ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3799/2015

Decizia nr. 3799/2015

Asupra recursului de față:

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta Fundația A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, suspendarea executării prevederilor H.G. nr. 1059/2013, până la soluționarea irevocabilă a acțiunii de fond.

Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 1982 din 20 iunie 2014, a admis cererea formulată de reclamantă, dispunând suspendarea executării H.G. nr. 1059/2013 până la pronunțarea instanței de fond.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâtul Guvernul României, invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În motivarea căii de atac, recurentul a formulat, în esență, următoarle critici:

- față de dispozițiile art. 15 din Legea nr. 554/2004, indicate drept temei, cererea ar fi trebuit să fie accesorie unei acțiuni principale, însă prima instanță a procedat la încadrarea de facto a cererii în temeiul legal corect;

- deși întreaga analiză a aspectelor evocate de reclamantă urma să se facă în considerarea art. 14 din Legea nr. 554/2004, prima instanță, încălcându-și nu doar atribuțiile, dar și principiul disponibilității, a depășit analiza condițiilor de admisibilitate dispuse de lege, antamând și evaluând fondul aspectelor expuse în acțiune;

- în speță s-a solicitat suspendarea executării unui act administrativ, iar prima instanță a analizat cererea și a soluționat-o implicit pe fond, chiar dacă în dispozitivul sentinței nu dispune expressis verbis în acest sens, acest fapt rezultând din considerentele hotărârii în legătură cu aplicarea H.G. nr. 1059/2013, dar și reținerea așa-zisei neconcordanțe dintre dispozițiile actului atacat și O.U.G. nr. 155/2001 și normele europene;

- sentința atacată nu este motivată efectiv și judicios, recurentul apreciind că întreaga expunere a argumentației ce a stat la baza soluției adoptate nu reprezintă o expunere fundamentată în fapt și drept a aprecierilor ce au condus la soluția pronunțată, ci o redare exhaustivă a textelor legale supuse cenzurii judecătorești, prin comparație formală cu cele care au stat la baza adoptării lor; în plus, considerentele primei instanțe nu sunt proprii și raportate la exigențele legii speciale, ci reprezintă însușirea, parțială, a argumentelor reclamantei;

- pe fondul cauzei, recurentul-pârât a considerat că în mod nelegal prima instanță a apreciat îndeplinite condițiile legale pentru suspendarea executării actului administrativ atacat, asimilând aspecte ce vizează eminamente fondul cauzei cu cele prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Recurentul-pârât a arătat, în esență, cu privire la existența unui caz bine justificat, că în mod greșit, fără a verifica criticile reclamantei, prima instanță a apreciat actul atacat ca nelegal, considerând că anumite prevederi din H.G. nr. 1059/2013 sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității acestuia.

Recurentul a susținut, dezvoltând pe larg criticile formulate, că în mod greșit prima instanță a apreciat că prin art. 2 lit. n), art. 6 alin. (1) și art. 20 alin. (1) din H.G. nr. 1059/2013 se adaugă la lege, în condițiile în care prin aceste texte de lege s-au respectat dispozițiile O.U.G. nr. 155/2001, și tot în mod greșit a apreciat cu privire la celelalte texte de lege [art. 7 alin. (1), art. 17 și art. 43 alin. (1) din H.G. nr. 1059/2013], care, de asemenea, nu au încălcat prevederile ordonanței menționate, cât și în ceea ce privește art. 3 alin. (1) din respectiva hotărâre, cu privire la care nu s-au identificat încălcări ale Legii nr. 215/2001 și H.G. nr. 955/2004.

Astfel, prima instanță a apreciat neîntemeiat că definiția art. 2 lit. n) din H.G. nr. 1059/2013 contravine dipoziției legale care permite concesionarea serviciilor de gestionare numai de către organizațiile pentru protecția animalelor (asociații și fundații) întrucât prevede că această concesionare se poate face și de către alte persoane juridice în afara organizațiilor pentru protecția animalelor, raportat la dispozițiilor art. 2 alin. (4) din O.U.G. nr. 155/2001.

Acest text de lege conține doar o enumerare, astfel că nu se poate reține că prin art. 2 lit. n) din H.G. nr. 1059/2013 se adaugă la lege.

De asemenea, nu se poate reține că acest text de lege adaugă noi modalități de atribuire a respectivelor servicii, anume delegarea și încredințarea, care nu corespund exigențelor impuse de O.U.G. nr. 34/2006.

În acest sens, invocă prevederile art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 155/2001 care stipulează că în cadrul consiliilor locale, respectiv a Municipiului București, trebuie înființate în funcție de necesități, servicii specializate pentru gestionarea câinilor fără stăpân, făcând referire și la art. 2 alin. (2) din același act normativ și la art. 2 alin. (4) din O.U.G. nr. 155/2001, astfel, definiția 2 lit. n) din H.G. nr. 1059/2013 vizează toate posibilitățile legale.

Cât privește art. 6 alin. (1) din H.G. nr. 1059/2013, recurentul a arătat că acesta nu adaugă în niciun fel la lege, cum greșit a reținut prima instanță. Acest text prevede că accesul publicului în adăposturile publice se face în baza unui program stabilit de serviciul de gestionare a câinilor fără stăpân, zilnic, de luni până vineri, în intervalul orar 10.00-18.00, respectându-se întocmai prevederile art. 2 alin. (5) din O.U.G. nr. 155/2001.

Prin urmare, nu poate fi vorba de o restrângere a dreptului de acces al publicului în intervalul prevăzut de legiutor, ci dimpotrivă, având în vedere și reglementările de la art. 6 alin. (2)-(3) din H.G. nr. 1059/2013 care permit accesul publicului și sâmbăta, duminica și în timpul zilelor de sărbători legale.

Referitor la art. 7 alin. (1) din H.G. nr. 1059/2013, apreciat nelegal de prima instanță întrucât din prevederile O.U.G. nr. 155/2001 rezultă că adăposturile private nu au obligația respectării Anexei 1 la ordonanța de urgență, această obligație, care se referă la condițiile minime ce trebuie asigurate animalelor fără stăpân, fiind stipulată doar la art. 4 din acest act normativ, recurentul a arătat că este neîntemeiată aprecierea instanței, având în vedere că textul art. 4 din O.U.G. nr. 155/2001 nu face nicio distincție între adăposturile private și cele publice.

Recurentul a învederat că și în legătură cu prevederile art. 17 din H.G. nr. 1059/2013 prima instanță în mod nejustificat a apreciat că se restrânge o obligație prevăzută de legiutor, în opinia sa, la art. 4 alin. (1) din O.U.G. nr. 155/2001, aceea de a amenaja panouri de afișaj și la sediul serviciilor publice de gestionare a câinilor fără stăpân, mențiune care ar trebui să se regăsească și în H.G. nr. 1059/2013.

Or, lipsa prevederii acestei obligații și în hotărârea contestată nu înseamnă că aceasta nu s-ar aplica, de vreme ce este deja reglementată de un act normativ, iar art. 16 din Legea nr. 24/2000 interzice, în procesul de legiferare, instituirea acelorași reglementări în două sau mai multe acte normative.

În ceea ce privește art. 20 alin. (1) din H.G. nr. 1059/2013, cu privire la care prima instanță a apreciat că adaugă la lege întrucât nu face trimitere la vreun termen de plată a cheltuielior de întreținere și nu abilitează consillile locale să instituie un astfel de termen, recurentul a susținut că acest text al normelor nu încalăcă în niciun fel dispozițiile art. 7 alin. (1) din O.U.G. nr. 155/2001, pentru că în textul criticat se face referire la contravaloarea sumelor cheltuite pe perioada staționării în adăpost.

Referitor la art. 43 alin. (1) din H.G. nr. 1059/2013, care prevede obligația ca deținătorii de câini, la ieșirea cu aceștia în spațiile publice, să aibă asupra lor carnetul de sănătate al acestora, considerată de prima instanță o măsură excesivă și fără utilitate practică, recurentul a arătat, în ce privește utilitatea practică, că această obligație a fost reglementată ca măsură de control pentru constatarea de contravenții și aplicarea de sancțiuni, conform O.U.G. nr. 155/2001. Cât privește solicitarea de organele abilitate a carnetului de sănătate, aceasta nu se face în scopul de a indentifica un câine, ci pentru verificarea dacă propietarul a respectat obligativitatea sterilizării și microcipării câinelui.

În fine, în ce privește art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 1059/2013, prevederea din teza finală a textului, în legătură cu care prima instanță a considerat că ar putea fi interpretată în sensul că permite serviciilor specializate de gestionare a câinilor fără stăpân dintr-o unitate administrativ-teritorială să acționeze pe teritoriul altei unități teritoriale, fapt ce încalcă dispozițiile Legii nr. 215/2001 și H.G. nr. 955/2004, recurentul a subliniat că nu se precizează care dispoziții din aceste acte normative au fost încălcate. În plus, această reglementare nu este una imperativă, ea prevede că, în funcție de posibilități, pot încheia protocoale de colaborare cu unitățile administrativ-teritoriale cu care se învecinează.

Recurentul a mai susținut că deși prima instață a constatat „nelegalitatea” doar a șapte texte de lege din H.G. nr. 1059/2013, a considerat că „se impune suspendarea executării în întregime a H.G. nr. 1059/2013” fără să-și motiveze în vreun fel decizia.

Totodată, a arătat că prima instanță nu a motivat în niciun fel înlăturarea apărărilor formulate de Guvernul României.

Referitor la paguba iminentă, recurentul-pârât a apreciat că nici această condiție nu este îndeplinită în cauză, reclamanta nefăcând vreo dovadă în sensul că, prin actul normativ a cărui suspendare s-a dispus, i s-ar cauza o pagubă materială sau s-ar produce perturbarea previzibilă gravă funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public, făcând referire și la Recomandarea nr. R (89) 8 a Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei.

Mai mult, a apreciat că suspendarea executării actului normativ contestat ar avea consecințe și mai grave, raportat la numărul mare de câini fără stăpân aflați în libertate, care, în condițiile lipsei unei gestionări a acestora, pot constitui un pericol cu privire la sănătatea, integritatea și chiar viața populației.

În concluzie, recurentul a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și respingerea cererii, ca inadmisibilă, pe cale de excepție, și ca neîntemeiată, pe fond.

Prin întâmpinare, intimata-reclamantă Fundația A. a solicitat, în principal, respingerea recursului ca inadmisibil, apreciind că, în cauză, criticile formulate exced în totalitate prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.; în subsidisar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, răspunzând detaliat și punctual criticilor din recurs.

În esență, intimata-reclamantă a arătat, contrar criticilor recurentului, că prima instanță nu a încadrat cererea de chemare în judecată în alt temei de drept, ci a constatat că aceasta se încadrează în prevederile legale invocate. Astfel, cererea de suspendare a fost înregistrată pe cale separată, iar acțiunea în anulare a H.G. nr. 1059/2013 a fost înregistrată în termenul de 60 de zile de la momentul suspendării actului administrativ, făcând referire și la Decizia Curții Constituționale nr. 350/2012.

Totodată, a susținut că prima instanță nu a făcut o judecată pe fondul problematicii, ci doar a „pipăit” fondul, pentru a analiza în ce măsură sunt îndeplinite condițiile privind cazul bine justificat și prevenirea unei pagube iminente.

De asemenea, a considerat că simpla împrejurare că poziția procesuală a recurentului nu este susținută de argumentarea avută în vedere de instanță nu echivalează cu nemotivarea hotărârii, invocată de parte.

Cu privire la criticile pe fondul cauzei, intimata-reclamantă a susținut, în esență, că sentința atacată este legală, aceasta conține argumente juridice cu privire la aparenta nelegalitate a actului administrativ aflat în litigiu, cât și argumente consistente privind îndeplinirea condiției pagubei iminente, iar prima instanță nu a apreciat actul ca fiind nelegal, ci de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității acestuia.

Referitor la constatarea aparenței de nelegalitate a art. 2 lit. n) din H.G. nr. 1059/2013, intimata-reclamantă a arătat, contrar interpretării recurentului, că art. 2 alin. (4) din O.U.G. nr. 155/2001 nu conține o enumerare, ci o apoziție dezvoltată, fiind evidentă inadecvarea semantică între prevederile celor două texte, astfel că definiția art. 2 lit. n) din Norme se referă numai la entitățile juridice către care se externalizează activitatea de gestionare a câinilor fără stăpân, adăugând la lege. Această definiție introduce alte două modalități (delegarea și încredințarea) pe lângă modalitatea concesionării.

În legătură cu constatarea aparenței de nelegalitate a art. 6 alin. (1) din H.G. nr. 1059/2013, intimata arată că recurentul nu aduce critici în această privință și precizează că, în opinia sa, condiționarea accesului cetățenilor de respectarea unor regulamente de ordine interioară este o adăugare evidentă la lege, publicul având dreptul legal de a vizita adăposturile publice pentru câinii fără stăpân, drept ce nu poate fi îngrădit prin efectul respectivelor regulamente instituie de niște servicii de interes local.

În ce privește constatarea aparenței de nelegalitate a art. 7 alin. (1) din H.G. nr. 1059/2013, contrar susținerilor Guvernului României, intimata-reclamantă arată că prevederile textului menționat adaugă la lege și încalcă principiul securității juridice, prin instituirea în sarcina ONG-urilor de protecție a animalelor, a obligației abuzive de a amenaja adăposturi private numai cu respectarea condițiilor de la Anexa nr. 1 din O.U.G. nr. 155/2001, în condițiile în care legea stabilește această obligație doar în sarcina Consiliilor locale și a serviciilor specializate pentru gestionarea câinilor fără stăpân.

Referitor la constatarea aparenței de nelegalitate a art. 17 din H.G. nr. 1059/2013, intimata-reclamantă a arătat că prin acest text de lege se restrânge o obligație prevăzută expres în O.U.G. nr. 155/2001, respectiv aceea de se a amenaja panouri de afișaj și la sediul serviciilor publice de gestionare a câinilor fără stăpân, nu doar în adăposturi, or, hotărârea contestată, venind în executarea legii, ar fi trebuit să specifice exact locațiile unde panourile trebuie instalate.

În legătură cu constatarea aparenței de nelegalitate a art. 20 alin. (1) din H.G. nr. 1059/2013, intimata-reclamantă a precizat că aceasta nu a fost invocată cu referire la obligația achitării de către proprietari a unor sume de bani aferente cazării câinilor în adăposturile publice, cum insistă recurentul, ci la faptul că dispune ca termenul de achitare a respectivelor cheltuieli să fie stabilit prin hotărâri ale consiliilor locale și că încalcă normele de tehnică legislativă reproducând în parte art. 4 alin. (5) din O.U.G. nr. 155/2001 și adăugând la lege, respectiv la prevederile acestui din urmă articol.

Așadar, prin formulare art. 20 alin. (1) din Norme se adaugă la lege prin condiționarea recuperării câinilor revendicați de plata în termenul stabilit prin hotărâri ale consiliului local, a costurilor de întreținere ale câinelui.

Referitor la constatarea aparenței de nelegalitate a art. 43 alin. (1) din H.G. nr. 1059/2013, intimata-reclamantă arată că în condițiile în care legea nu sancționează nici măcar încălcarea obligației de a deține un carnet de sănătate, sancționarea prin Norme a obligației deținătorilor de câini de a avea asupra lor carnetul de sănătate al animalelor la fiecare ieșire în spațiul public este o reglementare complet disproporționată, inutilă și dificil de pus în practică. Astfel, ea adaugă la lege, restrângând drepturile deținătorilor de câini care sunt supuși unei hărțuiri permanante din partea autorităților.

În fine, cât privește constatarea aparenței de nelegalitate a art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 1059/2013, intimata-reclamantă a susținut că sunt nefondate criticile recurentului, potrivit cărora nu s-a arătat ce articole au fost încălcate din Legea nr. 215/2001 și H.G. nr. 955/2004, prima instanță a indicat în mod sumar actele normative încălcate tocmai pentru a nu prejudeca fondul cauzei, mai ales că a explicat modalitatea în care se încalcă Legea nr. 215/2001.

Totodată, observația că teza finală a textului de lege atacat nu conține o dispoziție imperativă nu are importanță, câtă vreme deschide posibilitatea încălcării literei și spiritului O.U.G. nr. 155/2001, Legii nr. 215/2001 și H.G. nr. 955/2004. Corolarul așa zisei argumentații a recurentului constituie, în opinia intimatei, o recunoaștere a faptului că art. 3 alin. (1) din Norme încalcă prevederile art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 155/2001.

În ceea ce privește constatarea nelegalității prevederilor art. 5 alin. (4), (5) și (6) din Norme, care, de asemenea, adaugă la lege, intimata a arătat că nu au fost aduse critici, apreciind astfel că recurentul și-a însușit susținerile părții adverse.

Intimata-reclamantă a afirmat că în afară de cele reținute mai există o sumedenie de argumente care pledează în favoarea constatării aparenței de nelegalitate a Normelor, făcând referire la dispozițiile art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 155/2001 și la mai multe prevederi din Legea nr. 215/2001, susținând că prima instanță a argumentat pertinent și suficient atunci când a reținut că prevederile criticate sunt în strânsă legătură cu celelalte prevederi din H.G. nr. 1059/2013, astfel încât se impune suspendarea întregului act normativ.

În opinia intimatei-pârâte, în speță, este îndeplinită cu prisosință condiția cazului bine justificat.

Referitor la condiția pagubei iminente, intimata a apreciat, contrar celor susținute de recurent, că în cauză este îndeplinită cu prisosință și condiția pagubei iminente, cu respectarea jurisprudenței Curții Constituționale, a Recomandării nr. R (89) 8 a Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei și a Deciziilor Înaltei Curți de Casație și Justiție, apreciind că se impune suspendarea executării hotărârii atacate, în caz contrar aplicarea prevederilor abuzive ar conduce, printre altele, și la închiderea adăposturilor private ale ONG-urilor, generând și alte efecte sociale.

Raportul întocmit potrivit dispozițiilor art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru și comunicat părților în baza Încheierii de ședință din data de 13 iulie 2015, potrivit art. 493 alin. (4) C. proc. civ.

Totodată, completul de filtru a apreciat incidența în cauză a prevederilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ., pronunțând în acest sens încheierea de admitere în principiu din data de 30 septembrie 2015.

De asemenea, se constată că în cauză au fost formulate patru cereri de intervenție accesorie, în interesul Guvernului României.

Prin cererea de intervenție accesorie formulată de Asociația B., în sprijinul recurentului Guvernul României, în temeiul art. 63 C. proc. civ., s-a solicitat admiterea acesteia, invocând în justificarea interesului prevederile art. 16

1

din Legea nr. 554/2004 și art. 102 alin. (2) din Constituție. Pe fond, s-a solicitat admiterea cererii de intervenție, admiterea recursului și respingerea cererii de suspendare, în speță nefiind îndeplinite condițiile prevăzute de lege.

Prin cererea de intervenție accesorie formulată de Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor, în sprijinul recurentului Guvernul României, în temeiul art. 63 C. proc. civ., s-a solicitat admiterea acesteia, invocându-se în justificarea interesului prevederile art. 3 alin. (1) pct. 7 din H.G. nr. 405/2007 privind funcționarea Secretariatului General al Guvernului și art. 61 C. proc. civ., față de obiectul dedus judecății. Pe fond, s-a solicitat admiterea cererii de intervenție, admiterea recursului și respingerea cererii de suspendare, în speță nefiind îndeplinite condițiile prevăzute de lege.

Totodată, a invocat și autoritatea de lucru judecat provizorie, conform art. 430 alin. (4) coroborat cu art. 431 C. proc. civ., raportat la sentința nr. 2188 din 14 iulie 2014 pronunțată de Curtea de Apel București în Dosarul nr. x/2/2014, având ca obiect suspendarea și anularea aceluiași act normativ, la susținerea căreia a renunțat cu ocazia dezbaterilor pe fond, astfel cum rezultă din practicaua prezentei decizii.

Prin cererea de intervenție accesorie formulată de Asociația C., în sprijinul recurentului Guvernul României, în temeiul art. 63 C. proc. civ., s-a solicitat admiterea acesteia, invocând în justificarea interesului prevederile art. 16

1

din Legea nr. 554/2004. Pe fond, s-a solicitat admiterea cererii de intervenție, admiterea recursului, iar pe fond respingerea cererii de suspendare.

Prin cererea de intervenție accesorie formulată de Municipiul București, prin Primarul General, în temeiul art. 63 C. proc. civ., s-a solicitat admiterea acesteia, invocându-se în justificarea interesului atribuțiile pe care le are în gestioanrea câinilor fără stăpân în București, argumente de ordin social, economic, dar și de oportunitate a menținerii Normelor în vigoare motivat de faptul că suspendarea acestora ar genera consecințe și mai grave având în vedere numărul mare de câini fără stăpân de pe străzi. Pe fond, s-a solicitat admiterea recursului, admiterea cererii de intervenție, casarea hotărârii atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe.

Prin întâmpinare, recurentul-pârât a solicitat admiterea cererii de intervenție accesorie formulate de Asociația B., apreciind că, în speță, intervenienta, conform dispozițiilor constituționale reprezentate de art. 21 și art. 52 și ale legii speciale a contenciosului administrativ, a făcut dovada existenței dreptului subiectiv și a unui interes legitim, direct și explicit, cât și a unui interes legitim public, precum și a existenței unei legături de cauzalitate între vătămarea dreptului sau a interesului său legitim.

Prin întâmpinările/punct de vedere depuse la dosar cu privire la cererile de intervenție accesorie formulate în cauză, intimata-reclamantă, în privința admisibilității în principiu, a solicitat respingerea acestora, ca inadmisibile, având în vedere că aceste autorități nu justifică un interes propriu în a interveni în prezenta cauză, neafirmând un interes personal propriu și distinct de cel al Guvernului, ci având exact același interes cu al acestuia din urmă. Pe fond, a cerut respingerea tuturor argumentelor și susținerilor aduse în sprijinul Guvernului României, fiind neîntemeiate, răspunzând pe larg acestora.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor formulate de intimată și în temeiul art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru motivele arătate în continuare.

Recurenta-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere vizând suspendarea executării prevederilor H.G.nr. 1059/2013 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a O.U.G. nr. 155/2001 privind aprobarea programului de gestionare a câinilor fără stăpân, în temeiul art. 14 alin. (1) C. proc. civ.

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliului Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei, având în vedere conținutul prevederilor art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 „în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond”.

Cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Noțiunea de caz bine justificat a fost definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

În speță, reclamanta a invocat ca împrejurări de fapt și de drept care să fie de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actelor administrative a căror suspendare se cere, critici detaliate cu privire la aplicarea unor articole pe care le-a apreciat esențiale din H.G. nr. 1059/2013 și la nelegalitatea acestora în raport cu O.U.G. nr. 155/2001 și cu alte prevederi cu forța juridică superioară.

Instanța de control judiciar reține că aparența de nelegalitate poate viza și aspecte de drept material, însă este esențial ca motivele identificate să fie evidente, să nu implice examinarea fondului cauzei.

Motivele de nelegalitate circumscrise de reclamantă cazului bine justificat nu pot fi decelate printr-o verificare a aparenței dreptului, ci necesită o evaluare a aspectelor de fond, care ar depăși limitele procedurii sumare a suspendării de executare.

Așadar, criticile de nelegalitate invocate urmează/ar urma să fie analizate de instanța învestită cu cererea de anulare a respectivului act.

În jurisprudența sa constantă, Secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se ntemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/ sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/și de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reținute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ.

Înalta Curte constată astfel că soluția pronunțată de prima instanță și considerentele pe care s-a fundamentat se referă la aplicabilitatea H.G. nr. 1059/2013 și efectele pe care le-ar produce acest act, precum și la neconcordanțele, în opinia acesteia, dintre dispozițiile acestei hotărâri și O.U.G. nr. 155/2001, așa încât acestea sunt lipsite de suport real sub aspectul cercetării efectuate și al îndeplinirii condiției referitoare la cazul bine justificat.

Prima instanță a reținut că, în speță, nelegalitatea unor articole din H.G. nr. 1059/2013 derivă fie din adăugarea la O.U.G. nr. 155/2001, fie din încălcarea prevederilor acesteia și a altor prevederi cu forță juridică superioară.

Astfel, continuând în aceeași manieră analiza textelor de lege criticate, a apreciat că prevederile din Norme, reprezentate de art. 2 lit. n), art. 6 alin. (1), art. 7 alin. (1), art. 17 , art. 20 alin. (1), art. 43 alin. (1), art. 3 alin. (1), sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului.

Or, aspectele reținute drept dovezi ale existenței cazului bine justificat pentru suspendarea executării hotărârii atacate sunt în realitate motivele de nelegalitate invocate de parte cu privire la acest act, ceea ce constituie o adevărată antepronunțare a primei instanțe.

În fine, prin sentința nr. 810 din 20 martie 2015, Curtea de Apel București a respins acțiunea formulată de reclamantă privind anularea H.G. nr. 1059/2013, ca nefondată.

Acțiunea intimatei-reclamante, care viza anularea actului administrativ în litigiu, fiind respinsă ca neîntemeiată de prima instanță, prin sentința menționată, reprezintă implicit o confirmare a prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ a cărui suspendare se solicită.

Deși, nefiind irevocabilă, această sentință are numai o putere de lucru judecat relativă, constituie un reper în verificarea aparenței de nelegalitate, pentru că judecătorul fondului a avut posibilitatea administrării și interpretării unor probe și a efectuării unei evaluări aprofundate, pe care mecanismul procesual al suspendării de executare nu o îngăduie.

În speță, nu mai subzistă nici ipoteza juridică prevăzută de dispozițiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în temeiul cărora prima instanță a suspendat executarea actului administrativ atacat până la pronunțarea instanței de fond.

Totodată, din dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș) din Lege nr. 554/2004 rezultă că noțiunea de pagubă iminentă are în vedere producerea unui prejudiciu.

În cauză, nu s-a făcut dovada că punerea în executare a actului administrativ i-ar produce intimatei-reclamante o pagubă sau că s-ar produce perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice ori a unui serviciu public, astfel că afirmațiile acesteia nu pot fi circumscrise cerințelor art. 2 alin. (1) lit. ș) din lege. Dimpotrivă, prin măsura suspendării executării actului contestat există posibilitatea perturbării prestării serviciului public în raport cu punerea în executare a O.U.G. nr. 155/2001.

Referitor la cererile de intervenție accesorie formulate de Asociația C., Municipiul București prin Primarul General, Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Animalelor și Asociația B. fără maidanezi în interesul Guvernului României, în temeiul art. 63 alin. (2) C. proc. civ., instanța de control judiciar constată că titularii acestor cereri justifică un interes legitim și actual în cauză, în raport cu obiectul cauzei și atribuțiile pe care le au în gestionarea câinilor fără stăpân.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (2) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va admite recursul, cu consecința casării sentinței atacate și respingerii cererii de suspendare.

Totodată, va admite cererile de intervenție accesorie formulate de către Asociația C., Municipiul București, prin Primarul General, Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Animalelor și Asociația B.

În interesul recurentului-pârât Guvernul României.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Guvernul României împotriva sentinței nr. 1982 din 20 iunie 2014 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și respinge cererea de suspendare.

Admite cererile de intervenție accesorie formulate în interesul Guvernului României.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 26 noiembrie 2015.