ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5981/2023

Ședința publică din data de 12 decembrie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 01.08.2016, pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2016 reclamanta A. S.A. (fostă B.) în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei a solicitat anularea integrală a Ordinului Președintelui A.N.R.E. nr. 18/2014 pentru aprobarea Metodologiei de calcul al consumului tehnologic din sistemele de distribuție a gazelor naturale și, pe cale de consecință, să dispună obligarea pârâtei la întocmirea, aprobarea și publicarea în Monitorului Oficial a unui nou Ordin pentru aprobarea metodologiei de calcul al consumului tehnologic din sistemele de distribuție a gazelor naturale, cu respectarea dispozițiilor și principiilor edictate atât în cuprinsul Legii energiei electrice și a gazelor naturale nr. 123/2012, cu modificările și completările ulterioare, cât și al celorlalte reglementări legale specifice domeniului gazelor naturale. Totodată, a solicitat și obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

1.2. Prin sentința civilă nr. 285 din 31 iulie 2020, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea formulată de reclamanta A. S.A. (fostă B.) în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naționala de Reglementare în Domeniul Energiei, ca neîntemeiată.

1.3. Prin decizia nr. 6333 din data de 13 decembrie 2023, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal a admis recursul declarat de reclamanta A. S.A. împotriva sentinței civile nr. 285 din 31 iulie 2020 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a casat sentința recurată și a trimis cauza aceleiași instanțe, spre o nouă judecată.

1.4. Cauza a fost înregistrată, în rejudecare, pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, la data de 17.03.2022 sub dosar nr. x/2016. Ulterior, în urma admiterii declarației de abținere formulate de judecătorul inițial învestit, cauza a fost trimisă la registratură pentru repartizarea aleatorie, primind un nou număr de înregistrare, respectiv nr. x/2022.

Prin sentința civilă nr. 1170 din data de 8 iunie 2022, pronunțată în dosarul nr. x/2022, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței menționate anterior, reclamanta societatea A. S.A. a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței recurate și, în principal, reținerea cauzei spre rejudecare cu consecința admiterii cererii de chemare în judecată, iar, în subsidiar, trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanțe.

În motivare, partea recurentă-reclamantă a afirmat existența unei greșite aplicări a normelor de drept material, indicând motivul de casare/nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Astfel, analizând criticile reclamantei privind nemotivarea actului litigios, prima instanță a arătat că partea pârâtă și-a îndeplinit obligația de a motiva în fapt și în drept actul administrativ contestat.

Într-o greșită aplicare a prevederilor art. 12 alin. (3) din Legea nr. 52/2003 instanța de rejudecare omite faptul că prevederile Legii nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică sunt norme imperative de interes public, a căror încălcare atrage nulitatea absolută a actului emis. Recurenta - reclamantă indică și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000. Adoptarea Ordinului contestat cu încălcarea art. 12 alin. (3) din Legea nr. 52/2003 reprezintă un motiv de nelegalitate ce atrage anularea acestuia. În acest sens se identifică în jurisprudența Tribunalului Bihor hotărârea nr. 351/2019. Soluția instanței de rejudecare reprezintă astfel o aplicare greșită a art. 12 alin. (3) din Legea nr. 52/2003.

Recurenta-reclamantă indică și o greșită aplicare a art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004. Nu se poate concluziona în mod valabil că ANRE a acționat la emiterea Ordinului contestat cu respectarea limitelor prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, atât timp cât prevederile acestuia sunt contrare legislației în vigoare, sens în care se mai indică art. 173 alin. (5) și art. 178 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 123/2012.

Contrar celor reținute de către instanța de rejudecare, A. a învederat încă din cuprinsul cererii de chemare în judecată că Ordinul contestat încalcă prevederile Legii nr. 123/2012. Textul de lege nu solicită pentru constatarea excesului de putere verificarea concomitentă a condițiilor pe care le prevede, ci existența oricăreia dintre ele fiind suficientă pentru a se reține excesul de putere.

Indicându-se aspecte din jurisprudența instanței supreme, se susține că modalitatea de stabilite a CT prin Ordinul contestat este rezultatul unei aprecieri realizate cu exces de putere. Față de art. 100 pct. 35 din Legea nr. 123/2012, respectiv art. 173 alin. (5) și art. 178 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 123/2012 ANRE, costurile cu cantitățile de gaze naturale consumate în vederea asigurării parametrilor tehnologici necesari desfășurării activității de distribuție reprezintă costuri prudente. Omisiunea ANRE de a recunoaște drept consum tehnologic toate cantitățile de gaze naturale inerente prestării activității de distribuție a gazelor naturale reprezintă încălcarea prevederilor legale menționate, precum și a dreptului A. la recuperarea integrală a costurilor prudente.

Dreptul de apreciere al ANRE, în acest caz, se limitează la verificarea caracterului inerent al cantităților de gaze consumate de operatorul de distribuție în vederea asigurării parametrilor tehnologici necesari desfășurării activității de distribuție. În ipoteza în care ANRE omite să recunoască în categoria consumului tehnologic cantități de gaze absolut necesare prestării activității de distribuție aceasta acționează cu abuz de putere, depășind limitele dreptului de apreciere care i-a fost recunoscut prin lege. Prin urmare, într-o greșită aplicarea a art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 123/2012, instanța de rejudecare a reținut că metoda de calcul al consumului tehnologic de gaze naturale în sistemele de distribuție a fost făcută cu respectarea marjei de apreciere a autorității de reglementare.

S-a mai indicat și nemotivarea sentinței atacate, cu referire la motivul de casare/nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

În ciuda art. 501 alin. (1) C. proc. civ., instanța de rejudecare nu a ținut cont de obligativitatea motivării hotărârii reafirmată de ÎCCJ.

Recurenta-reclamantă a criticat analiza primei instanțe referitoare la gazele naturale livrate, dar nefacturate din cauza neînregistrării de către sistemele de măsură pe fondul decalibrării sau uzurii acestora, vizate și de obiectivele nr. 1 și 3 din raportul de expertiză.

Cu privire la acele cantități de gaze naturale, poziția expertului a fost constantă în sensul caracterului inerent al acestora și nu pot fi interpretate că ar fi o confirmare implicită a legalității metodologiei cum eronat a reținut instanța de rejudecare. Concluzia firească în acest caz este includerea respectivelor categorii de gaze naturale în categoria consumului tehnologic, ponderea cazurilor nefiind relevantă.

Curtea de Apel București în rejudecarea cauzei nu ține cont de faptul că instanța de recurs a înlăturat considerentele instanței de fond de respingere a respectivelor categorii de gaze pe motiv că acestea ar avea un efect neglijabil. ÎCCJ a reținut că nu a fost detaliată de către instanța de fond ponderea sistemelor de măsurare cu deficiențe în totalul sistemelor de măsurare. Or, în cuprinsul raportului de expertiză s-a reținut că procentul contoarelor cu erori de măsură mai mari de +/- 2% este în jur de 12% din totalul contoarelor testate, care, raportat la numărul de consumatori ai A., are un impact major. Așadar, ponderea mică a cazurilor nu poate constitui un motiv de nerecunoaștere a pierderilor ocazionate de neînregistrarea de către sistemele de măsură din cauza decalibrării sau uzurii acestora, atât timp cât ele există.

Considerentele primei instanțe nu țin cont de premisa de la care pornește analiza obiectivelor 1 și 3 ale raportului de expertiză, anume că respectivele pierderi de gaze naturale se înregistrează. Obligația A. de administrare, verificare și întreținere a sistemelor de măsurare din proprietatea sa nu indică vreo culpă din partea A. în existența acestor pierderi, ele existând și în ipoteza respectării de către A. a tuturor obligațiilor legale ce îi incumbă în calitate de operator de distribuție. Prin urmare este contradictorie motivarea Curții de Apel București atât timp cât concluziile expertului confirmă caracterul inerent al pierderilor reprezentând gaze naturale în discuție.

Referitor la pierderile pe instalația de utilizare, între postul de reglare și sistemele de măsurare, respectiv pierderile de volume de gaze naturale care au loc după sistemul de măsură, dar nemăsurabile, instanța de rejudecare face totală abstracție de concluziile expertului.

Prima instanță nu ia în calcul faptul că revin OSD costurile cu aceste cantități de gaze, indiferent de cui îi revine proprietatea/administrarea instalației. În definirea CT, nici Legea nr. 123/2012 și nici Metodologia nu fac vreo distincție între pierderile de gaze cauzate de instalații care se află în proprietatea clientului final sau a OSD. Tocmai pentru că, în ambele cazuri, OSD este cel care suportă costurile.

Instanța de rejudecare preia fidel susținerile ANRE din întâmpinarea depusă în etapa recursului, fără ca acestea să prezinte o relevanță concretă pentru analiza caracterului inerent al pierderilor pe instalația de utilizare.

După cum rezultă din însuși cuprinsul obiectivului nr. 2, pierderile pe instalația de utilizare, între postul de reglare și sistemele de măsurare, respectiv pierderile de volume de gaze naturale care au loc după sistemul de măsură, nu pot fi măsurate de acesta pentru că reprezintă cantități mai mici decât debitul minim măsurabil al sistemului de măsură, și nu ca urmare a deficienței sistemelor de măsurare. Instanța de rejudecare face totală abstracție de concluziile expertului.

Prima instanță nu ia în calcul faptul că revin OSD costurile cu aceste cantități de gaze, indiferent de cui îi revine proprietatea/administrarea instalației. În definirea CT, nici Legea nr. 123/2012 și nici Metodologia nu fac vreo distincție între pierderile de gaze cauzate de instalații care se află în proprietatea clientului final sau a OSD. Tocmai pentru că, în ambele cazuri, OSD este cel care suportă costurile.

Raționamentul instanței de rejudecare nu este susținut de considerentele formulate, ignorând concluziile raportului de expertiză și răspunsului la obiecțiuni, argumentele A. și nici nu țin cont de susținerile ANRE, care recunoaște în repetate rânduri caracterul inerent al acestor pierderi.

În ce privește volumele de gaze consumate în cazul cuplărilor, reumplerilor conductelor din sistemul de distribuție, suplimentare față de cantitățile calculate conform art. 6 din Metodologie (obiectivul nr. 4 la raportul de expertiză), soluția instanței nu ține cont de realitatea obiectivă, atât timp cât, după cum se reține în cuprinsul sentinței atacate, situațiile în care gazele nu sunt conforme, dar introduse în SNT, sunt rare, ceea ce nu înseamnă ca aceste cazuri sunt inexistente. Prin urmare, în optica instanței, ori de câte ori în SNT sunt introduse gaze neconforme, A. va trebui să suporte pierderile de gaze naturale cauzate de umiditatea acestora, fără a avea orice fel de culpă.

Gazele naturale neconforme nu sunt admise la intrarea în ST, doar teoretic. În realitate, în SNT se regăsesc gaze naturale neconforme, independent de activitatea operatorului de distribuție, iar din Metodologie lipsesc prevederi referitoare la armonizarea unor situații în care au fost introduse în SNT gaze neconforme. Astfel, prin aplicarea Metodologiei în forma ei actuală se produce o vădită nelegalitate, operatorul de distribuție fiind obligat să suporte pierderi specifice activității de distribuție a gazelor naturale, fără a-și putea recupera costurile în tarife și fără ca aceste pierderi să poată fi evitate sau controlate de operator.

Soluția instanței de rejudecare nu ține cont de concluziile formulate de expert în cuprinsul raportului de expertiză, în sensul că se impune modificarea Metodologiei cu articole ce vor trata și pierderile cauzate de umiditatea gazelor naturale.

Cât privește pierderile de gaze naturale determinate de emisiile nelocalizate în atmosferă (prin regulatoare de presiune, supape de siguranță) (obiectivul nr. 6 la raportul de expertiză), prima instanță nu adresează în cuprinsul sentinței atacate această problemă, sentința atacată fiind total nemotivată.

Or, ÎCCJ nu a validat considerentele primei instanțe cu privire la acele categorii de gaze naturale neanalizate expres în hotărârea din recurs, cum ar fi pierderile de gaze pe instalația de utilizare (obiectivul nr. 2 la raportul de expertiză) sau pierderile de gaze determinate de emisiile nelocalizate în atmosferă (obiectivul nr. 6 din raportul de expertiză). ÎCCJ nu și-a însușit deci soluția instanței de fond referitoare la oricare dintre cele 6 categorii de gaze naturale analizate.

Prin urmare, în etapa rejudecării, prima instanță trebuia să reanalizeze toate motivele de nelegalitate ale Ordinului contestat, cu privire la toate categoriile de gaze naturale în discuție. Or, instanța de rejudecare a omis să analizeze categoria de gaze naturale ce se pierd din cauza emisiilor nelocalizate în atmosferă.

Dat fiind și raportul de expertiză, pierderile de gaze naturale prin emisiile nelocalizate în atmosferă la nivelul supapelor, regulatoarelor și neetanșeităților sunt inerente prestării serviciului de distribuție și nu pot fi evitate de către operatorul de distribuție, astfel încât nerecunoașterea acestor pierderi cu titlu de CT în Metodologie contravine prevederilor legale.

În concluzie, s-a solicitat să fie admis recursul formulat în cauză.

Intimata-pârâtă Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei a înregistrat la dosarul cauzei întâmpinare, solicitând respingerea recursului dedus judecății ca nefondat și menținerea sentinței recurate, ca fiind temeinică și legală.

În apărare, partea intimată a apreciat că, așa cum a reținut și judecătorul fondului, cantitățile solicitate de recurentă nu intră nici în noțiunea de prudent și nici de inerent. A. nu urmărește altceva decât satisfacerea propriului interes.

Judecătorul fondului, conformându-se deciziei de casare, a făcut o analiză detaliată si fundamentată cu privire la raportul de expertiză, așa cum a dispus ÎCCJ.

În concret, volumele de gaze naturale livrate, dar nefacturate, din cauza neînregistrării de către sistemele/mijloacele de măsurare (contoare, convertoare electronice de volum defecte etc.), precum și volumele de gaze naturale neînregistrate de către sistemele/mijloacele de măsurare din cauza decalibrării sau uzurii nu se încadrează în categoria de consum tehnologic, dat fiind faptul că operatorul de distribuție a gazelor naturale este obligat să administreze, să verifice și să întrețină aceste sisteme/mijloace de măsurare aflate în proprietatea lui.

Sistemele/mijloacele de măsurare a gazelor naturale se supun controlului metrologic legal în conformitate cu art. 3 din Ordonanța Guvernului nr. 20/1992. Se indică și art. 19 din Ordonanța Guvernului nr. 20/1992.

Consumul tehnologic din sistemele de distribuție este inclus în costurile operaționale generate de activitatea de distribuție a titularului de licență, care stau la baza stabilirii tarifului de distribuție; tariful de distribuție intră în prețul reglementat din sectorul gazelor naturale, la care se realizează furnizarea reglementată a gazelor naturale pentru clienții finali conectați în sistemul de distribuție. În consecință, consumul tehnologic din sistemele de distribuție este achitat de clientul final prin factura de gaze naturale. Operatorul de distribuție a gazelor naturale avea și are obligația de a monta sistemele/mijloacele de măsurare la limita de proprietate a consumatorului, reducând distanța dintre postul de reglare și aparatul de măsurare, astfel încât să existe cât mai puține cantități de gaze naturale nemăsurabile.

În continuare, A. nu face altceva decât să reia punctul de vedere al expertului, afirmând că acesta este corect, iar instanța de fond a greșit neținând cont de el, însă nu aduce niciun argument din punct de vedere legal cu privire la această abordare.

Și al doilea motiv de recurs este nefundat.

Recurenta face o gravă confuzie între motivarea actului administrativ care reprezintă cuprinderea motivelor de fapt și de drept care au condus la emiterea actului (aspecte ce rezultă inclusiv din referatul de aprobare) și faptul că operatorul este nemulțumit de anumite prevederi incluse în corpul actului.

Proiectul de act normativ a fost publicat pe pagina de internet a ANRE în trei variante, pentru procesul de dezbatere publică, în conformitate cu dispozițiile Legii nr. 52/2003: varianta I a fost postată pe pagina de internet în data de 09.08.2013 cu termen de primire a observațiilor și propunerilor până în data de 19.08.2013; varianta II a fost postată pe pagina de internet în data de 30.08.2013 cu termen de primire a observațiilor și propunerilor până în data de 13.09.2013; varianta III a fost postată pe pagina de internet în data de 13.01.2014 cu termen de primire a observațiilor și propunerilor până în data de 31.01.2014. Toate observațiile și propunerile primite de la operatorii economici au fost centralizate, analizate și discutate în cadrul întâlnirilor.

Într-un atare context, în mod corect a reținut judecătorul fondului faptul că actul administrativ a îndeplinit și cerințele Legii nr. 52/2003.

În plus, în teoria administrativă motivarea actului înseamnă că acesta trebuie să cuprindă motivele de fapt și de drept avute în vedere de autoritate la emiterea sa, și nu motivele pentru care emitentul a respins sau a acceptat anumite propuneri ce au apărut ca urmare a consultării publice.

Intimata-pârâtă a mai susținut că recurenta are ca unic scop includerea în tarifele de distribuție a tuturor costurilor cu CPT a tuturor cantităților de gaze naturale, fără niciun fel de analiză din partea ANRE dacă acestea sunt sau nu inerente activității licențiate și dacă respectivele costuri sunt prudente.

Așa cum a reținut și judecătorul de fond, respectivele volume de gaze nu sunt inerente activității, sau, chiar dacă sunt, acestea se datorează lisei de prudență din partea A. sau încălcarea unor obligații legale. Pe de altă parte, deși din anul 2016 s-a tot invocat faptul că îi este perturbată activitatea prin emiterea acestui ordin, după 7 ani operatorul încă funcționează fără vreun impediment.

În sfârșit, la simpla citire a deciziei de casare se poate observa că instanța supremă a reținut o motivare incompletă de către instanța de fond.

Pe de altă parte, așa cum a reținut judecătorul fondului, din întreaga motivare a cererii de chemare în judecată, criticile A. au vizat marja de apreciere a autorității publice.

Într-un atare context, este evident că ANRE nu a săvârșit niciun exces de putere în sensul Legii nr. 554/2004, actul de reglementare fiind emis în limitele dreptului de apreciere de care se bucură orice autoritate publică.

În concluzie, recursul este nefundat.

II. Soluția Înaltei Curți de Casație și Justiție asupra recursului dedus judecății

Examinând sentința recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinare și a dispozițiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul de reclamanta societatea A. S.A. este nefondat, pentru considerentele ce succed:

Art. 488 alin. (1) C. proc. civ. (Legea nr. 134/2010 privind C. proc. civ., republicată) prevede:

"(1) Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: ... 6. când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei; ... 8. când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material."; totodată, potrivit art. 483 C. proc. civ. "(3) Recursul urmărește să supună Înaltei Curți de Casație și Justiție examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile. (4) În cazurile anume prevăzute de lege, recursul se soluționează de către instanța ierarhic superioară celei care a pronunțat hotărârea atacată. Dispozițiile alin. (3) se aplică în mod corespunzător." [s.n.].

Din interpretarea dispozițiilor citate în precedent, Înalta Curtea reține că recursul reprezintă acea cale extraordinară de atac prin care hotărârea atacată este supusă controlului judiciar prin prisma conformității sale cu regulile de drept aplicabile, ceea ce implică recunoașterea posibilității părții interesate de a o critica doar pentru motive de nelegalitate.

Prin cererea de recurs, partea recurentă-reclamantă și-a încadrat criticile formulate sub incidența motivelor de casare/nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

Astfel, motivul de casare/nelegalitate invocat de recurenta-reclamantă prin prisma art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. intervine în caz de încălcare prin hotărâre sau aplicare greșită a nomelor de drept material. Va fi incident acest motiv atunci când instanța de fond, deși a recurs la textele de lege substanțială aplicabile speței, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit.

Printr-o primă critică, recurenta-reclamantă a pretins eroarea instanței de fond cu privire la interpretarea art. 12 alin. (3) din Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională, text potrivit căruia "Autoritățile administrației publice prevăzute la art. 4 sunt obligate să justifice în scris nepreluarea recomandărilor formulate și înaintate în scris de cetățeni și asociațiile legal constituite ale acestora.".

Din lectura atentă a normei legale în discuție reiese că obligația instituită în sarcina autorităților administrației publice privește recomandările ce provin de la cetățeni și asociații legal constituite ale acestora.

În acest din urmă sens, art. 3 lit. f) din Legea nr. 52/2003 definește asociația legal constituită ca fiind "orice organizație civică, sindicală, patronală sau orice alt grup asociativ de reprezentare civică".

Or, recurenta-reclamantă A. S.A. reprezintă o societate pe acțiuni constituită în condițiile Legii nr. 31/1990 privind societățile, anume în esență o asociere în vederea desfășurării de activități în scop lucrativ.

Așadar, recurenta-reclamantă nu constituie o organizație civică, sindicală, patronală sau grup asociativ de reprezentare civică.

Totodată, fiind persoană juridică, partea recurentă-reclamantă nu se circumscrie nici noțiunii de cetățean, al cărei înțeles reieșit atât din limbajul comun, cât și din reglementarea Constituției României sau a Legii nr. 21/1991 a cetățeniei române implică în mod esențial persoana fizică.

Observând atent ansamblul reglementării Legii nr. 52/2003, Înalta Curte subliniază necesitatea de a se realiza o diferențiere între drepturile conferite de actul legislativ în favoarea oricărei persoane interesate, respectiv drepturile aparținând cetățenilor și asociațiilor legal constituite ale acestora.

Cum reclamanta-recurentă nu se circumscrie vreuneia dintre categoriile beneficiarilor art. 12 alin. (3) din Legea nr. 52/2003, nu poate pretinde o nerespectare a reglementării amintite în legătură cu procedura de adoptare a Ordinului litigios, spre a fi incidentă vreo cauză de anulare a acestuia.

În consecință, este corectă concluzia primei instanțe de a nu fi confirmat un viciu de legalitate sub acest aspect cât privește Ordinul Președintelui ANRE nr. 18/2014, reținând Înalta Curte că judecătorul fondul a subliniat în mod legal că motivarea actului administrativ trebuie să cuprindă în mod esențial motivele de fapt și de drept avute în vedere de autoritate la emiterea sa, sens în care a identificat indicarea în conținutul actului litigios a înscrisurilor și demersurilor ce au stat la baza emiterii sale, înscrisuri cu care formează un corp comun și al căror conținut permite cu suficiență observarea motivelor de fapt și de drept avute în vedere.

Lipsită de fundament este și critica recurentei-reclamante referitoare la pretinsa aplicare eronată de către Curtea de Apel București a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, normă legală care definește excesul de putere ca fiind "exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor".

Or, simpla afirmare a nerespectării legislației în vigoare, prin enumerarea de către partea recurentă-reclamantă a art. 173 alin. (5) și art. 178 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 123/2021, nu este suficientă spre a conchide în sensul existenței unui exces de putere în legătură cu adoptarea actului administrativ unilateral litigios, în absența demonstrării încălcării acestor norme juridice, astfel cum va reieși dintr-o analiză ulterioară a criticilor dezvoltate în calea de atac a recursului.

Într-adevăr, analiza dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 conduce la concluzia că excesul de putere va fi incident atunci când exercitarea dreptului de apreciere al autorității publice s-a realizat fie cu încălcarea limitelor competenței sale prevăzute de lege, fie prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor.

Așadar, o exercitare a dreptului de apreciere al autorității publice prin încălcarea drepturilor și libertăților amintite este de natură să o caracterizeze ca reprezentând expresia excesului de putere. Altfel spus, marja de apreciere a autorității publice nu prezintă un caracter absolut, ci își găsește o limită în necesitatea respectării acelor drepturi și libertăți ale terților.

Cu toate acestea, spre a conchide în mod efectiv în sensul existenței unui exces de putere este necesar să fie demonstrată de persoana interesată o încălcare a drepturilor și libertăților sale, ceea ce prima instanță nu a reținut însă a fi existat în urma analizei efectuate prin hotărârea recurată.

Legea nr. 123/2012 a energiei electrice și a gazelor naturale definește la art. 100 pct. 35 noțiunea de consum tehnologic ca fiind "cantitatea de gaze naturale determinată pe baza metodologiilor elaborate de ANRE, necesar a fi consumată de către un operator economic pentru asigurarea parametrilor tehnologici necesari desfășurării activității de distribuție, respectiv de transport al gazelor naturale", iar, potrivit art. 173 alin. (5) și art. 178 alin. (1) lit. b) din același act normativ, costurile efectuate într-o manieră prudentă de operatorii economici pentru realizarea obligațiilor de serviciu public sunt costuri justificate și se acoperă prin prețurile sau tarifele practicate de aceștia, în conformitate cu reglementările specifice ale ANRE, respectiv sistemul de prețuri și tarife pentru gazele naturale este conceput astfel încât să asigure o recuperare a costurilor efectuate într-o manieră prudentă.

După cum se poate observa din lectura atentă a acestor norme juridice, nu orice consum de gaze naturale pretins de operatorul economic se circumscrie noțiunii de consum tehnologic, ci de esența sa este necesitatea intervenirii consumului pentru asigurarea parametrilor tehnologici necesari desfășurării activității de distribuție, respectiv de transport al gazelor naturale, iar acel cost trebuie să fie efectuat de manieră prudentă.

Altfel spus, nu este suficientă afirmația operatorului economic interesat în sensul că un anumit consum suportat constituie consum tehnologic, ci se impune a fi efectuată o analiză în concret asupra măsurii în care sunt îndeplinite condițiile instituite de normele juridice în acest sens, respectiv că a fost necesar a fi consumată de către un operator economic pentru asigurarea parametrilor tehnologici necesari desfășurării activității de distribuție, respectiv de transport al gazelor naturale.

De altfel, o dimensiune a existenței dreptului pretins de recurenta-reclamantă pentru recuperarea prin preț sau tarif a unui cost este ca acesta să fi fost efectuat în manieră prudentă.

Or, toate aceste aspecte confirmă că intimata-pârâtă se bucură de o marjă de apreciere din moment ce simpla existență a unui consum înregistrat de către operatorul economic nu îi conferă caracterul de consum tehnologic, fiind totodată necesar a rezulta contextul necesității intervenirii acelui consum, respectiv al manierei prudente de efectuare a costului.

Curtea de Apel București, raportându-se la probele administrate în proces, a analizat prin sentința recurată măsura în care diferitele categorii de consumuri indicate de recurenta-reclamanta corespundeau cerințelor legale privitoare la necesitatea consumului și prudența costului. Spre acest rezultat, analiza Curții de Apel București nu s-a limitat la o însușire necondiționată a concluziilor raportului de expertiză administrat în proces, câtă vreme acela nu constituia singura proba administrată în cauză și nici măcar singura cu caracter științific, din moment ce a reieșit că la momentul adoptării Ordinului litigios a existat la dispoziția intimatei-pârâte inclusiv un studiu elaborat de Universitatea de Petrol și Gaze din Ploiești, iar acestora li s-au adăugat alte probe cu înscrisuri. În plus, judecătorul fondului, în demersul său de evaluare a acelui raport de expertiză, a verificat măsura în care raționamentul expertului era de natură să fundamenteze concluziile prezentate.

Din moment ce premisele factuale sunt rezultatul unei analize a probelor administrate, nu se poate conchide că soluția Curții de Apel București ar fi eronată sau arbitrară în urma aplicării și interpretării cadrului normativ incident.

În sfârșit, prima instanță nu a reținut a exista nici vreo încălcare a competenței autorității publice intimate-pârâte în legătură cu adoptarea actului administrativ unilateral litigios, ci a identificat punctual norma legală relevantă, anume art. 177

1

din Legea nr. 123/2012 a energiei electrice și a gazelor naturale.

Așadar, acest motiv de casare/nelegalitate este lipsit de temei.

În continuare, în privința motivului de casare/nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., lecturând atent sentința atacată, Înalta Curtea constată existența raționamentului logico-juridic care a fundamentat soluția adoptată și, în plus, considerentele dezvoltate de curtea de apel sunt în legătură cu soluția pronunțată.

Astfel, de principiu, instanța de judecată nu este obligată legal să răspundă oricărui argument de fapt și de drept invocat de parte, ci să analizeze chestiunea litigioasă, sens în care poate să analizeze global argumentele respective, printr-un raționament juridic de sinteză, ori să analizeze un singur aspect considerat esențial - ceea ce face de prisos analiza restului argumentelor menționate în cererea părții în sprijinul aceluiași motiv, astfel că omisiunea de a cerceta un anumit argument sau o afirmație a unei părți nu deschide calea recursului, pentru nemotivare.

Curtea de apel a soluționat acțiunea cu care a fost învestită, detaliind motivele de fapt și de drept pentru care cererea de chemare în judecată a fost respinsă ca neîntemeiată.

Simplul fapt că acele considerente expuse de prima instanță nu concordă modului în care partea recurentă-reclamantă apreciază că trebuia motivată hotărârea judecătorească în proces nu determină incidența motivului de casare în discuție, după cum acesta nu trebuie confundat nici cu motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., prin intermediul căruia se poate critica aplicarea de către prima instanță a dreptului material.

Altfel spus, art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. implică o nelegalitate a hotărârii recurate fie prin prisma faptului că aceasta nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, fie că acele motive sunt contradictorii sau străine de natura cauzei.

Referitor la acest motiv de casare/nelegalitate, recurenta-reclamantă a prezentat o analiză detaliată asupra modului în care judecătorul fondului s-a raportat la fiecare categorie de cheltuieli despre care societatea a pretins a fi fost în mod nelegal omise de intimata-pârâtă cu ocazia reglementării Metodologiei litigioase.

Înalta Curte subliniază că lectura art. 20 alin. (1) și (3) din Legea nr. 554/2004 nu denotă că legiuitorul ar fi înțeles să deroge în materia contenciosului administrativ de la caracterul recursului de cale extraordinară de atac, limitată doar la un control de legalitate a hotărârii judecătorești pronunțate de instanța ierarhic inferioară, ci reglementează unele norme speciale cu privire la calea de atac specifică materiei, termenul de exercitare al acesteia și soluțiile în caz de admitere a recursului. În consecință, dreptul procesual comun al art. 483, 486 și 488 C. proc. civ. este aplicabil și în cazul recursului specific procedurii de contencios administrativ, astfel că partea recurentă nu este îndreptățită și la un control judiciar de temeinicie, adică sub aspectul situației de fapt stabilite de prima instanță, ci doar de legalitate.

De altfel, în jurisprudența sa, prin decizia nr. 747 din 16 decembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 98 din 6 februarie 2015, Curtea Constituțională a României a respins o excepție de neconstituționalitate în legătură cu acest aspect, arătând că "în lumina noului C. proc. civ., recursul în materia contenciosului administrativ este esențialmente diferit de recursul exercitat în această materie în vechea reglementare, care permitea, de principiu, examinarea cauzei sub toate aspectele pe calea recursului".

Or, ab initio, este inadmisibilă orice critică formulată în recurs de partea recurentă prin care se contestă situația de fapt stabilită de prima instanță, inclusiv prin analiza probelor administrate, adică un control de temeinicie solicitat de recurent în calea de atac, date fiind considerentele dezvoltate în precedent.

În acest cadru de analiză, o primă ipoteză vizată este aceea a gazelor naturale livrate, dar nefacturate din cauza neînregistrării de către sistemele de măsură ca urmare a decalibrării sau uzurii acestora, context în care partea recurentă-reclamantă afirmă că prima instanță nu a valorificat concluziile raportului de expertiză, omițând faptul că acestea erau formulate pentru situația respectării de către A. a tuturor obligațiilor legale ce îi incumbau în calitate de operator de distribuție și nu a observat în mod corespunzător soluția instanței de casare în vederea trimiterii spre rejudecare.

Criticile sunt lipsite de fundament, din moment ce în conținutul sentinței recurate Curtea de Apel București a reflectat concluziile expertului, arătând că acele volume de gaze naturale nu pot fi evitate în totalitate de către operatorul de distribuție, în condițiile respectării cerințelor legislației în vigoare, dar subliniind totodată că ponderea cazurilor posibile este foarte mică, ducând la un efect neglijabil referitor la consumul tehnologic și pot fi omise din cauzele relevante, respectiv din Metodologie. Analizând în continuare aspectele învederate de expert, judecătorul fondului a conchis că un astfel de răspuns al expertului nu poate argumenta poziția procesuală a recurentei-reclamante spre a susține lipsa de validitate a Metodologiei, apreciind că răspunsul prezenta caracter teoretic și nesusținut de o analiză tehnică aferentă. În final, prima instanță a detaliat obligațiile operatorului de distribuție a gazelor naturale de administrare, verificare și întreținere a sistemelor/mijloacelor de măsurare aflate în proprietatea sa, cu expunerea normelor juridice incidente.

Așadar, judecătorul fondului a avut în vedere proba la care partea recurentă-reclamantă a făcut referire în cererea sa de recurs, arătând, raportat la conținutul concret al raportului de expertiză și cadrul normativ relevant, motivele pentru care concluziile sale nu puteau susține nelegalitatea pretinsă a Metodologiei.

Înalta Curte nu constată nici nerespectarea deciziei de casare cu trimitere spre rejudecare, instanța de recurs imputând sentinței pronunțate în primul ciclu procesual erori în dezvoltarea considerentelor pe care se întemeia soluția inițială.

Or, în rejudecare, Curtea de Apel București a dezvoltat raționamentul soluției sale de excludere de la recunoaștere a acestor categorii de gaze naturale, printr-o expunere și analiză a concluziilor lucrării de expertiză, respectiv o raportare la normele juridice prin care erau instituite obligațiile operatorului de distribuție față de sistemele/mijloacele de măsurare.

Altfel spus, infirmând concluziile expertului întrucât implicau un răspuns teoretic și fără o analiză tehnică aferentă, judecătorul fondului a indicat părții reclamante obligația de administrare, verificare și întreținere a sistemelor/mijloacelor de măsurare aflate în proprietatea sa, ceea ce nu permite existența vreunui consum necesar în sensul pretins de societatea reclamantă spre a fi reflectat în consumul tehnologic. În mod corespunzător, devenea lipsită de utilitate analiza ponderii sistemelor de măsurare care ar fi înregistrat deficiențe în totalul sistemelor de măsurare, câtă vreme recurentei-reclamante îi incumba să își îndeplinească obligația amintită.

Considerentele deciziei de casare cu trimitere spre rejudecare din primul ciclu procesual erau dezvoltate raportat la o motivare, a sentinței verificate în acel recurs, apreciată ca fiind viciată legal, fără a afirma temeinicia incontestabilă a raportului de expertiză, astfel încât acesta să se fi impus întocmai sub aspectul concluziilor sale cu ocazia noii judecăți în fond.

În continuare, o altă ipoteză indicată de recurenta-reclamantă este aceea a pierderilor pe instalația de utilizare, între postul de reglare și sistemele de măsurare, respectiv a pierderilor de volume de gaze naturale care au loc după sistemul de măsurare, dar nemăsurabile de acesta (cantități mai mici decât debitul minim măsurabil al sistemului de măsură, care nu sunt înregistrate).

Analiza efectuată de prima instanță sub acest aspect a fost parțial comună cu aceea vizată de ipoteza verificată imediat anterior, astfel că acele considerente dezvoltate de Înalta Curte în precedent sunt deopotrivă relevante și în acest caz.

Criticilor reclamantei privind existența acestor pierderi, prima instanță le-a contrapus reglementarea legală privind obligațiile operatorului de distribuție a gazelor naturale de administrare, verificare și întreținere a sistemelor/mijloacelor de măsurare aflate în proprietatea sa și fără a recunoaște existența pierderilor absolutizate de către A. a exista fără culpa sa.

În acest sens, Curtea de Apel București a subliniat în mod legal că responsabilitatea operatorului de distribuție a gazelor naturale este să supună verificării metrologice mijloacele de măsurare si să le înlocuiască pe acelea care, în urma verificării metrologice, se constată a fi defectuoase, pentru a fi asigurată citirea corectă a volumelor de gaze naturale facturate clienților finali. În aceste condiții, nu puteau fi validate ca reprezentând consum tehnologic pierderile pe instalația de utilizare, între postul de reglare și sistemele de măsurare, din moment ce cauza acestora se regăsește într-o citire incorectă a volumelor de gaze naturale.

Totodată, în mod corect a reținut prima instanță că volumele de gaze naturale reprezentând pierderi pe instalația de utilizare, care au loc după sistemul de măsură, nu se încadrează în categoria de consum tehnologic dat fiind faptul că instalațiile de utilizare a gazelor naturale sunt proprietatea clienților finali și acestea nu fac parte din sistemul de distribuție a gazelor naturale și nici nu pot fi luate în considerare în costurile operaționale generate de activitatea de distribuție a titularului de licență.

Faptul că astfel de volume de gaze naturale nu sunt reflectate în consum din cauza modului defectuos de funcționare a sistemelor de măsurare privește maniera în care operatorul de distribuție își îndeplinește obligațiile amintite, ceea ce le exclude caracterul necesar, premisă a consumului tehnologic.

Simpla menționare de către partea recurentă-reclamantă în critică a unor paragrafe ale lucrării de expertiză nu este de natură să infirme soluția primei instanțe, din moment ce judecătorul fondului a realizat o evaluare a temeiniciei acelor concluzii cu privire la ambele ipoteze în discuție, observând, așa cum s-a arătat deja, caracterul lor teoretic și fără o analiză tehnică aferentă.

O a treia ipoteză indicată de recurenta-reclamantă este aceea a volumelor de gaze consumate în cazul cuplărilor, reumplerilor conductelor din sistemul de distribuție, suplimentare față de cantitățile calculate conform art. 6 din Metodologie.

Curtea de Apel București a constatat în considerentele sentinței că prin raportul de expertiză s-a menționat că Metodologia ține seama de volumul de gaze naturale eliminat ca urmare a purjării conductei, dar calculul necesită corecții, sens în care a observat că prin răspunsul la obiecțiuni expertul indică un mod de calcul pe care îl consideră corect.

Recurenta-reclamantă pretinde în cererea de recurs că prima instanță ar fi reținut într-un mod distorsionat concluziile raportului de expertiză, întrucât nu s-ar fi avut în vedere aprecierea expertului că respectivul calcul necesită corecții.

Critica părții recurente-reclamante omite conținutul concret al sentinței recurate, prin care Curtea de Apel București a menționat atât aspectul referitor la necesitatea pretinsă a unor corecții ale calculului învederate de expert, cât și existența unei alte formule de calcul apreciate a fi corectă de către acesta.

În plus, prima instanță a arătat în finalul sentinței recurate că stabilirea metodei de calcul al consumului tehnologic din sistemele de distribuție a gazelor naturale intră în marja de apreciere a autorității de reglementare.

În acest context, nu poate fi omis faptul că la baza Metodologiei litigioase s-a aflat un studiu elaborat de Universitatea de Petrol și Gaze din Ploiești, altfel spus o probă cu caracter științific. Așadar, metoda de calcul al consumului tehnologic în discuție, astfel cum a fost reglementată de către intimata-pârâtă, s-a întemeiat inclusiv pe acel studiu, ale cărei concluzii pot fi apreciate din perspectiva științifică relevantă a avea caracter echivalent aspectelor învederate prin raportul de expertiză.

În aceste condiții, alegerea metodei de calcul aparține oportunității autorității publice, câtă vreme este necontestat că Metodologia are în vedere volumul de gaze naturale eliminat ca urmare a purjării conductei, astfel că a fost recunoscută necesitatea acelui consum din perspectiva definiției consumului tehnologic, dar aspectul determinării în concret a acelui volum excedează analizei propriu-zise de legalitate, circumscriindu-se unor calcule cu caracter științific.

Simplul fapt că o anumită metodă de calcul corespunde mai bine interesului privat al recurentei-reclamante nu are semnificația că alegerea de către autoritatea publică a unei alte metode de calcul, pe care o apreciază a fi mai fundamentată din punct de vedere științific, produce încălcarea drepturilor A. S.A. prin rezultatul calculului efectuat în baza acesteia din urmă.

Înalta Curte subliniază că, potrivit definiției din Legea nr. 123/2012, drepturile asociate recunoașterii consumului tehnologic au ca premisă nu doar existența unui consum pretins a fi necesar, ci și metodologia elaborată de ANRE. Altfel spus, legea însăși stabilește în marja de apreciere a intimatei-pârâte determinarea modului de calcul prin respectiva Metodologie, impunându-i autorității publice doar obligația de reflectare a consumului necesar pentru asigurarea parametrilor tehnologici necesari desfășurării activității de distribuție, respectiv de transport al gazelor naturale. După cum s-a arătat deja, intimata-pârâtă a recunoscut ca având caracter necesar gazele consumate în cazul cuplărilor, reumplerilor conductelor din sistemul de distribuție.

O altă ipoteză avută în vedere de recurenta-reclamantă este aceea a cantităților de gaze pierdute din cauza umidității gazelor naturale introduse în sistemul de distribuție, afirmând că o astfel de situație este reală.

Or, premisa de fapt pretinsă de partea recurentă nu a fost confirmată de către Curtea de Apel București, judecătorul fondului arătând că analiza efectuată de expert s-a raportat în mod esențial la înscrisuri ce nu priveau situația existentă în Sistemul Național de Transport, vizat de Metodologie, ci din conducte de alimentare din amonte și care au făcut obiectul unor dispute cu caracter tehnic și comercial între partea reclamantă și o societate terță.

Cât despre situația existentă în cadrul Sistemului Național de Transport, prima instanță a învederat obligația instituită de legislație în sensul că toate gazele naturale care se comercializează pe teritoriul României trebuie să îndeplinească cerințele minime de calitate specificate în legislație.

Critica dezvoltată în recurs de recurenta-reclamantă implică în mod esențial o altă situație de fapt decât aceea stabilită de Curtea de Apel București, precum și ignorarea obligațiilor legale sub aspectul comercializării de gaze naturale conforme.

Pe de o parte, recursul reprezintă o cale extraordinară de atac, limitată la un control de legalitate al sentinței recurate, așa cum s-a arătat anterior, ceea ce conferă caracter inadmisibil criticilor de netemeinicie arătate în cererea de recurs.

Pe de altă parte, soluția propusă de recurenta-reclamantă, a necesității unei reglementări în metodologie pentru ipoteza în care gazele naturale comercializate ar fi neconforme, astfel încât să existe o reflectare în consumul tehnologic, nesocotește norme juridice și implică a se impune o tolerare sau acceptare de către ANRE a încălcării legii. Nu un astfel de remediu se află la dispoziția recurentei-reclamante, anume recuperarea acelor costuri de la consumator prin intermediul consumului tehnologic, ci demersuri active împotriva entităților care nu își respectă obligațiile instituite de lege în comercializarea gazelor naturale.

În sfârșit, ultima ipoteză indicată de partea recurentă-reclamantă este aceea a pierderilor de gaze naturale determinate de emisiile nelocalizate în atmosferă (prin regulatoare de presiune, supape de siguranță), în legătură cu care, în esență, A. S.A. a imputat omisiunea primei instanțe de analiză, respectiv a susținut că era necesar a fi fost reținute în cadrul consumului tehnologic, sens în care a făcut referiri la conținutul raportului de expertiză administrat în proces.

Deși Curtea de Apel București nu a realizat o identificare punctuală a acestei din urmă ipoteze în analiză, Înalta Curte nu confirmă critica recurentei-reclamante în sensul că sentința recurată ar fi total nemotivată sub acest aspect.

Hotărârea primei instanțe conține considerente de natură a răspunde acestei din urmă ipoteze, respectiv referirea la dispozițiile art. 138 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 123/2012, anume obligația operatorului sistemului de distribuție a gazelor naturale de a întreține, repara și moderniza sistemul de distribuție a gazelor naturale, astfel încât operarea acestuia să se realizeze în condiții de siguranță.

Se identifică astfel în conținutul sentinței recurate o minimă argumentație care să fie asociată aspectului în discuție.

De altfel, prin răspunsul la obiecțiuni, expertul arată că o astfel de ipoteză pune în discuție probleme de poluare a mediului și nu exclude posibilitatea reducerii spre zero a acestor pierderi.

În plus, referitor la aspectele învederate din conținutul raportului de expertiză, recurenta-reclamanta a indicat concluzia expertului care menționează existența unor «pierderi prin emisii fugitive la supape și la regulatoare».

Așadar, de esența pierderilor în discuție este caracterul «fugitiv» al emisiilor la supape și la regulatoare, semnificând pierderi rapide, sumare, superficiale, dat fiind înțelesul adjectivului amintit.

În aceste condiții, în prezența unor pierderi având caracter sumar sau superficial, Înalta Curte nu poate achiesa la concluzia recurentei-reclamante care pretinde necesitatea de a nu suporta cheltuieli excesive sub acest aspect.

În orice caz, deși astfel de pierderi nu pot fi excluse a fi existat, totuși nu există nicio demonstrație că ele nu pot fi evitate ca urmare a modernizării sistemului de distribuție a gazelor naturale, după cum a indicat prima instanță.

În mod corespunzător, nici acest motiv de recurs nu este întemeiat.

Față de cele arătate în precedent, observând art. 20 din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul formulat ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta societatea A. S.A. împotriva sentinței civile nr. 1170 din data de 8 iunie 2022, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 12 decembrie 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței.