ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5882/2021

Acțiunea judiciară Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a, contencios administrativ și fiscal, reclamanta S.C. A. S.A. a chemat în judecată pe pârâta Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei, solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța în cauză să dispună: 1) anularea parțială a Ordinului președintelui ANRE nr. 217/2018 privind aprobarea Metodologiei de stabilire a tarifelor reglementate pentru serviciile de distribuție în sectorul gazelor naturale - Anexa nr. 1, respectiv a dispozițiilor art. 2, 3, 4 din Ordinul nr. 217/201 și art. 9, art. 10, art. 1l, lit. b), m), art. 12 lit. 1), m), r), t), w), art. 13 alin. (1), (2), (7), art. 18, art. 19 lit. d), e), h); art. 24 alin. (5) lit. a) - c), art. 38, art. 40 alin. (2), art. 41 alin. (2) din Metodologie și a oricăror altor articole vizate de motivele de nelegalitate din cuprinsul acțiunii; 2) obligarea ANRE la emiterea și aprobarea unui nou ordin pentru modificarea art. 2, 3, 4 din Ordinul nr. 217/2018 și art. 9, art. 10, art. 11, lit. b), m), art. 12 lit. 1); m), r), t), w), art. 13 alin. (1), (2), (7), art. 18, art. 19 lit. d), e), h), art. 24 alin. (5) lit. a) - c), art. 38 art. 40 alin. (2), art. 41 alin. (2) din Metodologie și a altor articole, vizate de motivele de nelegalitate, cuprinse în Metodologia aprobată prin Ordinul nr. 217/2018; 3) obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Apărările pârâtei Prin întâmpinarea depusă la data de 05.03.2019, pârâta a invocat excepția inadmisibilității acțiunii, pentru lipsa plângerii prealabile. Pe fondul cauzei, pârâta a solicitat respingerea acțiunii, ca neîntemeiată.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel București, secția a VIII-a, contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 196 din 24.05.2019, a admis excepția invocată de pârâtă și a respins acțiunea reclamantei ca inadmisibilă.

Calea de atac exercitată Împotriva sentinței a declarat recurs reclamanta, care a prezentat cadrul normativ incident în speță și a solicitat casarea acesteia și trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanțe, în temeiul art. 20 alin. (3) teza a II-a din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare. În motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta a susținut faptul că sentința contestată a fost dată cu aplicarea greșită a prevederilor art. 7 alin. (5) din Legea contenciosului administrativ, modificată prin Legea nr. 212/2018. În dezvoltarea acestui motiv de recurs, partea a menționat că ordinul contestat este un act administrativ unilateral cu caracter normativ ale cărui efecte se produc de la momentul publicării sale în Monitorul Oficial, dacă în cuprinsul acestuia nu este prevăzută o dată ulterioară. În cazul acestor acte administrative, momentul intrării in vigoare coincide cu momentul la care actele încep să-și producă efectele. În raport de reglementarea cuprinsă în art. 1 din Legea contenciosului administrativ, dreptul persoanei vătămate de a ataca actul se naște de la momentul intrării sale în vigoare, iar nu de la momentul la care, urmare a efectelor sale juridice, sunt adoptate sau încheiate alte acte administrative/civile. Ordinul președintelui ANRE nr. 217/2018 a început să-și producă efectele chiar de la momentul intrării sale în vigoare, respectiv de la data de 01.01.2019, fără a fi necesar ca acestea să se fi materializat imediat prin niște acțiuni concrete ale entităților vizate de el. În opinia recurentei, chiar dacă s-ar admite că efectele ordinului analizat încep să se producă la un moment ulterior intrării sale în vigoare, acest moment nu coincide cu cel al stabilirii de către ANRE a tarifelor pentru serviciile de distribuție în sectorul gazelor naturale, acest moment fiind mult anterior și necondiționat de manifestarea de voință a ANRE. Interpretarea juridică realizată de instanța de fond cu privire la efectele ordinului contestat este eronată, deoarece Metodologia nu reglementează doar modul de stabilire a tarifelor pentru serviciile de distribuție a gazelor naturale, ci și etapele premergătoare stabilirii tarifelor, cum ar fi procedurile de fundamentare și de ajustare a veniturilor reglementate. Relevante în acest sens sunt dispozițiile art. 54 din Ordin.

Apărările formulate în cauză Intimata a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului, arătând în apărare faptul că Ordinul în discuție, la data contestării la instanța de contencios administrativ (28.01.2019), era intrat în vigoare de la data de 01.01.2019, însă nu producea efecte juridice.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat, în limitele și pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Așa cum s-a precizat la pct. 1 al deciziei de față, recurenta S.C. A. S.A. a investit instanța specializată, în temeiul art. 1 și art. 8 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, cu acțiunea având ca obiect: 1) anularea parțială a Ordinului președintelui ANRE nr. 217/2018 privind aprobarea Metodologiei de stabilire a tarifelor reglementate pentru serviciile de distribuție în sectorul gazelor naturale - Anexa nr. 1, respectiv a dispozițiilor art. 2, 3, 4 din Ordinul nr. 217/201 și art. 9, art. 10, art. 1l, lit. b), m), art. 12 lit. 1), m), r), t), w), art. 13 alin. (1), (2), (7), art. 18, art. 19 lit. d), e), h); art. 24 alin. (5) lit. a) - c), art. 38, art. 40 alin. (2), art. 41 alin. (2) din Metodologie și a oricăror altor articole vizate de motivele de nelegalitate din cuprinsul acțiunii; 2) obligarea ANRE la emiterea și aprobarea unui nou ordin pentru modificarea art. 2, 3, 4 din Ordinul nr. 217/2018 și art. 9, art. 10, art. 11, lit. b), m), art. 12 lit. 1); m), r), t), w), art. 13 alin. (1), (2), (7), art. 18, art. 19 lit. d), e), h), art. 24 alin. (5) lit. a) - c), art. 38 art. 40 alin. (2), art. 41 alin. (2) din Metodologie și a altor articole, vizate de motivele de nelegalitate, cuprinse în Metodologia aprobată prin Ordinul nr. 217/2018. Prima instanță a respins acțiunea reclamantei, ca inadmisibilă, ca urmare a faptului că partea nu a parcurs procedura administrativă prealabilă, reglementată de prevederile art. 7 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare. Curtea de apel a apreciat că reclamanta nu se află în situația de excepție instituită prin alin. (5) al articolului anterior nominalizat cu privire la acțiunile îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice. Intrarea în vigoare a unui act administrativ nu presupune în mod automat și faptul că acesta a produs efecte juridice din acel moment, deoarece raporturile juridice se pot naște, modifica sau stinge la un moment ulterior. Ordinul contestat în cauză își produce efectele la momentul stabilirii tarifelor reglementate pentru serviciile de distribuție în sectorul gazelor naturale în raport de noua metodologie. Or, la momentul introducerii acțiunii, Ordinul președintelui ANRE nr. 217/2018 nu a produs efecte juridice. Înalta Curte nu poate împărtăși soluția și raționamentul juridic al instanței de fond. Cu titlu prealabil, instanța de control judiciar reține faptul că publicarea și comunicarea reprezintă condiții procedurale posterioare ale actelor administrative. Ele prezintă un interes deosebit pentru stabilirea momentului de la care actele administrative urmează să intre în vigoare și să producă efecte juridice. Ca regulă generală, actele normative se publică, iar cele individuale se comunică persoanelor interesate. Publicarea este definită ca fiind operațiunea prin care un act administrativ ce conține reguli generale și impersonale este adus la cunoștința cetățenilor. În literatura de specialitate se apreciază ca momentul de la care actul administrativ intră în vigoare și produce efecte juridice este cel al publicării actelor normative și, respectiv, al comunicării actelor individuale. Prin efectele juridice ale actelor administrative se înțelege drepturile și obligațiile care iau naștere, se modifică sau încetează prin intermediul acestor acte. Conform prevederilor art. 7 alin. (5) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, nu este obligatorie plângerea prealabilă în cazul acțiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice. Prin urmare, recursul administrativ nu mai trebuie asumat în cazul unui act administrativ normativ, dacă acesta a intrat în vigoare (în ordinea juridică) și a produs efecte juridice. Fiind vorba despre un act administrativ unilateral cu caracter normativ, Ordinul președintelui ANRE nr. 217/2018 a fost publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1109/28.12.2018 și a intrat în vigoare, potrivit art. 9 din cuprinsul acestuia, la data de 01.01.2019. Autoritatea intimată susține în întâmpinarea formulată în cauză faptul că Metodologia analizată produce efectele pentru care a fost emisă abia la data adoptării Ordinului de aprobare a venitului reglementat, a venitului reglementat corectat și a tarifelor de distribuție. Instanța de control judiciar nu poate primi apărarea intimatei. Chiar dacă s-ar admite interpretarea că efectele ordinului contestat încep să se producă la un moment ulterior intrării sale în vigoare, acest moment nu este cel al stabilirii de către ANRE a tarifelor pentru serviciile de distribuție în sectorul gazelor naturale. Aceasta întrucât prin Ordinul președintelui ANRE nr. 217/2018 nu se reglementează doar modul de stabilire a tarifelor pentru serviciile de distribuție în sectorul gazelor naturale, ci și etapele premergătoare stabilirii tarifelor, cum ar fi cele de fundamentare și de ajustare a veniturilor reglementate. Relevante în acest sens sunt dispozițiile art. 54 alin. (1) din Ordin în care se precizează următoarele: "OD care desfășoară activitatea de distribuție este obligat să transmită ANRE propunerile de venit reglementat, venit reglementat corectat și tarife de distribuție, pentru primul an al perioadei de reglementare, însoțite de fundamentările aferente, cu cel puțin 150 de zile înaintea datei de începere a anului tarifar." Conform prevederilor art. 3 alin. (1) pct. 4 din Ordin, anul tarifar începe pe data de 1 iulie. În consecință, operatorii de distribuție sunt obligați să transmită către ANRE propunerile de venit reglementat cu cel puțin 150 de zile înainte, adică până la începutul lunii februarie. Această obligație a operatorului de distribuție reprezintă unul dintre efectele directe ale Metodologiei analizate care se produce anterior stabilirii tarifelor de distribuție de către ANRE. Într-adevăr, așa acum s-a menționat în întâmpinare, recurenta și-a îndeplinit obligația instituită prin art. 54 alin. (1) din Ordin la data de 15.02.2019, însă este evident faptul că imediat după publicarea Ordinului a întreprins demersurile necesare pentru fundamentarea propunerilor de venit reglementat, de venit reglementat corectat și de tarife de distribuție. Așadar, contrar celor menționate de prima instanță, ordinul dedus judecății a intrat în vigoare și a produs efecte juridice, motiv pentru care erau aplicabile prevederile art. 7 alin. (5) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, care exceptează partea de la parcurgerea procedurii administrative prealabile.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) și art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, raportat la art. 496 și art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.