ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1488/2023

Ședința publică din data de 16 martie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei, anularea parțială, respectiv în ceea ce privește art. II, a Ordinului nr. 39/2017 pentru modificarea și completarea Metodologiei de stabilire și ajustare a prețurilor pentru energia electrică și termică produsă și livrată din centrale de cogenerare ce beneficiază de schema de sprijin, respectiv a bonusului pentru cogenerarea de înaltă eficiență aprobată prin Ordinul Președintelui Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei nr. 15/2015, publicat în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 412 din 31.05.2017.

Prin n Decizia nr. 6278 din 25 noiembrie 2020, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal a admis recursul formulat de pârâta Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei împotriva sentinței nr. 3047 din 26 iunie 2018 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a casat sentința atacată și a trimis cauza spre rejudecare aceleiași instanțe, reținând incidența în cauză a motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 teza I din C. proc. civ., în raport cu faptul că hotărârea atacată nu respectă cerințele art. 425 alin. (1) pct. b) din același cod.

Cauza a fost reînregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2017*.

Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 296 din 25 octombrie 2021, în fond după casare, a respins excepția tardivității și, totodată, cererea de chemare în judecată, ca neîntemeiate.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamanta A. S.R.L., invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., arătând, în esență următoarele:

Ordinul nr. 39/2017 conține dispoziții contrare actului normativ de nivel superior, H.G. nr. 1215/2009

Art. II din Ordinul nr. 39/2017 contravine prevederilor H.G. nr. 1215/2009.

H.G. nr. 1215/2009 stabilește cadrul legal pentru implementarea schemei de sprijin de tip bonus pentru promovarea cogenerării de înaltă eficiență (art. 1 din actul normativ).

Art. 10 alin. (5) al H.G. nr. 1215/2009 impune stabilirea anuală a bonusului acordat producătorilor care beneficiază de schema de sprijin:

"ANRE stabilește anual producătorii de energie electrică și termică în cogenerare care beneficiază de schemă de sprijin, precum și bonusurile și cantitățile de energie electrică de înaltă eficiență care beneficiază de schemă de sprijin în anul următor, aferente fiecărui producător".

Recurenta-reclamantă consideră că este nelegala intervenția autorității de reglementare, care a creat cadrul de modificare a cuantumului bonusului la mijlocul anului 2017, prin raportarea la alte valori, respectiv alte intervale decât cele impuse de art. 23 și art. 25 ale H.G. nr. 1215/2009. Aceasta întrucât art. II al Ordinului nr. 39/2017 încalcă prevederile H.G. nr. 1215/2009, act normativ cu forță juridică superioară, care reglementează cadrul legal al implementării schemei de sprijin pentru promovarea cogenerării de înaltă eficientă.

Prima instanță a reținut în mod greșit că, actul atacat nu ar contraveni dispozițiilor H.G. nr. 1215/2009 pentru că "nu a aprobat valorile ajustate ale bonusurilor și ale prețurilor, ci doar modificarea metodologiei de stabilire a acestor valori". Acest argument nu este de natură a salva legalitatea actului contestat, care provine din aceea că, Ordinul nr. 39/2017 creează cadrul pentru reanalizarea costurilor aferente activității de producere a energiei în cogenerare, cu consecința ajustării sistemului de bonusare la jumătatea anului 2017. Faptul s-a și întâmplat prin emiterea Ordinului nr. 43/2017, care ajustează - în defavoarea A. - valorile bonusurilor și ale prețurilor de referință.

Rezultă, așadar, că art. II din Ordinul nr. 39/2017 reglementează contrar cadrului stabilit de H.G. nr. 1215/2009, iar aceasta reprezintă o încălcare a principiului legalității.

Hotărârea primei instanțe nesocotește principiul legalității.

Conținutul principiului legalității

Art. 4 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 statuează următoarele:

"[a]ctete normative se elaborează în funcție de ierarhia lor, de categoria acestora și de autoritatea publică competentă să te adopte". În mod particular, art. 4 alin. (3) al Legii nr. 24/2000 prevede că "[actele normative date în executarea legilor, ordonanțelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele și potrivit normelor care le ordonă".

Mai specific, dispozițiile art. 78 al Legii nr. 24/2000 interzic în mod expres un scenariu precum cel din speță, anume ca președintele unei autorități publice să modifice dispozițiile unei hotărâri de guvern, fără a deține atribuții în această privință:

"Ordinele, instrucțiunile și alte asemenea acte trebuie să se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza și în executarea cărora au fost emise și nu pot conține soluții care să contravină prevederilor acestora".

În lumina acestor dispoziții, Ordinul ANRE nr. 39/2017 a fost emis cu încălcarea normelor prescrise de H.G. nr. 1215/2009. Argumentele recurentei în acest sens au fost în mod nelegal respinse de prima instanță. Nu există un temei legal care să confere președintelui unei autorități publice - ANRE - vocația de a adăuga la sau a modifica prevederile unei hotărâri de Guvern.

Considerentele reținute de prima instanță nu justifică încălcarea principiului legalității șl al ierarhiei actelor juridice.

Prima instanță a preluat justificările ANRE pentru emiterea actului atacat.

Motivele reținute de instanța de fond sunt nelegale pentru următoarele considerente:

Ordinul ANRE nr. 39/2017 reprezintă un act administrativ normativ emis pentru organizarea executării legii, respectiv a H.G. nr. 1215/2009 (act administrativ cu caracter normativ). Ierarhizarea forței juridice a actelor normative în ordinea lege - hotărâre a Guvernului - ordin ANRE rezultă din:

a) prevederile Legii nr. 24/2000 citate supra (art. 4 alin. (1) și alin. (3), art. 78);

b) dispozițiile art. 76 alin. (2) - (3) din Legea nr. 123/2012 - indicate în mod expres în preambulul Ordinului nr. 39/2017 -, potrivit cărora:

"(2) Metodele de formare a prețurilor reglementate pentru energia termică și a măsurilor de sprijin pentru energia electrică produsă în centrale de cogenerare de înaltă eficiență care beneficiază de scheme de sprijin instituite ta nivel național se stabilesc pe bază de hotărâre a Guvernului.

(3) Metodologiile de reglementare a prețurilor si tarifelor se aprobă de autoritatea competentă, după parcurgerea procedurii de consultare publică".

Așadar, metodologia aprobată prin Ordinul ANRE nr. 15/2015, modificat prin Ordinul ANRE nr. 39/2017 reprezintă un act administrativ normativ emis pentru organizarea executării H.G. nr. 1215/2009, actul care reglementează metodele de formare a prețurilor reglementate pentru energia termică și a măsurilor de sprijin pentru energia electrică produsă în centrale de cogenerare.

Or, prin reglementarea a cărei legalitate este contestată în prezenta cauză, ANRE a reglementat în sfera de reglementare a Guvernului, întrucât metoda de formare a prețurilor reglementate pentru energia termică și a măsurilor de sprijin pentru energia electrică produsă în centrale de cogenerare intră, conform art. 76 alin. (2) din Legea nr. 123/2012, în sfera de reglementare a Executivului.

Aceste aspect au fost ignorate în motivarea primei instanțe, care, înțelegând să analizeze apărările ANRE (așa cum a dispus decizia de casare), a omis complet argumentele expuse de reclamantă.

Contrar celor reținute de prima instanță, nicio normă din cuprinsul Legii nr. 123/2012 ori al O.U.G. nr. 64/2016 nu au stabilit necesitatea modificării Metodologiei și nu au atribuit ANRE legitimitatea de a reglementa în sfera de legiferare a Guvernului. Faptul că ANRE s-a considerat îndreptățită să intervină pe o anumită piață ca urmare a unei modificări a cadrului legislativ primar poate fi analizată ca o chestiune de oportunitate, care ar fi trebuit să declanșeze mecanismul de modificare a legislației secundare. Această modificare nu poate exclude Guvernul, întrucât Executivul este entitatea care a emis cadrul legal necesar implementării schemei de sprijin de tip bonus pentru promovarea cogenerării de înaltă eficiență.

În măsura în care legiuitorul delegat ar fi considerat necesar ca ANRE să modifice Metodologia ca urmare a prevederilor edictate de acesta, O.U.G. nr. 64/2016 ar fi conținut în mod necesar o dispoziție prin care ar fi obligat ANRE la modificarea Metodologiei, similar manierei în care H.G. nr. 1215/2009 a statuat cu privire la necesitatea emiterii Metodologiei. De altfel, O.U.G. nr. 64/2016 nu conține nici măcar vreo referire generală cu privire la necesitatea adaptării cadrului normativ relativ la schema de sprijin pentru promovarea cogenerării de înalta eficiență pe baza cererii de energie termică utilă.

Rezultă din cele expuse că ANRE a emis Ordinul nr. 39/2017 în temeiul prevederilor H.G. nr. 1215/2009, dar cu încălcarea regulilor prescrise de H.G. nr. 1215/2009. Considerentele primei instanțe în sensul că "metodologia aprobată prin Ordinul ANRE nr. 15/2015 trebuia modificată luând în considerare liberalizarea prețului de achiziție a gazelor naturale", poate cel mult să justifice oportunitatea adaptării cadrului legislativ. În absența unei baze legale, aprecierea că modificarea Legii nr. 123/2012 impunea modificarea Metodologiei nu este de natură să acopere nelegalitatea respectivei modificări și a actului administrativ prin care aceasta a fost dispusă.

În drept, recursul a fost întemeiat pe prevederile art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 488 alin. (1) pct. 8 Cpr.tiv., precum și pe dispozițiile de drept material la care a făcut referire pe parcursul cererii de recurs.

Prin întâmpinare, intimata-pârâtă Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei a solicitat respingerea recursului și menținerea sentinței atacate, fiind legală și temeinică, arătând în esență că, Ordinul contestat este legal, întrucât ANRE era obligată să coreleze legislația secundară cu modificările aduse Legii nr. 123/2012.

În drept, întâmpinarea a fost întemeiată pe dispozițiile art. 201 și urm. C. proc. civ. .

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Recurenta-reclamantă și-a întemeiat cererea de recurs pe motivul de casare prevăzut art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.- când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.

Contrar criticilor recurentei, instanța de fond a făcut o corectă interpretare și aplicare a textelor de lege incidente în cauză.

Sunt neîntemeiate susținerile recurentei-reclamante, în sensul că, Ordinul nr. 39/2017 conține dispoziții contrare actului normativ de nivel superior, H.G. nr. 1215/2009

Astfel, Înalta Curte constată că, în mod greșit susține recurenta că "art. II al Ordinului ANRE nr. 39/2017 încalcă H.G. nr. 1215/2009 (...) este nelegală intervenția autorității de reglementare care a creat cadrul de modificare a cuantumului bonusului la mijlocul anului 2017, prin raportare la alte valori, respectiv alte intervale decât cele impuse de art. 23 și art. 25 ale H.G. nr. 1215/2009".

Reține instanța de control judiciar că, atât prevederile art. 23 cât și cele ale art. 25 din H.G. nr. 1215/2009 sunt minimale și nu restrictive. În textul acestor articole nu apar prevederi exprese care să interzică altă perioadă de analiză, ci precizează periodicitatea minimală de evaluare. Mai mult, prevederile art. 23 din H.G. nr. 1215/2009 sunt aplicabile pentru anul următor (în speța de față, anul 2018).

Așadar, este nefondată susținerea recurentei potrivit căreia legiuitorul ar fi trebuit să menționeze în cuprinsul O.U.G. nr. 64/2016 faptul că, intimata-pârâtă ANRE trebuie să modifice cadrul legislativ secundar urmare apariției acestui act normativ, atâta timp cât articolele invocate de recurentă și menționate anterior, se referă la obligații minimale și nu maximale de emitere a unor acte normative de către ANRE.

Recurenta-reclamantă a mai susținut prin cererea de recurs că, Ordinul președintelui ANRE nr. 39/2017 a fost emis cu nerespectarea dispozițiilor Legii nr. 24/2000, respectiv cu încălcarea principiului legalității și cel al ierarhiei actelor juridice.

Criticile sunt neîntemeiate, urmând a fi respinse.

Potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, "actele normative se elaborează în funcție de ierarhia lor, de categoria acestora și de autoritatea publică competentă să le adopte."

Actele normative date în executarea legilor, ordonanțelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele și potrivit normelor care le ordonă, iar sfera reglementării actelor normative de rang inferior trebuie să se limiteze strict la cadrul stabilit de actele de bază și nu pot conține soluții care să contravină prevederilor acestora, ținându-se cont de principiul ierarhiei actelor normative, aspecte ce reies din conținutul prevederilor art. 4 alin. (3) și art. 13 din Legea nr. 24/2000.

În speță, Ordinul nr. 39/2017 fiind un act normativ de reglementare secundară, trebuia să se integreze organic în sistemul legislației, adică să fie corelat cu prevederile actelor normative de nivel superior, cu care se află în conexiune, neputând nici să adauge, și nici să contrazică dispozițiile acestora, cerințe impuse de prevederile art. 13 din Legea nr. 24/2000.

Prin urmare, recurenta-reclamantă A. apreciază în mod greșit că "art. II al Ordinului ANRE nr. 39/2017 încalcă H.G. nr. 1215/2009 deoarece impune o modificare a cuantumului bonusului" (...) iar "Sancțiunea încălcării unui act normativ cu o forță juridică superioară este nulitatea", invocând în susținerea acestor afirmații, prevederile art. 4 alin. (3) și art. 78 din Legea nr. 24/2000.

Contrar susținerilor recurentei, ANRE era obligată să coreleze legislația secundară cu modificările aduse Legii nr. 123/2012 prin O.U.G. nr. 64/2016.

Legea energiei electrice și a gazelor naturale nr. 123/2012 este act normativ de rang superior Hotărârii de Guvern nr. 1215/2009, iar modificările aduse legii prin O.U.G. nr. 64/2016 sunt ulterioare emiterii H.G. nr. 1215/2009, fapt ce a făcut posibilă emiterea reglementării contestate chiar dacă H.G. nr. 1215/2009 prevede că aprobarea bonusurilor de referință și a prețurilor de referință pentru energia termică se face anual.

Această soluție legislativă este în concordantă cu dispozițiile art. 62 din Legea nr. 24/2000, potrivit cărora "Dispozițiile de modificare și de completare se încorporează, de la data intrării lor în vigoare, în actul de bază, identificându-se cu acesta. Intervențiile ulterioare de modificare sau de completare a acestora trebuie raportate tot la actul de bază".

Prin apariția O.U.G. nr. 64/2016, prin care s-a modificat și completat Legea energiei electrice și a gazelor naturale nr. 123/2012, în sensul liberalizării prețului de achiziție a pazelor naturale, achiziția gazelor naturale nu s-a mai realizat la prețuri diferențiate funcție de destinația energiei termice (consumator casnic/consumator noncasnic), producătorii de energic termică achiziționând gaze naturale la același preț (liberalizat) atât pentru producerea de energic termică în centralele de cogenerare și în centralele termice destinată consumului populației, cât și pentru cea destinată consumatorilor noncasnici.

În aceste condiții nu s-au mai putut aplica prețuri reglementate pentru energia termică diferențiate pe cele două categorii de consumatori (casnic/noncasnic).

Într-un atare context, pentru reanalizarea preturilor de referință pentru energia termică și a bonusurilor de referință pentru centralele care au accesat schema de sprijin de tip bonus și care utilizează drept combustibil majoritar gaze naturale asigurate din rețeaua de transport sau din rețeaua de distribuție, a fost necesară modificarea Metodologiei de stabilire și ajustare a preturilor pentru energia electrică și termică produsă și livrată din centrale de cogenerare ce beneficiază de schema de sprijin, respectiv a bonusului pentru înaltă eficiență aprobată prin Ordinul președintelui ANRE nr. 15/2015.

Așadar, reține Înalta Curte că, la baza emiterii Ordinului nr. 39/2017, a stat Legea nr. 123/2012, care a fost modificată prin O.U.G. nr. 64/2016.

În urma acestei modificări, art. 177 alin. (3^3) a avut următorul conținut:

"În vederea asigurării nediscriminării între aceleași categorii de consumatori, până la data de 31 martie 2017, clienții casnici și producătorii de energie termică, numai pentru cantitățile de gaze naturale utilizate la producerea de energie termică în centralele de cogenerare și în centralele termice destinate consumului populației, au același tratament din punctul de vedere al asigurării cantităților și prețului de vânzare al gazelor naturale consumate, indiferent dacă au ales să fie eligibili sau reglementați".

Concluzionând, față de dispozițiile legale mai sus citate, reiese că, începând cu 01.04.2017, legea nu a mai permis diferențierea prețului de achiziție a gazelor naturale din producția internă pe categorii de consumatori. Astfel, s-a impus modificarea Ordinului ANRE nr. 15/2015 privind aprobarea Metodologiei de stabilire și ajustare a prețurilor pentru energia electrică și termică produsă și livrată din centrale de cogenerare ce beneficiază de schema de sprijin, respectiv a bonusului pentru cogenerarea de înaltă eficiență numită, prin Ordinul ANRE nr. 39/2017.

Raportat la critica recurentei, din analiza celor detaliate mai sus, reiese că intimata -pârâtă ANRE, prin emiterea Ordinului a cărui anulare parțială a fost cerută, nu a încălcat prevederile H.G. nr. 1215/2009, ci a respectat cadrul legal primar și, conform rolului și atribuțiilor aferente, a realizat transpunerea în legislația secundară a unor dispoziții modificatoare ale legislației primare, după cum a reținut și judecătorul fondului.

De altfel, intimata ANRE nici nu putea proceda altfel și în virtutea principiului de drept potrivit căreia Legea este de imediată aplicare.

Prin principiul aplicării imediate a legii civile noi se înțelege regula de drept conform căreia, de îndată ce a fost adoptată, legea civilă nouă se aplică imediat după intrarea ei în vigoare (cu excepția cazului în care în cuprinsul ei se prevede o altă dată de intrare în vigoare), excluzând aplicarea legii civile vechi.

Astfel, așa cum s-a reținut mai sus, intimata ANRE era obligată să coreleze cadrul de legislație secundară cu dispozițiile art. 177 alin. (3 indice 3) din Legea nr. 123/2012 (astfel cum au fost acestea modificate prin O.U.G. nr. 64/2016).

Față de cele menționate anterior, Înalta Curte constată că, în mod corect a reținut judecătorul fondului faptul că, în contextul în care, O.U.G. nr. 64/2016 a modificat începând cu 01.04.2017 Legea nr. 123/2012, în sensul liberalizării prețului de achiziție a gazelor naturale, care nu s-a mai realizat la prețuri diferențiate în funcție de destinația energiei termice (consumator casnic/noncasnic), era necesară și modificarea corespunzătoare a metodologiei de stabilire și ajustare a prețului pentru energia termică produsă și livrată din centrale de cogenerare care beneficiază de schema de sprijin și a bonusului pentru cogenerare de înaltă eficiență.

Prin urmare, aspectele invocate de recurenta-reclamantă prin cererea de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, care reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta A. S.R.L. împotriva sentinței nr. 296 din 25 octombrie 2021 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 16 martie 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.