ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5384/2024

Ședința publică din data de 20 noiembrie 2024

Asupra recursului de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a X-a contencios administrativ și fiscal la data de 21.09.2023 sub nr. x/2023, reclamanta U.A.T. Comuna Remetea l-a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene-Direcția Generală Program Dezvoltare Durabilă, solicitând:

- suspendarea executării Raportului de neconformitate F.N. din 24.04.2023 pentru Acordul contractual nr. x/07.07.2022, transmis prin Adresa nr. x/25.07.2023, înregistrată la reclamantă sub nr. x/26.07.2023. 2023, până la soluționarea definitivă a cauzei, în conformitate cu prevederile art. 15 din Legea nr. 554/2004;

- anularea Raportului de neconformitate F.N. din 24.04.2023 pentru Acordul contractual nr. x/07.07.2022, transmis prin Adresa nr. x/25.07.2023, înregistrată la reclamantă sub nr. x/26.07.2023. 2023 și a Deciziei nr. 149712/08.09.2023, privind soluționarea Plângerii administrative nr. 10967/BE/14.08.2023 formulată de U.A.T. Comuna Remetea împotriva Raportului de neconformitate nr. x/25.08.2023 aferent Proiectului "Înființare rețea de distribuție gaze naturale în comuna Remetea, sat Remetea și Sineu, județul Harghita", cod SMIS 140705;

- obligarea pârâtului la plata la sumei reprezentând procentul reducerii procentuale de 25%, conform clauzelor contractuale;

- obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentința civilă nr. 129 din data de 22 noiembrie 2023, Curtea de Apel București, secția a X-a contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele:

A admis cererea formulată de reclamanta U.A.T. Comuna Remetea, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene-Direcția Generală Program Dezvoltare Durabilă.

A anulat Raportul de neconformitate nr. 123399 din data de 25.07.2023 pentru Acordul contractual nr. x/07.07.2022, emis de Direcția Generală Program Dezvoltare Durabilă din cadrul Ministerului Investițiilor și Proiectelor Europene.

A anulat Decizia nr. 149712 din data de 08.09.2023 a Ministerului Investițiilor și Proiectelor Europene, privind soluționarea plângerii administrative nr. 10967/BE/14.08.2023 formulată de UAT Comuna Remetea împotriva Raportului de neconformitate nr. x/25.07.2023.

A dispus, în baza art. 15 alin. (1) din Legea 554/2004, suspendarea executării Raportului de neconformitate nr. 123399 din data de 25.07.2023 pentru Acordul contractual nr. x/07.07.2022, emis de Direcția Generală Program Dezvoltare Durabilă din cadrul Ministerului Investițiilor și Proiectelor Europene, până la soluționarea definitivă a cererii de anulare.

Împotriva acestei sentințe, pârâtul Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene a formulat recurs, întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și respingerea acțiunii ca neîntemeiată.

În susținerea recursului declarat împotriva suspendării executării Raportului de neconformitate nr. 123399 din data de 25.07.2023 pentru Acordul contractual nr. x/07.07.2022, întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurentul susține că sentința nu este motivată, astfel cum prevăd dispozițiile art. 425 alin. (1) pct. b) C. proc. civ., invocând caracterul superficial, părtinitor și contrar normelor incidente, fiind aplicate greșit dispozițiile art. 14 alin. (1) și 15 din Legea nr. 554/2004.

În privința recursului declarat împotriva soluției de anulare a actelor administrative, afirmă recurentul că judecătorul fondului interpretează incorect prevederile pct. 11 lit. A) din Anexa 2 la H.G. nr. .519/2014, în baza cărora autoritatea publică finanțatoare a încadrat "abaterea" constatată, apreciind ca întemeiate criticile reclamantei sub acest aspect, întrucât utilizarea criteriului de atribuire "prețul cel mai scăzut", nu ar fi determinat restricționarea accesului agenților economici la procedura de atribuire.

Mai susține că nu au fost analizate aspectele și temeiurile de drept consemnate de autoritatea publică finanțatoare (cu trimitere la prevederile art. 187 alin. (3), (1) și art. 7 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 98/2016, art. 15 din Directiva 2014/25UE, Regulamentul delegat (UE) 2021/1953) în cele două acte administrative atacate (Decizia și Raportul de neconformitate).

De asemenea, recurentul subliniază că sentința conține o apreciere vădită și tendențioasă a judecătorului fondului cu privire la presupusa "încadrare greșită a abaterii" de către autoritatea publică finanțatoare, preluată ca atare din susținerile reclamantei, ignorându-se argumentele expuse de recurent ca fiind irelevante și inutile, fiind încălcat din această perspectivă principiul disponibilității, întrucât judecătorul fondului nu a ținut cont de ceea ce s-a cerut, de argumentele părților ori de probatoriul administrat.

Un aspect esențial în analizarea temeiniciei și legalității actelor administrative atacate, în viziunea recurentului, consistă în încălcarea de către reclamantă a Legii achizițiilor publice, prin utilizarea unui criteriu de atribuire "forțat" și "nelegal" prin care a restricționat accesul operatorilor economici la procedura de atribuire, raportat la obiectul și valoarea contractului de lucrări, care vizează o cerință deloc proporțională care a condus la încălcarea de către autoritatea contractantă a principiului tratamentului egal și al proporționalității.

Prin impunerea criteriului de atribuire menționat de către autoritatea contractantă, potențialii operatori participanți la procedura de atribuire, cu expertiză concretă în executarea unor astfel de lucrări de anvergură au fost descurajați să-și depună ofertele, fiind îngrădiți de impunerea acestui criteriu de atribuire "prețul cel mai scăzut", inacceptabil, mai ales când valoarea contractului este considerabilă,

Susține recurentul că, în situația atribuirii unui contract, cu o valoare considerabilă, o autoritate contractantă trebuie să urmărească oferta unui operator economic pe care să o declare câștigătoare din perspectiva "calității lucrărilor", capabil să le execute în condiții optime, și nu din perspectiva prețului cel mai scăzut.

În drept, își întemeiază recursul pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 și art. 425 din C. proc. civ., precum și pe dispozițiile art. 6 alin. (3) din O.U.G. nr. 66/2011, art. 7 alin. (1) lit. c) și art. 187 alin. (3

1

) din Legea nr. 98/2016.

Intimata-reclamantă UAT Comuna Remetea a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursurilor ca nefondate. În privința criticilor formulate în cadrul recursul împotriva cererii de suspendare a efectelor raportului de neconformitate contestat, în motivare susține incidența prevederilor art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, arătând că sunt îndeplinite condițiile cerute de textul actului normativ, întrucât punerea în executare a actului administrativ contestat ar duce la blocarea completă a proiectului finanțat, intimata-reclamantă fiind lipsită de posibilitatea de a suporta, din fonduri proprii sau alte tipuri de finanță suma reprezentând reducerea de 25%, fiind astfel prejudiciată.

Referitor la recursul având ca obiect cererea de anulare a raportului de conformitate, arată că orice măsură luată de o autoritate publică cu atribuții de control trebuie să respecte principiul proporționalității, prevăzut de art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011 și jurisprudența CJUE. Totodată, în conformitate cu dispozițiile art. 27 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, afirmă că pentru a fi stabilită existența unei nereguli, trebuie demonstrat faptul că abaterea constatată a adus sau este susceptibilă de a aduce un prejudiciu bugetului Uniunii Europene sau fondurilor publice naționale aferente. Or, prin procesul-verbal de constatare întocmit de AM POIM nu se demonstrează că abaterea ar fi condus la prejudicii financiare, persistând confuzia între noțiunile de "abatere" și "neregulă". De asemenea, nu s-a dovedit că utilizarea criteriului "prețul cel mai scăzut" a determinat restricționarea accesului la procedura de atribuire.

În acest sens, soluția dispusă de instanța de judecată este corectă și legală, motiv pentru care se solicită respingerea recursurilor formulate.

II. Soluția și considerentele instanței de recurs

Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele invocate de recurent și cu apărările formulate, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că recursurile sunt fondate, pentru considerentele expuse în cele ce urmează.

Motivul de casare/nelegalitate invocat prin prisma art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. intervine în caz de încălcare prin hotărâre sau aplicare greșită a nomelor de drept material. Va fi incident acest motiv atunci când instanța de fond, deși a recurs la textele de lege substanțială aplicabile speței, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit.

Instanța de control judiciar reține că prin actele administrative litigioase reprezentate de Raportul de neconformitate nr. 123399 din data de 25.07.2023 pentru Acordul contractual nr. x/07.07.2022, raport emis de Direcția Generală Program Dezvoltare Durabilă din cadrul Ministerului Investițiilor și Proiectelor Europene, cât și prin Decizia de soluționare a plângerii prealabile nr. 149712/08.09.2023 s-a constatat în sarcina intimatei-reclamante Comuna Remetea o abatere de la legislația privind achizițiile publice, privind Acordul contractual nr. x/07.07.2022 având ca obiect execuția de lucrări pentru proiectul Înființare rețea de distribuție gaze naturale în Comuna Remetea, sat Remetea și Șineu, jud. Harghita.

Abaterea a constat în utilizarea, drept criteriu de atribuire, a prețului cel mai scăzut în cazul unui contract cu o valoare estimată peste pragul publicării în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene. Valoarea estimată a lucrărilor de executat era de 45.464.909,24 RON, fără TVA, mai mare decât pragurile valorice prevăzute de art. 7 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 98/2016.

Prin raportul de neconformitate s-a menționat că aplicarea procentului de reducere de 25% a intervenit ca urmare a faptului că o singură ofertă a fost admisibilă, astfel cum reiese din Raportul procedurii nr. x/23.06.2022, elaborat de către comisia de evaluare.

S-a reținut că abaterea se încadrează la tipul de abatere menționată la pct. 11 din Anexa 2 - lit. A) din H.G. nr. 519/2014 privind stabilirea ratelor aferente reducerilor procentuale/corecțiilor financiare aplicabile pentru abaterile prevăzute în anexele la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora, respectiv utilizarea unor criterii de calificare, selecție, atribuire sau condiții de executare a contractelor sau a unor specificații tehnice care nu sunt discriminatorii în sensul abaterii de la pct. 10, dar care restricționează accesul operatorilor economici.

S-a constatat nerespectarea prevederilor art. 187 alin. (3

1

) din Legea nr. 98/2016, conform cărora "Autoritatea contractantă poate utiliza criteriul prețul cel mai scăzut numai în situația în care achiziționează produse, servicii sau lucrări a căror valoare estimată a contractului nu depășește pragurile prevăzute la art. 7 alin. (1), precum și în situația aplicării procedurii de negociere fără publicare prealabilă a unui anunț de participare prevăzute la art. 104 alin. (1) lit. b)."

Totodată, pentru justificarea constatării abaterii și aplicării reducerii procentuale au fost reținute și dispozițiile art. 6 alin. (3) din O.U.G. nr. 66/2011, conform cărora "În aplicarea prevederilor alin. (1), autoritățile cu competențe în gestionarea fondurilor europene au obligația aplicării de reduceri procentuale din sumele solicitate la plată de către beneficiari, în situația în care constată cel puțin una dintre abaterile prevăzute în anexele care fac parte integrantă din prezenta ordonanță de urgență (...)."

Din perspectiva reglementărilor incidente situației factuale, soluția primei instanțe cu privire la nelegalitatea actelor administrative litigioase nu poate fi primită, criticile recurentului-pârât fiind întemeiate.

Este de necontestat că folosirea criteriului de atribuire prețul cel mai scăzut nu respectă dispozițiile art. 187 alin. (3

1

) din Legea nr. 98/2016, aspect reținut ca atare în considerentele sentinței recurate, raportat la valoarea estimată a lucrărilor de executat conform contractului, de 45.464.909,24 RON fără TVA care depășește pragul valoric prevăzut la art. 7 alin. (1) lit. c) pentru contractele de achiziții publice/acordurile-cadru de produse și de servicii.

Utilizarea criteriului de atribuire menționat în cazul contractelor cu o valoare estimată superioară celei publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii europene constituie neregulă în sensul art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, potrivit căruia neregula este definită ca fiind "orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate în raport cu dispozițiile naționale și/sau europene, precum și cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziții, ce rezultă dintr-o acțiune sau inacțiune a beneficiarului ori a autorității cu competențe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaționali și/sau fondurile publice naționale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit".

Din analiza definiției legale date noțiunii de neregulă se observă că incidența acesteia nu este limitată exclusiv la ipoteza în care acțiunea sau inacțiunea beneficiarului ori a autorității competente a prejudiciat efectiv bugetul Uniunii Europene/fondurilor publice naționale aferente, ci se aplică deopotrivă și atunci când există riscul de prejudiciere, adică potențialitatea acestuia.

După cum s-a arătat prin hotărârea pronunțată la 14 iulie 2014 de Curtea de Justiție a Uniunii Europene în cauza C-406/14, Miasto, "44. (…) nu este necesar să fie demonstrată existența unei incidențe financiare precise (…). 45. În consecință, este necesar să se considere că o încălcare a regulilor de atribuire a contractelor de achiziții publice constituie o neregularitate în sensul articolului 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006 în măsura în care posibilitatea ca această încălcare să fi avut o incidență asupra bugetului fondului vizat nu poate fi exclusă".

Abaterea constatată rezultată din încălcarea normelor legale din materia achizițiilor publice și a principiilor care stau la baza atribuirii contractului, în cadrul procedurii de atribuire a proiectului "Înființare rețea de distribuție gaze naturale în comuna Remetea, sat Remetea și Sineu, județul Harghita", a avut efecte directe asupra eficientei utilizări a fondurilor publice, câtă vreme procedura urmată este nelegală, iar procedura corectă ce impunea publicarea în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene ar fi putut conduce la participarea și mai multor ofertanți.

Esențial este, însă, faptul că neregula constatată nu poate fi înlăturată și este de natură sa aibă incidență asupra bugetului fondului vizat.

Având în vedere neregula reținută, au fost îndeplinite cerințele aplicării măsurii administrative sub forma reducerii procentuale de 25%, potrivit Anexei nr. 2 lit. A) pct. 11 din H.G. nr. 514/2014, abaterea determinând restricționarea accesului operatorilor economici, nefiind asigurate condițiile unei competiții corespunzătoare în cadrul procedurii; prin limitarea concurenței, s-a ajuns la situația ca numai un singur operator economic să poată depune o ofertă, iar această situație nu a putut fi justificată de specificul contractului în cauză.

Acest aspect a determinat încălcarea principiilor tratamentului egal și al proporționalității, așadar măsura luată este justificată prin prisma dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. n) din O.U.G. nr. 66/2011 și art. 17 din același act normativ, reflectând și soluțiile ce constituie jurisprudența în materie a CJUE.

În raport de dispozițiile art. 15 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 și față de constatarea incidenței motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., reținând că actul administrativ litigios a fost adoptat în condiții de legalitate, Înalta Curte va admite recursul formulat împotriva hotărârii prin care s-a dispus suspendarea executării acestuia.

III. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 și art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va admite recursurile declarate de recurentul-pârât Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene-Direcția Generală Program Dezvoltare Durabilă împotriva sentinței civile nr. 129 din data de 22 noiembrie 2023, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a X-a contencios administrativ și fiscal, va casa sentința recurată și, în rejudecare, va respinge cererea de chemare în judecată formulată de U.A.T. Comuna Remetea, ca nefondată.

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de recurentul-pârât Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene-Direcția Generală Program Dezvoltare Durabilă împotriva sentinței civile nr. 129 din data de 22 noiembrie 2023, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a X-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și, rejudecând:

Respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta U.A.T. Comuna Remetea privind anularea Raportului de neconformitate F.N. din 24.04.2023 și a Deciziei nr. 149712/08.09.2023, precum și suspendarea executării acestor acte, ca nefondată.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 20 noiembrie 2024, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței.