ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1511/2024

Ședința publică din data de 14 martie 2024

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2023, la data de 07 aprilie 2023, reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene - Direcția Generala Program Dezvoltare Durabilă, a solicitat ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună suspendarea Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului de convergență nr. 26676, încheiată la data de 21 februarie 2023, emisă de Direcția Generală Program Dezvoltare Durabilă, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a contestației împotriva acestui act administrativ.

Prin sentința civilă nr. 274 din 15 mai 2023, Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a respins ca nefondată cererea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene - Direcția Generală Program Dezvoltare Durabilă, având ca obiect suspendarea actului administrativ - Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului de convergență nr. 26676 încheiată la data de 21 februarie 2023.

Împotriva sentinței civile nr. 274 din 15 mai 2023, pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs principal reclamanta A. S.A. și recurs incident pârâtul Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene - Direcția Generală Program Dezvoltare Durabilă.

3.1. Reclamanta A. S.A. a formulat recurs în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, pe cale de consecință, admiterea cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost formulată.

Recurenta-reclamantă a învederat că sentința recurată a fost pronunțată cu greșita aplicare și interpretare a prevederilor art. 14 prin raportare la art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004, instanța de fond procedând la o analiză a corecției aplicate, iar nu a motivelor de nelegalitate invocate prin cererea de chemare în judecată, care la o primă analiză sumară, specifică unui astfel de litigiu, sunt apte să conducă la reținerea în cauză a unui caz bine justificat.

Raționamentul utilizat de instanța de fond, pentru fundamentarea considerentelor prin care s-a reținut că în speță nu este îndeplinită condiția cazului bine justificat, eludează și prevederile cuprinse la art. 185 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 99/2016, conform cărora criteriile de calificare pot face referire doar la capacitatea tehnică și profesională a ofertantului, iar nu a unui produs și nu vizează modul de execuție a unui proiect.

În urma unei cercetări sumare a aparentei dreptului, respectiv prin simpla lecturare, în paralel, a dispozițiilor legale cu privire la cerințele de calificare, specificațiile tehnice, cuprinse în Legea nr. 99/2016 privind achizițiile sectoriale, a textelor de lege pretins a fi încălcate de către aceasta, a înscrisurilor depuse în probațiune, respectiv Răspunsurile la clarificări, Fișa de date, Anunțul de participare și Raportul procedurii și a constatărilor echipei de control, se putea concluziona că este dovedită îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ contestat.

Împrejurarea de fapt referitoare la aplicarea corecției financiare în temeiul unei interpretări cu privire la modul în care ar fi acționat mențiunile din caietul de sarcini, respectiv ca cerințe de calificare, în condițiile în care aceste mențiuni nu au fost incluse de Autoritatea contractantă în cerințele de calificare cuprinse în Fișa de date și în Anunțul de participare și în privința cărora au existat clarificări, în sensul că aceste mențiuni nu sunt cerințe de calificare, nu a fost analizată în concret de instanța de fond, deși aceasta constituie o dovada certă în privința unor indicii serioase privind nelegalitatea actului administrativ, determinată de aplicarea greșită a legii de către echipa de control.

3.2. Pârâtul Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene - Direcția Generală Program Dezvoltare Durabilă a formulat recurs incident în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului și casarea în parte a sentinței recurate doar sub aspectul considerentului vizând existența în cauză a unei pagube iminente.

Recurentul-pârât a învederat, în esență, că soluția vizând îndeplinirea în cauză a condiției pagubei iminente este nemotivată, prin prisma motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Faptul că respectiva corecție financiară are un cuantum foarte ridicat, reprezentând 10% din valoarea contractului, iar executarea corecției ar face dificilă pentru reclamantă executarea contractului de lucrări, nu sunt motive legale pentru care să fie reținută îndeplinirea în cauză a respectivei condiții, necesar a fi îndeplinită în mod cumulativ, alături de condiția cazului bine justificat.

În acest sens, instanța de fond nu a înțeles nici să se pronunțe asupra apărărilor acestuia vizând faptul că autoritatea contractantă nu a dovedit că există vreun prejudiciu viitor și previzibil sau o atingere gravă și imediată a unui interes public sau privat raportat punctual la executarea actului administrativ atacat.

Recurentul-pârât a mai apreciat că sentința atacată este nelegală, în ceea ce privește soluția pronunțată cu privire la îndeplinirea în cauză a condiției pagubei iminente, cu încălcarea prevederilor art. 2 lit. ș) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

Recurentul-pârât Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene - Direcția Generală Program Dezvoltare Durabilă a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului principal declarat de partea adversă, ca nefondat, reiterând, în esență, apărările susținute în fața instanței de fond.

Recurenta-reclamantă A. S.A. a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului incident, ca nefondat.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta A. S.A. este fondat, iar recursul incident formulat de pârâtul Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene - Direcția Generală Program Dezvoltare Durabilă este nefondat, pentru următoarele considerente:

Cu caracter prealabil, Înalta Curte reține ca neîntemeiate criticile formulate de recurentul-pârât Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene - Direcția Generală Program Dezvoltare Durabilă care se subsumează motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei").

Referitor la acest aspect, Înalta Curte constată că obligația instanței de a-și motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispozițiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situației de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părților și punctul de vedere al instanței față de fiecare argument relevant și, nu în ultimul rând, raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția adoptată. Aceste cerințe legale sunt impuse de însăși esența înfăptuirii justiției, iar forța de convingere a unei hotărâri judecătorești rezidă din raționamentul logico-juridic clar explicitat și întemeiat pe considerente de drept.

Or, instanța de fond a arătat în mod expres motivele pentru care a ajuns la soluția din sentința recurată; Înalta Curte apreciază că sentința recurată respectă dispozițiile art. 22 alin. (2) și art. 425 C. proc. civ.. Astfel, prima instanță a expus silogismul logico-juridic ce a stat la baza soluției pronunțate, inclusiv din perspectiva analizării îndeplinirii în cauză a condiției privind paguba iminentă, fiind clare rațiunile avute în vedere.

Faptul că recurentul-pârât nu împărtășește raționamentul logico-juridic care a fundamentat considerentele primei instanțe cu privire la îndeplinirea în cauză a condiției privind paguba iminentă nu poate conduce la concluzia că hotărârea atacată nu este motivată.

Totodată, trebuie avut în vedere și specificul litigiului dedus judecății, care presupune că instanța nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului.

De altfel, instanța de recurs constată că, în concret, recurentul-pârât este nemulțumit de modul în care au fost aplicate dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, aceste critici subsumându-se motivului de casare prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. și urmând a fi analizate în acest context.

Pe cale de consecință, instanța de control judiciar reține că motivarea insuficientă sau contradictorie nu poate fi reținută raportat la sentința atacată. Instanța are obligația de a răspunde argumentelor esențiale invocate de părți, iar nu tuturor susținerilor formulate de acestea.

Astfel, așa cum s-a statuat în prg. 20 al Deciziei pronunțate în Cauza Gheorghe Mocuța împotriva României:

"În continuare, Curtea reiterează că, deși articolul 6 § 1 obligă instanțele să își motiveze hotărârile, acesta nu poate fi interpretat ca impunând un răspuns detaliat pentru fiecare argument (a se vedea Van de Hurk împotriva Țărilor de Jos, 19 aprilie 1994, pct. 61, seria x nr. x). De asemenea, Curtea nu are obligația de a examina dacă s-a răspuns în mod adecvat argumentelor. Instanțele trebuie să răspundă la argumentele esențiale ale părților, dar măsura în care se aplică această obligație poate varia în funcție de natura hotărârii și, prin urmare, trebuie apreciată în lumina circumstanțelor cauzei (a se vedea, alături de alte hotărâri, Hiro Balani împotriva Spaniei, 9 decembrie 1994, pct. 27, seria x nr. x-B)."

Aplicând cele statuate mai sus la prezenta cauză, Înalta Curte observă că prima instanță a pronunțat o hotărâre motivată și nu există niciun element care să indice caracterul arbitrar al modalității în care aceasta a aplicat legislația relevantă pentru faptele cauzei. De asemenea, constată că această motivare are o legătură logică cu argumentele dezvoltate de părți, fiind respectate cerințele unui proces echitabil, inclusiv prin raportare la prevederile art. 6 par. 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului privind dreptul la un proces echitabil.

În ceea ce privește obligativitatea instanțelor de a proceda la un examen efectiv al tuturor observațiilor și argumentelor prezentate de părți și de a motiva hotărârea pronunțată prin prisma acestor elemente, privită ca o componentă a dreptului la un proces echitabil reglementat de art. 6 din CEDO, Înalta Curte învederează că potrivit jurisprudenței constante a instanței europene de contencios a drepturilor omului, rezultată în special în cauzele împotriva României (Albina/Românie, Buzescu/României, Dima/României, Bock și Palade/României), art. 6 alin. (1) din Convenție obligă instanțele să își motiveze deciziile, fără însă ca prin aceasta să se înțeleagă că ar cere un răspuns detaliat la fiecare argument prezentat de părți și că o instanță care nu a motivat decât pe scurt hotărârea sa, să fi examinat totuși în mod real problemele esențiale care i-au fost supuse.

Or, în speță, potrivit considerentelor anterior expuse, instanța de fond a stabilit faptele și a aplicat dreptul incident, cu respectarea garanțiilor impuse de art. 6 CEDO privind dreptul părților la un proces echitabil, reușind să surprindă toate împrejurările esențiale pentru justa soluționare a cauzei.

În concluzie, Înalta Curte apreciază că nu poate fi reținută niciuna dintre ipotezele reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., sens în care apreciază nefondate susținerile recurentului-pârât privind incidența unui astfel de motiv de casare.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., având în vedere similitudinea criticilor formulate de ambii recurenți și care vizează modul în care au fost interpretate și aplicate în cauză dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va proceda la o analiză grupată a recursurilor, sistematizată în raport de problema de drept invocată, circumscris acestui caz de casare.

Reclamanta A. S.A. a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere întemeiată pe dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, solicitând suspendarea executării Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului de convergență nr. 26676, încheiată la data de 21 februarie 2023, emisă de Direcția Generală Program Dezvoltare Durabilă, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a contestației împotriva acestui act administrativ.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

"În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond".

Înalta Curte are în vedere împrejurarea că acțiunea privind suspendarea executării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor reclamantei (până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului).

Îndeplinirea celor două condiții, respectiv cazul bine justificat și iminența producerii unei pagube, este lăsată la aprecierea judecătorului, fiind verificată, în funcție de circumstanțele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza argumentelor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube greu, sau imposibil de înlăturat, în ipoteza în care actul contestat ar fi anulat de instanța de judecată.

Or, cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

În jurisprudența sa constantă, secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Este adevărat că tot în practica instanței supreme s-a statuat că aparența de nelegalitate nu se limitează la verificarea regularității procedurii administrative sau a dimensiunii formale a actului administrativ, ci poate fi circumscrisă unor motive care țin de fondul raportului de drept administrativ, de legalitatea substanțială a actului supus evaluării.

Dar îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să fie evidentă, să poată fi decelată cu ușurință printr-o cercetare sumară a aparenței dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

În acest context, contrar opiniei primei instanțe, Înalta Curte apreciază că există elemente care conturează îndeplinirea condiției cazului bine justificat.

Astfel, faptul că echipa de control a reținut că în cadrul procedurii nu au fost solicitate clarificări din partea potențialilor ofertanți și a calificat mențiunile din caietele de sarcini drept cerințe de calificare privind capacitatea ofertantului de a executa lucrarea, cărora le-a atribuit un caracter discriminatoriu, în condițiile în care prin răspunsurile la clarificări, opozabile tuturor participanților la procedură, s-a specificat că aceste mențiuni nu sunt cerințe, la o analiză sumară, atrage dubii serioase asupra legalității actului contestat.

De asemenea, în urma unei cercetări sumare a aparenței dreptului, respectiv prin simpla lecturare, în paralel, a dispozițiilor legale cu privire la cerințele de calificare, specificațiile tehnice, cuprinse în Legea nr. 99/2016 privind achizițiile sectoriale, a textelor de lege pretins a fi încălcate de către reclamantă, a înscrisurilor depuse în probațiune, respectiv Răspunsurile la clarificări, Fișa de date, Anunțul de participare și Raportul procedurii și a constatărilor echipei de control, se poate concluziona că este dovedită îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ contestat.

În raport de aceste aspecte, Înalta Curte constată că există o îndoială puternică și evidentă asupra prezumției de legalitate a actului a cărui suspendare se solicită, întrucât sunt aspecte care pot fi analizate în procedura suspendării actului administrativ, în baza unei cercetări sumare a aparenței dreptului. Restul argumentelor de nelegalitate invocate de reclamantă ori cele asupra cărora s-a aplecat instanța de fond necesită o analiză aprofundată a situației de fapt și a textelor de lege incidente, incompatibilă cu cadrul cererii de suspendare.

Totodată, Înalta Curte constată că, prin sentința civilă nr. 69 din 14 februarie 2024, pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2023, a fost admisă cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene - Direcția Generală Program Dezvoltare Durabilă, anulată Decizia nr. 63397/20.04.2023 privind soluționarea contestației și anulată Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare pentru programele operaționale nr. 26676/22.02.2023 în ceea ce privește corecția financiară în sumă de 6.095.389,60 RON și creanța bugetară în sumă de 1.081.259,20 RON.

Chiar dacă această sentință nu are caracter definitiv, soluția pronunțată constituie un criteriu în verificarea cazului bine justificat, câtă vreme nelegalitatea actului administrativ contestat a fost confirmată în primă instanță, în fond.

Referitor la cea de a doua condiție prevăzută de lege, din dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 rezultă că noțiunea de pagubă iminentă are în vedere prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Contrar susținerilor recurentului-pârât Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene - Direcția Generală Program Dezvoltare Durabilă, Înalta Curte apreciază că prejudiciul invocat de recurenta-reclamantă este unul material, viitor și previzibil, raportat la cuantumul foarte ridicat al creanței în discuție, respectiv al corecției financiare aplicate, în mod cert aplicarea și executarea corecției financiare urmând să facă mai dificil pentru reclamantă realizarea contractului de lucrări nr. x/21.09.2021-CL2, atâta timp cât aceasta reprezintă 10% din valoarea contractului.

Suportarea unei sarcini financiare suplimentare, rezultată din reținerea creanței din următoarele cereri de rambursare, care urmează să fie suportată tot din veniturile proprii, va fi de natură să afecteze activitatea reclamantei, susținută din venituri proprii, relațiile cu beneficiarii, cu furnizorul care asigură apa brută, care este potabilizată de către societatea reclamantă și introdusă în sistemul de distribuție, cât și cu salariații societății.

Având în vedere aceste aspecte, Înalta Curte apreciază că în cauză au fost dovedite atât condiția cazului bine justificat, cât și condiția iminenței pagubei, astfel încât sentința recurată este nelegală, fiind pronunțată cu încălcarea dispozițiilor art. 14 și art. 2 lit. ș) și t) din Legea nr. 554/2004, aspect de natură a atrage casarea hotărârii de fond și reformarea soluției primei instanțe, cu consecința respingerii recursului incident.

Pentru considerentele expuse, constatând că este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamanta A. S.A., va casa sentința recurată și, în rejudecare, va admite cererea de chemare în judecată, dispunând suspendarea Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului de convergență nr. 26676 încheiată la data de 21 februarie 2023, emisă de Direcția Generală Program Dezvoltare Durabilă, până la soluționarea definitivă a contestației împotriva acestui act administrativ, urmând să respingă totodată recursul incident declarat de pârâtul Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene - Direcția Generală Program Dezvoltare Durabilă împotriva aceleiași sentințe, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta A. S.A. împotriva sentinței civile nr. 274 din 15 mai 2023 a Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și, în rejudecare:

Admite cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene - Direcția Generală Program Dezvoltare Durabilă.

Dispune suspendarea Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului de convergență nr. 26676 încheiată la data de 21 februarie 2023, emisă de Direcția Generală Program Dezvoltare Durabilă, pana la soluționarea definitivă a contestației împotriva acestui act administrativ.

Respinge recursul incident declarat de pârâtul Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene - Direcția Generală Program Dezvoltare Durabilă împotriva aceleiași sentințe, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 C. proc. civ., astăzi, 14 martie 2024.