ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6333/2021

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 01.08.2016, sub nr. x/2016 reclamanta A. (fostă B. S.A a chemat în judecată pârâta Autoritatea Naționala de Reglementare în Domeniul Energiei ("ANRE"), solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună anularea integrală a Ordinului Președintelui ANRE nr. 18/2014 pentru aprobarea Metodologiei de calcul al consumului tehnologic din sistemele de distribuție a gazelor naturale ("Ordinul ANRE nr. 18/2014" sau "Metodologia" - Anexa nr. 1), și, pe cale de consecință, să dispună obligarea ANRE la întocmirea, aprobarea și publicarea în Monitorului Oficial a unui nou Ordin pentru aprobarea metodologiei de calcul al consumului tehnologic din sistemele de distribuție a gazelor naturale, cu respectarea dispozițiilor și principiilor edictate atât în cuprinsul Legii energiei electrice și a gazelor naturale nr. 123/2012, cu modificările și completările ulterioare ("Legea nr. 123/2012") cât și al celorlalte reglementări legale specifice domeniului gazelor naturale. Totodată a solicitat și obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de soluționarea prezentei cereri de chemare în judecată, potrivit dispozițiilor art. 453 alin. (1) din C. proc. civ.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 285 din 31 iulie 2020 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a fost respinsă cererea formulată de reclamanta A. (fostă B.) în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naționala de Reglementare în Domeniul Energiei, ca neîntemeiata.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 285 din 31 iulie 2020 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs recurenta-reclamantă, criticând hotărârea pentru nelegalitate, din perspectiva dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. În motivarea cererii, recurenta-reclamantă a arătat, în esență, că, în considerentele sentinței civile recurate nu sunt tratate criticile recurentei-reclamante și nu este prezentat raționamentul care fundamentează soluția, nefiind respectat standardul de motivare al hotărârilor judecătorești prevăzut de art. 425 C. proc. civ. Astfel, deși recurenta-reclamantă a invocat încălcarea de către autoritatea intimată a obligației de motivare a actului administrativ contestat, instanța de fond a analizat această critică. De asemenea, sentința atacă nu respectă cerința motivării, prevăzută de art. 425 C. proc. civ., în privința categoriei de gaze naturale vizate de obiectivele 1, 3, 4 și 5 din raportul de expertiză. Astfel, instanța de fond nu a răspuns criticilor vizând decizia intimatei de a exclude de la recunoaștere cantitățile de gaze naturale livrate, dar nefacturate din cauza neînregistrării de către sistemele d măsurare din cauza decalibrării sau uzurii acestora, respectivele costuri nefiind generate de o culpă a operatorului. Totodată, deși instanța de fond a validat susținerile recurentei-reclamante cu privire la volumele de gaze consumate în cazul cuplărilor, reumplerilor conductelor din sistemul de distribuție, suplimentar față de cantitățile calculate conform Metodologiei, soluția din dispozitiv nu reflectă această constatare, nefiind prezentat raționamentul avut în vedere. În același sens, sentința recurată nu reflectă motivele pentru care instanța de fond a respins criticile recurentei-reclamante cu privire la necesitatea recunoașterii în tarif a pierderilor aferente umidității gazelor naturale, deși expertul a arătat că respectarea calități gazelor naturale nu revine operatorilor de distribuție, ci celor de transport, pierderile generate de gazele naturale neconforme fiind suportate de recurenta-reclamantă fără vreo culpă a acesteia. În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în opinia recurentei-reclamante, instanța de fond a încălcat atât prevederile art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, cât și prevederile Legii nr. 123/2012 privind definiția CPT și principiul recunoașterii costurilor justificate, reținând în mod greșit că autoritatea intimată a respectat marja de apreciere recunoscută de lege. Astfel, în privința categoriilor de gaze constând în pierderi pe instalația de utilizare între postul de reglare și sistemele de măsurare, respectiv pierderile de volum de gaze naturale care au loc după sistemul de măsurare, dar nemăsurabile de acesta, în mod greșit instanța de fond a respins critica recurentei-reclamante reținând că instalația de utilizare se află în proprietatea consumatorilor finali, de vreme ce costul cu aceste cantități de gaze este suportat de operatorul de distribuție, indiferent de proprietarul/administratorul instalației, iar Legea nr. 123/2012 în definiția consumului tehnologic nu face nicio distincție cu privire la această categorie de gaze, operatorul de distribuție fiind singurul care suportă costurile. În opinia recurentei-reclamante, instanța de fond a interpretat greșit și dispozițiile legale care reglementează pierderile datorate umidității gazelor naturale, precum și emisiilor nelocalizate în atmosferă, în sensul că nu a avut în vedere împrejurarea obiectivă relevată de expertul tehnic cu privire la faptul că modul de funcționare al instalațiilor face ca aceste pierderi să fie inevitabile, indiferent de eforturile depuse de operatorul de distribuție.

Apărările formulate în recurs Prin întâmpinarea depusă la dosar la data de 22.03.2021, intimata Agenția Națională de Reglementare în Domeniul Energiei a solicitat respingerea recursului ca nefondat, și menținerea hotărârii instanței de fond ca fiind legală și temeinică. În opinia intimatei-pârâte, hotărârea recurată cuprinde motivele pe care se sprijină, judecătorul fondului statuând asupra tuturor aspectelor deduse judecății. Autoritatea intimată a subliniat că recurenta-reclamantă nu a adus critici de nelegalitate, ci a criticat marja de apreciere a autorității, motivarea instanței de fond sub acest aspect fiind în acord cu dispozițiile Legii nr. 554/2004 și cu jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului. Și în privința motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. autoritatea intimată a arătat că instanța de fond a interpretat și aplicat în mod corect dispozițiile legale incidente având în vedere că responsabilitatea verificării metrologice a aparatelor de măsurare revine operatorului de distribuție. Prin răspunsul la întâmpinare depus de recurentă la data de 9.04.2021, s-a solicitat respingerea apărărilor din întâmpinare ca neîntemeiate, susținând că acestea sunt simple alegații, nefundamentate în drept, ce nu pot fi calificate drept o veritabilă apărare împotriva motivelor de nelegalitate invocate.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 19 aprilie 2021, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 8 decembrie 2021, în ședință publică, cu citarea părților.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând legalitatea sentinței recurate prin prisma criticilor formulate, a apărărilor din întâmpinare și dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare. Recurenta-reclamantă A. a supus controlului de legalitate al instanței de contencios administrativ și fiscal Ordinul Președintelui ANRE nr. 18/2014 pentru aprobarea Metodologiei de calcul al consumului tehnologic din sistemele de distribuție a gazelor naturale, invocând împrejurarea că formulele matematice ale calculului de volume de gaze naturale generează rezultate necorelate cu situația de fapt. În esență, recurenta-reclamantă a arătat că autoritatea de reglementare nu a inclus în cuprinsul actului administrativ contestat toate categoriile de cantități de gaze naturale care sunt necesare a fi incluse în consumul tehnologi în vederea asigurării parametrilor necesari desfășurării activității de distribuție a gazelor naturale, respectiv: 1. volume de gaze naturale livrate dar nefacturate, datorită neînregistrării de către sistemele de măsură (contoare, convertoare electronice de volum defecte etc.); 2. volume de gaze naturale reprezentând pierderi pe instalația de utilizare, între postul de reglare și sistemele de măsurare, respectiv pierderi de volume de gaze naturale care au loc după sistemul de măsură, dar nemăsurabile de acesta (cantitățile mai mici decât debitul minim măsurabil al sistemului de măsură, care nu sunt înregistrate); 3. volume de gaze naturale neînregistrate de sistemele de măsură datorate decalibrării, uzurii sistemelor de măsură; 4. volume de gaze naturale consumate în cazul cuplărilor, reumplerilor conductelor din sistemul de distribuție, suplimentare față de cantitățile calculate conform art. 6 din Metodologie (suplimentar față de cantitatea strict necesară umplerii conductelor, este necesară încă o cantitate de gaze naturale suplimentară, având în vedere că din punct de vedere tehnic este necesar să fie realizată purjarea în totalitate a aerului existent în conducte); 5. pierderi datorită umidității gazelor naturale; 6. pierderi datorate emisiilor nelocalizate în atmosferă (prin regulatoarele de presiune, supape de siguranță). Soluționând cauza, curtea de apel a găsit neîntemeiate toate criticile de nelegalitate formulate de recurenta-reclamantă, reținând, pe de o parte că stabilirea metodei de calcul a consumului tehnologic de gaze naturale intră în marja de apreciere a autorității de reglementare, iar pe de altă parte că solicitarea recurentei-reclamante cu privire la introducerea unor noi categorii de cantități de gaze naturale în consumul tehnologic din sistemul de distribuție, este nefondată, întrucât aceste categorii sunt în strânsă legătură cu obligația operatorului sistemului de distribuție a gazelor naturale de a întreține și repara sistemul de distribuție a gazelor naturale, astfel încât operarea acestuia să se realizeze în condiții de siguranță. Soluția instanței de fond nu este însușită de instanța de control judiciar, întrucât raționamentul judecătorului fondului nu lămurește întreaga problematică a speței, soluția de respingere a acțiunii apărând ca nesusținută de o motivare adecvată. Efectuând propria evaluare a actelor și lucrărilor dosarului pentru a răspunde criticilor formulate în recurs, Înalta Curte reține următoarele: O primă critică adusă sentinței recurate, încadrată în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. vizează omisiunea instanței de fond de a analiza critica de nelegalitate constând în nemotivarea ordinului contestat. Critica este fondată, întrucât sentința recurată nu cuprinde nicio referire cu privire la acest motiv de nelegalitate, instanța de fond limitându-se la constatarea că stabilirea metodei de calcul al consumului tehnologic de gaze naturale in sistemele de distribuție, intră în marja de apreciere a autorității de reglementare, în cadrul căreia aceasta poate opta pentru stabilirea condițiilor pe care le consideră cele mai adecvate pentru piața reglementată a gazelor naturale, alegerea autorității putând fi cenzurată de organele judiciare doar în condițiile excesului de putere în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) Legea 554/2004. Or, recurenta-reclamantă a invocat faptul că autoritatea de reglementare nu și-a îndeplinit obligația de motivare a respingerii propunerilor formulate de operatori cu privire la proiectul de ordin, instituită de art. 12 alin. (3) din Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică, potrivit căruia "Autoritățile administrației publice prevăzute la art. 4 sunt obligate să justifice în scris nepreluarea recomandărilor formulate și înaintate în scris de cetățeni și asociațiile legal constituite", critică neanalizată de instanța de fond. O altă critică subsumată dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. vizează omisiunea instanței de fond de a analiza susținerile recurentei-reclamante cu privire la categoriile de gaze naturale vizate de obiectivele 1, 3, 4 și 5 din raportul de expertiză. Astfel, referitor la volumele de gaze naturale livrate, dar nefacturate datorită neînregistrării de către sistemele de măsurare din cauza decalibrării sau uzurii acestora (obiectivele 1 și 3 ale expertizei), instanța de fond nu a arătat raționamentul excluderii de la recunoaștere a acestor categorii de gaze, deși a reținut că sunt inerente prestării serviciului de distribuție gaze naturale, fiind exclusă culpa operatorului de distribuție. Totodată, instanța de fond s-a limitat să arate că erorile de măsurare conduc spre un efect neglijabil, fără să detalieze ponderea sistemelor de măsurare cu deficiențe în totalul acestora. În ceea ce privește volumele de gaze naturale consumate în cazul cuplării, reumplerii conductelor din sistemul de distribuție suplimentare față de cantitățile calculate conform art. 6 din Metodologie, deși instanța de fond a validat raționamentul recurentei-reclamante în sensul că sunt necesare cantități suplimentare de gaze naturale față de cantitatea strict necesară umplerii conductelor, întrucât din punct de vedere tehnic este necesar să fie realizată purjarea în totalitate a aerului existent în conducte, nu a arătat considerentele care au condus la respingerea acestui motiv de nelegalitate. Referitor la argumentul recurentei-reclamante vizând pierderile datorate umidității gazelor naturale, instanța de fond a preluat concluziile expertului judiciar în sensul completării ordinului contestat cu articole noi care să vizeze pierderile datorate umidității gazelor naturale în sistemele de distribuție, fără să analizeze susținerile recurentei-reclamante și să arate argumentele care au condus la respingerea motivului de nelegalitate. Procedând la soluționarea cauzei, specifică prin ordinul său, în circumstanțele expuse, prima instanță nu a realizat o analiză completă și obiectivă a cauzei, ceea ce echivalează cu o necercetare a acesteia. Pentru considerentele expuse și față de care nu se mai impune a fi cercetate criticile formulate de recurenta-reclamantă pe fondul pricinii, Înalta Curte va admite recursul, va casa hotărârea recurată și va trimite cauza instanței de fond pentru o nouă judecată. Cu ocazia rejudecării, se va proceda la examinarea efectivă a tuturor aspectelor de nelegalitate invocate, cu luarea în considerare și a criticilor formulate în recurs ca apărări de fond.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele arătate, în baza art. 497 C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința recurată și va trimite cauza spre o nouă judecată instanței de fond.