ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3674/2025

Ședința publică din data de 25 iunie 2025

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 12 decembrie 2022, pe rolul Tribunalului București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Consiliul General al Municipiului București și Municipiul București prin Primar General, a solicitat suspendarea executării H.C.G.M.B. nr. 279/27.12.2000 privind aprobarea "PUZ Zone Construite Protejate - Regulament" strict în ceea ce privește PUZ pentru Zona Protejată nr. 48 B., în temeiul art. 15 alin. (1) coroborat cu art. 14 din Legea nr. 554/2004.

1.2. La data de 16 ianuarie 2023, C. S.R.L. a depus cerere de intervenție accesorie în interesul reclamantei A., iar D. a depus cerere de intervenție accesorie în interesul pârâților.

1.3. Cererile de intervenție accesorie au fost admise în principiu prin încheierea din 6 februarie 2023.

Prin sentința civilă nr. 4391 din 18 septembrie 2023, Tribunalul București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal a respins, ca nefondată, excepția lipsei de obiect a cererii de chemare în judecată; a respins, ca nefondată, excepția lipsei de interes; a admis excepția inadmisibilității cererii de chemare în judecată pentru neîndeplinirea procedurii prealabile; a respins cererea de chemare în judecată ca inadmisibilă; a respins cererea de intervenție accesorie formulată de intervenientă C. în sprijinul reclamantei, ca neîntemeiată; a admis cererea de intervenție accesorie formulată de intervenienta D. în sprijinul pârâților.

3.1. Recurenta-reclamantă A. a formulat recurs împotriva încheierii de ședință din data de 04 septembrie 2023 și a sentinței civile nr. 4391 din 18 septembrie 2023, pronunțate de Tribunalul București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal, solicitând casarea în parte a încheierii recurate, în ceea ce privește respingerea cererii de înfățișare de înscrisuri depuse în data de 06 februarie 2023 și respingerea notei de probe depuse în data de 20 iunie 2023, precum și casarea în parte a sentinței recurate, în ce privește admiterea excepției inadmisibilității, iar, în rejudecare, respingerea acestei excepții și trimiterea cauzei primei instanțe în vederea soluționării pe fond a cererii de suspendare.

3.2. Recurenta-intervenientă C. S.R.L. a formulat recurs împotriva sentinței civile nr. 4391 din 18 septembrie 2023, pronunțată de Tribunalul București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal, solicitând casarea în parte a acesteia, respingerea excepției inadmisibilității și trimiterea cauzei instanței de fond pentru continuarea judecății.

3.3. Recurentul-pârât Consiliul General a Municipiului București a formulat recurs incident împotriva încheierii din data de 22 mai 2023 și a sentinței civile nr. 4391 din 18 septembrie 2023, pronunțate de Tribunalul București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal, solicitând casarea în parte a încheierii prin admiterea excepției lipsei calității de reprezentant legal a semnatarului cererii de chemare în judecată și anularea cererii, precum și respingerea cererii de intervenție a intervenientei C.. Totodată, a solicitat casarea în parte a sentinței, prin admiterea excepției lipsei de interes și respingerea cererii ca lipsită de interes, precum și respingerea cererii de intervenție a intervenientei C..

În ședința publică din data de 18 iunie 2024, recurenta-intervenientă C. S.R.L. a depus cerere de sesizare a Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 în interpretarea dată de Înalta Curte de Casație și Justiție prin Decizia nr. 74/2023, invocând încălcarea principiului separației puterilor în stat instituit de art. 1 alin. (4) din Constituție și încălcarea rolului constituțional al instanței supreme prevăzut de art. 126 alin. (3) din Constituție.

Prin decizia civilă nr. 1534 din 17 septembrie 2024, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins ca inadmisibilă cererea de sesizare a Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 în interpretarea dată de Înalta Curte de Casație și Justiție prin Decizia nr. 74/2023 a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept și a respins recursurile declarate de recurenta-reclamantă A., recurenta-intervenientă C. S.R.L. și recurentul-pârât Consiliul General a Municipiului București, ca nefondate.

Împotriva soluției de respingere a cererii de sesizare a Curții Constituționale din decizia civilă nr. 1534 din 17 septembrie 2024, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal reclamanta A. și intervenienta C. S.R.L. au declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., solicitând casarea soluției atacate și admiterea cererii de sesizare a Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate invocată.

În motivarea căii de atac, recurentele susțin că în cauză erau îndeplinite toate condițiile prevăzute de art. 29 alin. (1) - (3) din Legea nr. 47/1992 pentru admisibilitatea sesizării, inclusiv din perspectiva cerinței legăturii normei contestate prin excepția de neconstituționalitate cu soluționarea cauzei.

Astfel, arată recurentele, prin interpretarea obligatorie dată de Înalta Curte de Casație și Justiție textului de lege în discuție se confirmă opinia instanței de fond, care a fost contestată în cadrul recursurilor formulate împotriva sentinței Tribunalului București. Astfel, efectul normei a cărei neconstituționalitate se invocă asupra soluționării cauzei este evident, întrucât, în cazul declarării neconstituționalității textului de lege respectiv, în interpretarea dată de Înalta Curte, care a limitat nepermis, prin adăugare la lege, sfera de incidență a normei doar la actele individuale, se deschide calea promovării de către recurente a unei cereri de revizuire, conform art. 509 alin. (1) pct. 11 din C. proc. civ.

În completarea motivelor de recurs, depusă în termen legal, după comunicarea deciziei atacate, recurentele au mai arătat că este greșită concluzia Curții de Apel București cu privire la neîndeplinirea condiției legăturii dispozițiilor art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 cu soluționarea cauzei, câtă vreme criticile de nelegalitate din cuprinsul recursurilor declarate împotriva sentinței Tribunalului București sunt întemeiate pe acest text de lege, ambele recurente criticând sentința prin raportare la greșita aplicare a art. 1 alin. (6) și art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004.

Consideră că este greșită și concluzia curții de apel potrivit căreia legătura indirectă a considerentelor deciziei obligatorii nr. 74/2023 cu soluționarea prezentei cauze nu atrage și o legătură a dispozițiilor art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 cu soluționarea cauzei, cerință necesară pentru admiterea cererii de sesizare a Curții Constituționale. Contrar acestei rețineri, susțin recurentele că aprecierea legăturii cu cauza trebuie făcută în concret, prin raportare la interesul specific al celui care a invocat excepția și înrâurirea pe care dispoziția legală considerată neconstituțională o are în speță; or, curtea de apel a reținut lipsa legăturii de cauzalitate în baza unei analize pur formale, în sensul că obiectul excepției ar viza considerentele deciziei nr. 74/2023, iar nu dispozitivul, apreciere pe care recurentele o consideră eronată, atât timp cât dispozitivul deciziei de unificare a practicii se explicitează și se completează prin acele considerente.

Apreciază că, întrucât legătura dintre art. 7 alin. (5) și art. 6 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 este evidentă, ambele fiind invocate în apărare, în combaterea excepției inadmisibilității, Curtea de Apel București, în exercitarea rolului său activ, ar fi trebuit să pună în discuție necesitatea analizei neconstituționalității art. 1 alin. (6) prin coroborare cu art. 7 alin. (5).

Mai arată că, deși recurentele au criticat hotărârea instanței de fond și prin raportare la prevederile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, instanța de recurs nu a făcut nicio referire la acest text de lege în respingerea recursurilor.

Intimatul-pârât Consiliul General al Municipiului București a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Soluția Înaltei Curți de Casație și Justiție

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și soluția atacată, prin raportare la motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat în cauză este nefondat, pentru următoarele considerente:

Dispozițiile art. 29 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, republicată, prevăd "(1) Curtea Constituțională decide asupra excepțiilor ridicate în fața instanțelor judecătorești sau de arbitraj comercial privind neconstituționalitatea unei legi sau ordonanțe ori a unei dispoziții dintr-o lege sau dintr-o ordonanță în vigoare, care are legătură cu soluționarea cauzei în orice fază a litigiului și oricare ar fi obiectul acestuia. (2) Excepția poate fi ridicată la cererea uneia dintre părți, sau, din oficiu, de către instanța de judecată ori de arbitraj comercial. De asemenea, excepția poate fi ridicată de procuror în fața instanței de judecată, în cauzele la care participă. (3) Nu pot face obiectul excepției prevederile constatate ca fiind neconstituționale printr-o decizie anterioară a Curții Constituționale".

Din interpretarea logico-sistematică a acestor prevederi rezultă că pentru sesizarea Curții Constituționale cu o excepție de neconstituționalitate trebuie îndeplinite următoarele condiții, în mod cumulativ:

- excepția să fie ridicată în cadrul unui litigiu aflat pe rolul unei instanțe judecătorești sau de arbitraj comercial, de o parte sau de instanță din oficiu;

- excepția să aibă ca obiect neconstituționalitatea unei legi sau ordonanțe ori a unei dispoziții dintr-o lege sau dintr-o ordonanță în vigoare;

- norma vizată de excepție sa aibă legătură cu soluționarea cauzei;

- norma juridică în discuție să nu fi fost constatată ca fiind neconstituțională printr-o decizie anterioară a Curții Constituționale.

Examinând condițiile de admisibilitate a cererii formulate de recurenta-intervenientă C. S.R.L. privind sesizarea Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate invocată, Curtea de Apel București a constatat, prin decizia nr. 1534/17.09.2024, că sunt îndeplinite doar parțial condițiile anterior înfățișate, nefiind îndeplinită condiția vizând legătura normei vizate de excepția de neconstituționalitate cu soluționarea cauzei. În motivarea acestei soluții, instanța a reținut că dispozițiile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 nu au legătură cu soluționarea cauzei, întrucât acea cauză nu are ca obiect o cerere a unei autorități publice de anulare a unui act administrativ unilateral nelegal propriu și nu este întemeiată pe art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, aplicabilitatea acestei norme nefiind invocată nici de către părți și nici de către instanța de fond care a pronunțat hotărârea recurată.

În acord cu cele reținute de instanța amintită, Înalta Curte reține că, prin sentința Tribunalului București, a fost admisă excepția inadmisibilității cererii de chemare în judecată formulată de reclamanta A. pentru neîndeplinirea procedurii prealabile, fiind respinsă cererea de chemare în judecată ca inadmisibilă, și, consecutiv, cererea de intervenție accesorie formulată de intervenientă C. S.R.L. în sprijinul reclamantei, ca neîntemeiată. În motivarea acestei soluții, Tribunalul București a avut în vedere dispozițiile art. 15 raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004, cu referire la art. 7 din Legea nr. 554/2004, îndeosebi art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, care reglementează ipoteza acțiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice, apărare care fusese invocată de recurenta-reclamantă și recurenta-intervenientă în combaterea excepției inadmisibilității cererii de suspendare.

Nici în cuprinsul actelor procesuale depuse de părți în fond și nici în cuprinsul sentinței primei instanțe nu s-a antamat incidența dispozițiilor art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, cu atât mai puțin a interpretării date acestor dispoziții prin decizia nr. 74/2023, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, câtă vreme dezlegarea instanței supreme a survenit după data pronunțării sentinței Tribunalului București.

De altfel, dispozițiile art. 1 alin. (6) și art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 reglementează cu privire la ipoteze legale diferite, primul text de lege referindu-se la situația în care titularul acțiunii este însăși autoritatea publică emitentă a actului administrativ, o formă a contenciosului obiectiv, pe când cel de-al doilea text de lege vizează situația acțiunii formulate de persoana care se consideră vătămată în drepturile și interesele sale legitime prin emiterea actului administrativ, o situație de contencios subiectiv. În cauza de față, este incident acest din urmă caz, titularul cererii de suspendare a actului administrativ fiind o persoană juridică, iar nu autoritatea publică emitentă a actului, astfel că dispozițiile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 nu sunt incidente în cauză.

Înalta Curte mai reține că, deși atât art. 1 alin. (6), cât și art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 fac trimitere la actul administrativ care nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice, iar această ipoteză a fost analizată prin decizia obligatorie nr. 74/2023 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, nu se poate reține o legătură directă a dispozițiilor art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 cu soluționarea cauzei, prin prima considerentelor deciziei interpretative.

Motivele care susțin decizia nr. 74/2023 se circumscriu dezlegării chestiunii de drept cu care a fost învestită Înalta Curte, anume interpretarea art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 cu privire la posibilitatea sau imposibilitatea autorității publice emitente a unui act administrativ unilateral cu caracter normativ de a solicita instanței anularea acestuia, pe când în speță se află în discuție posibilitatea sau imposibilitatea reclamantei de a se adresa instanței de contencios administrativ fără a urma procedura prealabilă de contestare a actului administrativ cu caracter normativ raportat la art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte constată că în mod corect Curtea de Apel București a reținut că obiectul excepției de neconstituționalitate nu poate fi reprezentat în mod direct de considerentele Înaltei Curți de Casație și Justiție din cuprinsul deciziei nr. 74/2023, ci poate viza doar dispoziții legale în interpretarea dată de instanța supremă, dispozițiile legale respective trebuind să aibă legătură cu soluționarea cauzei.

Legătura la care face trimitere art. 29 alin. (5) din Legea nr. 47/1992 nu trebuie să fie generată de simpla tangență a textului de lege contestat cu obiectul cererii, ci este necesar ca aspectele de neconstituționalitate, o dată dezlegate de Curtea Constituțională, să aibă aptitudinea de a influența soluția ce se va pronunța în cauză.

Or, în speță nu se decelează o astfel de legătură, eventuala declarare a neconstituționalității interpretării date de Înalta Curte de Casație și Justiție dispozițiilor art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, în sensul imposibilității autorității publice emitente de a solicita instanței anularea actului administrativ cu caracter normativ, neproducând nicio consecință asupra obligației reclamantei, persoană juridică privată, de a urma procedura prealabilă administrativă de contestare a acestui act, analizată inclusiv din perspectiva excepției reglementată de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 de care s-a prevalat reclamanta.

Nefondată este și susținerea recurentelor referitoare la încălcarea rolului activ al judecătorului, prin nepunerea în discuție a necesității examinării excepției de neconstituționalitate a art. 1 alin. (6) prin coroborare cu art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004.

Astfel, rolul activ al judecătorului se exercită cu respectarea limitelor impuse de art. 22 alin. (4) - (6) din C. proc. civ., precum și a principiului disponibilității prevăzut de art. 9 din același cod, instanța neputând aduce modificări obiectului cererilor părților.

Excepția de neconstituționalitate invocată în cauză de recurenta-intervenientă C. S.R.L. viza un obiect clar și precis indicat, respectiv constatarea caracterului neconstituțional al prevederilor art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 în interpretarea dată de Înalta Curte de Casație și Justiție prin Decizia nr. 74/2023 a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, astfel că instanța avea obligația de a se pronunța asupra cererii de sesizare a Curții Constituționale în limitele învestirii sale. În acest context, invocarea și punerea de către instanță a excepției de neconstituționalitate în alte repere decât cele arătate în cerere [respectiv printr-o pretinsă examinare a excepției de neconstituționalitate a art. 1 alin. (6) prin coroborare cu art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004] ar fi echivalat cu substituirea judecătorului în dreptul de dispoziție al părții și depășirea limitelor învestirii.

Pentru toate aceste considerente, apreciind că în cauză nu este îndeplinită cerința prevăzută de art. 29 din Legea nr. 47/1992, ca textul de lege contestat prin excepția de neconstituționalitate să aibă legătură cu soluționarea cauzei, Înalta Curte constată că, în mod corect, prin decizia recurată a fost respinsă cererea de sesizare a Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 în interpretarea dată de Înalta Curte de Casație și Justiție prin Decizia nr. 74/2023 a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

În consecință, în temeiul art. 29 alin. (6) din Legea nr. 47/1992 și art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. și recurenta-intervenientă C. S.R.L. împotriva soluției de respingere a cererii de sesizare a Curții Constituționale din decizia civilă nr. 1534 din 17 septembrie 2024, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. și recurenta-intervenientă C. S.R.L. împotriva soluției de respingere a cererii de sesizare a Curții Constituționale din decizia civilă nr. 1534 din 17 septembrie 2024, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 25 iunie 2025, prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței.