Decizia nr. 618/2016 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Circumstanțele cauzei; Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București sub nr. x/2/2014 la data de 13 martie 2014, reclamanta A. a solicitat în contradictoriu cu pârâții B. și C.: 1. anularea dispozițiilor art. 3 alin. (1), art. 5 alin. (4), art. 5 alin. (5), art. 5 alin. (6), art. 6 alin. (1), art. 7 alin. (2), art. 20 alin. (1), art. 29 alin. (3), art. 35, art. 43 și art. 2 lit. b) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 258/2013 aprobate prin H.G. nr. 1059/2013; 2. modificarea art. 15 în sensul prevăzut de art. 6 1 din O.U.G. nr. 55/2002 prin înregistrarea câinilor capturați și deținuți în adăposturile publice în Registrul câinilor cu stăpân și nu fără stăpân, conform art. 13 3 din O.U.G. nr. 155/2001 modificată și completată; 3. suspendarea executării H.G. nr. 1059/2013 (integral) sau a prevederilor menționate la primul capăt de cerere și a căror anulare se solicită până la soluționarea pricinii pe fond; 4. verificarea legalității actelor și operațiunilor administrative premergătoare emiterii actului atacat și obligarea pârâților să comunice/să facă publice următoarele informații: toate variantele, versiunile proiectului, avizele și punctele de vedere primite de la alte instituții; studiul de impact sau (eventualele) studii științifice, de specialitate, informațiile statistice care au stat la baza întocmirii proiectului; autorii proiectului (denumirea instituției, serviciului, conducătorului, coordonatorului, experților externi și membrii colectivului de lucru care au redactat actul normativ); formalitățile îndeplinite potrivit Legii nr. 52/2003 (și procesul verbal al dezbaterii publice conținând punctele de vedere formulate de organizațiile de protecție a animalelor și explicația pentru care acestea nu au fost acceptate); 5. obligarea pârâților să inițieze procedurile de modificare a actului normativ, să pună în discuție/dezbatere publică aceste modificări normative și să fie comunicat memoriul reclamantei tuturor instituțiilor care au competența să avizeze/să comunice un punct de vedere la adoptarea acestuia, îndeplinind toate dispozițiile privind participarea la procesul de elaborare a actelor normative - art. 7 din Legea nr. 52/2003; dispozițiile privind participarea la procesul de luare a deciziilor - art. 8-13 din Legea nr. 52/2003; 6. obligarea pârâților să comunice următoarele informații și relații utile pentru fundamentarea unor norme metodologice de aplicare a legii care să satisfacă atât cerința protecției interesului public, cât și a drepturilor animalelor: numărul total al adăposturilor publice/județ autorizate/înregistrate legal pe ultimii 3 ani; date statistice privind numărul câinilor fără stăpân din fiecare județ; sumele alocate la nivelul administrației centrale/locale (pentru fiecare județ în parte) pentru gestionarea fenomenului câinilor fără stăpân în ultimii 3 ani; sumele care au fost acordate ca subvenții unor organizații neguvernamentale pentru gestionarea fenomenului câinilor fără stăpân în ultimii 3 ani; o listă completă a standardelor care trebuie îndeplinite de adăposturile publice/private care adăpostesc câinii fără stăpân (și toate cerințele din punctul de vedere al personalului sanitar-veterinar, etc.); să inițieze un control tematic la nivel național, ale cărui rezultate să fie făcute publice în cel mai scurt timp (maxim 3 luni) referitoare la îndeplinirea acestor standarde de către adăposturile publice și măsurile dispuse (în rețeaua unităților teritoriale ale C.); 7. obligarea pârâților să publice pe cheltuiala acestora în 3 cotidiene de circulație națională integral hotărârea pronunțată în cauză, precum și pe site-ul oficial al instituției, prima pagină (timp de minim 3 luni); 8. obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată.

Hotărârea Curții de apel; Prin încheierea din data de 23 iunie 2014 Curtea de Apel București a amânat pronunțarea în vederea soluționării cererii de recuzare formulată de reclamantă, iar prin încheierea din 27 iunie 2014 a respins cererea de recuzare a judecătorului cauzei, formulată de reclamanta A. Prin sentința nr. 2188 din 14 iulie 2014 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins ca neîntemeiate excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei C. și acțiunea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâții B. și C.

Recursul exercitat în cauză; Împotriva sentinței, dar și împotriva încheierilor din 23 și 27 iunie 2014, a declarat recurs reclamanta A., solicitând casarea și trimiterea cauzei spre rejudecare. Calea de atac promovată a fost întemeiată pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ. Recurenta a formulat următoarele critici: - au fost încălcate prevederile art. 64 alin. (1) C. proc. civ., prin aceea că nu au fost comunicate cererile de intervenție accesorie formulate de către D., E. Călărași, F., E. Hunedoara, E. Târgoviște", G. Fălticeni, H. Onești, I. Râmnicu Vâlcea, J. Gheorghieni și nici încheierea din 23 iunie 2014 către intervenienții accesorii; - s-au respins fără temei cererile de intervenție accesorie, deși terții intervenienți și-au motivat interesul și „au depus probatoriu”; - încheierea de respingere a cererii de recuzare a fost pronunțată cu încălcarea dispozițiilor art. 42 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., întrucât judecătorul și-a exprimat anterior părerea cu privire la soluția din cauză, respingând cererea de suspendare formulată de reclamantă la termenul din 12 mai 2014; de asemenea, în ședința de judecată din 23 iunie 2014, s-a respins cererea de amânare a cauzei formulată de către pârâta C., judecătorul cauzei pronunțându-se („antepronunțare”, potrivit recurentei) și cu privire la admisibilitatea în principiu a celor 10 cereri de intervenție accesorie, înainte de a da cuvântul părților; lipsa de imparțialitate a judecătorului fondului mai rezultă din soluționarea cu o celeritate nejustificată a tuturor cererilor, cu toate că ambele părți au solicitat amânarea cauzei pentru pregătirea apărării; în plus, B., cel de-al doilea pârât nu a cunoscut faptul depunerii cererilor de intervenție pentru că nu i-au fost comunicate; - pe fondul cauzei, este combătută nesancționarea normelor derogatorii și neconforme cu O.U.G. nr. 155/2001, conținute în hotărârea de Guvern atacată; este reluată argumentația din cererea de chemare în judecată referitoare la cele 6 articole despre care se afirmă că ar contraveni actelor normative în temeiul cărora au fost adoptate: - art. 3 alin. (1) adaugă la lege creând premisa ca serviciile specializate de gestionarea câinilor fără stăpân dintr-o K. să acționeze pe teritoriul altei K.; - art. 5 alin. (4) inserează cu exces de putere posibilitatea plasării adăposturilor în afara K. de unde provin câinii fără stăpân; - art. 6 alin. (1), prin stabilirea programului cu publicul „în intervalul 10.00-18.00” adaugă la lege și deschide perspectiva restrângerii dreptului de acces al publicului în intervalul prevăzut de legiuitor; - art. 20 alin. (1) adaugă la lege și încalcă principiul securității juridice întrucât O.U.G. nr. 155/2001 nu face nicio trimitere la vreun termen de plată a cheltuielilor de întreținere și, cu atât mai puțin, nu abilitează consiliile locale să instituie un astfel de termen; - art. 29 alin. (1), (3) și (6) adaugă la lege și încalcă exigența de claritate și predictibilitate prin faptul că restrânge exercitarea dreptului legal al organizațiilor de protecție a animalelor de a monitoriza activitățile de capturare, adăpostire, sterilizare, vaccinare, adopție, eutanasiere, precum și de a asista la diagnosticarea câinilor; - art. 43 instituie în sarcina deținătorilor de animale o obligație „exagerată”, pe care legea nu o prevede, și anume aceea de a avea asupra lor carnetul de sănătate al câinelui în timpul plimbării acestuia pe domeniul public.

Apărările formulate de C. În recurs a formulat întâmpinare numai intimata C., solicitând respingerea ca nefondată a căii de atac exercitate. Intimata a arătat că prima instanță nu a încălcat nicio regulă de procedură stabilită sub condiția nulității; cererile de intervenție au fost respinse corect, în raport de natura interesului invocat, terții puteau să formuleze acțiune distinctă dar au recurs la acest procedeu pentru eludarea dispozițiilor prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004. A mai subliniat că toate susținerile referitoare la încheierea din data de 12 mai 2014 prin care s-a respins cererea de suspendare, nu trebuie luate în considerare întrucât încheierea respectivă a fost atacată separat, Dosarul nr. x/2/2014 aflându-se pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție pentru soluționarea recursului. De asemenea, a arătat că din motivarea încheierii respective, nu rezultă că instanța s-a antepronunțat asupra fondului, ci doar a cercetat sumar aparența dreptului. Pe fondul cauzei, răspunzând punctual, pe articole, la criticile recurentei, intimata a susținut că acestea nu adaugă la lege, ci fac posibilă aplicarea ei în concret, scopul fiind respectat pe deplin. Legea operează cu termeni generali și cu noțiuni abstracte iar hotărârea de guvern trebuie să asigure aplicarea în concret. Actul normativ atacat a fost adoptat cu respectarea dispozițiilor privind transparența decizională în condițiile Legii nr. 52/2003, la dosar existând înscrisuri care demonstrează dezbaterile publice la care au participat inclusiv reprezentanți ai asociațiilor și fundațiilor pentru protecția animalelor. 5.Procedura derulată în recurs Prin încheierea pronunțată la data de 25 septembrie 2015 s-a admis în principiu recursul declarat de A., primindu-se punctul de vedere exprimat de magistratul asistent raportor, în sensul soluționării cauzei potrivit dispozițiilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ. Ulterior, la data de 22 ianuarie 2016 a formulat cerere de intervenție accesorie în interesul recurentei L., iar la data de 29 februarie 2016 același tip de cerere dar în interesul intimaților-pârâți a formulat M., ambele cereri fiind respinse ca inadmisibile potrivit practicalei acestei decizii. De asemenea, a fost respinsă ca inadmisibilă și cererea de sesizare a Curții Constituționale cu soluționarea unei excepții de neconstituționalitate care vizează dispoziții normative cuprinse în hotărârea de guvern atacată.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului; Examinând sentința atacată prin prisma criticilor recurentei și a apărărilor din întâmpinare, Înalta Curte constată că nu există motive de reformare a acesteia, pentru considerentele care urmează. Calea de atac exercitată de recurenta A. vizează două încheieri de ședință: încheierea de la 23 iunie 2014 și cea de la 27 iunie 2014 (de soluționare a cererii de recuzare), cât și sentința pronunțată pe fondul cauzei. Referitor la prima încheiere, prin care au fost respinse ca inadmisibile toate cererile de intervenție accesorie formulate în cauză, recurenta invocă două neregularități procedurale, constând în necomunicarea cererilor de intervenție accesorie părților, cât și în necomunicarea încheierii intervenienților accesorii. Potrivit dispozițiilor art. 64 alin. (1) C. proc. civ. „instanța va comunica părților cererea de intervenție și copii de pe înscrisurile care o însoțesc”. Verificând practicaua încheierii în discuție, Înalta Curte constată că la termenul respectiv au fost prezenți apărătorul reclamantei și consilierul juridic al pârâtei C., lipsind pârâtul B. și terții care au formulat cereri de intervenție accesorie. Părțile prezente au luat cunoștință de toate cererile de intervenție formulate (și de înscrisurile atașate), punând concluzii cu privire la admisibilitatea acestora. În acest context procedural, recurenta nu poate invoca necomunicarea cererilor de intervenție către pârâtul B. pentru că nu poate justifica niciun interes în această privință. De altfel, din practicaua aceleiași încheieri rezultă că instanța de judecată a procedat în această modalitate pentru a curma abuzul de drept procesual săvârșit de terții intervenienți prin formularea între termene a unor astfel de cereri, fiind manifestă intenția acestora de tergiversare a soluționării cauzei. În altă ordine de idei, la dosarul de fond (vol. II, filele 609-621) există dovezile de comunicare a acestei încheieri către părți și petenții autori ai cererilor de intervenție, aceștia din urmă neprevalându-se de dreptul procedural ce le-a fost recunoscut prin art. 64 alin. (4) C. proc. civ., de a formula cale de atac împotriva soluției de respingere ca inadmisibile a cererilor de intervenție. Nici în ceea ce privește încheierea pronunțată la data de 27 iunie 2014, criticile recurentei nu pot fi primite. În esență, recurenta, autoare a cererii de recuzare, a invocat în susținerea motivului prevăzut de art. 42 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ. ipoteza judecătorului care „și-a exprimat anterior părerea cu privire la soluție (…)” - două împrejurări: respingerea de către același judecător, la un termen anterior, a cererii de suspendare a executării actului administrativ și respingerea cererii de amânare a cauzei. Completul care a soluționat cererea de recuzare a argumentat judicios că soluționarea unei cereri în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004 ori respingerea unei cereri de amânare a cauzei nu pot avea semnificația unei antepronunțări pe fondul cauzei. În plus, instanța de recurs reține că soluționarea unei cereri de chemare în judecată în materia contenciosului administrativ într-un interval de aproximativ 4 luni (3 martie 2014-14 iulie 2014) nu demonstrează o „celeritate nejustificată”, în condițiile în care mijloacele de probă administrate s-au limitat la înscrisurile care au stat la baza emiterii hotărârii de guvern, furnizate de pârâta C. odată cu întâmpinarea depusă la data de 11 aprilie 2014. Conchizând, Înalta Curte constată că niciuna dintre criticile pe care recurentul le-a subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. nu este fondată. Referitor la fondul cauzei, recurenta susține, în esență, că au fost greșit aplicate dispozițiile legale incidente cauzei, curtea de apel neobservând că actul administrativ normativ atacat înfrânge principiul ierarhiei actelor normative, întrucât conține dispoziții care exced prevederilor O.U.G. nr. 155/2001 privind aprobarea programului de gestionare a câinilor fără stăpân sau chiar sunt contrare acesteia. Curtea de apel a examinat în detaliu fiecare susținere a reclamantei, ajungând la concluzia că niciunul dintre articolele vizate de acțiunea în anulare nu contravine actului normativ cu forță juridică superioară în temeiul căruia au fost adoptate: O.U.G. nr. 155/2001. Soluția curții de apel este corectă, fiind adoptată și de instanța de control judiciar în urma prezentului demers de analiză a cadrului normativ incident cauzei. Controlul de legalitate declanșat de recurenta-reclamantă vizează dispozițiile art. 3 alin. (1), art. 5, art. 6, art. 20, art. 29 alin. (1), (3) și (6) și art. 43 din Normele metodologice de aplicare a O.U.G. nr. 155/2001 privind aprobarea programului de gestionare a câinilor fără stăpân aprobate prin H.G. nr. 1059/2013. Ceea ce reproșează recurenta primelor două prevederi normative atacate este posibilitatea încheierii unor protocoale de colaborare între două K. învecinate, respectiv plasarea unor adăposturi publice pentru câinii fără stăpâni, prin excepție, pe raza unei K. învecinate, susținându-se că se depășesc limitele fixate prin O.U.G. nr. 155/2001 și se contravine prevederilor Legii nr. 215/2001. Contrar acestor susțineri, Înalta Curte reține că art. 2 alin. (1) din ordonanța de urgență nu conține o delimitare a ariei de competență a consiliilor locale, ci doar stabilește, la nivel de principiu, că obligația de a amenaja și suplimenta din fonduri proprii, în funcție de necesitate, adăposturi publice pentru câinii fără stăpân, revine consiliilor locale, respectiv Consiliul General al Municipiului București. În acest cadru, este rezonabilă apărarea intimatei C., în sensul că din rațiuni practice, în unele situații de excepție trebuie să se permită amenajarea unor adăposturi în K. învecinată, pe baza unor protocoale de colaborare, fără a se putea pune problema încălcării principiului autonomiei locale, mai ales că în etapa ce a premers adoptarea actului normativ, N., O., P. și R. și-au exprimat acordul. Potrivit dispozițiilor art. 2 alin. (5) din O.U.G. nr. 155/2001, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 258/2013, „Programul de lucru cu publicul al adăposturilor pentru câinii fără stăpân va fi zilnic, de luni până vineri, în intervalul orar 10.00-18.00”, adică exact același interval orar indicat și în normele metodologice atacate, art. 6 alin. (1). În plus, după cum bine a punctat judecătorul fondului, în alineatul următor (art. 6 alin. (2)) s-a prevăzut că accesul publicului este posibil și în zilele de sâmbătă, duminică, ori sărbători legale, conform regulamentelor consiliului local. Recurenta este nemulțumită și de prevederea potrivit căreia achitarea sumelor cheltuite pe perioada staționării câinilor în adăpost trebuie să se facă de proprietarii câinilor revendicați „în termenul stabilit prin hotărâre a consiliului local” (art. 20 alin. (2) din norme), acreditând ideea că O.U.G. nr. 155/2002 nu îngăduie fixarea vreunui termen în această privință. Înalta Curte constată că prin prevederile analizate s-a urmărit tocmai punerea în executare a dispozițiilor art. 4 alin. (5) din ordonanța de urgență: „proprietarul va suporta contravaloarea cheltuielilor de întreținere a câinelui în cuantumul stabilit prin hotărâre a consiliului local”, fiind de neconceput instituirea unei obligații de acest tip în lipsa unui termen ori lăsarea la latitudinea debitorului a momentului la care înțelege să achite contravaloarea cheltuielilor respective, aferente propriului câine. O critică distinctă a recurentei vizează dispozițiile cuprinse în art. 29 din norme, susținându-se că acestea contravin dispozițiilor art. 11 coroborat cu art. 14 alin. (1) lit. d), dar și art. 5 alin. (1) din O.U.G. nr. 155/2001, ori că nu sunt clare și predictibile, fiind restrânse drepturile organizațiilor de protecție a animalelor de a monitoriza activitățile de capturare, adăpostire, sterilizare, vaccinare, adopție, eutanasiere, precum și de a asista la diagnosticarea câinilor. Criticile recurentei sunt lipsite de suport. Prevederile analizate au următorul cuprins: „(1) Asociațiile și fundațiile pentru protecția animalelor interesate asistă la acțiunile de capturare, adăpostire, deparazitare, vaccinare, sterilizare și revendicare sau adopție a câinilor fără stăpân, efectuate de către serviciile specializate pentru gestionarea câinilor fără stăpân, respectiv de către operatorii serviciilor specializate pentru gestionarea câinilor fără stăpân, în baza unei solicitări scrise. (3) Reprezentanții asociațiilor și fundațiilor pentru protecția animalelor care participă la examinarea medicală trebuie să aibă studii de specialitate în acest domeniu. (6) Reprezentanții asociațiilor și fundațiilor pentru protecția animalelor care participă la activitățile prevăzute la alin. (1) au obligația de a nu perturba buna desfășurare a activităților respective.” Contrar susținerilor recurentei, dispozițiile criticate nu contravin celor cu forță juridică superioară cuprinse în ordonanța de urgență, potrivit cărora la acțiunile enumerate „participă” și reprezentanții entităților respective. Elementul suplimentar pe care îl aduc normele metodologice vizează cerința ca persoanele care participă la examinarea medicală să aibă studii de specialitate în domeniu dar aceasta se explică prin necesitatea conferirii unui caracter util acestui demers, nefiind de conceput ca o persoană neavizată să combată diagnosticul pus de un medic veterinar. În fine, ultima prevedere examinată instituie obligația deținătorilor de câini ca „la ieșirea cu aceștia în spațiile publice, să aibă asupra lor carnetul de sănătate al acestora”. Curtea de apel a explicat convingător că dispoziția citată, deși nu se regăsește în corpul O.U.G. nr. 155/2001 nu este prin aceasta nelegală, ci a fost adoptată pentru a permite personalului competent să constate contravențiile reglementate la art. 14 să își îndeplinească atribuțiile. De asemenea, nu se poate susține, în raport de obiectul de reglementare al normelor metodologice că dispoziția ar fi discriminatorie pentru că nu instituie și în sarcina altor proprietari de animale de companie obligații similare. Conchizând, Înalta Curte constată că nici motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. nu este fondat. Ca urmare, în temeiul art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și al art. 496 alin. (1) C. proc. civ., se va respinge recursul de față, ca nefondat.