ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 1645/2025

Pretențiile deduse judecății Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Ilfov, secția civilă la 27 ianuarie 2017, reclamanții A. și B. au solicitat obligarea pârâților Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. și Statul Român, prin Ministerul Finanțelor Publice, la restituirea terenului intravilan în suprafață de 26.354 mp, situat în comuna Cernica, satul Tânganu, județul Ilfov, tarlaua x, iar, în situația în care terenul nu poate fi restituit în natură, obligarea pârâților la plata sumei de 1.739.364 euro, reprezentând valoarea de circulație a terenului, precum și obligarea pârâților la plata sumei de 81.170,32 euro, reprezentând contravaloarea lipsei de folosință a terenului, calculată pentru ultimii 3 ani înainte de introducerea cererii, și în continuare, până la restituirea terenului sau până la plata despăgubirii reprezentând valoarea acestuia. Prin cererea de intervenție voluntară principală depusă la 5 septembrie 2017, intervenientul C. a solicitat obligarea pârâților Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. și Statul Român, prin Ministerul Finanțelor Publice, la plata sumei de 869.682 euro, reprezentând 1/2 din valoarea terenului intravilan în suprafață de 26.354 mp, precum și la plata sumei de 40.585,16 euro, reprezentând 1/2 din contravaloarea lipsei de folosință a terenului, cu cheltuieli de judecată. Odată cu întâmpinările depuse la 10 martie 2017 și 11 iunie 2017, pârâtul Statul Român, prin Ministerul Finanțelor Publice, a formulat cerere de chemare în garanție a Companiei Naționale de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A., prin care a solicitat obligarea acesteia la plata sumelor reprezentând pretențiile reclamanților și ale intervenientului principal. În urma administrării probei cu expertiză tehnică judiciară evaluatorie, reclamanții și intervenientul principal au depus, la 14 septembrie 2020, cereri de majorare a câtimii obiectului, prin care au solicitat obligarea pârâților la plata sumei de 183.218,46 euro, reprezentând contravaloarea lipsei de folosință a terenului, calculată pentru perioada ianuarie 2014- aprilie 2019.

Hotărârea pronunțată în primă instanță Prin încheierea de ședință din 8 ianuarie 2018, Tribunalul Ilfov, secția civilă a admis excepția lipsei dovezii calității de reprezentant a Serviciului Juridic Ilfov pentru pârâtul Statul Român, având în vedere că nu a fost depus la dosar mandatul de reprezentare nr. x/14.02.2017, și a constatat că nu se mai impune discutarea admisibilității în principiu a cererii de chemare în garanție și nici soluționarea excepțiilor invocate prin întâmpinare de pârâtul Statul Român. Prin sentința civilă nr. 1310 din 19 aprilie 2021, Tribunalul Ilfov, secția civilă a respins, ca neîntemeiată, excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A., a respins, ca neîntemeiată, excepția prescripției dreptului material la acțiune, a admis, în parte, cererea principală, astfel cum a fost modificată, a obligat pârâții Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. și Statul Român, prin Ministerul Finanțelor, în solidar, să plătească reclamanților suma de 219.130 euro (echivalentul în RON la cursul de referință BNR de la data plății), reprezentând 1/2 din valoarea de circulație (la nivelul anului de referință 2019) a terenului în suprafață de 25.780 mp, situat în comuna Cernica, satul Tânganu, județul Ilfov, a admis, în parte, cererea de intervenție principală, astfel cum a fost modificată, a obligat pârâții Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. și Statul Român, prin Ministerul Finanțelor, în solidar, să plătească intervenientului suma de 219.130 euro (echivalentul în RON la cursul de referință BNR de la data plății), reprezentând 1/2 din valoarea de circulație (la nivelul anului de referință 2019) a terenului în suprafață de 25.780 mp, situat în comuna Cernica, sat Tânganu, județul Ilfov, a respins, în rest, cererea principală și cererea de intervenție principală, ca neîntemeiate, a obligat pârâții să plătească reclamanților suma de 18.363,06 RON și intervenientului principal suma de 9.976,68 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată.

Hotărârea pronunțată în apel Împotriva acestei sentințe civile, au declarat apel toate părțile. În urma administrării probei cu expertiză tehnică judiciară evaluatorie, reclamanții și intervenientul principal au depus, la 23 martie 2023, cereri prin care au majorat câtimea pretențiilor în apel, solicitând obligarea pârâților să le plătească, în principal, suma de 617.173,20 euro, reprezentând 1/2 din valoarea terenului, evaluat la nivelul anului de referință 2007, iar, în subsidiar, suma de 349.061,20 euro, reprezentând 1/2 din valoarea terenului, evaluat la nivelul anului de referință 2022, precum și suma de 183.218,46 euro, reprezentând 1/2 din contravaloarea lipsei de folosință a terenului, calculată pentru perioada ianuarie 2014- aprilie 2019, suma de 611.304,44 euro, reprezentând 1/2 din contravaloarea lipsei de folosință, calculată pentru perioada mai 2019- decembrie 2022, și în continuare, până la data plății despăgubirii reprezentând valoarea terenului. Prin decizia civilă nr. 958A din 28 iunie 2023, Curtea de Apel București, secția a III-a civilă și pentru cauze cu minori și de familie a respins, ca nefondat, apelul formulat de pârâtul Statul Român, prin Ministerul Finanțelor, a admis apelurile formulate de reclamanți, intervenientul principal și pârâta Compania Națională a Infrastructurii Rutiere S.A., a schimbat, în parte, sentința apelată, în sensul că a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A., în ce privește capetele 1 și 2 ale cererii principale și capătul 1 al cererii de intervenție, a respins aceste capete de cereri, având ca obiect revendicarea, formulate în contradictoriu cu pârâta Compania Națională de Administrare a Infrastructurii, ca fiind introduse împotriva unei persoane fără calitate procesuală, a admis, în parte, cererea principală și cererea de intervenție principală, a obligat pârâtul Statul Român, prin Ministerul Finanțelor, să plătească reclamanților suma de 349.061,20 euro (în echivalent în RON a cursul de referință BNR de la data plății), reprezentând 1/2 din valoarea de circulație (la nivelul anului de referință 2022) a terenului în suprafață de 25.780 mp, situat în comuna Cernica, sat Tânganu, județul Ilfov, a obligat pârâtul Statul Român, prin Ministerul Finanțelor, să plătească intervenientului principal suma de 349.061,20 euro (în echivalent în RON la cursul de referință BNR de la data plății), reprezentând 1/2 din valoarea de circulație (la nivelul anului de referință 2022) a terenului în suprafață de 25.780 mp, situat în comuna Cernica, sat Tânganu, județul Ilfov, a obligat pârâta Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. să plătească reclamanților suma de 792.795,64 euro (în echivalent în RON la cursul de referință BNR de la data plății), reprezentând 1/2 din contravaloarea lipsei de folosință a terenului în suprafață de 25.780 mp, aferentă perioadei ianuarie 2014- decembrie 2022, a obligat pârâta Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. să plătească intervenientului principal suma de 792.795,64 euro (în echivalent în RON la cursul de referință BNR de la data plății), reprezentând 1/2 din contravaloarea lipsei de folosință a terenului în suprafață de 25.780 mp, aferentă perioadei ianuarie 2014- decembrie 2022, a respins capătul de cerere având ca obiect obligarea pârâtei Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. la plata contravalorii lipsei de folosință calculată în continuare, de la data pronunțării hotărârii și până la data plății despăgubirilor stabilite, ca nefondat, a respins capătul de cerere având ca obiect obligarea pârâtului Statul Român, prin Ministerul Finanțelor, la plata contravalorii lipsei de folosință a terenului în suprafață de 25.780 mp, ca nefondat, a obligat pârâtul Statul Român, prin Ministerul Finanțelor, să plătească reclamanților suma de 18.347,41 RON și intervenientului principal suma de 16.597,41 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată, a obligat pârâta Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. să plătească reclamanților suma de 16.502,24 RON și intervenientului principal suma de 14,752,24 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată, a menținut, în rest, celelalte dispoziții ale sentinței apelate, a obligat apelantul-pârât Statul Român, prin Ministerul Finanțelor, să plătească apelanților-reclamanți suma de 14.369,61 RON și apelantului-intervenient suma de 8659,61 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată în apel, a obligat apelanta-pârâtă Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. să plătească apelanților-reclamanți suma de 41.572,97 RON și apelantului-intervenient suma de 35.862,97 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată în apel.

Recursurile exercitate în cauză Împotriva acestei decizii civile, la 27 iunie 2024, a declarat recurs pârâta Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A., la 5 iulie 2024, a formulat recurs pârâtul Statul Român, prin Ministerul Finanțelor, iar, la 11 iulie 2024, a declarat recurs intervenientul principal C.. 4.1. Recursul formulat de pârâta Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. a fost anulat de completul de filtru, prin încheierea din 5 iunie 2025. 4.2. Pârâtul Statul Român, prin Ministerul Finanțelor, a solicitat casarea deciziei și, rejudecând, respingerea cererii principale și a cererii de intervenție. Sub un prim aspect, recurentul-pârât a reiterat excepția lipsei calității sale procesuale pasive, susținând că voința reclamanților de a se judeca cu Statul, prin Ministerul Finanțelor, nu este de natură să confere acestuia legitimare procesuală pasivă, dat fiind că raportul juridic este guvernat de norme speciale, care se aplică cu prioritate. Potrivit art. 2 din Legea nr. 255/2010: "(2) Expropriator este Statul român pentru obiectivele de interes național, județele pentru obiectivele de interes județean, iar municipiile, orașele și comunele pentru obiectivele de interes local. (3) În aplicarea prevederilor prezentei legi, expropriatorul prevăzut la alin. (2) este reprezentat de Ministerul Transporturilor prin Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A., pentru toate lucrările de drumuri de interes național". De asemenea, conform art. 20 din O.G. nr. 43/1997, "Ministerul Transporturilor este organul administrației publice centrale care exercită prerogativele dreptului de proprietate publică a statului în domeniul drumurilor de interes național". Prin urmare, doar Ministerul Transporturilor, ca reprezentant al Statului, are calitate procesuală pasivă în prezenta cauză, fiind vorba despre o entitate cu personalitate juridică, care poate sta singur în proces. Invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., recurentul-pârât a susținut că decizia cuprinde considerente contradictorii. Astfel, referitor la acțiunea în revendicare, instanța de apel constată că nu poate fi admisă, întrucât nu este posibilă restituirea în natură a terenului în suprafață de 25.780 mp, fiind ocupat în întregime de autostrada A2, însă apoi reține că reclamanții și intervenientul principal au dreptul să obțină echivalentul valoric al terenului. Or, în realitate, capătul principal de cerere nu a existat, fiind vorba de simularea unei revendicări imobiliare imprescriptibile, cu scopul repunerii în termenul de a solicita despăgubiri, prin eludarea legii. Invocând motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurentul-pârât a susținut că decizia a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material, sens în care a învederat următoarele: Excepția prescripției dreptului material la acțiune a fost respinsă, în mod greșit, având în vedere că obiectul dedus judecății nu îl constituie o acțiune în revendicare, care este imprescriptibilă, ci pretenții. Printr-o interpretare nelegală, instanța de apel nu a considerat celălalt capăt de cerere ca fiind pretenții, reținând că este un capăt subsidiar în cadrul acțiunii în revendicare imobiliară. Instanța de apel a interpretat, în mod greșit, dispozițiile art. 563 din C. civ., afirmând, pe de o parte, că acțiunea în revendicare este imprescriptibilă, iar, pe de altă parte, că proprietarul are dreptul la despăgubiri și, totodată, ignorând că există lege specială, care prevede termene de decădere, pe care reclamanții nu le-au respectat, pierzând astfel dreptul de a obține despăgubiri. A mai susținut recurentul-pârât că instanța de apel l-a obligat, în mod nelegal, la plata cheltuielilor de judecată, nefiind în culpă procesuală. 4.3. Intervenientul principal C. a solicitat casarea, în parte, a deciziei și admiterea apelului său, în sensul admiterii capătului de cerere privind obligarea pârâților la plata contravalorii lipsei de folosință a terenului și în continuare, respectiv până la data plății despăgubirii reprezentând valoarea terenului sau, în subsidiar, până la momentul rămânerii definitive a hotărârii. Invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurentul-intervenient a susținut că instanța de apel a făcut o aplicare greșită a prevederilor de art. 1.349, art. 1.357, art. 1.381 alin. (1) și art. 1.385 alin. (1)-(3) din C. civ., sens în care a învederat următoarele: Instanța de apel a considerat, în mod greșit, că nu poate obliga intimata C.N.A.I.R. la plata contravaloarii lipsei de folosință și pentru perioada cuprinsă între decembrie 2022 și momentul plății despăgubirii reprezentând valoarea terenului imposibil de restituit sau momentul rămânerii definitive a hotărârii, considerând că prejudiciul este viitor și nu este cert (nu ar putea fi cuantificat). Obligarea intimatei C.N.A.I.R. la plata contravalorii lipsei de folosință doar până la momentul realizării, în faza apelului, a evaluării despăgubirii (decembrie 2022) nu echivalează cu acoperirea integrală a prejudiciului, din moment ce, până la momentul înlocuirii valorii bunului prin plata despăgubirii, prejudiciul se produce în mod continuu și este cert. Prejudiciul cert cuprinde atât prejudiciul actual, cât și prejudiciul viitor (deși nu s-a produs încă, exista certitudinea că se va produce în viitor, fiind susceptibil de evaluare). Contrar celor reținute de instanța de apel, există criteriu de evaluare, întrucât intervenientul a solicitat și s-a realizat evaluarea lipsei de folosință per mp de teren, tocmai în vederea utilizării pe viitor, dacă este cazul, a acestui criteriu tehnic realizat de un specialist, astfel că instanța de apel a făcut o aplicare greșită a dispozițiilor art. 1.385 alin. (1) teza I din C. civ. Prejudiciul este previzibil și cert (fiind evident ca terenul este și va rămâne permanent ocupat de autostrada A2), caractere pe care acest prejudiciu și le menține și în perioada cuprinsă între momentul realizării expertizei evaluatorii în faza apelului (decembrie 2022) și momentul plății valorii terenului.

Apărările formulate în cauză La 9 august 2024, intimata-pârâtă Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. a formulat întâmpinare la recursul declarat de către intervenientul principal, prin care a invocat excepția netimbrării și excepția nulității recursului, iar, în subsidiar, a solicitat respingerea acestuia, ca nefondat. Totodată, intimata-pârâtă a invocat excepția de nelegalitate a hotărârii nr. 27/10.07.2002, adoptate de către Consiliul Local al comunei Cernica, precum și a adeverinței nr. x/29.01.2018, emise de către Primăria comunei Cernica. La 22 august 2024, intimații-reclamanți au formulat întâmpinare la recursul declarat de pârâta Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A., prin care au invocat excepția nulității recursului, iar, în subsidiar, au solicitat respingerea acestuia, ca nefondat. De asemenea, la 29 august 2024, au formulat întâmpinare la recursul declarat de pârâtul Statul Român, prin Ministerul Finanțelor, prin care au solicitat respingerea acestuia, ca nefondat. La 4 septembrie 2024, intimatul-intervenient a depus întâmpinare la recursul declarat de pârâta Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A., prin care a invocat excepția nulității, iar, în subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. La aceeași dată, a depus întâmpinare la recursul declarat de pârâtul Statul Român, prin Ministerul Finanțelor, prin care a solicitat respingerea acestuia, ca nefondat.

Procedura de filtru Raportul întocmit în condițiile art. 493 alin. (2) și alin. (3) din C. proc. civ. a fost analizat în completul de filtru și a fost comunicat părților. Recurentul-intervenient și intimații-reclamanți au depus puncte de vedere. Prin încheierea din 5 iunie 2025, completul de filtru a respins excepțiile netimbrării și nulității recursului declarat de intervenientul principal, a admis excepția nulității și a anulat recursul formulat de pârâta Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A., a admis, în principiu, recursurile declarate de pârâtul Statul Român, prin Ministerul Finanțelor, și intervenientul principal și a fixat termen pentru judecata acestor recursuri în ședință publică. II. Soluția și considerentele Înaltei Curți de Casație și Justiție Deliberând, cu prioritate, asupra excepției de nelegalitate, invocate de intimata-pârâtă prin întâmpinare, Înalta Curte o va respinge, ca inadmisibilă, pentru următoarele considerente de drept: Prin decizia nr. 36 din 7 noiembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial nr. 104 din 7 februarie 2017, Înalta Curte de Casație și Justiție-Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a stabilit că dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 permit invocarea, direct în recurs, a excepției de nelegalitate. Prin întâmpinarea depusă la recursul declarat de intervenientul principal, intimata-pârâtă Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. a invocat excepția de nelegalitate a hotărârii nr. 27 din 10 iulie 2002, adoptate de către Consiliul Local al comunei Cernica, precum și a adeverinței nr. x din 29 ianuarie 2018, emise de către Primăria comunei Cernica. Intimata-pârâtă a învederat că, prin hotărârea nr. 27 din 10 iulie 2002, Consiliul Local al comunei Cernica a schimbat amplasamentul și categoria de folosință a terenului în suprafață de 26.354 mp, din extravilan arabil în intravilan curți-construcții, încălcând prevederile art. 29 din Legea nr. 255/2010, precum și că, prin adeverința nr. x/29.01.2018, Primăria comunei Cernica a atestat că terenul se află în intravilan și are categoria de folosință curți-construcții. Excepția de nelegalitate reprezintă un mijloc de apărare care permite cercetarea legalității unui act administrativ unilateral cu caracter individual pe cale incidentală, respectiv în cadrul unui proces care a fost pornit pentru alte motive decât cele care vizează actul administrativ respectiv. Conform prevederilor art. 4 din Legea nr. 554/2004: "(1) Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate. (2) Instanța învestită cu fondul litigiului și în fața căreia a fost invocată excepția de nelegalitate, constatând că de actul administrativ cu caracter individual depinde soluționarea litigiului pe fond, este competentă să se pronunțe asupra excepției, fie printr-o încheiere interlocutorie, fie prin hotărârea pe care o va pronunța în cauză. În situația în care instanța se pronunță asupra excepției de nelegalitate prin încheiere interlocutorie, aceasta poate fi atacată odată cu fondul. (3) În cazul în care a constatat nelegalitatea actului administrativ cu caracter individual, instanța în fața căreia a fost invocată excepția de nelegalitate va soluționa cauza fără a ține seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată. (4) Actele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiect al excepției de nelegalitate. Controlul judecătoresc al actelor administrative normative se exercită de instanța de contencios administrativ în cadrul acțiunii în anulare, în condițiile prevăzute de prezenta lege." Din această reglementare legală rezultă că, pentru ca excepția de nelegalitate să fie admisibilă, trebuie să aibă ca obiect un act administrativ cu caracter individual, de care să depindă soluționarea fondului litigiului. Referitor la prima condiție legală, se impune a se stabili în cauză dacă actul atacat pe calea incidentală a excepției de nelegalitate are natura juridică a unui act administrativ, iar, în caz afirmativ, dacă acesta are caracter individual. Potrivit dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, actul administrativ este "actul unilateral, cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice". Din această definiție legală rezultă că, pentru a fi în prezența unui act administrativ, trebuie îndeplinite, în mod cumulativ, următoarele condiții: actul să fie emis de către o autoritate publică; actul să fie emis în regim de putere publică; actul să fie emis în vederea organizării executării legii (caracter normativ) sau în vederea executării în concret a legii (caracter individual); actul să dea naștere, să modifice sau să stingă raporturi juridice. În ce privește adeverința nr. x din 29 ianuarie 2018, emisă de Primăria comunei Cernica, se constată, după cum, în mod corect, au învederat recurentul-intervenient și intimații-reclamanți prin întâmpinări, că nu sunt îndeplinite toate condițiile legale enunțate, neputându-se reține că reprezintă un act administrativ. Astfel, prin adeverința nr. x din 29 ianuarie 2018, Primăria comunei Cernica a comunicat faptul că terenul în suprafață totală de 26.354 mp, situat în comuna Cernica, satul Tânganu, județul Ilfov, tarlaua x, se află în intravilan, astfel cum a fost acesta aprobat prin Planul urbanistic general, conform hotărârii Consiliului local nr. 27 din 10 iulie 2002, precum și că are categoria de folosință curți-construcții. Prin raportare la conținutul adeverinței, rezultă că aceasta, chiar dacă este emisă de către o autoritate publică locală, nu dă naștere, nu modifică și nici nu stinge raporturi juridice, adică nu produce efecte juridice de sine-stătătoare, ci doar atestă, în baza datelor pe care Primăria comunei Cernica le deține, o situație preexistentă, ce s-a ivit în urma aprobării, prin hotărârea Consiliului local nr. 27 din 10 iulie 2002, a Planului urbanistic general al comunei Cernica. Ca atare, adeverința nr. x din 29 ianuarie 2018 nu îndeplinește toate condițiile prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, pentru a putea fi calificată act administrativ, ci se încadrează în categoria corespondenței administrative, astfel că nu poate face obiectul excepției de nelegalitate. Pe de altă parte, prin hotărârea nr. 27 din 10 iulie 2002, Consiliul Local al comunei Cernica, în calitate de autoritate deliberativă a administrației publice locale, a aprobat Planul urbanistic general al comunei Cernica. Această hotărâre are, în mod cert, natura juridică de act administrativ, întrucât îndeplinește, în mod cumulativ, condițiile prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, din moment ce este emisă de o către autoritate publică locală, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii, și produce efecte juridice de sine-stătătoare (per se). Reținându-se natura juridică de act administrativ a hotărârii nr. 27 din 10 iulie 2002, se impune a se cerceta, în continuare, dacă acest act administrativ tipic are caracter individual sau, dimpotrivă, caracter normativ. Actul administrativ individual este emis în scopul executării în concret a legii și creează, modifică ori stinge drepturi și obligații în beneficiul ori sarcina uneia sau mai multor persoane, adresându-se unui anumit destinatar sau unei pluralități de destinatari, determinați sau determinabili prin conținutul actului, în timp ce actul administrativ normativ este emis în scopul organizării executării legii și cuprinde reglementări formulate abstract, de principiu, cu caracter obligatoriu pentru un număr nedeterminat de persoane, sau situații care se încadrează în ipoteza normei pe care o instituie, determinate fiind numai criteriile pentru stabilirea sferei destinatarilor, iar nu fiecare beneficiar în parte. Diferența între aceste două categorii de acte administrative se face, în primul rând, în funcție de determinabilitatea persoanelor cărora li se aplică, fiind irevelant numărul concret al persoanelor, criteriul de distincție nefiind unul cantitativ, ci calitativ. De altfel, gradul de generalitate al actelor administrative normative diferă, unele putând să privească un număr mare de persoane, iar altele având un caracter mai restrâns. Prin urmare, în procesul de încadrare a unui act administrativ în una dintre cele două categorii, esențiale sunt efectele juridice pe care le produce, precum și natura măsurilor dispuse. Actul administrativ normativ conține dispoziții cu caracter general, având aplicabilitate într-un număr nedefinit de situații, astfel că produce efecte juridice erga omnes față de un număr nedefinit de persoane, în timp ce actul administrativ individual urmărește realizarea unor raporturi juridice într-o situație strict determinată și produce efecte fie față de o singură persoană, fie față de un număr determinat sau determinabil de persoane. Totodată, actul administrativ cu caracter normativ are un obiect stabilit inițial, fără a lua în considerare destinatarii, norma fiind destinată unui anumit câmp de aplicare, în timp ce actul administrativ cu caracter individual nu poate fi conceput în lipsa destinatarului identificat încă de la început, astfel că acesta dobândește o situație particulară. Având a aplica aceste noțiuni teoretice în cauză, se constată că, potrivit art. 44 din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul: "(1) Documentațiile de urbanism sunt rezultatul unui proces de planificare urbană referitoare la un teritoriu determinat, prin care se analizează situația existentă și se stabilesc obiectivele, acțiunile, procesele și măsurile de amenajare și de dezvoltare durabilă a localităților. (…) (2) Documentațiile de urbanism transpun, la nivelul localităților urbane și rurale, propunerile cuprinse în planurile de amenajare a teritoriului național, zonal și județean. (3) Documentațiile de urbanism au caracter de reglementare specifică și stabilesc reguli ce se aplică direct asupra localităților și părților din acestea până la nivelul parcelelor cadastrale, constituind elemente de fundamentare obligatorii pentru eliberarea certificatelor de urbanism". Conform art. 45, documentațiile de urbanism sunt Planul urbanistic general și regulamentul local aferent acestuia, Planul urbanistic zonal și regulamentul local aferent acestuia, Planul urbanistic de detaliu. Din economia acestor dispoziții rezultă că documentațiile de urbanism stabilesc reguli generale și opozabile erga omnes privind ocuparea și utilizarea terenurilor și comportă condiții de formă și sfere de aplicare diferite, la nivel superior aflându-se Planul urbanistic general, apoi Planul urbanistic zonal și Planul urbanistic de detaliu, fiind absolut necesară existența primului pentru a putea fi elaborate și aprobate celelalte două documentații de urbanism. În ce privește Planul urbanistic general, prezintă relevanță prevederile art. 46 din Legea nr. 350/2001, conform cărora: "(1) Planul urbanistic general are atât caracter director și strategic, cât și caracter de reglementare și reprezintă principalul instrument de planificare operațională, constituind baza legală pentru realizarea programelor și acțiunilor de dezvoltare. (…) (2) Planul urbanistic general cuprinde reglementări pe termen scurt, la nivelul întregii unități administrativ-teritoriale, cu privire la: a) stabilirea și delimitarea teritoriului intravilan în relație cu teritoriul administrativ al localității; b) stabilirea modului de utilizare a terenurilor din intravilan; c) zonificarea funcțională în corelație cu organizarea rețelei de circulație; d) delimitarea zonelor afectate de servituți publice; e) modernizarea și dezvoltarea infrastructurii tehnico-edilitare; f) stabilirea zonelor protejate și de protecție a monumentelor istorice și a siturilor arheologice reperate; f 1 ) zonele care au instituite un regim special de protecție prevăzut în legislația în vigoare; g) formele de proprietate și circulația juridică a terenurilor; h) precizarea condițiilor de amplasare și conformare a volumelor construite, amenajate și plantate; i) zonele de risc natural delimitate și declarate astfel, conform legii, precum și la măsurile specifice privind prevenirea și atenuarea riscurilor, utilizarea terenurilor și realizarea construcțiilor în aceste zone; j) zone de risc datorate unor depozitări istorice de deșeuri. (3) Planul urbanistic general cuprinde prevederi pe termen mediu și lung cu privire la: a) evoluția în perspectivă a localității; b) direcțiile de dezvoltare funcțională în teritoriu; c) traseele coridoarelor de circulație și de echipare prevăzute în planurile de amenajare a teritoriului național, zonal și județean; d) zonele de risc natural delimitate și declarate astfel, conform legii, precum și la măsurile specifice privind prevenirea și atenuarea riscurilor, utilizarea terenurilor și realizarea construcțiilor în aceste zone; e) lista principalelor proiecte de dezvoltare și restructurare; f) stabilirea și delimitarea zonelor cu interdicție temporară și definitivă de construire; g) delimitarea zonelor în care se preconizează operațiuni urbanistice de regenerare urbană. (4) Planul urbanistic general se elaborează în baza strategiei de dezvoltare a localității și se corelează cu bugetul și programele de investiții publice ale localității, în vederea implementării prevederilor obiectivelor de utilitate publică. (5) Prin planul urbanistic general se identifică zone pentru care se pot institui reglementări ce nu pot fi modificate prin planuri urbanistice zonale sau planuri urbanistice de detaliu și de la care nu se pot acorda derogări. Aceste reglementări se formulează cu claritate în Regulamentul local de urbanism aferent (…)." Conform art. 46 1 din Legea nr. 350/2001: "Planul urbanistic general cuprinde piese scrise și desenate cu privire la: a) diagnosticul prospectiv, realizat pe baza analizei evoluției istorice, precum și a previziunilor economice și demografice, precizând nevoile identificate în materie de dezvoltare economică, socială și culturală, de amenajare a spațiului, de mediu, locuire, transport, spații și echipamente publice și servicii; b) strategia de dezvoltare spațială a localității; c) regulamentul local de urbanism aferent acestuia; d) planul de acțiune pentru implementare și programul de investiții publice; e) planul de mobilitate urbană." Potrivit art. 47 1 din Legea nr. 350/2001: "(1) Introducerea în intravilanul localităților a terenurilor agricole și a celor amenajate cu îmbunătățiri funciare se face pe bază de studii urbanistice de P.U.G. sau P.U.Z. pentru care, în prealabil, a fost obținut avizul privind clasa de calitate emis de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale. (2) După aprobarea, prin hotărârea consiliului local, a P.U.G. și P.U.Z., primăriile sunt obligate să transmită hotărârea, însoțită de documentația de aprobare a P.U.G. și P.U.Z., către oficiul de cadastru și publicitate imobiliară, în vederea actualizării din oficiu a destinației imobilelor înregistrate în sistemul integrat de cadastru și carte funciară." În lumina acestor dispoziții legale, se reține că hotărârea autorității publice locale, prin care se aprobă Planul urbanistic general, are caracter normativ, concluzie ce rezultă din chiar definiția acestui tip de documentație urbanistică, legiuitorul prevăzând că Planul urbanistic general are "caracter de reglementare" și reprezintă "principalul instrument de planificare operațională, constituind baza legală pentru realizarea programelor și acțiunilor de dezvoltare". Această definiție se corelează cu prevederile art. 4 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 350/2001, conform cărora urbanismul reprezintă o "activitate normativă". Or, reglementarea constituie expresia normativității, implicând stabilirea de reguli generale, care se aplică, în principiu, unui număr nedeterminat de persoane. Având în vedere că de esența actului administrativ cu caracter normativ nu este ca acesta să privească toate persoanele fizice și juridice, ci un număr de subiecți a căror conduită s-ar găsi supusă, la un moment dat, dispozițiilor sale, se reține că reglementările cuprinse în Planul urbanistic general, astfel cum sunt enumerate la art. 46 alin. (2) și (3) din Legea nr. 350/2001, au caracter general și impersonal, astfel că sub incidența lor poate intra, la un moment dat, orice persoană fizică sau juridică. Esențială este aptitudinea hotărârii autorității publice locale, prin care se aprobă Planul urbanistic general, de a produce efecte atât în prezent, cât și în viitor, față de orice persoană care s-ar angaja, potențial sau teoretic, în orice raport juridic bazat pe Planul urbanistic general în cauză. În consecință, Planul urbanistic general și hotărârea prin care se aprobă își produc efectele asupra unei categorii nedefinite de persoane, care locuiesc sau care vor locui în unitatea administrativ-teritorială, și generează o situație juridică permanentă, având aplicabilitate repetată, specifică actelor cu caracter normativ. În altă ordine de idei, se mai reține că actele administrative normative se aduc la cunoștință prin publicare, iar cele individuale prin comunicare. Potrivit art. 32 din Metodologia de informare și consultare a publicului cu privire la elaborarea sau revizuirea planurilor de amenajare a teritoriului și de urbanism, aprobată prin Ordinul nr. 2701/2010, informațiile conținute în Planul urbanistic general se publică pe site-ul primăriei. Potrivit art. 83 din Legea nr. 24/2000, coroborat cu art. 115 alin. (6) din Legea nr. 215/2001 (în vigoare la data adoptării hotărârii nr. 27 din 10 iulie 2002), respectiv art. 197 alin. (4) din Codul administrativ (în vigoare în prezent), actele administrative normative se aduc la cunoștință prin afișare în locuri autorizate și prin publicare într-un cotidian local de mare tiraj, prin grija secretarului autorității publice locale. În condițiile în care informațiile conținute în Planul urbanistic general, precum și hotărârea prin care se aprobă acest Plan se publică, se constată că aceasta îndeplinește specificul actelor administrative cu caracter normativ. Suplimentar acestor argumente, este de menționat că, prin decizia 12 din 28 iunie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 933 din 30 septembrie 2021, Înalta Curte de Casație și Justiție a admis recursul în interesul legii și a stabilit că "hotărârea consiliului local de aprobare a unui plan urbanistic zonal reprezintă un act administrativ cu caracter normativ". În considerarea acestei decizii cu caracter obligatoriu, rezultă, cu atât mai mult, că hotărârea de aprobare a Planului urbanistic general este un act administrativ cu caracter normativ, în condițiile în care, potrivit art. 47 din Legea nr. 350/2001, prin Planul urbanistic zonal se asigură corelarea programelor de dezvoltare urbană integrată a zonei cu Planul urbanistic general. De altfel, la paragraful 80 din decizia nr. 12 din 28 iunie 2021, se afirmă că "Planul urbanistic general este, fără îndoială, un act administrativ normativ". În considerarea celor expuse, se reține că hotărârea autorității deliberative din cadrul administrației publice locale, prin care se aprobă Planul urbanistic general, reprezintă un act administrativ cu caracter normativ, iar nu individual. Din moment ce hotărârea nr. 27 din 10 iulie 2002, prin care Consiliul Local al comunei Cernica a aprobat Planul urbanistic general, este un act administrativ cu caracter normativ, aceasta nu poate face obiectul excepției de nelegalitate, concluzie la care se ajunge în urma coroborării alin. (1), (2) și (3) ale art. 4 din Legea nr. 554/2004, care prevăd că pe calea excepției de nelegalitate se poate ataca doar un act administrativ cu caracter individual. Mai mult, pentru a nu mai exista niciun dubiu, legiuitorul a prevăzut, la art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, că "actele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiect al excepției de nelegalitate; controlul judecătoresc al actelor administrative cu caracter normativ se exercită de către instanța de contencios administrativ în cadrul acțiunii în anulare, în condițiile prevăzute de prezenta lege." Față de aceste considerente, nefiind îndeplinită condiția privind obiectul excepției de nelegalitate (context în care nu se mai impune analiza cerinței dependenței), Înalta Curte, în baza art. 4 din Legea nr. 554/2004, va respinge, ca inadmisibilă, excepția de nelegalitate privind hotărârea nr. 27 din 10 iulie 2002, adoptată de către Consiliul Local al Comunei Cernica, precum și adeverința nr. x din 29 ianuarie 2018, eliberată de către Primăria Comunei Cernica. Examinând recursul declarat de pârâtul Statul Român, reprezentat de Ministerul Finanțelor, prin prisma motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, pct. 6 și pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte îl va respinge, ca nefondat, pentru următoarele considerente de drept: Sub un prim aspect, raportându-se la prevederile art. 2 alin. (2) și (3) din Legea nr. 255/2010 și ale art. 20 din O.G. nr. 43/1997, recurentul-pârât a susținut că Statul, prin Ministerul Finanțelor, nu are calitate procesuală pasivă în cauză. Conform art. 36 teza I din C. proc. civ., "calitatea procesuală rezultă din identitatea dintre părți și subiectele raportului juridic litigios, astfel cum acesta este dedus judecății". Ca atare, calitatea procesuală pasivă presupune identitatea între persoana pârâtului și subiectul pasiv al raportului juridic litigios. Instanța de apel a reținut că, în ce privește capetele de cerere având ca obiect revendicarea (în natură sau prin echivalent valoric), legitimitatea procesuală pasivă aparține Statului, reprezentat de Ministerul Finanțelor, conform art. 223 din C. civ., întrucât terenul în litigiu este afectat unui drum național (autostradă), care, conform art. 6 alin. (1) din O.G. nr. 43/1997 privind regimul drumurilor, se află în proprietatea publică a Statului ("drumurile de interes național aparțin proprietății publice a Statului și cuprind drumurile naționale care asigură legătură capitalei tarii cu orașele reședințe ale județelor, legăturile între acestea, precum și cu țările vecine, și pot fi: autostrăzi (...)". Într-adevăr, potrivit dispozițiilor art. 223 alin. (1) din C. civ., "în raporturile civile în care se prezintă nemijlocit, în nume propriu, ca titular de drepturi și obligații, statul participă prin Ministerul Finanțelor, afară de cazul în care legea stabilește un alt organ în acest sens". Contrar susținerilor recurentului-pârât, instanța de apel a reținut, în mod corect, că sunt aplicabile în cauză aceste dispoziții legale de drept comun, Statul participând în proces prin Ministerul Finanțelor, întrucât nu există norme legale speciale care să stabilească altfel. Din această ultimă perspectivă, recurentul-pârât a invocat prevederile art. 2 alin. (2) și alin. (3) din Legea nr. 255/2010, potrivit cărora: "(2) Expropriator este Statul român, pentru obiectivele de interes național (...). (3) În aplicarea prevederilor prezentei legi, expropriatorul este reprezentat de către Ministerul Transporturilor și Infrastructurii, prin Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A., precum și prin Compania Națională de Investiții Rutiere S.A., pentru toate lucrările de construcție de drumuri de interes national". De asemenea, recurentul-pârât a făcut trimitere la dispozițiile art. 20 din O.G. nr. 43/1997, conform cărora "Ministerul Transporturilor este organul administrației publice centrale care exercită prerogativele dreptului de proprietate publică a Statului în domeniul drumurilor de interes național". Însă, aceste dispoziții legale speciale nu sunt incidente în cauză, întrucât primele două capete ale cererii principale și primul capăt al cererii de intervenție au fost întemeiate pe dispozițiile art. 563 și art. 566 din C. civ.. Ca atare, după cum, în mod corect, au reținut ambele instanțe de fond, reclamanții și intervenientul principal au exercitat o acțiune în revendicare imobiliară (de drept comun), iar nu o contestație întemeiată pe prevederile Legii nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică sau ale Legii nr. 255/2010 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, necesară realizării unor obiective de interes național, județean și local. În condițiile în care aceste acte normative speciale nu sunt incidente în cauză, dispozițiile lor nu pot fi invocate de recurentul-pârât pentru a justifica reprezentarea prin Ministerul Transporturilor. În concluzie, Statul Român, prin Ministerul Finanțelor, în conformitate cu art. 223 alin. (1) din C. civ., are calitate procesuală pasivă în ce privește primele două capete ale cererii principale și primul capăt al cererii de intervenție. Invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., recurentul-pârât a susținut că decizia cuprinde considerente contradictorii, sens în care a învederat că instanța de apel, deși a constatat că nu este posibilă restituirea în natură a terenului, fiind ocupat în întregime de autostradă, totuși a reținut că reclamanții și intervenientul principal au dreptul să obțină, sub formă de despăgubiri, echivalentul valoric al terenului respectiv. Înalta Curte constată că acest motiv de recurs este nefondat. Coroborând mijloacele de probă administrate, instanța de apel a constatat, pe de o parte, că dreptul de proprietate al reclamanților asupra terenului în litigiu este dovedit prin contractele de vânzare-cumpărare autentificate sub nr. x, 631, 632 și 633 din 26 februarie 2002, precum și că intervenientul principal valorifică drepturile dobândite prin contractul de cesiune de drepturi litigioase autentificat sub nr. x din 16 februarie 2017. Pe de altă parte, dând eficiență inclusiv puterii de lucru judecat a sentinței civile nr. 2252 din 15 septembrie 2004, pronunțate de către Judecătoria Buftea în dosarul nr. x/2004, prin care s-a constatat nulitatea absolută a contractelor de vânzare-cumpărare nr. x/1992, nr. y/1992 și nr. 37/1992, instanța de apel a reținut că pârâții nu au dovedit dreptul de proprietate asupra terenului litigios. Fiind în ipoteza în care doar o parte deține titlu de proprietate asupra bunului revendicat, instanța de apel a reținut că exercitarea posesiei și folosinței de către Stat nu este suficientă pentru a stabili apartenența terenului la domeniul public și nici aptă să prevaleze titlului reclamanților, câtă vreme posesia a fost fondată pe o ocupare abuzivă a terenului respectiv. În acest context, plecând de la prevederile art. 563 alin. (1) din C. civ. și constatând că, potrivit raportului de expertiză tehnică judiciară în specializarea topografie, întocmit în primă instanță de expertul judiciar D., terenul în litigiu este ocupat în întregime de ampriza autostrăzii A2, astfel că nu poate fi restituit în natură, instanța de apel a reținut că devin incidente prevederile art. 566 alin. (1) din C. civ., potrivit cărora "pârâtul va fi obligat la restituirea bunului sau la despăgubiri, dacă bunul a pierit din culpa sa ori a fost înstrăinat". În consecință, având în vedere că terenul revendicat este afectat de o lucrare de utilitatea publică și că Statul, prin C.N.A.I.R., nu a efectuat procedura legală de expropriere, instanța de apel a constatat că reclamanții și intervenientul principal sunt îndreptățiți a primi, sub formă de despăgubiri, valoarea de circulație a terenului imposibil de restituit în natură, astfel cum a fost determinată prin raportul de expertiză tehnică judiciară în specializarea evaluare imobiliară. Se constată că raționamentul logico-juridic al instanței de apel este coerent și că decizia recurată nu cuprinde considerente contradictorii, ci acestea converg și susțin soluția pronunțată, recurentul-pârât fiind cel care le-a înțeles eronat. Invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurentul-pârât a susținut că excepția prescripției dreptului material la acțiune a fost nelegal respinsă, în condițiile în care obiectul dedus judecății nu îl constituie revendicarea terenului, acesta fiind imposibil de restituit, din moment ce este ocupat de o lucrare de interes public, ci pretenții (despăgubiri materiale), care sunt supuse termenului de prescripție de 3 ani. A învederat că, în urma interpretării eronate a pretențiilor deduse judecății, instanța de apel a considerat capătul de cerere privind obligarea la plata valorii de circulație a terenului ca fiind subsidiar în cadrul acțiunii în revendicare. Recurentul-pârât a mai susținut că instanța de apel a interpretat, în mod greșit, dispozițiile art. 563 din C. civ. și, totodată, a ignorat faptul că există legislație specială, care prevede termene de decădere, pe care reclamanții nu le-au respectat, pierzând astfel dreptul de a obține despăgubiri pentru teren. Înalta Curte constată că și acest motiv de recurs este nefondat. Se observă că, prin intermediul primului capăt din cererea principală, reclamanții au solicitat obligarea pârâților la restituirea terenului în suprafață de 26.354 mp, iar, prin cel de-al doilea capăt de cerere, au pretins ca, în situația în care terenul nu poate fi restituit în natură, să fie obligați pârâții la plata despăgubirii reprezentând valoarea de circulație a terenului, aceste petite fiind întemeiate pe dispozițiile art. 563 coroborate cu cele ale art. 566 din C. civ. În egală măsură, prin primul capăt din cererea de intervenție principală, cumpărătorul de drepturi litigioase a solicitat obligarea pârâților la plata a 1/2 din valoarea de circulație a terenului. Contrar susținerilor recurentului-pârât, instanța de apel nu a interpretat eronat pretențiile deduse judecății, ci, respectând principiul disponibilității și limitele învestirii, a reținut, în mod corect, că primele două capete din cererea principală se circumscriu acțiunilor reglementate de C. civ. pentru apărarea dreptului de proprietate privată. În ceea ce privește primul capăt al cererii de intervenție principală, prin acesta se valorifică drepturile dobândite de către intervenient prin contractul de cesiune de drepturi litigioase. Potrivit dispozițiilor art. 563 alin. (1) din C. civ., "proprietarul unui bun are dreptul de a-l revendica de la posesor sau de la o altă persoană care îl deține fără drept; el are, de asemenea, dreptul la despăgubiri, dacă este cazul". Cu privire la efectele admiterii acțiunii în revendicare, art. 566 alin. (1) din C. civ. prevede că "pârâtul va fi obligat la restituirea bunului sau la despăgubiri, dacă bunul a pierit din culpa sa ori a fost înstrăinat". Acțiunea în revendicare, reglementată la art. 563, art. 565 și art. 566 din C. civ., este acțiunea reală prin care cel care se pretinde titular al dreptului de proprietate asupra unui bun, dar nu are stăpânirea materială a acestuia (adică elementul material al posesiei - corpus), îl cheamă în judecată pe cel care are stăpânirea materială a bunului, cerând instanței să îi recunoască dreptul de proprietate și, în consecință, să îi restituie stăpânirea materială a bunului revendicat, diferendul purtând, așadar, asupra stabilirii calității de proprietar. Admiterea acțiunii în revendicare produce efecte, în funcție de specificul împrejurărilor de fapt. Efectul principal constă în restituirea bunului, finalitatea acțiunii nefiind realizată dacă reclamantului nu i se restituie stăpânirea materială. Însă, în situația în care bunul a fost înstrăinat sau a pierit total și dacă pieirea a fost cauzată prin fapta culpabilă a pârâtului, acesta va fi obligat la plata de despăgubiri, soluție prevăzută, în mod expres, la art. 566 alin. (1) din C. civ.. În această ipoteză, acțiunea în revendicare rămâne tot o acțiune reală, întrucât se întemeiază pe un drept real (dreptul de proprietate), iar nu pe un drept personal (drept de creanță), obligarea pârâtului la plata de despăgubiri fiind doar efectul admiterii acțiunii în revendicare, în situația în care stăpânirea materială asupra bunului revendicat nu poate fi restituită. Cu alte cuvinte, art. 566 alin. (1) din C. civ., atunci când prevede că "pârâtul va fi obligat la restituirea bunului sau la despăgubiri", se referă la cele două moduri de executare ale obligației, respectiv în natură sau prin echivalent valoric (despăgubiri). Din această perspectivă, este corectă concluzia instanței de apel, în sensul că atât primul capăt din cererea principală, având ca obiect restituirea terenului în natură, cât și cel de-al doilea, care îmbracă forma restituirii prin echivalent valoric a terenului, se circumscriu acțiunilor reglementate de C. civ. pentru apărarea dreptului de proprietate privată. Acțiunea în revendicare este, în principiu, imprescriptibilă extinctiv. Această regulă nu era prevăzută de C. civ. de la 1864, dar era dedusă din caracterul perpetuu al dreptului de proprietate privată, drept real care nu se stinge prin neuz, oricât timp ar fi trecut de la neexercitarea lu