de drept, invocate de părți în cererile lor sau, după caz, ridicate de către instanță din oficiu" - rezultă că și instanța de recurs, care soluționează recursul după judecata în apel, analizează fondul cauzei în ce privește nelegalitatea deciziei recurate.

Mai mult, potrivit prevederilor art. 498 alin. (1) din Codul de procedură civilă, "în cazul în care competența de soluționare a recursului aparține tribunalului sau curții de apel și s-a casat hotărârea atacată, rejudecarea procesului în fond se va face de către instanța de recurs . . .". Prin urmare, în cazul în care recursul nu este soluționat de către Înalta Curte de Casație și Justiție, chiar și în caz de casare, rejudecarea procesului se va face pe fondul cauzei, astfel încât, și în această situație, ne aflăm în ipoteza prevăzută de alin. (2) al art. 4 din Legea nr. 554/2004.

Și în cazul în care recursul este judecat de Înalta Curte de Casație și Justiție, ne aflăm în aceeași ipoteză, reglementată de art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, aceasta indiferent dacă excepția de nelegalitate se invocă în fața instanței supreme, ca instanță de drept civil, respectiv de contencios administrativ.

Astfel, chiar dacă recursul reprezintă o cale extraordinară de atac, care implică compararea hotărârilor atacate numai pentru motive de nelegalitate, aceasta nu reprezintă un impediment pentru a constata că instanța de recurs rezolvă "fondul litigiului", în sensul textului de lege amintit. Verificarea respectării dispozițiilor legale și aplicării legii de către instanța ce a pronunțat hotărârea recurată implică cercetarea "fondului litigiului", fiind în consens, în acord cu dispozițiile legale în discuție.

Dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 reprezintă, așadar, o instituție juridică a cărei finalitate este aceea de a lipsi de efecte, exclusiv în cauza dedusă judecății, actul administrativ individual de care partea adversă s-ar putea prevala, în cadrul litigiului pendinte, uneori chiar direct în recurs, situație în care cealaltă parte ar fi lipsită de posibilitatea apărării pe calea excepției de nelegalitate, neputând să o invoce în această fază procesuală; or, conform art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, excepția poate fi invocată "oricând în cadrul unui proces", interpretarea în sensul că excepția nu poate fi invocată în recurs fiind contrară principiului conform căruia "legea trebuie interpretată în sensul aplicării ei, iar nu în sensul neaplicării".

O altă problemă care s-ar putea ridica este aceea a lipsei unei căi de atac împotriva hotărârii prin care instanța se pronunță asupra excepției de nelegalitate, în situația în care excepția de nelegalitate a fost ridicată pentru prima dată în recurs.

Nici această problemă nu reprezintă un impediment pentru invocarea excepției de nelegalitate, direct, în calea de atac a recursului.

Astfel, Curtea Constituțională, prin Decizia nr. 1.682 din 17 decembrie 2009, menționată mai sus, s-a pronunțat cu privire la constituționalitatea dispozițiilor art. 4 alin. (1) teza a III-a din Legea nr. 554/2004, este adevărat, în forma nemodificată prin Legea nr. 76/2012, respingând, ca inadmisibilă, excepția de neconstituționalitate. S-a reținut că invocarea excepției de nelegalitate a unui act administrativ cu caracter individual, în timpul soluționării litigiului ajuns deja în recurs, nu pune probleme de constituționalitate, deoarece partea interesată are dreptul de a introduce o acțiune directă prin care să solicite verificarea legalității actului administrativ respectiv, cu suspendarea consecutivă a soluționării litigiului principal.

Raționamentul este asemănător și în cazul noii reglementări, când excepția de nelegalitate este soluționată chiar de către instanța de recurs, aceasta pronunțându-se mai întâi asupra excepției de nelegalitate a actului administrativ individual, după care va soluționa fondul litigiului.

De altfel, Codul de procedură civilă prevede și alte situații în care, deși o hotărâre poate fi atacată, de regulă, în mod separat, la instanța ierarhic superioară, atunci când această hotărâre este pronunțată de o instanță de recurs, hotărârea este definitivă, nemaifiind supusă niciunei căi de atac, precum cazurile prevăzute de art. 53 alin. (1), când încheierea este pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, art. 414 alin. (1), când suspendarea a fost dispusă de Înalta Curte de Casație și Justiție, art. 421 alin. (2), atunci când perimarea se pronunță de Completul de 5 judecători.

În mod incidental, Curtea Constituțională s-a mai pronunțat asupra constituționalității dispozițiilor art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, prin Decizia nr. 267 din 7 mai 2014. În speța respectivă a fost invocată excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 4 alin. (2) și (3) din Legea nr. 554/2004, susținându-se că aceste texte de lege ar intra în contradicție cu prevederile art. 126 alin. (2) din Constituție, pe motiv că orice instanță, de orice grad, ar putea să judece excepția de nelegalitate privind un act administrativ individual, iar nu doar instanțele de contencios administrativ, așa cum a apreciat autorul excepției de neconstituționalitate.

Curtea Constituțională a statuat că respectivele dispoziții sunt constituționale, fiind posibilă invocarea excepției de nelegalitate chiar direct în recurs, precizându-se că, după modificarea Legii nr. 554/2004 prin Legea nr. 76/2012, instanțele de drept comun pot soluționa excepția de nelegalitate, însă numai pentru actele administrative cu caracter individual, nu și pentru actele administrative cu caracter normativ, care, potrivit alin. (4) al art. 4 din Legea nr. 554/2004, pot fi verificate sub aspectul legalității doar de către instanța de contencios administrativ în cadrul acțiunii în anulare, în condițiile prevăzute de Legea nr. 554/2004.

Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 521, cu referire la art. 519 din Codul de procedură civilă,