ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, Decizia nr. 13/2017

Titularul sesizării este Curtea de Apel Constanța - Secția I civilă, învestită cu soluționarea apelului formulat împotriva Sentinței nr. 442 din 3 martie 2016, pronunțată de Tribunalul Constanța - Secția I civilă.

Titularul sesizării este legitimat procesual activ, în conformitate cu dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă, fiind o curte de apel care judecă în ultima instanță un litigiu având ca obiect cererea reclamanților Județul C, Consiliul Județean C și președintele Consiliului județean C, de obligare a pârâtei la restituirea sumei de 800.000 lei, reprezentând plata efectuată de reclamanți în temeiul Hotărârii Consiliului Județean C nr. 52/2013. II. Obiectul și temeiul juridic al sesizării

Prin Încheierea din 10 octombrie 2016, pronunțată în Dosarul nr. 7.430/118/2015, Curtea de Apel Constanța - Secția I civilă a sesizat, în temeiul dispozițiilor art. 519-520 din Codul de procedură civilă, Înalta Curte de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri pentru dezlegarea următoarei chestiuni de drept: "În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 5 alin. (5), art. 33 alin. (3) teza ultimă și art. 64 din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, republicată, cu modificările și completările ulterioare, măsura impusă prin decizia Curții de Conturi privind recuperarea prejudiciului produs prin alocarea nelegală de fonduri publice, printr-un act al administrației publice locale cu caracter individual, constatat nelegal în temeiul dispozițiilor art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, deschide calea recuperării sumelor de la terții beneficiari, conform dispozițiilor art. 1.635 și următoarele din Codul civil ?" III. Expunerea succintă a procesului

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Constanța - Secția I civilă, reclamanții Județul C, Consiliul Județean C și președintele Consiliului Județean C au chemat în judecată pe pârâta, solicitând obligarea acesteia la restituirea sumei de 800.000 lei, reprezentând plata efectuată de reclamanți în temeiul Hotărârii Consiliului Județean C nr. 52/2013.

Reclamanții au arătat că, prin Decizia nr. 70 din 6.08.2013, emisă de Camera de Conturi din cadrul Curții de Conturi a României, aferent exercițiului financiar 2012, auditorii publici externi au constatat că entitatea auditată a efectuat plăți nelegale la titlul VI - Transferuri între unități ale administrației publice din cadrul cap. 67.02 alin. 51.01.01 - Transferuri curente/Transferuri către instituții publice reprezentând finanțare acțiuni sportive. S-a reținut, din verificările efectuate și documentele puse la dispoziție de entitatea auditată, că finanțarea acțiunilor sportive s-a realizat fără respectarea normelor legale în vigoare, care stipulează în mod expres principiile și regulile în care se pot asigura finanțări nerambursabile din fonduri publice. A reieșit faptul că finanțarea asigurată din bugetul Consiliului Județean C pentru activitățile sportive nu a respectat regulile și principiile stipulate de Legea educației fizice și sportului nr. 69/2000, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 69/2000). De asemenea a rezultat că din bugetul consiliului județean nu puteau fi finanțate și efectuate plăți pentru acțiuni sportive, decât în condițiile prevăzute expres de actele normative în vigoare, astfel că, în anul 2012, entitatea verificată a plătit nelegal sume reprezentând finanțări nerambursabile din fonduri publice către asociații și cluburi sportive, finanțarea și plățile fiind efectuate de către Consiliul Județean C numai în baza hotărârilor emise de această autoritate.

S-a reținut, prin Decizia nr. 70 din 6.08.2013 a Camerei de Conturi că, potrivit prevederilor Legii bugetului de stat pe anul 2012 nr. 293/2011 (Legea nr. 293/2011) și a Legii nr. 273/2006 privind finanțele publice locale, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 273/2006), ordonatorul principal de credite putea asigura finanțarea acțiunilor sportive în limita creditelor bugetare aprobate prin bugetul local, cu respectarea dispozițiilor legale în materie, respectiv prevederile Legii nr. 350/2005 privind regimul finanțărilor nerambursabile din fonduri publice alocate pentru activități nonprofit de interes general, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 350/2005), precum și cele ale Legii nr. 69/2000, care reglementează organizarea și funcționarea sistemului național de educație fizică și sport în România și condițiile finanțării activității sportive din fonduri publice, prevederi nerespectate de entitatea auditată.

În raport cu aceste împrejurări, Curtea de Conturi a dispus în sensul obligării ordonatorului principal de credite, având calitatea de reclamant în cauza în care a fost formulată sesizarea, de a proceda la stabilirea întinderii prejudiciului și dispunerea măsurilor de recuperare a acestuia, ca urmare a plății nelegale în sumă totală de 10.949.041 lei, reprezentând finanțări nerambursabile pentru acțiuni sportive, dispoziție a cărei nerespectare atrage tragerea la răspundere penală a persoanei care se face vinovată de nepromovarea demersurilor pentru recuperarea plăților nelegale.

În acest context, au arătat reclamanții, alocarea sumei de 800.000 de lei către pârâtă, precum și achitarea acesteia ulterior reprezintă o plată nedatorată care trebuie supusă repetițiunii, în vederea evitării îmbogățirii patrimoniului pârâtei în dauna patrimoniului reclamantei, astfel cum aceste sume au fost reținute și individualizate de către Curtea de Conturi prin actele anterior menționate; au apreciat reclamanții că plățile efectuate în baza Hotărârii Consiliului Județean C nr. 52/2013 sunt veritabile plăți nedatorate, în sensul că nu există un contract, un act juridic în temeiul căruia să se interpreteze că plata este datorată, nefiind în ipoteza prevăzută de dispozițiile Legii nr. 350/2005, fapt pentru care urmează ca plata efectuată fără a fi datorată să fie supusă repetițiunii.

În drept, au fost invocate dispozițiile art. 1.341 și următoarele din Codul civil, raportate la dispozițiile art. 1.635- 1.649 din același cod.

Pe cale de excepție, reclamanții au invocat nelegalitatea Hotărârii Consiliului Județean C nr. 52/2013.

Prima instanță, prin Sentința nr. 442 din 3 martie 2016, a admis excepția de nelegalitate a Hotărârii Consiliului Județean C nr. 52/2013, precum și acțiunea formulată de reclamanți, obligând pârâta la restituirea către reclamanți a sumei de 800.000 lei, plătită de reclamanți în temeiul Hotărârii Consiliului Județean C nr. 52/2013; în temeiul dispozițiilor art. 73 1 din Legea nr. 500/2002, a obligat pârâta la dobânzi și majorări de întârziere, după caz, aplicabile la suma de 800.000 lei, calculate pentru perioada de când s-a efectuat plata și până la data recuperării sumei.

Instanța de fond a reținut, în esență, că la emiterea Hotărârii Consiliului Județean C nr. 52/2013 niciuna dintre condițiile prevăzute de Legea nr. 350/2005 nu a fost respectată, respectiv nu a existat o transparență a finanțărilor nerambursabile, nu a existat o cofinanțare din partea beneficiarului, nu s-a realizat o procedură de selecție publică de proiecte (nici măcar nu a existat un astfel de proiect), nu a existat o alocare prealabilă în bugetul anual al autorităților finanțatoare pentru programele de finanțare nerambursabilă, nu a existat un program anual pentru astfel de finanțări și, cu atât mai puțin, un raport cu privire la contractele încheiate.

Cu privire la fondul cauzei, prima instanță a reținut că, în urma constatării nelegalității dispozițiilor actului administrativ prin care s-au alocat fondurile publice, actele subsecvente și plățile realizate în baza acestora sunt, și ele, desființate.

Așadar, având în vedere dispozițiile art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 554/2004), prima instanță a reținut că se impune ca litigiul să fie dezlegat fără a ține seama de dispozițiile actului administrativ constatat nelegal, respectivul act anulat nemaiexistând în acest proces, ceea ce produce efectele firești retroactive, astfel cum sunt acestea reglementate de Codul civil în materia efectelor nulității contractului, conform art. 1.254, aplicabile și actului unilateral, conform art. 1.325, deci și actului administrativ cu caracter individual, conform art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

În aceste condiții prima instanță a considerat că pârâta nu a fost niciodată îndreptățită a beneficia de finanțarea cu suma de 800.000 lei. Constatarea nelegalității actului administrativ prin care s-a aprobat alocarea din fonduri publice, realizându-se cu încălcarea normelor legale imperative, lipsește de temei legal sau angajament legal plata acestei sume din fonduri publice, cu consecința prejudicierii bugetului local, astfel încât această sumă este supusă restituirii.

În ceea ce privește capătul de cerere având ca obiect obligarea pârâtei la plata dobânzii și a majorărilor de întârziere s-a constatat că acesta este, de asemenea, întemeiat, potrivit dispozițiilor art. 73 1 din Legea nr. 500/2002.

Împotriva sentinței pronunțate de prima instanță a declarat apel pârâta. IV. Dispozițiile legale supuse interpretării

Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 94/1992) "Art. 5. - (1) Curtea de Conturi are acces neîngrădit la acte, documente, informații, necesare exercitării atribuțiilor sale. (2) Entitățile auditate de Curtea de Conturi sunt obligate să-i transmită actele, documentele, informațiile solicitate, la termenele și în structura stabilite de Curtea de Conturi, și să-i asigure accesul în sediile acestora. (3) La solicitarea auditorilor publici, persoanele fizice sau juridice deținătoare de acte sau documente sunt obligate să le pună la dispoziția acestora. (4) Entitățile auditate sunt obligate să sprijine activitatea auditorilor publici, în cazul efectuării misiunilor de audit la sediile acestora, prin asigurarea unor spații de lucru adecvate și a accesului logistic corespunzător. (5) Entitățile auditate poartă întreaga răspundere pentru acțiunile lor și nu pot fi absolvite de această răspundere prin invocarea rapoartelor Curții de Conturi.(...)" "Art. 33. - (1) Activitatea de valorificare a rapoartelor de audit se face potrivit regulamentului aprobat conform prevederilor art. 11 alin. (2). (2) În situația în care se constată regularitatea conturilor, se emite certificatul de conformitate și se comunică entității auditate. (3) În situațiile în care se constată existența unor abateri de la legalitate și regularitate, care au determinat producerea unor prejudicii, se comunică conducerii entității publice auditate această stare de fapt. Stabilirea întinderii prejudiciului și dispunerea măsurilor pentru recuperarea acestuia devin obligație a conducerii entității auditate. (...)" "Art. 64. - (1) Nerecuperarea prejudiciilor, ca urmare a nedispunerii și a neurmăririi de conducerea entității a măsurilor transmise de Curtea de Conturi, constituie infracțiune și se pedepsește cu închisoare de la 3 luni la un an sau cu amendă. (2) Dacă fapta prevăzută la alin. (1) a fost săvârșită din culpă, pedeapsa este amenda." V. Motivele reținute de titularul sesizării, care susțin admisibilitatea procedurii de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă

Instanța de trimitere a apreciat că sesizarea este admisibilă, întrucât este învestită cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, de dezlegarea problemei în discuție depinde soluționarea litigiului, chestiunea de drept care face obiectul sesizării este nouă, asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a mai statuat și nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare. VI. Punctul de vedere al părților cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

Apelanta-pârâtă a arătat că trimiterea legii la noțiunea de "prejudiciu" exclude punerea pe poziție de egalitate a persoanei care se face vinovată de nelegalitatea plății dispuse prin hotărârea consiliului județean (înțeleasă în sens larg, începând cu ordonatorul de credite, până la responsabilitatea celor care, conform legii administrației publice locale, au avizat sub aspectul legalității hotărârea) cu persoana beneficiarului acestor plăți și care, cu bună-credință și în considerarea scopului acestor alocări, a utilizat aceste sume.

Intimații-reclamanți au apreciat că nu se impune sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție și nu au formulat un punct de vedere referitor la problema de drept supusă dezlegării. VII. Punctul de vedere al completului de judecată care a sesizat instanța supremă cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

Din cuprinsul dispozițiilor legale supuse interpretării rezultă că legiuitorul a conferit Curții de Conturi atributul verificării și constatării abaterilor/neregulilor în gestionarea fondurilor publice, precum și rolul de a estima abaterea/eroarea constatată, în timp ce obligația legală a determinării efective a prejudiciului cert astfel creat este trasată conducerii entității verificate, care trebuie să ia și măsurile necesare recuperării lui.

Conform pct. 163 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010, cu modificările ulterioare (Regulamentul aprobat prin Hotărârea nr. 130/2010), raportul de control cuprinde, ca regulă, măsurile recomandate entității audiate pentru înlăturarea neregulilor constatate în activitatea financiar-contabilă sau fiscală controlată, precum și pentru stabilirea întinderii prejudiciului și luarea măsurilor necesare recuperării acestuia. Între aceste recomandări se înscrie și cea de sesizare a organelor de urmărire penală, cu informarea entității controlate în legătură cu această sesizare, în situația în care se constată existența unor fapte pentru care există indicii că au fost săvârșite cu încălcarea legii penale, care au determinat sau nu producerea de prejudicii, dar și suspendarea din funcție a persoanelor acuzate de săvârșirea de fapte cauzatoare de prejudicii importante sau a unor abateri grave cu caracter financiar, constatate în urma controalelor efectuate, până la soluționarea definitivă a cauzelor în care sunt implicate.

Textul pct. 171 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea nr. 130/2010 arată că, "pentru valorificarea constatărilor înscrise în raportul de control și, respectiv, în nota de constatare prevăzută la pct. 125 lit. a) -d), care constituie anexă a raportului de control, Curtea de Conturi poate dispune/solicita" mai multe măsuri în scopul înlăturării neregulilor constatate, inclusiv sesizarea organelor de urmărire penală.

În raport cu înscrisurile prezentate de părți a reieșit că este constituit un dosar penal în legătură cu aceste finanțări nerambursabile, astfel că entitatea auditată a pus în aplicare prevederile sus-menționate în directă legătură cu persoana/persoanele identificată/identificate a fi apreciată/apreciate ca vinovată/vinovate de generarea acestui prejudiciu la bugetul local - în sensul că s-a constituit ca parte civilă în vederea recuperării lui.

Instanța, astfel sesizată, a considerat că problema de drept care necesită dezlegare este aceea referitoare la posibilitatea apelării de către reclamanta entitate audiată, în conformitate cu dispozițiile art. 33 alin. (3) teza ultimă din Legea nr. 94/1992 și cu normele enunțate, la orice altă instituție juridică în vederea recuperării prejudiciului constatat prin actele de control ale Curții de Conturi, în afara celei deja consacrate, de răspundere civilă delictuală a persoanelor găsite responsabile de emiterea actului nelegal de plată.

Această chestiune are, în contextul reglementării cu caracter general a răspunderii civile delictuale a funcționarului care a contribuit la producerea prejudiciului, conform art. 16 din Legea nr. 554/2004, precum și al reglementării cu caracter special a răspunderii civile a aleșilor locali pentru faptele săvârșite în exercitarea atribuțiilor ce le revin, conform art. 55 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, cu modificările și completările ulterioare, o importanță deosebită sub aspectul ordonării raționamentului juridic, fiindcă ea generează o serie de ipoteze de lucru în practică.

Astfel, dacă sarcina entității auditate de a lua măsurile necesare recuperării prejudiciului constatat prin controlul Curții de Conturi s-ar traduce într-un drept de opțiune între atragerea răspunderii civile delictuale a persoanei acuzate de săvârșirea de fapte cauzatoare de prejudicii importante sau a unor abateri grave cu caracter financiar - incluzând în această situație și teza răspunderii penale (cu constituire de parte civilă) - și, respectiv, solicitarea în justiție de la terțul beneficiar a sumelor alocate nelegal, aceasta ar presupune că răspunderea civilă delictuală pentru fapta proprie va putea opera cumulativ cu plata nedatorată.

Într-un asemenea caz s-ar admite că: - solicitarea inserată în decizia Curții de Conturi (pct. 181 alin. 2 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea nr. 130/2010), de luare de către entitatea verificată a măsurilor pentru suspendarea din funcție, în condițiile legii, a persoanelor acuzate de săvârșirea de fapte cauzatoare de prejudicii importante sau a unor abateri grave cu caracter financiar, "până la soluționarea definitivă a cauzelor în care sunt implicate", ar fi facultativă, iar nu una cu caracter obligatoriu, supusă sancțiunii date de textul menționat - aplicarea art. 62 lit. b) din Legea nr. 94/1992; - recuperarea mai rapidă a prejudiciului în temeiul art. 1.635 alin. (1) din Codul civil, de la terțul beneficiar al plăților dispuse conform actului administrativ ulterior anulat, ar avea importanță hotărâtoare asupra procedurilor administrative, civile sau penale inițiate asupra persoanelor acuzate de săvârșirea de fapte cauzatoare de prejudicii (răspunderea civilă delictuală a acestora din urmă ori încadrarea juridică a faptelor de abuz în serviciu depinzând într-o măsură determinantă de prejudiciul rămas neacoperit); - restituirea prestațiilor de către terțul beneficiar ar avea în plan juridic aceleași efecte cu cele ale răspunderii civile delictuale solidare, în raport cu bugetul local prejudiciat; - s-ar pune în discuție existența, din perspectiva Legii nr. 554/2004, a dreptului terțului beneficiar al plății ordonanțate de a se regresa împotriva funcționarului public/alesului local găsit culpabil de săvârșirea faptei cauzatoare de prejudicii, atât pentru restituirea sumei primite, cât și pentru eventualele daune- interese suferite; - restituirea prestațiilor de către terțul beneficiar ar pune în discuție posibilitatea celui din urmă de a se apăra, în contextul imputării directe a unui prejudiciu stabilit printr-un control al Curții de Conturi, într-o procedură la care însă nu a participat. Cu toate că decizia Curții este în prezent act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, terțul beneficiar al plăților apreciate ca nelegale nu o va putea contesta în condițiile legii contenciosului administrativ, actele de control ale Curții de Conturi putând fi contestate doar de către entitățile supuse verificării; - acțiunea vizând restituirea sumelor primite ar ignora principiul securității juridice, câtă vreme - cum se invocă în speță - plățile ordonanțate au fost utilizate de către beneficiar în încheierea altor acte juridice. Cu privire la acest aspect, chestiunea aplicabilității principiului de drept resoluto jure dantis resolvitur jus accipientis, în urma anulării unui act administrativ care a produs efecte juridice în alte ramuri de drept, nu a fost negată și a făcut obiectul unor studii doctrinare; - acțiunea vizând restituirea sumelor primite ar pune în discuție modul de calcul al termenelor de prescripție (calculate de la data efectuării plății ori de la momentul constatării nelegalității plății ordonanțate).

Opinia instanței de trimitere este că, în tranșarea acestei probleme, are relevanță, în egală măsură, faptul că în cazul actului administrativ cu caracter individual emis de către o autoritate a administrației publice locale, legiuitorul a consacrat mecanisme specifice de control prealabil de legalitate; până la momentul punerii ei în aplicare, hotărârea consiliului județean este supusă avizului de legalitate al secretarului județului, în raport cu dispozițiile art. 97 și 98, cu referire la art. 48 din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 215/2001), dar și tutelei administrative reglementate prin art. 115 alin. (7) din aceeași lege, coroborat cu art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

În considerarea acestor reglementări ale Legii nr. 215/2001, beneficiarul unor plăți dispuse prin acte administrative vizând sponsorizări sau alte alocări de fonduri publice este îndrituit să se încreadă în legalitatea operațiunilor de aprobare la plată (cu excepția cazului în care probele converg spre teza conivenței frauduloase a terțului beneficiar, iar răspunderea este atrasă pe alte temeiuri în drept).

Se consideră deopotrivă relevantă, în acest context, jurisprudența anterioară a instanței supreme în litigiile privind măsurile dispuse de către Curtea de Conturi în procedura administrativ-jurisdicțională, în raport cu dispozițiile art. 45 și următoarele din Legea nr. 94/1992, în forma în vigoare anterior revizuirii Constituției (Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 224 din 9 septembrie 1992) și în conformitate cu care era atrasă răspunderea civilă a administratorilor, gestionarilor, contabililor, precum și a celorlalți salariați care au concurat, prin acțiunile lor, la producerea pagubelor cauzate în legătură cu formarea, administrarea și întrebuințarea resurselor financiare ale statului și ale sectorului public, precum și cu gestionarea patrimoniului public și privat al statului și al unităților administrativ-teritoriale (de exemplu, Decizia nr. 206/1997 a Curții Supreme de Justiție - Secția comercială, publicată în Dreptul nr. 9/1997, p. 115), dar și soluția dată de Secțiile Unite prin Decizia nr. 2/1996, în aplicarea art. 46 din Legea nr. 94/1992.

Regulamentul aprobat prin Hotărârea nr. 130/2010 făcea trimitere la măsuri luate împotriva celor găsiți vinovați de producerea prejudiciului, mergând de la suspendarea din funcție și până la inițierea asupra acestor persoane a procedurilor legale de recuperare a sumelor (normele utilizând sintagma "până la soluționarea definitivă a cauzelor în care sunt implicate" - n.r. - aceste persoane).

Opiniile doctrinare actuale susțin aceeași linie de gândire, afirmând că răspunderea autorității publice pentru prejudiciile cauzate prin acte administrative ilegale este o răspundere civilă delictuală obiectivă, care derivă din obligația de garanție instituită de lege în sarcina autorităților publice cu privire la legalitatea actelor pe care le emit și activității pe care o desfășoară în slujba cetățenilor, care are ca suport asumarea riscurilor pentru eventuala activitate defectuoasă, abuzivă, ilicită și cauzatoare de prejudicii pentru persoanele fizice și persoanele juridice.

În fine, s-ar putea pune în discuție dacă, prin jocul apelării la diferite proceduri judiciare de recuperare a prejudiciului constatat prin decizia Curții de Conturi, implicațiile de ordin patrimonial și penal asupra persoanei/persoanelor trimise în judecată pentru pretinsa săvârșire a unor infracțiuni în legătură cu gestionarea fondurilor publice să mizeze pe aplicarea acelorași argumente reținute de CEDO în Cauza Lungu și alții împotriva României - nr. 25.129/06, Hotărârea din 21 octombrie 2014 (încălcarea principiului securității juridice prin derularea simultană și în paralel a două proceduri independente cu privire la aceeași faptă - punerea instanței penale în situația luării în considerare a hotărârilor civile definitive, de impunere către terțe persoane, fie și în parte, a prejudiciului pentru care funcționarul public este trimis în judecată, ori de a lua în considerare reîncadrarea juridică a faptei pe măsura recuperării respectivului prejudiciu).

Instanța de trimitere a mai avut în vedere și că, în alte acte normative, legiuitorul a prevăzut explicit că prejudiciul constatat ca urmare a nerespectării legalității, conformității și regularității utilizării și administrării fondurilor publice stă la baza emiterii unui titlu de creanță, care fundamentează - în temeiul legii - acțiunea de recuperare de la beneficiari a sumelor primite necuvenit (de exemplu, art. 21 și următoarele din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 142/2012, cu modificările și completările ulterioare - Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011), ori că prejudiciul se recuperează prin decizie de imputație sau angajament de plată [art. 85 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare - Legea nr. 188/1999].

Spre deosebire de aceste reglementări, Legea nr. 94/1992 pare a transpune în sarcina entității auditate și a factorilor de decizie din cadrul ei chestiunea răspunderii civile delictuale pentru actele emise. Astfel, art. 5 alin. (5) din legea menționată poate primi, în raport cu această viziune, interpretarea că rapoartele Curții de Conturi nu ar putea fi opuse de către entitatea auditată nici actelor ulterioare de control financiar, dar nici terților, iar răspunderea pentru prejudiciul produs prin utilizarea nelegală a fondurilor publice operează strict pe tărâmul dat de art. 1.349, art. 1.357, art. 1.382 și art. 1.384 din Codul civil.

Desigur, a susținut instanța de trimitere, problematica pusă în dezbatere nu are nicio legătură cu situațiile în care recuperarea creanțelor bugetare (constituite fie ca sume datorate de terțe persoane în temeiul legislației fiscale, fie ca plăți bugetare nedatorate pe temei contractual) implică luarea de către entitatea auditată a măsurilor necesare întregirii bugetului autorității administrației publice, pentru că, într-o atare ultimă ipoteză, valorificarea actelor de control se realizează în virtutea calității de creditor bugetar.

A concluzionat instanța de trimitere că problema de drept pusă în discuție în prezenta cauză vizează clarificarea existenței unui drept de opțiune între inițierea procedurii răspunderii civile delictuale a celor vinovați de producerea prejudiciului prin plăți nelegale de la bugetul local și recuperarea aceluiași prejudiciu de la beneficiarii de bună credință ai acestor plăți ori chiar a posibilității legale de valorificare concomitentă a ambelor opțiuni de către entitatea auditată. VIII. Răspunsul Ministerului Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție

Prin Adresa nr. 2.108/C/4.057/III-5/2016 din 21 noiembrie 2016, Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil nu s-a verificat și nu se verifică, în prezent, practica judiciară, în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problema de drept ce formează obiectul sesizării. IX. Jurisprudența instanțelor naționale în materie A) În jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție nu au fost identificate hotărâri relevante cu privire la problema de drept a cărei dezlegare se solicită. B) Curțile de apel și tribunalele

La solicitarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, majoritatea curților de apel a comunicat că nu a identificat jurisprudență referitoare la problema de drept în discuție și nici cauze aflate pe rol, în care să se pună această problemă de drept; singura instanță care a transmis jurisprudență relevantă în legătură cu chestiunea de drept supusă dezlegării este Curtea de Apel Constanța - Secția a I civilă (Decizia nr. 25/C din 2 martie 2016, Decizia nr. 18/C din 10 februarie 2016, Decizia nr. 73/C din 6 iunie 2016), care este și autorul sesizării; și alte curți de apel - București și Bacău - au transmis hotărâri judecătorești pronunțate în materie, care, însă, nu vizează problema de drept punctuală ce face obiectul sesizării în discuție (de exemplu, Decizia nr. 2.587 din 7 august 2014 a Curții de Apel Bacău - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal): a) Prin Decizia nr. 25/C din 2 martie 2016 a Curții de Apel Constanța - Secția I civilă s-au reținut următoarele:

"Pretinzând efectuarea unei plăți nedatorate, prin acțiunea dedusă judecății în cauză, reclamanții au solicitat obligarea pârâtului (o asociație sportivă - n.r.) la restituirea sumei de 1.130.000 lei, ce i-a fost achitată în temeiul hotărârilor (...) emise de Consiliul Județean C., și au susținut îndeplinirea condițiilor stabilite de art. 1.341 alin. (1) și art. 1.635 alin. (1) din Codul civil, prin raportare la Decizia nr. 70/2013 a Camerei de Conturi C., prin care s-a constatat că finanțarea asigurată din bugetul Consiliului Județean C. pentru activitățile sportive nu a respectat regulile și principiile stipulate de Legea nr. 69/2000 a educației fizice și sportului. (...) Instanța de control judiciar a constatat nelegalitatea celor două acte administrative individuale (hotărârile consiliului județean - n.r.) prin încheierea de ședință din 25.11.2015, iar, în acest context, aprecierea îndeplinirii condițiilor de admisibilitate ale acțiunii în repetițiune ce s-a dedus judecății impune valorificarea prevederilor art. 4 alin. (3) din actul normativ anterior menționat (Legea nr. 554/2004 - n.r.) (...). Deși este de necontestat că admiterea excepției de nelegalitate nu are ca efect anularea actului administrativ, ci doar înlăturarea acestuia din litigiul în care a fost invocată excepția, beneficiarul actului administrativ constatator sau constitutiv de drepturi nu mai are posibilitatea de a se prevala de acesta în fața instanței, ceea ce conduce la lipsa fundamentului dreptului consacrat și impune concluzia că admiterea excepției de nelegalitate produce, practic, efecte similare, ca întindere și conținut, cu anularea actului. În consecință, în valorificarea considerentelor teoretice expuse anterior, referitoare la ipoteza plății efectuată în executarea unei obligații nule, Curtea (de apel - n.r.) apreciază că, urmare a constatării nelegalității hotărârilor (...) Consiliului Județean C., în temeiul cărora a fost efectuată plata a cărei restituire se solicită, îndeplinirea condițiilor de admisibilitate ale acțiunii în repetițiune nu mai poate fi contestată, întrucât ne aflăm în prezența executării unei obligații de care Consiliul Județean C., în calitatea sa de titular al plății ce se pretinde a fi restituită, nu mai este ținut. Nefiind opozabile părții împotriva căreia au fost invocate, respectiv reclamanților, cele două acte administrative individuale a căror nelegalitate a fost constatată rămân inoperante în cadrul litigiului de față, iar plata sumei de 1.130.000 lei, efectuată în temeiul acestora, a devenit lipsită de cauză și este, în consecință, o plată nedatorată, care se impune a fi restituită, indiferent de atitudinea subiectivă a intimatului-pârât, respectiv de buna sau reaua sa credință, întrucât în cazul plății nedatorate nu interesează faptul că a fost încasată cu bună-credință, plata fiind supusă repetițiunii în orice situație, pentru că ceea ce nu este datorat nu poate fi reținut." (În același sens sunt și deciziile nr. 18/C din 10 februarie 2016 și nr. 73/C din 6 iunie 2016 ale aceleiași instanțe). b) Prin Decizia nr. 2.587 din 7 august 2014 a Curții de Apel Bacău - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal s-au reținut următoarele:

"În urma acțiunii de audit a contului de execuție bugetară pe anul 2010 efectuat la reclamantă, Camera de Conturi Județeană N. a emis Decizia nr. 61/2011 în care a constatat, cu privire la acest contract, că autoritatea publică a efectuat plăți nelegale pentru cantități de lucrări neefectuate (în sumă de 73.878,9 lei) și pentru cantități de lucrări care nu au fost asumate legal (în sumă de 65.659 lei). Astfel, la punctele numărul 12 din dispozitivul deciziei, organul de control a dispus măsuri pentru stabilirea întinderii prejudiciului cauzat de efectuarea de cheltuieli fără bază legală cu privire la respectivul obiectiv și recuperarea prejudiciului. Obiectul acțiunii cu care reclamanta (unitate administrativ-teritorială - n.r.) a învestit instanța în prezenta cauză îl constituie obligarea pârâtei (societate comercială - n.r.) la plata prejudiciului rezultat din efectuarea plăților pentru lucrări neexecutate. În raport cu limitele învestirii, prima instanță a constatat că acțiunea este întemeiată în parte. (...) Conform concluziilor expertului tehnic, situațiile de lucrări au fost întocmite în mod defectuos. (...) Rezultă că pentru executarea obiectivului contractat de pârâtă, autoritatea publică achizitoare a suferit un prejudiciu în sumă de 47.756,43 lei, constatările expertului confirmând lipsa de diligență a autorității publice la recepția cantităților de lucrări și faptul că procesele- verbale de recepție au fost încheiate formal. Este adevărat că principiul libertății contractuale instituit de art. 969 din Codul civil, în vigoare la data nașterii raportului juridic dintre părți, se aplică și în cazul contractelor de achiziție publică, însă actele de gestiune întocmite de părți în executarea contractului sunt supuse cu preponderență regimului de drept public, calitatea de autoritate publică a achizitorului și sursa publică a sumelor achitate executantului imprimând raporturilor juridice dintre părți o natură administrativă. În consecință, chiar dacă reclamanta și-a asumat obligația de plată evidențiată în situațiile de lucrări și a semnat procesele-verbale de recepție, această situație nu este de natură să ducă la respingerea acțiunii; întrucât plata serviciilor prestate s-a făcut din fonduri publice, devin incidente dispozițiile art. 51 alin. 3 din Legea nr. 500/2000 privind finanțele publice, potrivit cărora efectuarea cheltuielilor bugetare se face numai pe bază de documente justificative, care să confirme angajamentele contractuale, primirea bunurilor materiale, prestarea serviciilor, executarea de lucrări, plata salariilor și a altor drepturi bănești, plata obligațiilor bugetare, precum și a altor obligații."

Unele instanțe de judecată au transmis puncte de vedere/opinii ale judecătorilor, potrivit cărora: a) în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 5 alin. (5), art. 33 alin. (3) teza ultimă și art. 64 din Legea nr. 94/1992, măsura impusă prin decizia Curții de Conturi, privind recuperarea prejudiciului produs prin alocarea nelegală de fonduri publice, printr-un act al administrației publice locale cu caracter individual, constatat nelegal în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, deschide calea recuperării sumelor de la terții beneficiari, conform art. 1.635 și următoarelor din Codul civil (Tribunalul Brașov - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal; Curtea de Apel Galați - Secția de contencios administrativ și fiscal; Tribunalul Vrancea; Curtea de Apel Pitești și instanțele judecătorești din circumscripția teritorială a acesteia); b) măsura impusă prin decizia Curții de Conturi privind recuperarea prejudiciului produs prin alocarea nelegală de fonduri publice, printr-un act al administrației publice locale cu caracter individual, constatat nelegal în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, deschide calea recuperării sumelor de la terții beneficiari, conform dispozițiilor art. 1.635 și următoarelor din Codul civil, în măsura în care nu se identifică un alt temei care ar justifica restituirea (Tribunalul Cluj - Secția mixtă, de contencios administrativ și fiscal, de conflicte de muncă și asigurări sociale); c) opinia judecătorilor din cadrul Secției de contencios administrativ și fiscal a Tribunalului Galați este în sensul că, din prevederile art. 5 alin. (5) din Legea nr. 94/1992 rezultă că rapoartele Curții de Conturi nu pot fi opuse de către entitatea auditată nici actelor ulterioare de control financiar, nici terților, iar răspunderea pentru prejudiciul produs prin utilizarea nelegală a fondurilor publice operează strict pe tărâmul art. 1.349, 1.357, 1.382 și 1.384 din Codul civil; în condițiile în care problema pusă în discuție nu are legătură cu situațiile în care recuperarea creanțelor bugetare implică luarea de către entitatea auditată a măsurilor necesare întregirii bugetului autorității administrației publice, se opinează că nu există un drept de opțiune între inițierea procedurii răspunderii civile delictuale a celor vinovați de procedura prejudiciului prin plăți nelegale de la bugetul local și recuperarea aceluiași prejudiciu de la beneficiarii de bună-credință a acestor plăți, ci urmarea primei căi este obligatorie. X. Jurisprudența Curții Constituționale

Curtea Constituțională s-a pronunțat asupra dispozițiilor art. 2 lit. n) și art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, prin Decizia nr. 203 din 7 aprilie 2016, respingând, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate analizată. În considerentele deciziei sus-menționate, Curtea Constituțională a constatat că, potrivit prevederilor art. 140 alin. (1) teza întâi din Constituție, Curtea de Conturi "exercită controlul asupra modului de formare, de administrare și de întrebuințare a resurselor financiare ale statului și ale sectorului public", control care nu se poate raporta decât la dispozițiile legale. S-a relevat că acesta este motivul pentru care legiuitorul, dând eficiență prevederilor Legii fundamentale, a stipulat în art. 2 lit. a) din Legea nr. 94/1992 că, prin activitatea de control exercitată de Curtea de Conturi, "se verifică și se urmărește modul de respectare a legii privind constituirea, administrarea și utilizarea fondurilor publice". Pe cale de consecință, Curtea Constituțională a apreciat că dispozițiile de lege criticate, referitoare la constatarea de către Curtea de Conturi a unor abateri de la legalitate și regularitate, nu sunt neconstituționale, ci, din contră, reprezintă o expresie a prevederilor art. 137 alin. (1) și art. 140 alin. (1) din Legea fundamentală. Cât privește critica referitoare la încălcarea prevederilor art. 126 alin. (1), (2), (5) și (6) din Constituție, Curtea Constituțională a notat că dispozițiile art. 2 lit. n) și art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 "nu împiedică exercitarea atribuțiilor jurisdicționale ale instanțelor de judecată cu privire la actele Curții de Conturi, iar susținerea referitoare la caracterul definitiv al constatărilor acestei instituții apare, de asemenea, ca fiind lipsită de temei". XI. Jurisprudența C.E.D.O și a C.J.U.E.

În jurisprudența instanțelor europene nu au fost identificate hotărâri relevante cu privire la problema de drept a cărei dezlegare se solicită. XII. Raportul asupra chestiunii de drept

Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 519 din același cod, pentru declanșarea mecanismului privind pronunțarea unei hotărâri prealabile; s-a apreciat de către judecătorii-raportori că nu este îndeplinită condiția privind legătura ce trebuie să existe între lămurirea chestiunii de drept supuse dezlegării și soluționarea pe fond a litigiului. XIII. Înalta Curte de Casație și Justiție

Examinând sesizarea în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, raportul întocmit de judecătorii-raportori și chestiunea de drept ce se solicită a fi dezlegată, constată că sesizarea este inadmisibilă, după cum se va arăta în cele ce urmează.

Prealabil analizei în fond a problemei de drept supuse dezbaterii, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept are a analiza dacă sunt îndeplinite cumulativ condițiile de admisibilitate în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, față de prevederile art. 519 din Codul de procedură civilă.

Potrivit dispozițiilor legale sus-menționate, "Dacă, în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să dea o rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată".

Din cuprinsul prevederilor legale citate se desprind condițiile de admisibilitate pentru declanșarea procedurii de sesizare în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, condiții care trebuie să fie întrunite în mod cumulativ; în doctrină, ele au fost identificate după cum urmează: - existența unei cauze aflate în curs de judecată; - instanța care sesizează Înalta Curte de Casație și Justiție să judece cauza în ultimă instanță; - cauza care face obiectul judecății să se afle în competența legală a unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului învestit să soluționeze cauza; - soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată să depindă de chestiunea de drept a cărei lămurire se cere; - chestiunea de drept a cărei lămurire se cere să fie nouă.

Procedând la analiza asupra admisibilității sesizării, se constată că primele trei condiții sunt îndeplinite, întrucât Curtea de Apel Constanța este legal învestită cu soluționarea apelului împotriva unei hotărâri pronunțate de Tribunalul Constanța, într-un litigiu având ca obiect recuperarea prejudiciului produs unei autorități publice, Consiliul Județean C, prin efectuarea de finanțări nerambursabile din fonduri publice, către o asociație sportivă.

Competența de a soluționa cauza, în primă instanță, aparține Tribunalului Constanța, în temeiul art. 95 pct. 1 din Codul de procedură civilă. Hotărârea pronunțată de tribunal este supusă numai apelului, iar curtea de apel este competentă să soluționeze cauza în ultimă instanță, în conformitate cu prevederile art. 96 pct. 2 din Codul de procedură civilă, coroborat cu cele ale art. XVIII alin. (2) din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, cu modificările ulterioare, conform cărora "În procesele pornite începând cu data intrării în vigoare a prezentei legi și până la data de 31 decembrie 2017 nu sunt supuse recursului hotărârile pronunțate în cererile prevăzute la art. 94 pct. 1 lit. a) -i) din Legea nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, republicată, în cele privind navigația civilă și activitatea în porturi, conflictele de muncă și de asigurări sociale, în materie de expropriere, în cererile privind repararea prejudiciilor cauzate prin erori judiciare, precum și în alte cereri evaluabile în bani în valoare de până la 1.000.000 lei inclusiv."

Analiza îndeplinirii condiției de admisibilitate referitoare la caracterul esențial al chestiunii de drept de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei pendinte în care se ridică presupune a stabili dacă dispozițiile legale care fac obiectul sesizării au legătură cu cauza și sunt determinante în soluționarea acesteia.

Instanța de trimitere, în conformitate cu dispozițiile art. 520 alin. (1) din Codul de procedură civilă, trebuie să verifice din oficiu admisibilitatea sesizării și să prezinte argumentele pentru care apreciază, între altele, că de dezlegarea chestiunii de drept depinde soluționarea pe fond a cauzei.

Încheierea de sesizare nu conține argumente de natură să permită a se înțelege raționamentul instanței în stabilirea legăturii dintre dispozițiile legale a căror lămurire se solicită și soluționarea cauzei pe fond. Sub acest aspect sunt expuse mai multe situații posibile de urmat din perspectiva valorificării deciziei Curții de Conturi, concluzionând-se că se impune să se clarifice dacă există un drept de opțiune între inițierea procedurii răspunderii civile delictuale a celor vinovați de producerea prejudiciului prin plăți nelegale de la bugetul local și recuperarea a