Decizia nr. 30 din 17 octombrie 2016

Titularul sesizării este Curtea de Apel Constanţa – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, învestită cu soluţionarea recursurilor declarate de pârâţii M.A.I. şi G.C.C. împotriva Sentinţei civile nr. 1.372 din 10 septembrie 2015, pronunţată de Tribunalul Tulcea.

Titularul sesizării este legitimat procesual activ, în conformitate cu dispoziţiile art. 519 din Codul de procedură civilă, fiind o curte de apel care judecă în ultima instanţă un litigiu având ca obiect obligarea autorităţilor publice pârâte la calcularea drepturilor salariale şi plata acestora către reclamanţi. II. Obiectul şi temeiul juridic al sesizării

Prin Încheierea din 2 martie 2016, pronunţată în Dosarul nr. 1.134/88/2015, Curtea de Apel Constanţa – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, în temeiul dispoziţiilor art. 519-520 din Codul de procedură civilă, a sesizat Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea chestiunii de drept sus-menţionate. III. Expunerea succintă a procesului. Obiectul învestirii instanţei care a solicitat pronunţarea hotărârii prealabile. Stadiul procesual în care se află pricina

Prin Cererea de chemare în judecată formulată la data de 23 iunie 2015 şi înregistrată pe rolul Tribunalului Tulcea cu nr. 1.134/88/2015, reclamantul S.N.P.P.C. – M.A.I. – B.T. – S.T.P.F.T., în numele şi pentru membrii de sindicat pe care îi reprezintă, a solicitat obligarea pârâţilor M.A.I. şi G.C.C., în solidar, la calcularea şi plata drepturilor salariale către membrii de sindicat, în funcţie de locul de muncă din localităţile din Rezervaţia Biosferei „Delta Dunării”, cu titlu de spor de izolare de până la 60% din salariul de bază (nu la salariul de funcţie, aşa cum s-a calculat de către M.A.I. conform Ordinul ministrului administraţiei şi internelor nr. 664/1997*), la timpul efectiv de lucru exprimat în ore, de la data de 1 ianuarie 2012 până în prezent, în conformitate cu prevederile art. 5 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 27/1996 privind acordarea de facilităţi persoanelor care domiciliază sau lucrează în unele localităţi din Munţii Apuseni şi în Rezervaţia Biosferei „Delta Dunării”, republicată, cu modificările ulterioare (Ordonanţa Guvernului nr. 27/1996), actualizate cu coeficientul de inflaţie, de la data de 1 ianuarie 2012 până la plata efectivă, precum şi obligarea la plata pe viitor către membrii de sindicat a drepturilor salariale, cu titlul de spor de izolare de până la 60% din salariul de bază, în funcţie de locul de muncă din localităţile din Rezervaţia Biosferei „Delta Dunării”, pentru perioada în care Ordonanţa Guvernului nr. 27/1996 este în vigoare. *) Ordinul ministrului administraţiei şi internelor nr. 664/1997 nu a fost publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I.

În motivarea acţiunii se arată că, în raport cu dispoziţiile art. 5 din Ordonanţa Guvernului nr. 27/1996, M.A.I. nu putea stabili, prin Ordinul nr. 664/1997, alte criterii de acordare a sporului de izolare, respectiv nu putea impune ca acest spor să se calculeze la solda de funcţie pentru cadrele militare, întrucât ar încălca dispoziţiile legale în vigoare.

Potrivit art. 20 din Ordonanţa Guvernului nr. 38/2003 privind salarizarea şi alte drepturi ale poliţiştilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 353/2003, cu modificările şi completările ulterioare (Ordonanţa Guvernului nr. 38/2003), „Pentru activitatea desfăşurată în unităţi izolate ori unde încadrarea personalului se face cu dificultate, poliţiştii beneficiază de un spor de până la 20% din salariul de bază. Criteriile de stabilire a localităţilor şi a zonelor izolate, categoriile de personal şi mărimea concretă se stabilesc prin ordin al ministrului de interne”.

În aplicarea acestui act normativ a fost emis Ordinul ministrului administraţiei şi internelor nr. 132/2003*), care prevede în anexa 3 punctul IV că „Poliţiştii care au locul de muncă în Rezervaţia Biosferei «Delta Dunării» beneficiază în mod corespunzător de prevederile Ordinului M.I. nr. 664/1997, modificat prin Ordinul M.I.R.A. nr. S/629/30.09.2008”, care modifică Ordinul ministrului administraţiei şi internelor nr. 664/1997 şi care prevede: „15.

Conform avizului Ministerului Muncii, Familiei şi Egalităţii de Şanse nr. M.S. 644/16.02.2008, prevederile art. 5 din Ordonanţa Guvernului nr. 27/1996, republicată, prin acordarea de facilităţi persoanelor care domiciliază sau lucrează în unele localităţi din Munţii Apuseni şi în Rezervaţia Biosferei «Delta Dunării», aprobată prin Legea nr. 96/1997, se aplică şi poliţiştilor încadraţi pe funcţii care necesită studii superioare şi studii medii de specialitate şi care au locul de muncă în unităţi din unele localităţi situate în Rezervaţia Biosferei «Delta Dunării»; 15.8.1. Localităţile din Rezervaţia Biosferei «Delta Dunării» şi cotele procentuale ale sporului de izolare ce se acordă sunt: Sulina, Chilia, Periprava, Sf. Gheorghe, C. A. Rosetti, Mila 23, Caraorman – 60%, Crişan – 50%, Maliuc, Pardina, Ceatalchioi – 45%, Băltenii de Jos, Suburbia Tudor Vladimirescu – 30%.; 15.

Sporul de izolare prevăzut la punctul 15.8.1 se prevede în ordinul/dispoziţia de numire în funcţie, se calculează la salariul pentru funcţia îndeplinită şi nu se acordă pe timpul când poliţiştii nu sunt prezenţi în unitate; 15.

Poliţiştii cărora li se acordă sporul prevăzut la punctul 15.8.1 nu pot beneficia de sporul de izolare prevăzut în anexa nr. 3 din prezentul ordin.” *) Ordinul ministrului administraţiei şi internelor nr. 132/2003 nu a fost publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I. 8. Se susţine că, deşi singura condiţie prevăzută de art. 5 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 27/1996 este ca personalul să aibă locul de muncă în localităţile din Rezervaţia Biosferei „Delta Dunării”, Ordinul ministrului internelor şi reformei administrative nr. S/629/2008**) condiţionează acordarea sporului de izolare doar la timpul când poliţiştii sunt prezenţi în unitate; or, printr-un ordin nu se poate condiţiona un drept stabilit printr-o ordonanţă de urgenţă, ordinul fiind un act normativ de nivel inferior. **) Ordinul ministrului internelor şi reformei administrative nr. S/629/2008 nu a fost publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I. 9. Se menţionează că, prin calcularea sporului de izolare la salariul funcţiei îndeplinite şi nu la salariul de bază, aşa cum prevede legea, reprezentanţii M.A.I. încalcă prevederile legale, iar, în conformitate cu art. 2 din Ordonanţa Guvernului nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare, republicată (Ordonanţa Guvernului nr. 137/2000), personalul din cadrul M.A.I. este discriminat faţă de celălalt personal din alte instituţii publice (categorii de persoane care se găsesc în situaţii similare), care are locul de muncă în localităţi din Rezervaţia Biosferei „Delta Dunării”, căruia li se calculează sporul de izolare la salariul de bază. 10. Se arată că neacordarea acestui spor aplicat la salariul de bază contravine următoarelor dispoziţii normative: art. 5 din Ordonanţa Guvernului nr. 27/1996; art. 4 şi art. 40 alin. (2) din anexa nr. IV la Legea-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare (Legea-cadru nr. 330/2009); art. 5 alin. (1) lit. a) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/2010 privind unele măsuri de reîncadrare în funcţii a unor categorii de personal din sectorul bugetar şi stabilirea salariilor acestora, precum şi alte măsuri în domeniul bugetar (Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/2010); art. 4 şi art. 93 alin. (2) din anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fondurile publice, cu modificările şi completările ulterioare (Legea-cadru nr. 284/2010); art. 111 şi 113 din Legea nr. 53/2003 – Codul muncii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare; art. 2 din Ordonanţa Guvernului nr. 137/2000; art. 16 şi 53 din Constituţia României; Declaraţia Universală a Drepturilor Omului.

Prin Sentinţa civilă nr. 1.372/2015, Tribunalul Tulcea a respins ca nefondate excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a M.A.I. şi excepţia prescripţiei dreptului la acţiune şi a admis acţiunea, obligând pârâţii să plătească reclamanţilor drepturile băneşti reprezentând diferenţa dintre sporul de izolare acordat, calculat la salariul funcţiei, şi sporul de izolare cuvenit, calculat la salariul de bază – corespunzător coeficientului aplicabil fiecărui reclamant în parte şi pentru perioada relativ la care avea dreptul la spor de izolare şi s-a aflat în unitate – începând cu data de 1 ianuarie 2012 şi până la data rămânerii definitive a hotărârii, actualizate cu rata inflaţiei la data achitării efective.

De asemenea a obligat pârâţii să plătească reclamanţilor şi pe viitor drepturile salariale cu titlu de spor de izolare corespunzător coeficientului aplicabil fiecărui reclamant în parte şi pentru perioada relativ la care are dreptul la spor de izolare şi se află în unitate, calculat la salariul de bază pentru perioada în care Ordonanţa Guvernului nr. 27/1996 este în vigoare.

Instanţa de fond a reţinut că, potrivit art. 5 din Ordonanţa Guvernului nr. 27/1996, personalul instituţiilor publice şi al unităţilor de cult, încadrat în funcţii care necesită studii superioare şi medii de specialitate, cu locul de muncă în localităţile din Rezervaţia Biosferei „Delta Dunării”, prevăzute în anexa la Hotărârea Guvernului nr. 395/1996 pentru aprobarea Programului special privind unele măsuri şi acţiuni pentru sprijinirea dezvoltării economico-sociale a judeţului Tulcea şi a Rezervaţiei Biosferei „Delta Dunării”, cu modificările ulterioare (Hotărârea Guvernului nr. 395/1996), precum şi persoanele care ocupă funcţii eligibile beneficiază de un spor de izolare de până la 60% din salariul de bază; diferenţierea sporului de izolare pe localităţi se face de către Consiliul Judeţean Tulcea, cu avizul prefecturii.

În aplicarea acestui act normativ a fost emis Ordinul ministrului administraţiei şi internelor nr. 664/1997, prin care s-a stabilit că atât cadrele militare în activitate, precum şi salariaţii civili încadraţi în funcţii ce necesită studii superioare şi medii de specialitate, care au locul de muncă în unităţi din localităţile situate în Rezervaţia Biosferei „Delta Dunării” beneficiază de un spor de izolare diferenţiat pe localităţi şi categorii de personal, spor care se calculează la solda de funcţie pentru cadrele militare şi la salariul de bază pentru personalul civil.

Prima instanţă a reţinut că, potrivit principiului ierarhiei actelor normative, un ordin al ministrului nu poate modifica o ordonanţă de urgenţă în aplicarea căreia a fost emis, neputând prevedea dispoziţii contrare actului normativ cu forţă juridică superioară, condiţii în care, indiferent de dispoziţiile Ordinului nr. 664/1997, aplicabile erau prevederile legii speciale, poliţiştii beneficiind de sporul de izolare calculat la salariul de bază.

Prin Legea nr. 360/2002 privind Statutul poliţistului, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 360/2002), s-a stabilit că poliţiştii sunt funcţionari publici cu statut special, iar salarizarea acestei categorii speciale a fost reglementată prin Ordonanţa Guvernului nr. 38/2003 care, în art. 20, a stipulat că, pentru activitatea desfăşurată în unităţi situate în localităţi sau în zone izolate ori unde încadrarea personalului se face cu dificultate, poliţiştii beneficiază de un spor de până la 20% din salariul de bază, iar criteriile de stabilire a localităţilor şi a zonelor izolate, categoriile de personal şi mărimea concretă a sporului se stabilesc prin ordin al ministrului de interne.

Ordinul ministrului internelor şi reformei administrative nr. S/629/2008, intrat în vigoare ulterior, a prevăzut, de asemenea, că prevederile art. 2 (devenit art. 5, după republicare) din Ordonanţa Guvernului nr. 27/1996 se aplică şi poliţiştilor încadraţi pe funcţii care necesită studii superioare şi medii de specialitate şi care au locul de muncă în unităţi din unele localităţi situate în Rezervaţia Biosferei „Delta Dunării”, sporul de izolare urmând a se calcula la salariul pentru funcţia îndeplinită.

S-a constatat astfel că dispoziţiile unui act normativ cu forţă juridică superioară sunt modificate printr-un ordin al ministrului, ceea ce contravine dispoziţiilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 24/2000).

Situaţiile prezentate de către pârâta G.C.C. relevă că modalitatea de calcul al sporului de izolare prevăzută de pct. 15.8 din anexa nr. 1 la Ordinul ministrului internelor şi reformei administrative nr. S/629/2008 este nelegală, fiind în contradicţie cu dispoziţiile Ordonanţei Guvernului nr. 27/1996 şi restrângând în mod nejustificat dreptul conferit de lege, condiţii în care reclamanţii sunt prejudiciaţi.

S-a reţinut, de asemenea, de către instanţa de fond că pârâţii au acordat reclamanţilor sporul de izolare calculat în mod greşit la salariul pentru funcţia îndeplinită, şi nu la salariul de bază, conform legii, situaţie în care sunt obligaţi să plătească diferenţele salariale, în conformitate cu dispoziţiile art. 28 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 360/2002.

Potrivit principiului reparaţiei integrale a prejudiciului şi ţinând cont de faptul că, prin neachitarea acestor drepturi băneşti la data la care acestea se cuveneau, reclamanţii au suferit daune datorate devalorizării monedei naţionale, s-a stabilit ca aceste sume să fie actualizate cu indicele de inflaţie.

Împotriva sentinţei pronunţate de prima instanţă pârâţii au declarat recurs, înregistrat pe rolul Curţii de Apel Constanţa – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal cu nr. 1.134/88/2015, criticând soluţia ca fiind dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material.

Recurenţii au susţinut, în esenţă, că, începând cu data de 1 ianuarie 2010, potrivit legilor-cadru privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice şi legilor anuale speciale de aplicare etapizată a acestora, salarizarea aplicabilă poliţiştilor reprezintă o reconstrucţie salarială a unor cuantumuri ale elementelor salariale de care aceştia au beneficiat la un moment dat, după cum urmează: salariul pentru funcţia îndeplinită, indemnizaţia de dispozitiv, sporul pentru păstrarea confidenţialităţii în legătură cu informaţiile clasificate, salariul de merit şi suma compensatorie, astfel cum aceasta a fost reglementată de legislaţia aplicabilă în anul 2010, sumă compensatorie în care a fost inclus şi cuantumul sporului de izolare.

În situaţia dată, susţin recurenţii, prevederile legale privind salarizarea, aplicabile la data de 31 decembrie 2009, subzistă şi ulterior datei de 1 ianuarie 2010, având în vedere că nici în prezent Legea-cadru nr. 284/2010 nu se aplică în integralitatea sa, prin art. 7 din lege fiind prevăzut că aplicarea acesteia se realizează etapizat, prin modificarea succesivă, după caz, a salariilor de bază, soldelor funcţiilor de bază/salariilor funcţiilor de bază şi a indemnizaţiilor lunare de încadrare, prin legi speciale anuale de aplicare, ceea ce înseamnă că în prezent cuantumul drepturilor salariale este plafonat la cel existent la 31 decembrie 2009, în măsura în care poliţiştii îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii.

Astfel, în contextul celor precizate, personalul îndreptăţit beneficiază de sporul de izolare la nivelul bazei de calcul prevăzut la data de 31 decembrie 2009, moment la care erau incidente dispoziţiile art. 23 din Ordonanţa Guvernului nr. 38/2003, potrivit cărora dispoziţiile legale prin care sunt stabilite sporuri pentru condiţii periculoase sau vătămătoare, pentru activităţi care solicită o încordare psihică foarte ridicată sau care se desfăşoară în condiţii deosebite de muncă, pentru condiţii grele de muncă, pentru activitatea în schimb de noapte, precum şi alte reglementări se aplică şi poliţiştilor care se află în situaţii similare, cu avizul Ministerului Muncii şi Solidarităţii Sociale, normele de aplicare urmând a fi stabilite prin ordin al ministrului de interne.

În temeiul acestor prevederi legale, la data de 31 decembrie 2009, acordarea sporului de izolare era reglementată prin Ordinul ministrului internelor şi reformei administrative nr. S/629/2008 pentru aplicarea prevederilor legale referitoare la salarizarea poliţiştilor din Ministerul Internelor şi Reformei Administrative, iar în conformitate cu prevederile pct. 15.8-15.9 din anexa 1 la ordin, conform avizului Ministerului Muncii, Familiei şi Egalităţii de Şanse nr. MS 644/16.02.2003, sporul de izolare se prevede în dispoziţia de numire în funcţie, se calculează la salariul pentru funcţia îndeplinită şi nu se acordă pe timpul cât poliţiştii nu sunt prezenţi în unitate. IV. Dispoziţiile legale supuse interpretării

Ordonanţa Guvernului nr. 27/1996: „Art. 5. – (1) Personalul instituţiilor publice şi al unităţilor de cult, încadrat pe funcţii care necesită studii superioare şi medii de specialitate, cu locul de muncă în localităţile din Rezervaţia Biosferei «Delta Dunării», prevăzute în anexa la Hotărârea Guvernului nr. 395/1996, precum şi persoanele care ocupă funcţii eligibile beneficiază de un spor de izolare de până la 60% din salariul de bază. (2) Diferenţierea sporului de izolare pe localităţi se face de către Consiliul Judeţean Tulcea, cu avizul prefecturii. (3) Personalului prevăzut la alin. (1) nu îi sunt aplicabile prevederile altor acte normative privind sporul de izolare. (4) Sporul de izolare pentru personalul încadrat în unităţile de cult, potrivit alin. (1), se calculează la salariul de bază minim brut pe ţară şi se suportă din bugetul Secretariatului de Stat pentru Culte.”

Legea-cadru nr. 284/2010: „Anexa nr. VII – Familia ocupaţională de funcţii bugetare «apărare, ordine publică şi siguranţă naţională»; cap. II – Reglementări specifice personalului din instituţiile publice de apărare, ordine publică şi siguranţă naţională: (…) Art. 4. – (1) Poliţiştii şi funcţionarii publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare au dreptul la salariu lunar. (2) Salariul lunar se compune din salariul funcţiei de bază, indemnizaţii, compensaţii, sporuri, prime, premii şi din alte drepturi salariale. (3) Salariul funcţiei de bază este compus din salariul de funcţie, salariul gradului profesional deţinut, gradaţii şi, după caz, salariul de comandă. Pentru realizarea diferenţierii salariilor funcţiilor de bază, se stabilesc clase de salarizare şi coeficienţi de ierarhizare pentru salariile de funcţie.” V. Motivele reţinute de titularul sesizării, care susţin admisibilitatea procedurii de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă

Instanţa de trimitere a apreciat că sesizarea este admisibilă, întrucât de lămurirea modului de interpretare/aplicare a dispoziţiilor art. 5 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 27/1996 depinde soluţionarea pe fond a cauzei, având în vedere că se pune problema modului de calcul al sporului de izolare reglementat de aceste dispoziţii legale în condiţiile intrării în vigoare a Legii-cadru nr. 284/2010; problema de drept enunţată este nouă, deoarece, prin consultarea jurisprudenţei, s-a constatat că asupra acesteia Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat printr-o altă hotărâre şi nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, conform evidenţelor Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie. VI. Punctul de vedere al părţilor cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

Intimatul-reclamant a susţinut că singurul criteriu ce trebuie avut în vedere la stabilirea cuantumului sporului de izolare este salariul de bază, prevăzut în mod expres de art. 5 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 27/1996.

Recurenţii-pârâţi au arătat că sporul de izolare prevăzut de art. 5 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 27/1996 se acordă în mod indirect, prin includerea acestuia în suma compensatorie stabilită în temeiul art. 6 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/2010, prin raportare la salariul din 31 decembrie 2009, fiind preluat, astfel, modul de calcul aplicabil la momentul la care salarizarea poliţiştilor era reglementată prin Ordonanţa Guvernului nr. 38/2003, respectiv modul de calcul reglementat de Ordinul ministrului administraţiei şi internelor nr. 664/1997, modificat prin Ordinul ministrului internelor şi reformei administrative nr. S/629/2008, care impune ca sporul să fie determinat în raport cu salariul de funcţie. VII. Punctul de vedere al completului de judecată care a sesizat instanţa supremă cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

Instanţa de recurs consideră că se impune a se stabili dacă dispoziţiile Ordonanţei Guvernului nr. 27/1996 reglementează un drept distinct de drepturile salariale stabilite prin Legea-cadru nr. 284/2010 şi dacă, în raport cu art. 4 din anexa nr. VII la această lege, care legiferează salarizarea poliţiştilor, sporul de izolare se raportează la salariul funcţiei de bază sau la salariul de funcţie.

Dezlegările menţionate se impun întrucât reclamanţii solicită acordarea drepturilor reprezentând sporul de izolare prevăzut de art. 5 din Ordonanţa Guvernului nr. 27/1996, începând cu data de 1 ianuarie 2012 şi pentru viitor, pe toată durata în care acest act normativ se află în vigoare.

Curtea de apel apreciază că Ordonanţa Guvernului nr. 27/1996 reglementează o serie de măsuri speciale, care derogă de la dispoziţiile generale şi care au drept scop protecţia socială, precum şi atragerea de specialişti în diverse domenii de activitate care să îşi desfăşoare activitatea în zonele defavorizate stabilite prin hotărâre a consiliului judeţean.

În cadrul completului de judecată au fost conturate două opinii cu privire la aplicabilitatea acestei ordonanţe, după intrarea în vigoare a legii de salarizare unică, respectiv într-o opinie (minoritară) s-a apreciat că devin incidente dispoziţiile art. 1 alin. (2) din Legea-cadru nr. 284/2010, potrivit cărora „începând cu data intrării în vigoare a prezentei legi, drepturile salariale ale personalului prevăzut la alin. (1) sunt şi rămân în mod exclusiv cele prevăzute în prezenta lege”, situaţie ce exclude aplicarea art. 5 din Ordonanţa Guvernului nr. 27/1996.

Potrivit celei de-a doua opinii (majoritare), drepturile reglementate de art. 5 din Ordonanţa Guvernului nr. 27/1996 reprezintă facilităţi acordate persoanelor care îşi desfăşoară activitatea în zonele defavorizate Delta Dunării şi Munţii Apuseni, astfel că ele nu intră sub incidenţa art. 1 alin. (2) din Legea-cadru nr. 284/2010, ci au o aplicabilitate de sine stătătoare. O astfel de interpretare este dedusă din faptul că dispoziţiile legale menţionate nu au fost abrogate în mod expres prin Legea-cadru nr. 330/2009 sau prin Legea-cadru nr. 284/2010, precum şi din împrejurarea că facilităţile acordate privesc şi alte drepturi pe care persoanele care locuiesc sau îşi desfăşoară activitatea în localităţile din Delta Dunării le-au avut şi le au în continuare (facilităţi fiscale etc.).

De asemenea, art. 13 alin. (1) din Legea-cadru nr. 284/2010 prevede că „Dispoziţiile legale prin care sunt stabilite sporuri, indemnizaţii şi alte drepturi de natură salarială pentru personalul din alte domenii de activitate din sectorul bugetar se aplică şi personalului militar, poliţiştilor, funcţionarilor publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare şi personalului civil care se află în situaţii similare, indiferent de tipul unităţii în care îşi desfăşoară activitatea, cu avizul Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale”, ceea ce înseamnă că însăşi legea de salarizare unică recunoaşte posibilitatea acordării şi poliţiştilor a unor sporuri, indemnizaţii sau drepturi de natură salarială prevăzute pentru sectorul bugetar, aceste drepturi fiind, în mod evident, distincte de cele reglementate de Legea-cadru nr. 284/2010.

Or, în situaţia în care s-ar considera că Ordonanţa Guvernului nr. 27/1996 este aplicabilă şi după intrarea în vigoare a Legii-cadru nr. 284/2010, se pune problema modului în care dispoziţiile art. 5 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 27/1996, care prevăd „un spor de izolare de până la 60% din salariul de bază”, se raportează la dispoziţiile art. 4 din capitolul II al anexei nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010, care distinge între salariul funcţiei de bază şi salariul de funcţie (componentă a salariului funcţiei de bază).

Instanţa de trimitere consideră, în mod unanim, că aplicarea art. 5 din Ordonanţa Guvernului nr. 27/1996, sub aspectul modalităţii de calcul al sporului de izolare, nu se poate face decât prin raportare la legea de salarizare în vigoare, lege care face distincţie între salariul de funcţie şi salariul de bază, precum şi ţinându-se seama de intenţia legiuitorului dedusă din interpretarea sistematică a legii.

Se reţine, astfel, că din modul în care au fost reglementate sporurile acordate poliţiştilor prin Legea-cadru nr. 284/2010, acestea sunt calculate la salariul de funcţie, iar, potrivit art. 25 alin. (1) din anexa nr. VII la lege, „Pentru activitatea desfăşurată în unităţi situate în localităţi sau în zone izolate ori în unităţi situate în localităţi sau zone unde atragerea personalului se face cu greutate, personalul militar, poliţiştii şi funcţionarii publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare, precum şi personalul civil beneficiază de un spor de până la 20% din solda de funcţie/salariul de funcţie/salariul de bază”.

Chiar dacă aceste dispoziţii nu sunt incidente în situaţia reclamanţilor, întrucât art. 5 alin. (3) din Ordonanţa Guvernului nr. 27/1996 exclude pentru personalul prevăzut la alin. (1) aplicarea prevederilor altor acte normative privind sporul de izolare, rezultă, totuşi, că intenţia legiuitorului a fost aceea de a calcula în cazul poliţiştilor un eventual spor de izolare în raport cu salariul de funcţie, iar nu în raport cu salariul funcţiei de bază, astfel cum susţin reclamanţii.

Curtea de apel consideră că această optică este diferită de cea anterioară, impusă de Ordonanţa Guvernului nr. 38/2003, care prevedea la art. 20 că sporul de izolare stabilit pentru activitatea desfăşurată în unităţi situate în localităţi sau în zone izolate ori unde încadrarea personalului se face cu dificultate se raporta la salariul de bază. VIII. Răspunsul Ministerului Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

Prin Adresa nr. 480/C/2.037/III-5/2016 din 26 iunie 2016, Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat că la nivelul Secţiei judiciare – Serviciul judiciar civil nu s-a verificat şi nu se verifică, în prezent, practică judiciară în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problema de drept ce formează obiectul sesizării. IX. Jurisprudenţa instanţelor naţionale în materie A. În jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nu au fost identificate hotărâri relevante cu privire la problema de drept a cărei dezlegare se solicită. B. Curţile de apel şi tribunalele

Din jurisprudenţa transmisă de Curtea de Apel Constanţa, instanţa care a formulat sesizarea, au fost identificate două orientări: a) cea a Secţiei de contencios administrativ, potrivit căreia sporul de izolare prevăzut de Ordonanţa Guvernului nr. 27/1996 se acordă în continuare, fiind calculat la salariul de bază (Decizia civilă nr. 653/CA/2015 şi Decizia civilă nr. 850/CA/2013); acelaşi raţionament a fost avut în vedere de instanţă şi pentru indemnizaţia de instalare prevăzută de art. 6 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 27/1996 (Decizia civilă nr. 257/2013); b) cea contrară, exprimată de Completul de litigii de muncă, potrivit căreia dreptul la sporul de izolare în cuantum de 60% nu mai poate fi acordat, după intrarea în vigoare a Legii-cadru nr. 330/2009 şi a Legii-cadru nr. 284/2010 (Decizia civilă nr. 131/CM/2014).

Tribunalele Tulcea şi Galaţi au trimis puncte de vedere, conform cărora: a) asupra prevederilor art. 5 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 27/1996 a operat abrogarea, sistemul de salarizare reglementat de Legea-cadru nr. 284/2010 având la bază, cu rang de principiu, „caracterul unitar” al salarizării, în sensul că vizează toate categoriile de personal din sectorul bugetar, prin luarea în considerare a drepturilor de natură salarială, stabilite prin acte normative speciale în sistemul de salarizare, după cum este prevăzut în art. 3 alin. (1) lit. a).

În continuarea argumentaţiei acestui punct de vedere se arată că, potrivit art. 20 din Legea-cadru nr. 284/2010, sporurile, indemnizaţiile, primele şi compensaţiile specifice domeniului de activitate ce se acordă personalului bugetar sunt prevăzute în anexele nr. I-VIII şi, deşi este adevărat că nu există o dispoziţie de abrogare expresă a prevederilor art. 5 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 27/1996, ieşirea lor din vigoare este determinată de incompatibilitatea normelor ce derivă din cele două acte normative. Mai mult, prevederile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările ulterioare, nu exclud abrogarea implicită, art. 67 din acest act normativ făcând referire la evenimentele legislative implicite; b) drepturile reglementate de art. 5 din Ordonanţa Guvernului nr. 27/1996 reprezintă facilităţi acordate persoanelor care îşi desfăşoară activitatea în zonele defavorizate Delta Dunării şi Munţii Apuseni, astfel că ele nu intră sub incidenţa art. 1 alin. (2) din Legea-cadru nr. 284/2010, ci au o aplicabilitate de sine stătătoare; aplicarea art. 5 din Ordonanţa Guvernului nr. 27/1996, sub aspectul modalităţii de calcul al sporului de izolare, nu se poate face decât prin raportare la legea de salarizare în vigoare, lege care face distincţie între salariul de funcţie şi salariul de bază, precum şi ţinându-se seama de intenţia legiuitorului dedusă din interpretarea sistematică a legii. X. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale

Curtea Constituţională s-a pronunţat asupra dispoziţiilor Legii-cadru nr. 284/2010 prin următoarele decizii: nr. 1.658 din 28 decembrie 2010, nr. 579 din 29 septembrie 2015, nr. 161 din 17 martie 2015, nr. 332 din 30 aprilie 2015. XI. Jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului şi a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene

În jurisprudenţa instanţelor europene nu au fost identificate hotărâri relevante pentru soluţionarea problemei de drept a cărei dezlegare se solicită. XII. Raportul asupra chestiunii de drept

Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă, se apreciază că sesizarea nu îndeplineşte condiţiile de admisibilitate prevăzute de dispoziţiile art. 519 din acelaşi cod, întrucât chestiunea de drept a cărei dezlegare se solicită nu este nouă şi nu reprezintă o problemă de drept reală, deoarece nu comportă un grad ridicat de dificultate, în măsură să reclame intervenţia instanţei supreme pentru lămurire, şi priveşte strict aplicarea la speţă a legii, iar nu interpretarea de principiu a acesteia.

În subsidiar, pe fondul problemei supuse dezbaterii, soluţia propusă prin raport este aceea că, în interpretarea şi aplicarea prevederilor art. 5 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 27/1996, modul de calcul al sporului de izolare de până la 60% pentru categoria socioprofesională a poliţiştilor funcţionari publici cu statut special, în raport cu prevederile art. 4 din capitolul II al anexei nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010, se raportează la salariul funcţiei de bază. XIII. Înalta Curte

Examinând sesizarea în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, raportul întocmit de judecătorii raportori şi chestiunea de drept a cărei dezlegare se solicită, constată următoarele: A. Asupra admisibilităţii

Potrivit dispoziţiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, „Dacă, în cursul judecăţii, un complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei respective, este nouă şi asupra acesteia Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat şi nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, va putea solicita Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie să pronunţe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată.”

Prin textul de lege citat s-au instituit o serie de condiţii de admisibilitate, condiţii care trebuie să fie îndeplinite cumulativ, după cum urmează: – existenţa unei cauze în curs de judecată; – cauza care face obiectul judecăţii să se afle în competenţa legală a unui complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului; – instanţa care sesizează Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să soluţioneze cauza în ultimă instanţă; – judecarea pe fond a cauzei să depindă de lămurirea chestiunii de drept ce constituie obiectul sesizării; – problema de drept să prezinte caracter de noutate, să nu fi făcut obiectul statuării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi nici obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare.

Din examinarea sesizării se constată că sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate, întrucât Curtea de Apel Constanţa este legal învestită cu soluţionarea unei cereri de recurs, în cadrul unui litigiu având ca obiect obligarea autorităţilor publice pârâte la calcularea drepturilor salariale şi plata acestora către reclamanţi.

Totodată, de dezlegarea chestiunii de drept depinde soluţionarea pe fond a cauzei, întrucât prin cererea de chemare în judecată se solicită obligarea pârâţilor angajatori, autorităţi publice, la calcularea şi plata, inclusiv pe viitor, către reclamanţi a drepturilor salariale, cu titlu de spor de izolare de până la 60% din salariul de bază, în conformitate cu prevederile art. 5 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 27/1996.

Cu privire la această chestiune de drept, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu s-a pronunţat printr-o decizie cu caracter obligatoriu pentru instanţe, iar aceasta nu face nici obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare.

Cerinţa noutăţii problemei de drept este, şi ea, îndeplinită, întrucât chiar dacă reglementarea analizată este de dată mai veche, se impune reevaluarea sau reinterpretarea acesteia, într-un context legislativ nou, creat de adoptarea Legii-cadru nr. 284/2010.

În cauză este îndeplinită situaţia premisă a iminenţei apariţiei unei practici judiciare neunitare, fapt ce rezultă din analiza jurisprudenţei transmise de către instanţa care a formulat sesizarea şi a punctelor de vedere divergente exprimate de instanţele judecătoreşti în competenţa cărora intră soluţionarea unor astfel de litigii.

Se constată, de asemenea, că problema de drept este una veritabilă, care vizează două aspecte: unul privind stabilirea dispoziţiilor legale privind acordarea sporului de izolare aplicabil categoriei socioprofesionale a poliţiştilor şi personalului civil [respectiv art. 5 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 27/1996 sau art. 25 alin. (1) şi (2) din anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010] şi altul privind reperul la care trebuie raportat procentul prevăzut de dispoziţiile legale ce reglementează acest spor (respectiv „salariul de bază” sau „salariul funcţiei de bază”); chestiunea nu este deci o problemă exclusiv de aplicare a legii, ci priveşte un conflict de legi în timp, creat de succesiunea unor acte normative referitoare la drepturile salariale ale poliţiştilor şi personalului civil.

Concluzia este că sesizarea întruneşte cumulativ condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă şi, prin urmare, se impune declanşarea mecanismului de unificare instituit de acest text de lege, în vederea atingerii dezideratului instituţiei procesuale, respectiv preîntâmpinarea soluţionării diferite a acestei chestiuni de drept de către instanţele judecătoreşti (control a priori). B. Asupra chestiunii de drept ce face obiectul sesizării

În raport cu obiectul de reglementare al dispoziţiilor art. 5 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 27/1996, supuse interpretării, se impun două observaţii: prima priveşte împrejurarea că poliţiştii, poliţiştii de frontieră şi personalul contractual din cadrul M.A.I. intră în domeniul de aplicare a acestui text, întrucât se încadrează în categoria personalului instituţiilor publice, iar cea de-a doua observaţie se referă la sfera de aplicabilitate a acestei norme, care este una mai largă, vizând atât personalul instituţiilor publice – altul decât poliţiştii şi personalul contractual din cadrul M.A.I. -, cât şi personalul unităţilor de cult.

În privinţa categoriei socioprofesionale a poliţiştilor există o suită de acte normative prin care au fost stabilite drepturile salariale ale acestora, indemnizaţii, sporuri, premii, prime şi alte drepturi băneşti sau de natură salarială.

În acest sens pot fi menţionate următoarele acte normative cu relevanţă pentru soluţionarea chestiunii de drept analizate: – Ordonanţa Guvernului nr. 38/2003; după cum se poate constata din lecturarea acestui act normativ, cap. 2 – Salarizarea poliţiştilor şi drepturile băneşti ale elevilor şi studenţilor din instituţiile de învăţământ pentru formarea poliţiştilor, secţiunea 1 – Salariul de bază al poliţiştilor (art. 2-13), precum şi mare parte din secţiunea a 2-a – Indemnizaţii, sporuri, premii, prime şi alte drepturi băneşti ale poliţiştilor (art. 14-24) au fost abrogate; această abrogare expresă a operat, în special, prin Legea-cadru nr. 330/2009 şi, ulterior, prin Legea-cadru nr. 284/2010, aceasta din urmă, la rândul său, abrogând Legea-cadru nr. 330/2009; – Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/2010, care a fost însă respinsă prin Legea nr. 30/2012; – Legea-cadru nr. 284/2010: „Art. 1. – (1) Prezenta lege are ca obiect de reglementare stabilirea unui sistem unitar de salarizare pentru personalul din sectorul bugetar plătit din bugetul general consolidat al statului. (2) Începând cu data intrării în vigoare a prezentei legi, drepturile salariale ale personalului prevăzut la alin. (1) sunt şi rămân în mod exclusiv cele prevăzute în prezenta lege. Art. 2. – (1) Dispoziţiile prezentei legi se aplică: a) personalului din autorităţi şi instituţii publice, respectiv Parlamentul, Administraţia Prezidenţială, autoritatea judecătorească, Guvernul, ministerele, celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, autorităţi ale administraţiei publice locale, alte autorităţi publice, autorităţi administrative autonome, precum şi instituţiile din subordinea acestora, finanţate integral din bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale; b) personalului din autorităţi şi instituţii publice finanţate din venituri proprii şi subvenţii acordate de la bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale; c) personalului din autorităţile şi instituţiile publice finanţate integral din venituri proprii; d) persoanelor care sunt conducători ai unor instituţii publice în temeiul unui contract, altul decât contractul individual de muncă. (…) Art. 39. – La data intrării în vigoare a prezentei legi se abrogă: (…) y) orice alte dispoziţii contrare prezentei legi.”

Anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010 reglementează drepturile salariale pentru Familia ocupaţională de funcţii bugetare „apărare, ordine publică şi siguranţă naţională”, iar cap. II din anexa nr. VII cuprinde „Reglementări specifice personalului din instituţiile publice de apărare, ordine publică şi siguranţă naţională”.

Conform art. 2 din cap. II al anexei nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010: „(1) Personalul încadrat în instituţiile publice de apărare, ordine publică şi siguranţă naţională este format din personal militar, poliţişti, funcţionari publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare, personal civil. (2) Prin personal militar, în sensul prezentei legi, se înţelege cadrele militare în activitate, precum şi soldaţii şi gradaţii voluntari în activitate. (3) Prin poliţişti, în sensul prezentei legi, se înţelege funcţionarii publici cu statut special din unităţile Ministerului Administraţiei şi Internelor, aflaţi sub incidenţa Legii nr. 360/2002 privind Statutul poliţistului, cu modificările şi completările ulterioare. (4) Prin funcţionari publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare, în sensul prezentei legi, se înţelege funcţionarii publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare şi din Ministerul Justiţiei, aflaţi sub incidenţa Legii nr. 293/2004 privind Statutul funcţionarilor publici cu statut special din Administraţia Naţională a Penitenciarelor, republicată. (5) Prin personal civil, în sensul prezentei legi, se înţelege funcţionarii publici şi personalul contractual.”

Pe de altă parte, art. 3 şi 4 din acelaşi cap. II din anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010 stabilesc: „Art. 3. – (1) Personalul militar are dreptul la soldă lunară. (2) Solda lunară se compune din solda funcţiei de bază, indemnizaţii, compensaţii, sporuri, prime, premii şi din alte drepturi salariale. (3) Solda funcţiei de bază este formată din solda de funcţie, solda de grad, gradaţii şi, după caz, solda de comandă. Pentru realizarea diferenţierii soldelor funcţiilor de bază, se stabilesc clase de salarizare şi coeficienţi de ierarhizare pentru soldele de funcţie. Art. 4. – (1) Poliţiştii şi funcţionarii publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare au dreptul la salariu lunar. (2) Salariul lunar se compune din salariul funcţiei de bază, indemnizaţii, compensaţii, sporuri, prime, premii şi din alte drepturi salariale. (3) Salariul funcţiei de bază este compus din salariul de funcţie, salariul gradului profesional deţinut, gradaţii şi, după caz, salariul de comandă. Pentru realizarea diferenţierii salariilor funcţiilor de bază, se stabilesc clase de salarizare şi coeficienţi de ierarhizare pentru salariile de funcţie.”

În sfârşit, art. 25 din secţiunea a 3-a a aceluiaşi capitol II al anexei nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010 stabileşte: „Art. 25. – (1) Pentru activitatea desfăşurată în unităţi situate în localităţi sau în zone izolate ori în unităţi situate în localităţi sau zone unde atragerea personalului se face cu greutate, personalul militar, poliţiştii şi funcţionarii publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare, precum şi personalul civil beneficiază de un spor de până la 20% din solda de funcţie/salariul de funcţie/salariul de bază. (2) Criteriile de stabilire a localităţilor şi zonelor izolate, a localităţilor şi zonelor unde atragerea personalului se face cu greutate, categoriile de personal şi mărimea concretă a sporului se stabilesc, conform actelor normative în vigoare, prin ordin al ordonatorului principal de credite.”

Astfel cum se poate constata, chestiunea de drept în legătură cu care instanţa de trimitere a solicitat pronunţarea hotărârii prealabile priveşte raportul dintre două norme sau, altfel spus, o chestiune de succesiune în timp a legilor.

În esenţă, art. 5 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 27/1996 prevedea acordarea unui spor de izolare de până la 60% din salariul de bază în favoarea personalului din instituţii publice (aşadar, şi a poliţiştilor) ş.a. – cu respectarea anumitor criterii legale – în timp ce art. 4 din cap. II din anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010, referindu-se la poliţişti, nu mai cuprinde referirea la salariul de bază, ci referirea la salariul lunar [art. 4 alin. (1)], salariul lunar ce are structura descrisă la art. 4 alin. (2) şi (3), anterior citate.

Prin urmare, noţiunea de „salariu de bază al poliţiştilor” nu mai este una de actualitate în contextul legislativ în vigoare, astfel încât, în aplicarea dispoziţiilor art. 5 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 27/1996 s-a pus problema identificării bazei legale de calcul pentru acest spor de izolare, în condiţiile în care acest text nu a fost abrogat în mod expres nici prin Legea-cadru nr. 330/2009, nici prin Legea-cadru nr. 284/2010. Totodată, trebuie precizat că în reglementarea Ordonanţei Guvernului nr. 38/2003 – art. 2 – poliţiştii aveau dreptul la salariul de bază.

Chestiunea de drept dedusă judecăţii implică stabilirea premisei de analiză, anume a raportului dintre normele succesive – norme generale şi/sau norme speciale.

Astfel cum deja s-a arătat, art. 1 alin. (2) din Legea-cadru nr. 284/2010 consacră caracterul exclusiv al drepturilor salariale prevăzute de acest act normativ pentru personalul prevăzut la alin. (1) din acelaşi articol (între care, şi poliţiştii).

Pe de altă parte, art. 39 lit. y) din Legea-cadru nr. 284/2010 prevede că la data intrării în vigoare a acestei legi se abrogă orice dispoziţii contrare prezentei legi.

Această modalitate de abrogare se identifică, din perspectiva Legii nr. 24/2000, cu procedeul abrogării exprese indirecte, întrucât actul normativ nou prevede doar generic faptul că dispoziţiile contrare legii se abrogă, fără însă să le menţioneze în mod expres (precum în cazul abrogării exprese), procedeu deosebit (şi) de abrogarea implicită prin care o normă anterioară este abrogată prin adoptarea unei norme ulterioare cu un conţinut contrar sau diferit, în absenţa unei manifestări explicite de voinţă a legiuitorului cu privire la ieşirea din vigoare a normei precedente.

Referitor la acest ultim aspect trebuie precizat că, potrivit art. 67 alin. (3) di