ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1798/2024

Ședința publică din data de 28 martie 2024

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2023 la data de 07.04.2023, reclamanta A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene - Direcția Generală Program Dezvoltare Durabilă, ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună suspendarea Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului de convergență nr. 27020 încheiate la data de 21.02.2023, emisă de Direcția Generala Program Dezvoltare Durabilă, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a contestației împotriva acestui act administrativ; obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentința civilă nr. 276/2023 din 16 mai 2023 pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a fost respinsă cererea de suspendare formulată de A., în contradictoriu cu Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene, a Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului de convergență nr. 27020 din 21.02.2023 privind contractul nr. x/21.05.2020.

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs reclamanta, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea acestuia astfel cum a fost formulat, casarea hotărârii atacate și admiterea cererii de suspendare, cu cheltuieli de judecată.

În motivarea recursului, a arătat că soluția instanței de fond se fundamentează pe considerente care reprezintă o redare fidelă a unor paragrafe dintr-o altă hotărâre pronunțată cu privire la o altă cerere de suspendare a unui act administrativ.

A apreciat recurenta că prin nemotivare, motivarea superficială sau incompletă, prima instanță i-a încălcat în mod grav dreptul la un proces echitabil, exigență impusă de art. 6 paragraful 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., a arătat recurenta că raționamentul instanței de fond este bazat pe aplicarea greșită a legii.

Antamând fondul cauzei, instanța de fond a apreciat că motivele invocate nu se încadrează într-un caz bine justificat, reținând în mod nelegal, fără verificarea în prealabil a argumentelor invocate în susținerea cererii de suspendare, că nu se poate aprecia că ar fi fost înlăturate cerințele restrictive menționate de organul de control, nefiind demonstrată în speță îndoiala serioasă asupra legalității actului atacat.

În examinarea îndeplinirii cerinței cazului bine justificat, instanța de fond a procedat la analizarea fondului cauzei, reținând că nu au fost înlăturate cerințele restrictive menționate de organul de control, aspect care nu făcea obiectul cererii de suspendare a executării actului, fără a analiza, în limita permisă de art. 14 din legea nr. 554/2004, motivele de nelegalitate invocate de recurentă, motive care, la o primă analiză sumară, specifică unui astfel de litigiu, sunt apte să conducă la reținerea în cauză a îndeplinirii condiției.

A menționat recurenta că, din datele concrete ale speței, rezultă un dubiu rezonabil cu privire la legalitatea actului contestat.

Astfel, în urma unei cercetări sumare a aparenței dreptului, respectiv prin simpla lecturare, în paralel, a dispozițiilor legale cu privire la cerințele de calificare, specificațiile tehnice, cuprinse în Legea nr. 99/2016 privind achizițiile sectoriale, a textelor de lege pretins a fi încălcate de către aceasta, a înscrisurilor depuse în probațiune, respectiv Răspunsurile la clarificări, Fișa de date, Anunțul de participare și Raportul procedurii și a constatărilor echipei de control, se putea concluziona că este dovedită îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ contestat.

Împrejurarea de fapt referitoare la aplicarea corecției financiare în temeiul unei interpretări cu privire la modul în care ar fi acționat mențiunile din caietul de sarcini, respectiv ca și cerințe de calificare, în condițiile în care aceste mențiuni nu au fost incluse de Autoritatea contractantă în cerințele de calificare cuprinse în Fișa de date și în Anunțul de participare și în privința cărora au existat clarificări, în sensul că aceste mențiuni nu sunt cerințe de calificare, nu a fost analizată în concret de instanța de fond, deși aceasta constituie o dovada certă în privința unor indicii serioase privind nelegalitatea actului administrativ, determinată de aplicarea greșită a legii de către echipa de control.

A concluzionat recurenta că modalitatea în care a fost întocmită Nota de constatare reflectă împrejurări legate de starea de fapt și de drept din care rezultă o aparență de nelegalitate, care creează o îndoială puternică asupra prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ și care se circumscrie cazului bine justificat.

Intimatul-pârât Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului declarat de reclamantă ca nefondat și menținerea sentinței instanței de fond ca fiind temeinică și legală.

Odată cu întâmpinarea, intimatul a depus recurs incident, arătând că în cauză nu este îndeplinită niciuna dintre condițiile stabilite de lege pentru suspendarea actului.

A susținut intimatul că în mod corect a reținut instanța de fond că nu este îndeplinită condiția cazului bine justificat, însă atât timp cât recurenta-reclamantă nu face dovada existenței unei cauze de vădită nelegalitate a notei de constatare, nu se poate pune problema producerii unei pagube iminente, cu toate că instanța de fond reține că, față de cuantumul foarte ridicat al creanței în discuție, al corecției financiare aplicate și al misiunii reclamantei de a îndeplini un serviciu public, ar fi îndeplinită condiția pagubei iminente.

A apreciat intimatul că această susținere a instanței de fond, dincolo de faptul că nu este de natură să susțină soluția pronunțată, nefiind pertinentă și concludentă, nici nu este în măsură să înlăture motivele invocate de instituția pârâtă.

II. Soluția instanței de recurs

Examinând cu prioritate, în raport de prevederile art. 248 alin. (1) din C. proc. civ., excepția nulității recursului incident, Înalta Curte constată că aceasta este neîntemeiată și urmează să o respingă, având în vedere că motivele de nelegalitate invocate de recurentul-pârât pot fi circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte reține următoarele:

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante.

Reclamanta a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune prin care a solicitat suspendarea Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului de convergență nr. 27020 încheiate la data de 21.02.2023, emisă de Direcția Generală Program Dezvoltare Durabilă, până la soluționarea definitivă a contestației împotriva acestui act administrativ.

Soluționând cauza, curtea de apel a respins cererea reclamantei, constatând că în speță nu s-a demonstrat că există o îndoială serioasă asupra legalității actului atacat, respectiv un caz bine justificat, nefiind în consecință îndeplinită una dintre condițiile necesare pentru suspendarea actului administrativ conform prevederilor art. 14 din Legea nr. 554/2004 și art. 50 alin. (8) din O.U.G. nr. 66/2011.

Reclamanta a declarat recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., criticând soluția de respingere a cererii de suspendare față de neîndeplinirea condiției cazului bine justificat, iar pârâtul a declarat recurs incident, criticând considerentele prin care s-a reținut că este îndeplinită condiția pagubei iminente.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. invocat de recurenta-reclamantă, Înalta Curte reține următoarele:

Potrivit art. 15 alin. (1) din Legea 554/2004, "suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14, și prin cererea adresată instanței competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat. În acest caz, instanța poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluționarea definitivă a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula odată cu acțiunea principală sau printr-o acțiune separată, până la soluționarea acțiunii în fond."

Conform dispozițiilor art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004:

"În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond".

Înalta Curte are în vedere împrejurarea că acțiunea privind suspendarea executării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor reclamantei (până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului).

Îndeplinirea celor două condiții, respectiv cazul bine justificat și iminența producerii unei pagube, este lăsată la aprecierea judecătorului, fiind verificată, în funcție de circumstanțele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza argumentelor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube greu, sau imposibil de înlăturat, în ipoteza în care actul contestat ar fi anulat de instanța de judecată.

Or, cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

În jurisprudența sa constantă, secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că, pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Este adevărat că tot în practica instanței supreme s-a statuat că aparența de nelegalitate nu se limitează la verificarea regularității procedurii administrative sau a dimensiunii formale a actului administrativ, ci poate fi circumscrisă unor motive care țin de fondul raportului de drept administrativ, de legalitatea substanțială a actului supus evaluării.

Dar îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să fie evidentă, să poată fi decelată cu ușurință printr-o cercetare sumară a aparenței dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

În acest context, contrar opiniei primei instanțe, Înalta Curte apreciază că există elemente care conturează îndeplinirea condiției cazului bine justificat.

Astfel, faptul că echipa de control a reținut că în cadrul procedurii nu au fost solicitate clarificări din partea potențialilor ofertanți și a calificat mențiunile din caietele de sarcini drept cerințe de calificare privind capacitatea ofertantului de a executa lucrarea, cărora le-a atribuit un caracter discriminatoriu, în condițiile în care prin răspunsurile la clarificări, opozabile tuturor participanților la procedură, s-a specificat că aceste mențiuni nu sunt cerințe, la o analiză sumară, atrage dubii serioase asupra legalității actului contestat.

De asemenea, în urma unei cercetări sumare a aparenței dreptului, respectiv prin simpla lecturare, în paralel, a dispozițiilor legale cu privire la cerințele de calificare, specificațiile tehnice, cuprinse în Legea nr. 99/2016 privind achizițiile sectoriale, a textelor de lege pretins a fi încălcate de către reclamantă, a înscrisurilor depuse în probațiune, respectiv Răspunsurile la clarificări, Fișa de date, Anunțul de participare și Raportul procedurii și a constatărilor echipei de control, se poate concluziona că este dovedită îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ contestat.

În raport de aceste aspecte, Înalta Curte constată că există o îndoială puternică și evidentă asupra prezumției de legalitate a actului a cărui suspendare se solicită, întrucât sunt aspecte care pot fi analizate în procedura suspendării actului administrativ, în baza unei cercetări sumare a aparenței dreptului. Restul argumentelor de nelegalitate invocate de reclamantă ori cele asupra cărora s-a aplecat instanța de fond necesită o analiză aprofundată a situației de fapt și a textelor de lege incidente, incompatibilă cu cadrul cererii de suspendare.

Totodată, Înalta Curte constată că, prin sentința civilă nr. 45 din 5 februarie 2024, pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2023, a fost admisă cererea de chemare în judecată și s-a dispus anularea deciziei nr. 6502 din 24/04/2023, precum și anularea Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului de convergență nr. 27020 din 22.02.2023. S-a dispus anularea corecției financiare de 10.941.096,69 RON și a creanței bugetare în sumă de 3.287.813,09 RON, menționate la pct. 10 și 11 din Nota de constatare nr. x/22.02.2023.

Chiar dacă această sentință nu are caracter definitiv, soluția pronunțată constituie un criteriu în verificarea cazului bine justificat, câtă vreme nelegalitatea actului administrativ contestat a fost confirmată în primă instanță, în fond.

Prin urmare, motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. invocat de recurenta-reclamantă este fondat, iar în aceste condiții, instanța de control judiciar apreciază că nu mai este utilă analizarea criticilor recurentei subsumate motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.

În ceea ce privește recursul incident declarat de pârâtul Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene - Direcția Generală Program Dezvoltare Durabilă care a criticat considerentele prin care s-a reținut că este îndeplinită condiția pagubei iminente, Înalta Curte reține următoarele:

Referitor la cea de a doua condiție prevăzută de lege, din dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 rezultă că noțiunea de pagubă iminentă are în vedere prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Contrar susținerilor recurentului-pârât Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene - Direcția Generală Program Dezvoltare Durabilă, Înalta Curte apreciază că prejudiciul invocat de recurenta-reclamantă este unul material, viitor și previzibil, raportat la cuantumul foarte ridicat al creanței în discuție, respectiv al corecției financiare aplicate, în mod cert aplicarea și executarea corecției financiare urmând să facă mai dificilă pentru reclamantă realizarea contractului de lucrări nr. x/21.05.2020, atâta timp cât aceasta reprezintă 25% din valoarea contractului.

Suportarea unei sarcini financiare suplimentare, rezultată din reținerea creanței din următoarele cereri de rambursare, care urmează să fie suportată tot din veniturile proprii, va fi de natură să afecteze activitatea reclamantei, susținută din venituri proprii, relațiile cu beneficiarii, cu furnizorul care asigură apa brută, care este potabilizată de către societatea reclamantă și introdusă în sistemul de distribuție, cât și cu salariații societății.

Având în vedere aceste aspecte, Înalta Curte apreciază că în cauză au fost dovedite atât condiția cazului bine justificat, cât și condiția iminenței pagubei, motiv pentru care urmează să fie admisă cererea reclamantei privind executarea Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului de convergență nr. 27020 din 21.02.2023 emise de Direcția Generală Program Dezvoltare Durabilă, până la soluționarea definitivă a litigiului ce face obiectul dosarului nr. x/2023

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul principal declarat de A. S.A. împotriva sentinței civile nr. 276/2023 din 16 mai 2023 pronunțate de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal.

Va casa sentința recurată și, rejudecând, va admite cererea și va suspenda executarea Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului de convergență nr. 27020 din 21.02.2023 emisă de Direcția Generală Program Dezvoltare Durabilă până la soluționarea definitivă a litigiului ce face obiectul dosarului nr. x/2023

Va respinge recursul incident declarat de Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene-Direcția Generală Program Dezvoltare Durabilă, ca nefondat.

În condițiile art. 453 din C. proc. civ., Înalta Curte va obliga recurentul Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene-Direcția Generală Program Dezvoltare Durabilă la plata către recurenta A. S.A. a cheltuielilor de judecată în cuantum de 3700 RON, reprezentând onorariu avocațial 3500 RON și taxă judiciară de timbru 200 RON, conform dovezilor depuse la dosar.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepția nulității recursului incident.

Admite recursul principal declarat de A. S.A. împotriva sentinței civile nr. 276/2023 din 16 mai 2023 pronunțate de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și, rejudecând:

Admite cererea.

Suspendă executarea Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului de convergență nr. 27020 din 21.02.2023 emisă de Direcția Generală Program Dezvoltare Durabilă până la soluționarea definitivă a litigiului ce face obiectul dosarului nr. x/2023

Respinge recursul incident declarat de Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene-Direcția Generală Program Dezvoltare Durabilă, ca nefondat.

Obligă recurentul Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene-Direcția Generală Program Dezvoltare Durabilă la plata către recurenta A. S.A. a sumei de 3700 RON, reprezentând cheltuieli de judecată.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 28 martie 2024.