ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, Decizia nr. 74/2023

Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept este legal constituit, conform dispozițiilor art. 520 alin. (6) din Codul de procedură civilă și ale art. 34 alin. (2) lit. b) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, aprobat prin Hotărârea Colegiului de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 20 din 14 martie 2023, cu modificările ulterioare (Regulamentul).

Ședința este prezidată de domnul judecător Ionel Barbă, președintele delegat al Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție.

La ședința de judecată participă doamna Elena-Mădălina Ivănescu, magistrat-asistent, desemnată în conformitate cu dispozițiile art. 36 din Regulament.

Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat în examinare sesizarea formulată de Curtea de Apel Constanța - Secția de contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. 4.899/118/2021.

Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând că la termenul de judecată din 25 septembrie 2023 a fost dispusă amânarea judecării cauzei în vederea întocmirii unui supliment la raport asupra fondului chestiunii de drept; a fost depus suplimentul la raportul menționat, întocmit de judecătorul-raportor, ce a fost comunicat părților, conform dispozițiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, fiind formulat punct de vedere la raport de către recurentă.

De asemenea, referă asupra faptului că au fost transmise de către instanțele naționale hotărâri judecătorești pronunțate în materia ce face obiectul sesizării și opinii teoretice exprimate de judecători, că specialiștii consultați au transmis opinii teoretice, iar Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că nu se verifică, în prezent, practica judiciară în vederea promovării unui recurs în interesul legii în problema de drept ce formează obiectul sesizării.

În urma deliberărilor, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunțare asupra sesizării. ÎNALTA CURTE, deliberând asupra chestiunii de drept ce face obiectul sesizării, constată următoarele: I. Titularul și obiectul sesizării

Prin Încheierea din 20 martie 2023, pronunțată în Dosarul nr. 4.899/118/2021, Curtea de Apel Constanța - Secția de contencios administrativ și fiscal a dispus, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarea chestiune de drept: " În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral cu caracter normativ poate solicita instanței anularea acestuia?".

Sesizarea a fost înregistrată pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept cu nr. 1.379/1/2023. II. Expunerea succintă a procesului. Obiectul învestirii instanței care a solicitat pronunțarea unei hotărâri prealabile. Stadiul procesual în care se află pricina Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Constanța - Secția de contencios administrativ și fiscal (Dosarul nr. 4.899/118/2021), reclamantul Consiliul Local al Municipiului Constanța a solicitat, în contradictoriu cu pârâta A.B. - S.R.L.: anularea în parte a Hotărârii Consiliului Local al Municipiului Constanța nr. xxx/30.06.2020 (H.C.L. nr. xxx/2020 sau H.C.L.) privind acordarea unor facilități fiscale operatorilor economici și persoanelor fizice din Constanța, în contextul crizei generate de virusul SARS-CoV-2, respectiv în ceea ce privește art. 6 din actul normativ menționat; anularea procedurii privind acordarea unor facilități fiscale operatorilor economici și persoanelor fizice din municipiul Constanța, în contextul crizei generate de virusul SARS-CoV-2 în parte, respectiv în ceea ce privește cap. II - Facilități Fiscale, constând în reducerea/scutirea taxei pentru utilizarea temporară a locurilor publice - art. 1 alin. (2) în referire la taxa prevăzută la art. 6 din actul normativ menționat; anularea deciziilor nr. aaaaaa/21.10.2020, nr. bbbbbb/21.10.2020, nr. cccccc/21.10.2020, nr. dddddd/21.10.2020, nr. eeeeee/21.10.2020, nr. ffffff/21.10.2020, nr. gggggg/17.11.2020 și nr. hhhhhhh/ 7.12.2020 privind acordarea unor facilități fiscale pârâtei, constând în scutirea taxei pentru utilizarea temporară a locurilor publice la nivelul municipiului Constanța pentru lunile mai-octombrie 2020. Întâmpinarea

Prin întâmpinarea depusă, pârâta A.B. - S.R.L. a invocat excepția inadmisibilității acțiunii formulate, din perspectiva încălcării tutelei administrative exercitate de prefect, arătând că, potrivit art. 123 alin. (5) din Constituția României, republicată, art. 3 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 554/2004), și art. 200, 252 și 255 din Codul administrativ, în situația atacării unui act administrativ emis de autoritățile administrației publice locale, legiuitorul a conferit legitimitate procesuală activă numai prefectului.

H.C.L. nr. xxx/2020 este un act administrativ emis de autoritatea administrației publice locale care nu poate face obiectul unui pretins control de legalitate din partea autorității emitente însăși, pârâta invocând, în acest sens, Decizia nr. IV din 23 iunie 2003 a Curții Supreme de Justiție - Secțiile Unite, precum și Decizia nr. 12 din 25 mai 2015 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 773 din 16 octombrie 2015.

Acțiunea este inadmisibilă din perspectiva naturii actului, acesta fiind unul normativ, iar nu individual. Prevederile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 se referă strict la actele administrative cu caracter individual, iar nu la cele cu caracter normativ. H.C.L. nr. xxx/2020 este un act normativ din moment ce conține reguli generale, de aplicabilitate repetată, și se adresează unui număr nedeterminat de subiecți.

Pârâta a mai invocat excepția lipsei calității procesuale active a reclamantului Consiliul Local al Municipiului Constanța în promovarea acțiunii (apreciată relevantă în economia prezentei sesizări), susținând că prefectul este cel care exercită tutela administrativă. Hotărârea primei instanțe

Prin Încheierea din 29 octombrie 2021, Tribunalul Constanța - Secția de contencios administrativ și fiscal a respins ca neîntemeiate excepția inadmisibilității acțiunii în anularea actului administrativ și excepția lipsei calității procesuale active a reclamantului Consiliul Local al Municipiului Constanța, pentru considerentele de mai jos.

Prima instanță a reținut că acțiunea formulată a fost întemeiată pe prevederile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, textul art. 1 menționat enumerând, printre entitățile care pot ataca acte administrative, și autoritatea publică emitentă, fără ca alin. (6) al aceluiași articol să facă o distincție între actele administrative cu caracter normativ și cele cu caracter individual, neprezentând relevanță natura actului atacat.

Au fost înlăturate argumentele cu referire la Decizia nr. IV din 23 iunie 2003 a Curții Supreme de Justiție - Secțiile Unite, întrucât această decizie tratează posibilitatea primarului de a ataca în justiție hotărârile consiliului local, și nu posibilitatea consiliului local de a-și ataca propriile hotărâri, o interpretare în sensul imposibilității precizate contravenind dispozițiilor Legii nr. 554/2004.

Prin Sentința civilă nr. 826 din 3 iunie 2022, Tribunalul Constanța - Secția de contencios administrativ și fiscal a admis cererea de chemare în judecată și a dispus: anularea în parte a H.C.L. nr. xxx/2020, respectiv în ceea ce privește art. 6 al hotărârii; anularea în parte a Procedurii privind acordarea unor facilități fiscale operatorilor economici și persoanelor fizice din municipiul Constanța, respectiv în ceea ce privește cap. II - Facilități fiscale, constând în reducerea/scutirea taxei pentru utilizarea temporară a locurilor publice - art. 1 alin. (2) cu referire la taxa prevăzută la art. 6 din actul menționat și anularea deciziilor nr. aaaaaa/21.10.2020, nr. bbbbbb/21.10.2020, nr. cccccc/21.10.2020, nr. dddddd/21.10.2020, nr. eeeeee/21.10.2020, nr. ffffff/21.10.2020, nr. gggggg/17.11.2020 și nr. hhhhhh/7.12.2020 privind acordarea unor facilități fiscale pârâtei, constând în scutirea de la plata taxei pentru utilizarea temporară a locurilor publice la nivelul municipiului Constanța pentru lunile mai-octombrie 2020. Recursul declarat în cauză

Împotriva sentinței menționate la paragraful 18 din prezenta decizie a declarat recurs pârâta A.B. - S.R.L., criticând-o pentru nelegalitate, prin prisma motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă.

Motivele de recurs formulate au vizat, în esență, greșita respingere de către instanța de fond a excepției inadmisibilității acțiunii întemeiate pe dispozițiile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 în cazul actelor administrative normative.

Subsumat inadmisibilității atacării actului administrativ normativ pe calea acțiunii întemeiate pe dispozițiile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, în opinia recurentei, consiliul local nu este subiect de sezină în acțiunile întemeiate pe dispozițiile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, acțiunea formulată de către acesta, în prezenta cauză, încălcând dreptul de tutelă administrativă aparținând prefectului.

În ceea ce privește legalitatea actelor adoptate de consiliul local, atât Constituția României, republicată, cât și Codul administrativ și Legea nr. 554/2004 consacră competența expresă ce revine prefectului sub forma controlului de tutelă administrativă.

Se apreciază că instanța de fond a făcut o greșită aplicare atât a prevederilor art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, cât și a celor ale art. 3 din același act normativ, a dispozițiilor art. 123 alin. (5) din Constituție și ale art. 200, 252 și 255 din Codul administrativ.

În opinia recurentei, legiuitorul a conferit legitimitate procesuală activă numai prefectului, în situația atacării unui act administrativ emis de autoritățile administrației publice locale.

Ulterior punerii în discuția părților a cererii de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, formulată de recurentă în cadrul cererii de recurs, Curtea de Apel Constanța - Secția de contencios administrativ și fiscal a dispus sesizarea instanței supreme în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea chestiunii de drept redate în cadrul paragrafului 8 din prezenta decizie. III. Normele de drept ce formează obiectul sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile

Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, și anume art. 1 alin. (6): " Art. 1. - (...) (6) Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral nelegal poate să solicite instanței anularea acestuia, în situația în care actul nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice. În cazul admiterii acțiunii, instanța se pronunță, dacă a fost sesizată prin cererea de chemare în judecată, și asupra validității actelor juridice încheiate în baza actului administrativ nelegal, precum și asupra efectelor juridice produse de acestea. Acțiunea poate fi introdusă în termen de un an de la data emiterii actului." IV. Punctul de vedere al părților

Punctul de vedere al recurentei-pârâte A.B. - S.R.L. a fost exprimat în cuprinsul cererii de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, formulată de către aceasta din urmă în cadrul memoriului de recurs.

Chestiunea de drept cu privire la care a fost formulată cererea reclamantei a vizat: (i) aplicabilitatea prevederilor art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 actelor administrative normative, petenta susținând că opinia doctrinară este unanimă în sens contrar celor dispuse de instanța de fond în prezenta cauză; (ii) îndreptățirea consiliului local, în calitate de organ deliberativ al unității administrativ-teritoriale, de a fi subiect de sezină într-o acțiune întemeiată pe dispozițiile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 cu privire la propriul act administrativ cu caracter normativ emis, ținând cont de prevederile legale în materia exercitării tutelei administrative de către prefect.

Prin urmare, recurenta consideră că, în cauză, sunt îndeplinite condițiile impuse de art. 519 din Codul de procedură civilă pentru sesizarea instanței supreme cu dezlegarea problemei de drept mai sus-menționate.

Opinia recurentei-pârâte cu privire la problema de drept pusă în discuție este în sensul că nu se poate formula o acțiune în anularea unui act administrativ unilateral cu caracter normativ de către emitentul actului, în sprijinul acestei opinii fiind invocată doctrina în domeniu.

Recurenta critică respingerea, de către instanța de fond, prin Încheierea din 29 octombrie 2021, a excepției lipsei calității procesuale active a Consiliul Local al Municipiului Constanța, invocând greșita aplicare a prevederilor art. 197, art. 196, art. 200, art. 249, art. 252 și ale art. 154 din Codul administrativ și a celor ale art. 3 din Legea nr. 554/2004.

Chiar dacă prevederile art. 1 din Legea nr. 554/2004 enumeră, printre subiectele de sezină, și autoritatea publică emitentă a unui act administrativ, în opinia recurentei, aceste norme trebuie interpretate diferențiat, din perspectiva fiecărei autorități și a actelor specifice emanând de la aceasta, fiind exclus ca însuși consiliul local emitent al actului administrativ să solicite anularea acestuia direct instanței de contencios administrativ, eludând principiile care guvernează rolul și atribuțiile specifice fiecărui organism al unității administrativ-teritoriale.

În opinia recurentei-pârâte, art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 face referire la toate celelalte acte administrative, mai puțin la cele pentru care legiuitorul a stabilit în mod explicit un alt circuit, alte căi de atac.

Opinia intimatului-reclamant Consiliul Local al Municipiului Constanța este în sensul că o astfel de cerere de chemare în judecată, soluționată prin sentința menționată la paragraful 18 din prezenta decizie, este admisibilă, art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 instituind o cale legală specială pentru demersul cu care a sesizat instanța. V. Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizarea A. Cu privire la admisibilitatea sesizării

Analizând cererea prin prisma condițiilor impuse de art. 519 din Codul de procedură civilă, instanța de trimitere a reținut îndeplinirea acestora, după cum urmează: a) în ceea ce privește condiția existenței unei chestiuni de drept susceptibile să dea naștere unor interpretări diferite, respectiv o chestiune de drept cu un grad de dificultate suficient de mare, care poate fi grefat inclusiv pe neclaritatea normei legale, lipsa unor elemente de bază ș.a., instanța de trimitere a reținut că, în speță, cu privire la prima întrebare din cererea de sesizare a instanței supreme formulată de recurenta-pârâtă, deși norma de drept vizată pare una clară, legiuitorul referindu-se explicit la posibilitatea emitentului unui act administrativ unilateral (fără a menționa natura acestuia de act administrativ individual sau normativ) de a solicita anularea în instanță a propriului act care nu mai poate fi revocat, întrucât a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice, o serie de texte ale legii contenciosului administrativ tind să exprime o situație contrară în ceea ce privește actele administrative unilaterale cu caracter normativ. Din coroborarea dispozițiilor art. 6 alin. (1), art. 11 alin. (4), art. 7 alin. (1 1 ) și (5), art. 2 alin. (1) lit. j) din Legea nr. 554/2004 rezultă că autoritatea publică emitentă a unui act administrativ cu caracter normativ ar putea să formuleze oricând o plângere prealabilă (adresată sieși), prin care să solicite anularea actului administrativ normativ, pe care însă legea prevede expres că nu mai poate să îl revoce întrucât acesta a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice. Situația este, însă, relativ similară pentru cazul actelor administrative cu caracter individual, întrucât, și într-un caz și în celălalt, atunci când este vorba despre acte administrative unilaterale intrate în circuitul civil și care au produs efecte juridice, în practică, nu se va formula plângere prealabilă, nefiind obligatorie, textul art. 7 alin. (5) al Legii nr. 554/2004 fiind în vigoare la data emiterii hotărârii atacate. Cu toate acestea, neformularea plângerii prealabile pentru că legea nu obligă la aceasta și obligativitatea de a te adresa direct instanței de judecată, întrucât nu îți poți adresa o plângere prealabilă pentru anularea propriului act administrativ, sunt noțiuni distincte, iar legiuitorul pare să excludă posibilitatea atacării actului administrativ normativ în fața instanței de către chiar emitentul acestuia, neavând o reglementare specifică care să excludă necesitatea/posibilitatea formulării plângerii prealabile în chiar conținutul art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, acesta reglementând doar un termen în care poate fi formulată acțiunea în justiție. De asemenea, acest termen de un an de la data emiterii actului administrativ, prevăzut pentru formularea acțiunii în instanță, reglementat de art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, este în contradicție cu dispozițiile art. 11 alin. (4) din același act normativ, care prevăd că actele administrative cu caracter normativ pot fi atacate oricând, fără excepții în raport cu titularul acțiunii. Față de conținutul art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, cu referire la termenul de un an în care poate fi introdusă acțiunea în anularea actului administrativ, instanța de trimitere a arătat că se pune inclusiv problema analizării validității efectelor juridice ale tuturor actelor administrative emise în baza actului administrativ cu caracter normativ anulat, în acest caz fiind necesară o sesizare expresă. Însă, atunci când această sesizare există, organul emitent al actului normativ nu poate solicita analiza validității doar a unor acte emise în temeiul actului administrativ anulat (cum ar putea face oricare altă persoană interesată), ci a tuturor actelor emise, fiind pusă sub semnul întrebării securitatea raporturilor juridice stabilite în baza acestor acte necontestate de persoanele interesate. În ceea ce privește securitatea raporturilor juridice stabilite în temeiul actului administrativ cu caracter normativ anulat, instanța de trimitere a constatat că legiuitorul a prevăzut expres la art. 3 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 că, în cazul acțiunii introduse de prefect, actul atacat este suspendat de drept până la soluționarea cauzei. În situația în care acțiunea este introdusă chiar de către emitentul actului administrativ, legiuitorul nu a prevăzut o astfel de suspendare, caz în care actul poate fi aplicat, în lipsa unei cereri exprese de suspendare, până la soluționarea definitivă a cauzei. În prezenta cauză, intimatul-reclamant a solicitat anularea actelor prin care recurenta-pârâtă a beneficiat de facilitățile acordate prin H.C.L. nr. xxx/2020, însă, în acest caz particular, A.B. - S.R.L. a fost singura beneficiară a respectivelor facilități. De asemenea, instanța de trimitere a constatat faptul că legiuitorul a mai utilizat sintagma "act administrativ unilateral" și cu alte ocazii în care, din economia textului legal, rezultă că este vorba strict de acte unilaterale cu caracter individual [de exemplu, art. 2 alin. (2), art. 7 alin. (1) teza ultimă și alin. (3) din Legea nr. 554/2004]. Sunt invocate, totodată: prevederile art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. a), art. 8 alin. (1 2 ), art. 28 alin. (3) din Legea nr. 554/2004; cap. IX - Norme cu privire la actele normative adoptate de autoritățile publice locale - cu raportare la art. 64 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare (pentru a stabili conduita pe care o poate avea emitentul unui act administrativ cu caracter normativ); dreptul stabilit expres de lege în favoarea Ministerului Public de a sesiza instanța de contencios administrativ pentru anularea unui act administrativ cu caracter normativ, în situațiile în care este apărat un interes legitim public, fără a se putea trage însă concluzia că este singura autoritate care poate solicita expres doar anularea actului; b) instanța de trimitere a apreciat că este îndeplinită cerința ca problema de drept să fi fost ridicată în fața unui complet al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, având în vedere faptul că problema de drept a fost ridicată în fața curții de apel învestite cu soluționarea recursului promovat împotriva modului de soluționare a excepției inadmisibilității acțiunii având ca obiect anularea, de către o autoritate publică locală, a propriului act administrativ cu caracter normativ; c) chestiunea de drept este una esențială, în sensul că de lămurirea ei depinde soluționarea pe fond a cauzei, în sens larg; d) în ceea ce privește cerința "noutății" chestiunii de drept supuse interpretării s-a apreciat că vechimea normei ce conține problema de drept nu reprezintă un criteriu al acestei aprecieri. Deși textul de lege pus în discuție este în vigoare încă din anul 2004, în jurisprudența instanțelor de judecată nu au fost identificate situații care să analizeze expres problema de drept în discuție. De asemenea, situațiile în care emitentul unui act administrativ cu caracter normativ își atacă propria hotărâre sunt extrem de rare în practică, acest fapt presupunând recunoașterea unei culpe a autorității cu privire la respectarea legii. În aprecierea instanței de trimitere, nici opinia exprimată prin Decizia nr. IV din 23 iunie 2003 a Curții Supreme de Justiție - Secțiile Unite, pronunțată în interesul legii, opinie menținută prin Decizia nr. 12 din 25 mai 2015 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 773 din 16 octombrie 2015, nu este în măsură să lămurească problema de drept ce formează obiectul prezentului dosar, întrucât această opinie a fost exprimată în vederea lămuririi posibilității ca primarul să atace în fața instanței de contencios administrativ hotărârile adoptate de către autoritatea sa deliberativă (fie în nume propriu, fie în calitate de reprezentant), respectiv consiliul local ori Consiliul General al Municipiului București, pornindu-se de la reglementări care stabilesc caracterul independent al actelor emise de către cele două autorități și de la lipsa unei reglementări exprese în acest sens. Mai mult, analiza are în vedere natura actului contestat. De asemenea, instanța de trimitere a reținut că problema de drept în discuție nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, iar Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat asupra problemei de drept printr-o hotărâre obligatorie pentru toate instanțele. B. Cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării

Cu privire la fondul chestiunii de drept supuse dezlegării, opinia instanței de trimitere este în sensul că art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 reglementează posibilitatea ca o autoritate publică să ceară anularea propriului act administrativ unilateral cu caracter normativ, atât timp cât nu se identifică, în cuprinsul reglementării, excluderea expresă a acestui drept. Ori de câte ori legiuitorul a dorit excluderea unei categorii de acte de la posibilitatea atacării, a exprimat expres această imposibilitate.

Întrucât o autoritate publică urmărește, în întreaga sa activitate, preeminența interesului public și satisfacerea nevoilor comunităților, nu poate fi exclusă de la posibilitatea de a cere în justiție anularea propriului act cu caracter normativ, pe care îl apreciază ca nelegal și pe care nu îl mai poate revoca întrucât a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice, acest drept fiind recunoscut pe tot parcursul existenței actului oricărei persoane vătămate, dar și Ministerului Public ori prefectului, în cazul particular reglementat de art. 3 din Legea nr. 554/2004. VI. Jurisprudența instanțelor naționale în materie A. Jurisprudență comunicată de curțile de apel

Într-o orientare jurisprudențială s-a apreciat că, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral cu caracter normativ poate solicita instanței anularea acestuia.

Această orientare jurisprudențială se regăsește la nivelul Tribunalului Argeș - Secția civilă (Sentința civilă nr. 34 din 27 ianuarie 2023, pronunțată în Dosarul nr. 2.881/109/2022, aflat în stadiul procesual al recursului pe rolul Curții de Apel Pitești; Sentința civilă nr. 35 din 27 ianuarie 2023, pronunțată în Dosarul nr. 2.883/109/2022, definitivă, prin Decizia 598 din 23 mai 2023 a Curții de Apel Pitești - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, prin care a fost anulat recursul ca nemotivat). În același sens au fost exprimate și punctele de vedere teoretice, nesusținute de practică judiciară, ale următoarelor instanțe: curțile de apel Craiova, Iași, Galați și Târgu Mureș; tribunalele Hunedoara, Covasna, Iași, Vaslui, Giurgiu și Ilfov; Judecătoria Baia Mare.

În susținerea acestei orientări jurisprudențiale au fost expuse argumentele redate în continuare.

Art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 reglementează procedura ce se impune a fi urmată în situația-premisă învederată, fără a face distincție între tipul de act administrativ atacat, respectiv act cu caracter normativ sau individual, și fără a excepta, în mod expres, de la anulare categoria actelor administrative cu caracter normativ. Ca atare, autoritatea publică emitentă a actului administrativ nelegal și revocabil este obligată de imperativul normativ a recurge la învestirea instanței de contencios administrativ cu o cerere în anularea acestuia, justificat tocmai de aspectul că persoana vătămată/persoanele vătămate s-ar putea bucura de respectarea acestor garanții doar în fața unei instanțe, nu și în fața puterii discreționare exercitate excedentar de către autoritatea publică.

Ori de câte ori legiuitorul a dorit excluderea de la posibilitatea atacării unei categorii de acte, a exprimat expres această interdicție. Întrucât o autoritate publică urmărește preeminența interesului public și satisfacerea nevoilor comunității, nu poate fi exclusă de la posibilitatea de a cere în justiție anularea propriului act administrativ unilateral cu caracter normativ, pe care îl apreciază nelegal și pe care nu îl mai poate revoca întrucât a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice.

De asemenea, în susținerea punctului de vedere exprimat la paragraful 38, s-a afirmat că primează principiul legalității și al restabilirii ordinii de drept, fiind necesară verificarea legalității actului de către instanța de judecată, mai ales dacă acesta a intrat în circuitul civil și emitentul său nu îl mai poate revoca în procedura administrativă prealabilă. În plus, o astfel de procedură judiciară este guvernată de regulile contenciosului obiectiv și este suficient ca emitentul actului să invoce și să supună verificării instanței posibile încălcări ale principiului legalității și restabilirii ordinii de drept prin actul administrativ contestat, adică să justifice un interes public, pentru a avea îndreptățire procesuală.

Pe de altă parte, potrivit punctului de vedere formulat de Tribunalul Ilfov, sesizarea nu îndeplinește condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, respectiv nu constituie o problemă de drept nouă și, mai mult, dispozițiile supuse analizei sunt în vigoare din anul 2004, iar, în eventualitatea existenței unei practici neunitare, sesizarea ar trebui să îmbrace forma solicitată de art. 514 din Codul de procedură civilă privind recursul în interesul legii.

Într-o altă orientare jurisprudențială s-a apreciat că, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral cu caracter normativ nu poate solicita instanței anularea acestuia.

Această orientare jurisprudențială se regăsește la nivelul Tribunalului Argeș - Secția civilă (Sentința civilă nr. 957 din 12 decembrie 2022, pronunțată în Dosarul nr. 2.999/109/2022, casată cu trimitere spre rejudecare prin Decizia civilă nr. 698 din 13 iunie 2023 a Curții de Apel Pitești - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, definitivă). În același sens au fost exprimate și punctele de vedere teoretice, nesusținute de practică judiciară, ale tribunalelor București și Ialomița.

În susținerea acestei orientări jurisprudențiale au fost formulate argumentele de mai jos.

Având în vedere art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, rezultă că legiuitorul nu a exclus actele administrative cu caracter normativ de la obligativitatea atacării acestora cu plângere prealabilă, cu mențiunea însă că, "în cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând" [art. 7 alin. (1 1 ) din Legea nr. 554/2004].

În măsura în care i s-a recunoscut autorității publice emitente posibilitatea revocării în cazul actelor administrative unilaterale individuale, aceasta nu poate fi extrapolată și la anularea actelor administrative cu caracter normativ, în condițiile în care nimeni nu își poate invoca propria culpă, eludând principiile care guvernează rolul și atribuțiile specifice fiecărui organism al unității administrativ-teritoriale.

Legiuitorul a dat, atât prin Codul administrativ, cât și prin legea contenciosului administrativ, tutela de verificare a legalității actelor emise de consiliul local prefectului sau oricărei persoane care se consideră vătămată prin emiterea acelui act.

Or, emitentul actului nu poate să solicite anularea propriului act, invocând nelegalități pe calea acestei proceduri a contenciosului administrativ.

Domeniul de aplicare a dispozițiilor art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 se restrânge la actele administrative unilaterale cu caracter individual, întrucât, în cazul actelor administrative unilaterale cu caracter normativ, autoritatea emitentă are posibilitatea, potrivit competențelor legale, să emită ulterior un act normativ de completare, de modificare sau de abrogare a actului administrativ unilateral cu caracter normativ emis anterior, în timp ce, în situația actului administrativ unilateral cu caracter individual, acesta nu mai poate fi revocat, prin emiterea unui act contrar, dacă a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice.

Curțile de apel Alba Iulia, Bacău, Brașov, București, Cluj, Constanța, Craiova, Galați, Iași, Oradea, Ploiești, Suceava, Târgu Mureș și Timișoara au comunicat faptul că, în raza lor teritorială de competență, nu a fost identificată jurisprudență cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării.

Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat faptul că, la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil, nu se verifica, la momentul respectiv, practică judiciară, în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problema de drept ce formează obiectul sesizării. B. Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție

Înalta Curte de Casație și Justiție - Secțiile Unite a pronunțat Decizia nr. IV din 23 iunie 2003, prin care a fost admis recursul în interesul legii formulat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Curtea Supremă de Justiție și s-a stabilit că, în aplicarea dispozițiilor art. 68 alin. (1) lit. b), cu referire la art. 27 alin. (1), art. 46 și la art. 71 alin. (1) din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, primarul nu are calitatea de a ataca, în fața instanței de contencios administrativ, hotărârile adoptate de consiliul local.

Prin Decizia nr. 12 din 25 mai 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 773 din 16 octombrie 2015, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a admis sesizarea formulată de Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și a stabilit că: "În condițiile Legii administrației publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și ale Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, unitatea administrativ-teritorială, prin autoritatea sa executivă, respectiv primarul, nu are dreptul de a ataca în fața instanței de contencios administrativ hotărârile adoptate de autoritatea sa deliberativă, respectiv consiliul local sau, după caz, Consiliul General al Municipiului București". VII. Jurisprudența Curții Constituționale a României

În jurisprudența Curții Constituționale a României nu au fost identificate repere relevante cu privire la chestiunea de drept pusă în discuție. VIII. Jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului și a Curții de Justiție a Uniunii Europene

În jurisprudența instanțelor europene nu au fost identificate repere relevante cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării. IX. Opinia specialiștilor consultați

În conformitate cu dispozițiile art. 520 alin. (11) raportat la art. 516 alin. (6) din Codul de procedură civilă, au fost solicitate opiniile mai multor specialiști din cadrul unor facultăți de drept asupra chestiunilor de drept supuse examinării.

Potrivit opiniilor comunicate de specialiștii din cadrul Institutului Național al Magistraturii, Universității din București - Facultatea de Drept, Universității "Alexandru Ioan Cuza" din Iași - Facultatea de Drept și Universității "Babeș-Bolyai" din Cluj-Napoca - Facultatea de Drept, dispozițiile art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 se interpretează în sensul că acțiunea în anulare exercitată de autoritatea publică poate avea ca obiect exclusiv un act administrativ cu caracter individual care nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice, autoritatea publică emitentă a unui act administrativ cu caracter normativ neputând solicita instanței anularea acestuia. X. Raportul asupra chestiunii de drept

Prin suplimentul la raport întocmit asupra chestiunii de drept, judecătorul-raportor a apreciat că sesizarea în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile este admisibilă, iar asupra fondului a arătat că, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral cu caracter normativ nu poate solicita instanței anularea acestuia. XI. Înalta Curte de Casație și Justiție

Examinând sesizarea în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, raportul întocmit de judecătorul-raportor și chestiunea de drept ce se solicită a fi dezlegată, constată următoarele: A. Asupra admisibilității sesizării

În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, care reglementează procedura de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, au fost decelate, pe cale jurisprudențială, următoarele condiții de admisibilitate necesar a fi îndeplinite cumulativ: (i) existența unei cauze aflate în curs de judecată; (ii) cauza care face obiectul judecății să se afle în competența legală a unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit să soluționeze cauza; (iii) instanța care sesizează Înalta Curte de Casație și Justiție să judece cauza în ultimă instanță; (iv) ivirea unei chestiuni de drept veritabile, susceptibile să dea naștere unor interpretări diferite, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată; (v) chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită să fie nouă; (vi) asupra chestiunii de drept, Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

Examinarea condițiilor în care poate fi declanșat prezentul mecanism de unificare a practicii judiciare pune în evidență faptul că, în cazul concret al prezentei sesizări, cerințele legale mai sus enunțate sunt îndeplinite cumulativ.

Astfel, primele trei condiții de admisibilitate, referitoare la existența unei cauze aflate în curs de judecată, în competența legală a unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit să judece cauza în ultimă instanță, sunt îndeplinite, întrucât sesizarea a fost formulată în cadrul unui litigiu aflat pe rolul Curții de Apel Constanța - Secția de contencios administrativ și fiscal, învestită cu soluționarea recursului formulat de A.B. - S.R.L. împotriva Sentinței civile nr. 826 din 3 iunie 2022 pronunțate de Tribunalul Constanța - Secția de contencios administrativ și fiscal.

Totodată, este îndeplinită și a șasea condiție, deoarece Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat asupra chestiunii de drept enunțate și nu există un recurs în interesul legii în curs de soluționare privitor la această chestiune. Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că, la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil, nu există, în prezent, practică judiciară care să justifice promovarea unui eventual recurs în interesul legii, în problema de drept care formează obiectul sesizării.

În ceea ce privește condiția existenței unei chestiuni de drept veritabile, susceptibilă să dea naștere unor interpretări diferite, în practica instanței supreme s-a reținut că aceasta trebuie să constea într-o problemă de drept care necesită cu pregnanță a fi lămurită și prezintă o dificultate suficient de mare, în măsură să reclame intervenția instanței supreme în scopul rezolvării de principiu a chestiunii de drept și al înlăturării oricărei incertitudini care ar putea plana asupra securității raporturilor juridice deduse judecății (Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept: Decizia nr. 10 din 4 aprilie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 393 din 23 mai 2016; Decizia nr. 62 din 18 septembrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 797 din 9 octombrie 2017; Decizia nr. 18 din 5 martie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 337 din 17 aprilie 2018; Decizia nr. 34 din 24 mai 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 671 din 7 iulie 2021, paragraful 59; Decizia nr. 45 din 7 iunie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 735 din 27 iulie 2021, paragraful 36).

Sesizarea trebuie să ducă la interpretarea in abstracto a unor dispoziții legale determinate, iar nu la rezolvarea unor chestiuni ce țin de particularitățile cauzei.

Astfel, în jurisprudența Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept (Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept: Decizia nr. 9 din 20 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 246 din 10 aprilie 2017, paragrafele 62 și 65) s-a mai reținut că "problema eficienței sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție (...), reclamă (...) o chestiune juridică reală, care ridică probleme de interpretare a unor dispoziții legale imperfecte, lacunare ori contradictorii ce necesită rezolvarea de principiu a chestiunii de drept în procedura hotărârii prealabile, și nu realizarea unor operațiuni de interpretare și aplicare a unui text de lege în raport cu circumstanțele particulare ce caracterizează fiecare litigiu. (...) Cum interpretarea normelor de către judecător implică tocmai acel procedeu logico-judiciar de stabilire a conținutului și sensului acestor norme, chestiunea de drept trebuie să suscite serioase dificultăți care ar împiedica pronunțarea soluției și nu simple obstacole care ar putea fi înlăturate printr-o reflexie mai aprofundată a judecătorului cauzei".

Tot în jurisprudența Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept s-a reținut că, pentru a ne afla în prezența unei veritabile chestiuni de drept, care să justifice în mod real recurgerea la mecanismul hotărârii prealabile, este necesar să se constate "caracterul complex sau, după caz, precar al reglementării, de natură a conduce, în final, la interpretări diferite, precum și dificultatea completului în a-și însuși o anumită interpretare" (Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept: Decizia nr. 2 din 22 ianuarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 178 din 26 februarie 2018, paragraful 42).

Din considerentele prezentate în cadrul paragrafelor anterioare rezultă că sesizarea trebuie să vizeze exclusiv probleme de interpretare a legii, nu elemente particulare ale cauzei deduse judecății, iar pentru a constitui o problemă de drept, premisa de la care se pornește în întrebarea ce formează obiectul sesizării trebuie să își găsească izvorul în dispozițiile legale, nu într-o stare de fapt, aplicarea legii la situația de fapt, astfel cum aceasta a fost stabilită prin probatoriul administrat, fiind atributul exclusiv al instanței învestite cu soluționarea cauzei.

Chestiunea de drept trebuie să fie aptă să suscite interpretări diferite, care trebuie arătate în sesizare, cerință care rezultă din dispozițiile art. 520 alin. (1) teza a II-a din Codul de procedură civilă, conform cărora încheierea de sesizare trebuie să cuprindă și punctul de vedere al completului de judecată, care, astfel, este ținut să stabilească, în primul rând, dacă există o problemă de interpretare ce implică riscul unor dezlegări diferite ulterioare în practică.

Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept apreciază că este îndeplinită condiția existenței unei chestiuni de drept veritabile, deoarece problema de drept ce formează obiectul prezentei sesizări este susceptibilă de interpretări diferite și poate genera divergențe serioase în jurisprudență, existând o dificultate sporită de interpretare și aplicare a legii care să justifice angrenarea mecanismului hotărârii prealabile. Dovadă în acest sens sunt punctele de vedere diferite, prezentate la paragrafele 39 și 46 din prezenta decizie.

În ceea ce privește condiția "noutății" chestiunii de drept, așa cum Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a decis în jurisprudența sa anterioară (Decizia nr. 6 din 23 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 691 din 22 septembrie 2014; Decizia nr. 13 din 8 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 518 din 13 iulie 2015; Decizia nr. 14 din 8 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 736 din 1 octombrie 2015 etc.), această cerință este îndeplinită atunci când chestiunea de drept își are izvorul în reglementările recent intrate în vigoare, iar instanțele nu le-au dat, încă, o anumită interpretare și aplicare la nivel jurisprudențial ori dacă se impun anumite clarificări, într-un context legislativ nou sau modificat față de unul anterior, de natură să impună reevaluarea sau reinterpretarea normei de drept analizate.

Referitor la această condiție este important de remarcat faptul că art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 este în vigoare de la 6 ianuarie 2005, suferind o singură modificare prin Legea nr. 262/2007 pentru modificarea și completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 (Legea nr. 262/2007), în vigoare de la 2 august 2007 (actuala formă supusă interpretării), fără impact asupra chestiunii de drept ce formează obiectul prezentei sesizări.

Pe de altă parte, chiar dacă dispozițiile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 sunt în vigoare de la 6 ianuarie 2005, instanțele nu le-au dat, încă, o anumită interpretare și aplicare la nivel jurisprudențial. Astfel, există doar o singură hotărâre definitivă (Sentința civilă nr. 35 din 27 ianuarie 2023, pronunțată în Dosarul nr. 2.883/109/2022, definitivă, prin Decizia nr. 598 din 23 mai 2023 a Curții de Apel Pitești -Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal), prin care au fost interpretate și aplicate dispozițiile menționate anterior. De aceea, cerința "noutății" chestiunii de drept supuse dezlegării este îndeplinită. B. Asupra fondului sesizării

Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a fost învestit prin sesizarea formulată de Curtea de Apel Constanța - Secția de contencios administrativ și fiscal, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarea problemă de drept: "În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral cu caracter normativ poate solicita instanței anularea acestuia?".

Forma inițială a dispozițiilor art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (publicată în Monitorul Oficial al României Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004) era: "(6) Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ nelegal poate să solicite instanței constatarea nulității acestuia, în situația în care actul nu mai poate fi revocat, întrucât a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice. În cazul admiterii acțiunii, instanța se va pronunța, la cerere, și asupra legalității actelor civile încheiate în baza actului administrativ nelegal, precum și asupra efectelor civile produse."

Forma actuală, rezultată în urma modificării aduse prin Legea nr. 262/2007, este: "(6) Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral nelegal poate să solicite instanței anularea acestuia, în situația în care actul nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice. În cazul admiterii acțiunii, instanța se pronunță, dacă a fost sesizată prin cererea de chemare în judecată, și asupra validității actelor juridice încheiate în baza actului administrativ nelegal, precum și asupra efectelor juridice produse de acestea. Acțiunea poate fi introdusă în termen de un an de la data emiterii actului."

Comparând cele două forme, se observă că modificarea adusă prin Legea nr. 262/2007 dispozițiilor art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 nu a vizat problema de drept a cărei dezlegare se solicită, respectiv dacă autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral cu caracter normativ poate solicita instanței anularea acestuia.

Analizând forma actuală a dispozițiilor art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 din perspectiva aplicării regulii de interpretare logică "unde legea nu distinge, nici interpretul nu trebuie să distingă", rezultă că autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral cu caracter normativ poate solicita instanței anularea acestuia, deoarece textul de lege interpretat nu distinge, expres, între actul administrativ unilateral cu caracter normativ și cel cu caracter individual.

Însă, această concluzie rezultată din analiza tezei întâi a dispozițiilor art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, care face referire la actul administrativ unilateral nelegal, nu este întemeiată în raport cu sintagma "în situația în care actul nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice", din care rezultă că legiuitorul a urmărit să distingă între cele două categorii de acte administrative unilaterale nelegale, dorind să aplice dispozițiile amintite doar în cazul actelor administrative unilaterale cu caracter individual, ca urmare a faptului că doar acestea nu mai pot fi revocate,