ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5217/2024

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin acțiunea depusă pe rolul Tribunalului Cluj la data de 7 iunie 2023, sub nr. x/2023, reclamanta "A." S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Antreprenoriatului și Turismului/Ministerul Economiei, Energiei și Mediului de Afaceri și Ministerul Fondurilor Europene/Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene anularea parțială a Ordinului nr. 2989/30.09.2020, în ceea ce privește art. 3.2 alin. (3) lit. d) și art. 7.3 și anularea parțială a Ordinului nr. 1060/2857/2020, în ceea ce privește art. 6.19 lit. a) din anexă și art. 11.3, cu cheltuieli de judecată. Prin sentința civilă nr. 2431/2023 a Tribunalului Cluj a fost admisă excepția necompetenței materiale, competența de soluționare a cauzei fiind declinată în favoarea Curții de Apel Cluj.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 46 din 5 februarie 2024 pronunțate de Curtea de Apel Cluj – secția a III-a contencios administrativ și fiscal s-a admis excepția inadmisibilității pentru lipsa procedurii prealabile, invocată de pârâtul Ministerul Economiei, Antreprenoriatului și Turismului. S-a respins acțiunea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene și Ministerul Economiei, Antreprenoriatului și Turismului, ca inadmisibilă.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a formulat recurs reclamanta solicitând casarea acesteia și trimiterea cauzei spre rejudecare. A susținut nelegalitatea hotărârii atacate, aceasta fiind pronunțată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, (art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, precum și cu încălcarea regulilor de procedură (a prevederilor legale care instituie excepții de la procedura plângerii prealabile), ceea ce se circumscrie motivelor de casare prevăzute de art. 488 pct. 8 și 5 din C. proc. civ. S-a arătat că prima instanță a interpretat nelegal noțiunea de intrare a actului administrativ în circuitul civil, de înțelegerea sau sensul acesteia fiind influențată chiar existența procedurii prealabile și soluția pronunțată în prezenta cauză. În mod cert, cele două ordine au produs efecte juridice, încă de la publicarea acestora în Monitorul Oficial. Deși prima instanță susține faptul că fiind vorba despre acte normative, acestea nu au produs consecințe concrete, a omis a analiza că prin emiterea deciziei nr. 13900/2022 în sarcina reclamantei, aceasta a intrat în circuitul civil. Or, cele două acte normative au intrat în circuitul civil având în vedere legătura directă dintre acestea și actul administrativ cu caracter individual reprezentat de Decizia nr. 13900/08.11.2022, care a stat la baza nașterii raportului obligațional, sens în care, în raport cu datele concrete ale speței, opinia primei instanțe este mult prea restrictivă și de un formalism excesiv. Astfel, intrarea în circuitul civil semnifică încheierea unui act juridic sau realizarea unei operațiuni juridice pe baza actului administrativ, acestea fiind manifestări de voință menite a marca momentul până ia care actul administrativ revocabil devine irevocabil. Ca atare, atâta timp cât Decizia nr. 13900/2022 a fost emisă în baza celor două ordine, în mod cert, prin emiterea actului administrativ individual, cele două acte administrative normative au intrat în circuitul civil. Astfel, scopul procedurii prealabile este acela a acordării posibilității emitentului de revocare a actului, ori în situația actelor administrative normative vorbim despre modificare, completare, abrogare sau retragere a lor, Dreptul de revocare în materia actelor administrative normative, nu afectează însă efectele produse pe perioada de activitate a actelor administrative normative constau, de regulă, în emiterea sau întocmirea unor acte administrative individuale pe baza actului normativ, cum de altfel în situația reclamantei a fost emisă Deciziei nr. 13900/2022. Actele individuale întocmite în baza actului normativ nu pot fi înlăturate prin revocarea sau abrogarea actului normativ. În acest caz, cum abrogarea nu produce efecte și pentru trecut, nu se desființează actele întocmite în temeiul actului normativ abrogat, iar dacă "legiuitorul" urmărește să înlăture sau să modifice efectele produse de actul normativ este nevoit să reglementeze expres, prin act normativ nou sau chiar prin cel de abrogare, situația juridică a acestor efecte deja produse. În aceste condiții rezultă că emitentul nu a dorit nici revocarea, abrogarea și nici modificarea ordinelor, iar orice pretinsă intervenție asupra ordinelor nu determină și intervenția asupra Deciziei nr. 13900/2022 de recuperare a ajutorului de stat, care ar fi continuat să producă efecte, fiind emisă în baza celor două ordine, în perioada de activitate a acestora. Chiar dacă raporturile juridice directe s-au născut în baza Deciziei nr. 13900/2022, indirect nașterea acestor raporturi s-a realizat în baza celor două ordine. Astfel, un act administrativ poate fi revocat de regulă, numai până în momentul în care, în temeiul lui, s-a încheiat un alt act juridic, concluzie care fundamentează inclusiv principiul stabilității situațiilor juridice. Totodată, în considerarea celor mai sus arătate, rezultă că plângerea prealabilă în situația concretă dedusă judecății nu își găsește rațiunea și ar reprezenta o simplă formalitate. În subsidiar însă, având în vedere că în situația actelor administrative normative plângerea prealabilă poate fi formulată oricând, s-a solicitat a se avea în vedere faptul că recurenta - reclamantă a îndeplinit această procedură potrivit plângerii prealabile comunicată celor două instituții prin executor judecătoresc. Atât timp cât plângerea prealabilă poate fi formulată oricând în cazul actelor administrative normative, menținerea soluției de respingere ca inadmisibilă a cererii pe considerentul lipsei acestei proceduri ar fi pur formalistă, recurenta - reclamantă urmând a proceda la înregistrarea unei noi acțiuni în contencios administrativ, nefiind afectată de vreun termen. Ori scopul procedurilor judiciare, inclusiv a prezentului recurs, trebuie să fie acela de a soluționa litigiul nicidecum de a determina înregistrarea unei noi acțiuni.

Apărările formulate în cauză Intimatul – pârât Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene a solicitat, prin întâmpinare, respingerea recursului ca nefondat, soluția primei instnațe cu privire la excepția inadmisibilității fiind pronunțată cu corecta aplicare a dispozițiilor art. 7 din Legea nr. 554/2004. Referitor la apărarea reclamantei privind intrarea actului în circuitul civil, s-a arătat că această noțiune se referă exclusiv la dreptul civil, reglementând regimul juridic al bunurilor. Intimatul – pârât Ministerul Economiei, Antreprenoriatului și Turismului a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat. A arătat intimatul că intrarea în circuitul civil se referă la nașterea de raporturi juridice concrete și drepturi subiective pe care un act normativ nu le poate genera prin el însuși, chiar dacă după publicare orice act normativ produce efecte juridice obiective.

Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta întemeiat în limitele și pentru motivele în continuare arătate. Argumente de fapt și de drept relevante Obiectul cererii de chemare în judecată îl reprezintă cererea de anulare parțială a Ordinului nr. 2989/30.09.2020, privind aprobarea Procedurii de implementare a măsurii "Microgranturi acordate din fonduri externe nerambursabile" din cadrul schemei de ajutor de stat instituite prin O.U.G. nr. 130/2020 privind unele măsuri pentru acordarea de sprijin financiar din fonduri externe nerambursabile, aferente Programului operațional Competitivitate 2014-2020, în contextul crizei provocate de COVID-19, precum și alte măsuri în domeniul fondurilor europene, emis de pârâtul Ministerul Economiei, Energiei și Mediului de Afaceri, și a Ordinului nr. 1060/2857/2020, pentru aprobarea Schemei de ajutor de stat – Sprijin pentru IMM-uri în vederea depășirii crizei economice generate de pandemia de COVID-19, emis în comun de pârâții Ministerul Fondurilor Europene și Ministerul Economiei, Energiei și Mediului de Afaceri. Instanța de fond a reținut încălcarea de către reclamantă a condiției prevăzute de art. 7 alin. (1) din Legea 554/2004, respectiv de a adresa pârâților, în prealabil, o solicitare de revocare a actelor, împrejurare nedovedită și care atrage sancțiunea inadmisibilității cererii de chemare în judecată. Prin recursul formulat, recurenta reclamantă a criticat soluția primei instanțe ca fiind pronunțată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material (art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004), precum și cu încălcarea regulilor de procedură (a prevederilor legale care instituie excepții de la procedura plângerii prealabile), ceea ce se circumscrie motivelor de casare prevăzute de art. 488 pct. 5 și 8 din C. proc. civ. Analizând criticile din recurs referitoare la incidența dispozițiilor art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/204, Înalta Curte constată că nu ne aflăm nici în prezenta încălcării unor norme de drept procedural și nici în ipoteza aplicării greșite a unor norme de drept material. Potrivit dispozițiilor art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004: "În cazul (...) acțiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice, (...) nu este obligatorie plângerea prealabilă". Instanța de fond a respins această apărare pe considerentul că actele administrative normative nu pot da naștere în mod direct unor drepturi aflate în patrimoniul unei persoane, de unde rezultă că astfel de acte nu pot nici să intre în circuitul civil, deoarece nu există drepturi care să formeze obiectul unor tranzacții. Observă instanța de control judiciar că soluția primei instanță este în concordanță cu dezlegarea dată de Înalta Curte de Casație și Justiție, ce reiese din considerentele deciziei nr. 74/2023 pronunțate de Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, date în interpretarea și aplicarea art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, prin care s-a stabilit că autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral cu caracter normativ nu poate solicita în instanță anularea acestuia. S-a arătat prin decizia menționată că: (par. 89) "Actele administrative normative se aplică prin emiterea subsecventă de acte administrative cu caracter individual sau prin încheierea de acte juridice civile, iar drepturile și obligațiile concrete născute din acestea pot eventual face ulterior obiectul unor raporturi juridice de drept privat. Aceasta nu înseamnă însă că, într-un asemenea caz, actul administrativ normativ a intrat în circuitul civil. Doar actul administrativ individual subsecvent care dă naștere unor drepturi concrete intră în circuitul civil, nu și actul administrativ normativ care stabilește reguli generale și abstracte și care, așadar, nu pot face obiectul unui raport juridic de drept privat". Cum în cauză cele două ordine atacate sunt acte administrative cu caracter normativ, constată Înalta Curte că excepția prevăzută de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 nu este incidentă, textul de lege fiind de strictă interpretare, nepermițând o interpretare extensivă în sensul celei propuse de reclamantă. Totodată, se reține că prin definirea plângerii prealabile prevăzută la art. 2 alin. j) din Legea nr. 554/2004: "cererea prin care se solicită autorității publice emitente sau celei ierarhic superioare, după caz, reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau normativ, în sensul revocării sau modificării acestuia", rezultă în mod neechivoc că legiuitorul nu a avut în vedere înlăturarea obligativității plângerii prealabile în situația actelor administrative cu caracter normativ, atunci când a reglementat, prin Legea nr. 212/2018 de modificare a Legii contenciosului administrativ, excepția invocată de recurenta –reclamantă. Deși, așa cum s-a arătat, în cauză nu este incident cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., Înalta Curte reține că, în practică, plecând de la caracterul de ordin privat al excepției lipsei procedurii prealabile, câmpul de aplicare poate fi circumstanțiat atunci când reclamantul se adresează instanței fără a formula și aștepta rezultatul soluționării plângerii prealabile, prefigurând caracterul pur formal al procedurii (în condițiile în care chiar abrogarea de către emitent nu ar avea un efect retroactiv) precum și răspunsul negativ la demersul întreprins. Sancțiunea aplicabilă speței este, din punctul de vedere al efectelor, prematuritatea/inadmisibilitatea acțiunii, având în vedere că potrivit art. 7 alin. (1 1 ) și art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, în cazul actelor administrative normative, plângerea prealabilă și acțiunea în anulare pot fi formulate oricând. Are în vedere Înalta Curte că, potrivit jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, dreptul de acces la instanță trebuie să fie "concret și efectiv" [Bellet împotriva Franței, pct. 38; Zubac împotriva Croației (MC), pct. 76-79], iar acesta este afectat în însăși esența sa atunci când reglementarea acestuia încetează să mai servească scopurilor de securitate juridică și bună administrare a justiției și constituie un obstacol care împiedică justițiabilul să solicite soluționarea pe fond a litigiului de către instanța competentă [Zubac împotriva Croației (MC), pct. 98]. A mai reținut Curtea de la Strasbourg că o interpretare deosebit de riguroasă dată de instanțele interne unei norme de procedură (formalism excesiv) îi poate priva pe reclamanți de dreptul de acces la o instanță [Perez de Rada Cavanilles împotriva Spaniei, pct. 49; Miragall Escolano și alții împotriva Spaniei, pct. 38; Sotiris și Nikos Koutras ATTEE împotriva Greciei, pct. 20; Bĵles și alții împotriva Republicii Cehe, pct. 50; RTBF împotriva Belgiei, pct. 71-72 și 74; Miessen împotriva Belgiei, pct. 72-74; Zubac împotriva Croației (MC), pct. 97]. În concret, se reține că, ulterior pronunțării sentinței recurate, recurenta reclamantă a formulat plângerea prealabilă nr. 17N/26.02.2024 la data de 26 februarie 2024, care a fost soluționată nefavorabil prin răspunsul nr. x/01.04.2024 emis de Ministerul Economiei și Antreprenoriatului, împrejurare în raport de care, reținerea prematurității acțiunii de către instanța de recurs apare ca fiind disproporționată, având în vedere că finalitatea procedurii prealabile administrative poate fi socotită îndeplinită, raportat la particualitățile speței expuse anterior. În aceste circumstanțe, impunerea de către instanța de recurs, implicit, a obligației de a urma un nou demers prealabil și o nouă acțiune cu același obiect, ar fi de un formalism excesiv și în contradicție cu necesitatea unei bune administrări a actului de justiție, astfel cum rezultă din jurisprudența Curții mai sus amintită. Prin urmare, Înalta Curte constată că se impune reformarea sentinței doar din această perspectivă, a necesității de a se respecta un termen optim și previzibil, urmând a se dispune trimiterea cauzei spre rejudecarea fondului, cu luarea în considerare a răspunsului la plângerea prealabilă depus în fața acestei instanței

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, în temeiul prevederilor art. 496 din C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată și, va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.