ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2563/2020

Ședința publică din data de 17 iunie 2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare in judecată înregistrată la data de 27 aprilie 2012, pe rolul Tribunalului București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal și ulterior modificată, reclamantele A. S.R.L. și B. S.R.L., în contradictoriu cu pârâții Consiliul General al Municipiului București și Municipiul București, prin Primarul General, au solicitat pronunțarea unei hotărâri prin care să se dispuna obligarea pârâților la plata unor despăgubiri pentru beneficiul nerealizat, urmare a aprobării cu întârziere a PUZ str. x, respectiv a refuzului de aprobare în perioada 28.04.2011-15.12.2015, manifestat cu exces de putere.

Prin sentința civilă nr. 4067 din 15 iunie 2018, Tribunalul București, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantele A. S.R.L. și B. S.R.L., în contradictoriu cu pârâții Consiliul General al Municipiului București și Municipiul București, prin Primar General.

Față de primul pârât, cererea a fost respinsă pe temeiul lipsei capacității procesuale de folosință a acestuia, iar față de cel de-al doilea pârât, cererea a fost respinsă pe fond, tribunalul reținând că nu există legătura de cauzalitate între fapta ilicită (refuzul nejustificat de a emite o hotărâre motivată de aprobare sau de respingere a cererii reclamantelor privind aprobarea PUZ) și prejudiciul invocat de reclamante. S-a reținut că aprobarea ulterioară a PUZ elaborat la inițiativa reclamantelor nu constituie un argument în sensul existenței legăturii de cauzalitate, în condițiile în care, în materie de urbanism, atribuția forului deliberativ a autorităților competente, privind aprobarea/respingerea propunerilor cuprinse în documentațiile de urbanism are, prin natura ei intrinescă, un puternic caracter discreționar, existând o largă marjă de apreciere (oportunitate), sub aspectul modului concret în care organul deliberativ își exercită această atribuție.

În argumentarea acestei teze, prima instanță a făcut trimitere la definiția din Anexa 2 a Legii nr. 350/2001 (prin "aprobare" se înțelege "opțiunea forului deliberativ al autorităților competente de aîncuviințare a propunerilor cuprinse în documentațiile prezentate și susținute de avizele tehnice favorabile, emise în prealabil [...]").

Împotriva sentinței civile nr. 4067 din 15 iunie 2018, pronunțată de Tribunalul București, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs reclamantele A. S.R.L., B. S.R.L., criticând respingerea pe fond a cererii lor, precum și pârâtul Municipiul București, prin Primarul General, criticând nesancționarea modificărilor repetate ale cererii introductive și nevalorificarea prescripției dreptului material la acțiune, a excepției prematurității cererii și a excepției lipsei calității sale procesuale pasive.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 20 iunie 2019.

Prin cererea înregistrată la data de 16 octombrie 2019, în cadrul procesual al recursului, recurenta-reclamantă A. S.R.L. a solicitat sesizarea Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a dispoziției legale care cuprinde definiția termenului "aprobare", respectiv primul paragraf din Anexa nr. 2 ("Definirea termenilor utilizați în lege") a Legii nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul, pe care a apreciat-o a fi neconformă cu dispozițiile art. 1 alin. (5), art. 21 alin. (1) și (2), art. 44 alin. (1) și (2) și art. 53 din Constituție.

În ceea ce privește încălcarea art. 1 alin. (5) din Constituție, recurenta-reclamantă a susținut că, prin textul de lege contestat, autorității competente i se recunoaște un drept absolut, suveran, discreționar și necenzurabil de a încuviința sau a respinge o documentație de urbanism.

Modul lacunar de redactare a textului de lege permite interpretări care amplifică dreptul de apreciere al autorității cu privire la documentațiile de urbanism supuse aprobării sale și elimină dreptul instanțelor judecătorești de a se pronunța cu privire la obligația autorității de a aproba o documentație de urbanism, chiar în situațiile în care se face dovada că sunt respectate toate reglementările aplicabile. Totodată, este liminat dreptul la despăgubiri al persoanelor cărora le sunt aprobate cu întârziere documentațiile de urbanism.

Recurenta-reclamantă a susținut că trebuie avut în vedere și principiul securității raporturilor juridice, în componenta sa referitoare la claritatea și previzibilitatea legii, prin raportare la prevederile art. 8 și art. 25 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

În ceea ce privește încălcarea art. 44 alin. (1) și (2) și art. 53 din Constituție, recurenta-reclamantă a susținut că prevederile legale referitoare la necesitatea întocmirii și aprobării documentațiilor de urbanism, în scopul edificării unor construcții pe terenurile proprietate privată, reprezintă o restrângere a exercițiului dreptului de proprietate privată, respectiv a atributelor folosinței și dispoziției, care trebuie să se încadreze în limitele stabilite prin art. 53 din Constituție. Limitele exercitării acestui drept nu trebuie lăsat la aprecierea neîngrădită a autorității, iar în lipsa unor criterii potrivit cărora autoritatea poate exercita opțiunea de a încuviința sau nu documentațiile de urbanism, marja de apreciere a autorității este exercitată în mod discreționar.

Referitor la neconformitatea textului de lege contestat cu dispozițiile art. 21 alin. (1) și (2) din Constituție, recurenta-reclamantă a susținut că recunoașterea unui drept absolut și discreționar al autorității competente de a încuviința sau a respinge o documentație de urbanism afectează garanțiile constituționale referitoare la accesul la justiție și plenitudinea de jurisdicție a instanțelor.

5.1. Prin notele scrise depuse la data de 27 noiembrie 2019, recurenta-reclamantă B. S.R.L. a solicitat admiterea cererii formulate de recurenta-reclamantă A. S.R.L., sesizarea Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a dispoziției legale care cuprinde definiția termenului "aprobare", respectiv primul paragraf din Anexa nr. 2 ("Definirea termenilor utilizați în lege") a Legii nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul și suspendarea judecării cauzei până la soluționarea excepției de neconstituționalitate.

5.2. Prin notele scrise depuse la data de 27 noiembrie 2019, recurentul-pârât Municipiul București, prin Primarul General, a invocat excepția lipsei de interes a recurentei-reclamante A. S.R.L. în invocarea excepției de neconstituționalitate, iar în subsidiar a solicitat respingerea, ca inadmisibilă, a excepției de neconstituționalitate.

Prin încheierea din 05 februarie 2020, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea de sesizare a Curții Constituționale, formulată de recurenta-reclamantă A. S.R.L., ca inadmisibilă.

În motivarea încheierii, curtea a constatat că textele criticate nu au legătură cu soluționarea recursului promovat de A. Astfel, prin calea de atac promovată, recurenta-reclamantă s-a rezumat la a critica interpretarea dată de tribunal noțiunii de "aprobare, din Anexa nr. 2 la Legea nr. 350/2001, criticile din recurs ale reclamantei plecând de la ipoteza implicită că norma este constituțională, dar că tribunalul a interpretat-o greșit.

A mai reținut Curtea de Apel București că recurenta nu a susținut că tribunalul a aplicat greșit legea, în sensul că ar fi dat relevanță unei norme neconstituționale, ci doar că a interpretat-o greșit. Prin urmare, cererea de sesizare a Curții Constituționale nu are legătură cu cauza (cererea de recurs).

Din aceeași perspectivă, curtea a reținut că nu poate fi primită cererea de sesizare a instanței de contencios constituțional cu neconstituționalitatea unei norme pe care însăși recurenta (titulară a cererii de sesizare) își fundamentează recursul. Eventual, partea în discuție ar fi fost îndreptățită să invoce neconstituționalitatea altor dispoziții legale în legătură cu cele pe care își fundamenta calea de atac, împrejurare care nu a avut loc însă în cauză.

Prin decizia nr. 146 din 05.02.2020, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele:

- a admis excepția lipsei de interes a recursului promovat de recurentul-pârât Municipiul București, prin Primarul General și a respins recursul declarat de această parte, ca lipsit de interes;

- a respins, ca nefondate, recursurile formulate de recurentele-reclamante A. S.R.L. și B. S.R.L. împotriva sentinței civile nr. 4067/15.06.2018 a Tribunalului București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal, precum și împotriva încheierii de ședință din data de 19.03.2018.

Pentru soluționarea prezentei cereri de recurs, Înalta Curte apreciază a fi relevante următoarele considerente din cuprinsul deciziei, referitoare la soluționarea cererii de recurs formulate de reclamanta A. S.R.L., pe care le va reda în continuare:

"În ceea ce privește criticile formulate de recurenta-reclamantă A. S.R.L., cum că tribunalul a apreciat greșit că angajarea răspunderii patrimoniale pentru actele administrative ilegale impune și vinovăția autorității pubice, acestea sunt lipsite de pertinență. Analizând ansamblul sentinței se observă că tribunalul nu a reținut o asemenea împrejurare; din contră, a reținut conduita culpabilă a CGMB de a nu soluționa cererea de emitere a PUZ, astfel cum aceasta fusese consfințită cu putere de lucru judecat, prin sentința civilă nr. 1276/27.03.2012 a Tribunalul Bucuresti - sectia a IX-a contencios administrativ si Fiscal.

Cât despre criticile ambelor recurente-reclamante, prin care, în esență, s-a susținut că tribunalul a determinat greșit conținutul faptei ilicite (refuzul nejustificat de a emite o hotarare de aprobare sau de respingere a cererii reclamantelor privind aprobarea PUZ, în loc de refuzul nejustificat de a emite o hotorâre de aprobare a PUZ), Curtea reamintește că prin sentința civilă nr. 1276/27.03.2012, Tribunalul Bucuresti - sectia a IX-a contencios administrativ si Fiscal a admis în parte acțiunea formulată de recurentele din prezenta cauza în contradictoriu cu Consiliul General al Municipiului București si Municipiul București, prin Primarul General și, în consecință, a dispus obligarea Consiliului General al Municipiului București să emită o Hotărâre prin care să aprobe/respingă motivat Planul Urbanistic Zonal pentru str. x sector 2. Așadar, în mod just, tribunalul a observat că, prin hotărârea instanței de contencios administrativ, s-a reținut doar conduita culpabilă a CGMB de a nu soluționa cererea de emitere a PUZ, nu refuzul nejustificat de a emite actul administrativ solicitat.

Pe de altă parte însă, Curtea constată că, în mod greșit, tribunalul a considerat irelevant faptul că ulterior, prin Hotărârea C.G.M.B. nr. 256/15.12.2015, a fost aprobat, la cererea reclamantelor, Planul Urbanistic Zonal denumit "str. x sector 2". Această din urmă împrejurare nu poate fi disociată de restul contextului factual, ci contribuie la conturarea faptei ilicite a administrației. Manifestarea de voință de aprobare a PUZ, neînsoțită de nicio justificare cu privire la motivele întârzierii în soluționarea cererii administrative, reprezintă, la rândul său, un mijloc de probă care atestă că, fapta culpabilă a autorității, pe deplin conturată la momentul soluționării cauzei în fond, este aceea de a emite Planul Urbanistic Zonal cu întârziere și nu doar de a soluționa cererea administrativă. Incidența dispozițiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004 nu schimbă datele problemei, câtă vreme răspunderea adninistrației grefată pe soluția dată acțiunii în contencios administrativ subiectiv nu poate fi disociată de situația concretă în speță, anume aceea că, prin hotărârea ulterioară a administrației, aceasta a recunsocut implicit că dreptul încălcat al reclamantelor a fost nu doar acela de a le fi soluționată cererea, ci de a le fi emis actul de autoritate favorabil.

De asemenea, Curtea reține că, în condițiile în care actul administrativ a fost emis fără a se circumstanția inoportunitatea emiterii anterioare, toate considerentele tribunalului legate de marja de apreciere a autorității în emiterea PUZ urmează a fi înlăturate. Aceasta va lăsa de prisos cercetarea tuturor criticilor recurentelor-reclamante referitoare la interpretarea dată de prima instanță Anexei nr. 2 la Legea nr. 350/2001 cu privire la definirea noțiunii de "aprobare", sau cu privire la neconvenționalitatea acestei dispoziții (aceasta din urmă invocată doar de recurenta-reclamantă A. S.R.L.).

Cât despre susținerile recurentului-pârât cum că hotărârea de emitere a PUZ ar fi nelegală, aceasta sunt nefondate, contravenind prezumției de legalitate a actului administrativ care operează, după caz, până la revocarea, anularea, declararea inopozabilității sale în urma admiterii execepției de nelegalitate.

Prin urmare, într-adevăr, tribunalul a determinat greșit conținutul faptei ilicite, motivele expuse în precedent urmând a le substitui pe cele ale primei instanțe.

Această concluzie însă nu este aptă prin ea însăși să ducă la modificarea sentinței, în condițiile în care, în cauză, nu se verifică, în mod cumulativ, condițiile răspunderii administrației (adică, pe lângă fapta ilicită, prejudiciul și legătura de cauzalitate), pentru considerentele ce urmează a fi expuse.

Astfel, din perspectiva prejudiciului, Curtea observă că, în urma modificării acțiunilor introductive în fața instanței de fond, reclamantele au pretins că prin fapta ilicită a C.G.M.B. au fost direct prejudiciate, astfel: A. S.R.L din perspectiva beneficiului nerealizat grefat pe diferența dintre veniturile estimate pe care aceasta le-ar fi obținut din închirierea suprafețelelor construite nete ale edificabilului (corp 2) cu funcțiunile și caracteristicile din PUZ str. x Sector 2 estimate pentru 1742 de zile și veniturile realizate obținute de reclamantă din închirierea terenului în supfața de 1763 mp situat în Aleea x, calculate pe perioada 09.03.2011-15.12.2015; B. S.R.L. din perspectiva beneficiul nerealizat (lucrum cessans), în cuantumul care va rezulta din expertiza judiciara ce se va administra in cursul cercetarii judecatoresti, valoare pe care a pretuit-o provizoriu la suma de 3.000.000 EUR echivalent in RON la cursul BNR din ziua platii, reprezentand prejudiciu de natură economica produs prin imposibilitatea desfășurării obiectului principal de activitate în conditii optime, respectiv prin imposibilitatea exploatării proprietății sale la cea mai buna utilizare economică, ca urmare a refuzului administrației de a soluționa legal cererea legitimă de aprobare PUZ str. x, manifestat cu exces de putere, pe perioada 28.04.2011-15.12.2015.

Față de modificările acțiunii, dintr-o primă perspectivă rezultă că recurentele-reclamante au renunțat la a solicita repararea pierderii efectiv pretins suferite (damnum emergens). Astfel, referirile făcute pe parcursul fazei recursului la aceasta (costurile aferente elaborării documentației PUZ) sunt lipsite de pertinență, depășind cadrul procesual, fiind invocate omisso medio. Prin urmare, analiza Curții se va limita strict la componenta prejudiciului reprezentată de beneficiul nerealizat, inclusiv, din perspectiva pierederii unei șanse de a obține un avantaj, prin raportare la dispozițiile art. 1385, 1531-1532 C. civ.

În esență, recurentele-reclamante au pretins că au suferit în urma faptei administrației, prin aceea că s-au decalat toate etapele de obținere a formalităților ulterioare necesare și de construire a proiectelor imobiliare de anvergură pe care le aveau în vedere, în privința cărora au susținut că au făcut dovada realității și seriozității demersurilor efectuate.

(...)

Prin raportare la susținerile recurentelor, dar și la împrejurările de drept ante-menționate, Curtea apreciază că prejudiciul concretizat în beneficiul nerealizat nu este cert, întrucât acesta nu este sigur în privința existenței sale. În egală măsură, șansa invocată nu apare ca fiind reală și serioasă, fiind incert că obiectivele propuse s-ar fi îndeplinit.

Pentru a ajunge la această concluzie, Curtea are în vedere ansamblul următoarelor circumstanțe:

(...)

Astfel, în condițiile date, Curtea reține că, în cauză, nici caracterul cert al prejudiciului pentru pierderea șansei și nici probabilitatea realizării șansei - a obiectivului imobiliar - nu au fost probate, caz, în care, nu se verifică îndeplinirea cerinței prejudiciului, esențială atragerii răspunderii recurentului-pârât.

În aceste condiții, analiza legăturii de cauzalitate efectuată de tribunal rămânea de prisos, sens în care vor rămâne fără obiect și criticile recurentelor privitoare la legalitatea și temeinicia dezlegărilor date de prima instanță acestei chestiuni.

(...)"

Împotriva încheierii din 05 februarie 2020, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs recurenta-reclamantă A. S.R.L.

În motivarea căii de atac, reclamanta a susținut admisibilitatea excepției de neconstituționalitate, arătând că textul legal criticat a stat la baza hotărârii instanței de fond. Prin sentința Tribunalului București s-a reținut că aprobarea PUZ nu înseamnă că, prin nesoluționarea în termenul legal a cererii, reclamanta a suferit un prejudiciu, deoarece autoritatea are, în temeiul textului legal care cuprinde definiția termenului "aprobare" din Legea nr. 350/2001, o atribuție cu un puternic caracter discreționar.

Or, instanța de recurs a menținut această hotărâre, respingând recursurile, ca nefondate. Împrejurarea că instanța de recurs a înlăturat considerentele sentinței recurate, fără o rejudecare a fondului, nu poate echivala cu o inadmisibilitate a excepției de neconstituționalitate a textului de lege ce a constituit fundamentul hotărârii pronunțate de instanța de fond.

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 16 iunie 2020, intimatul-pârât Municipiul București, prin Primarul General, a invocat excepția lipsei de interes în susținerea recursului, iar în subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Excepția lipsei de interes în susținerea recursului a fost calificată de instanța de control judiciar ca o apărare de fond, prin încheierea din 17 iunie 2020.

Prin aceeași încheiere, Înalta Curte a calificat întâmpinarea formulată de intimatul-pârât drept concluzii scrise, având în vedere depunerea acestui act procesual cu depășirea termenului prevăzut de lege.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și încheierea recurată, în raport de motivele de nelegalitate formulate, Înalta Curte constată că recursul declarat reclamanta A. S.R.L. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Prin încheierea atacată, Curtea de Apel București a reținut inexistența unei legături între textul de lege a cărui neconstituționalitate a fost invocată și motivele de nelegalitate invocate prin cererea de recurs îndreptată împotriva sentinței civile nr. 4067 din 15.06.2018, pronunțată de Tribunalul București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal.

Contestând concluzia curții de apel, reclamanta a susținut, în esență, că această legătură există prin prisma faptului că textul de lege criticat a constituit temeiul de drept pe care s-a fundamentat soluția pronunțată de instanța de fond și că, deși considerentele instanței de fond au fost înlăturate prin decizia pronunțată de instanța de recurs, această împrejurare nu afectează legătura cu cauza a normei de drept ce face obiectul excepției de neconstituționalitate.

Înalta Curte reține că, în ceea ce privește condiția legăturii textului de lege a cărui neconstituționalitate a fost invocată cu soluționarea cauzei, aceasta nu este generată de simpla tangență cu obiectul cererii, ci este necesar ca aspectele de neconstituționalitate, o dată dezlegate de Curtea Constituțională, să aibă aptitudinea de a influența soluția ce se va pronunța în cauză.

Curtea de Apel București a reținut că, prin recursul declarat împotriva sentinței de fond, reclamanta A. S.R.L. nu a criticat aplicarea dispoziției legale care cuprinde definiția termenului "aprobare", respectiv primul paragraf din Anexa nr. 2 ("Definirea termenilor utilizați în lege") a Legii nr. 350/2001, din perspectiva neconstituționalității acestui text de lege, ci exclusiv sub aspectul modalității de interpretare a normei pe care tribunalul a realizat-o la momentul judecării în fond a cauzei.

Pe de altă parte, în limitele învestirii sale prin calea de atac formulată de reclamante, Curtea de Apel București a înlăturat definitiv, prin decizia nr. 146 din 05.02.2020, considerentele sentinței pronunțate de Tribunalul București, referitoare la interpretarea textului de lege ce face obiectul excepției de neconstituționalitate, astfel încât apare ca evidentă concluzia că invocarea excepției de neconstituționalitate nu avea aptitudinea de a influența soluția din recurs.

Înalta Curte are în vedere că prin sentința pronunțată de Tribunalul București a fost respinsă cererea de chemare în judecată formulată de reclamante pentru motivul nedovedirii legăturii de cauzalitate dintre fapta ilicită și prejudiciul pretins suferit de reclamante, dispozițiile cuprinzând definiția termenului "aprobare" din primul paragraf din Anexa nr. 2 a Legii nr. 350/2001 fiind luate în considerare de instanța de fond sub aspectul conturării faptei ilicite a pârâtului, arătându-se că pârâtul ar beneficia de o largă marjă de apreciere în aprobarea/respingerea propunerilor cuprinse în documentațiile de urbanism.

Soluționând recursul declarat de reclamantă, Curtea de Apel București a reținut că tribunalul a determinat greșit conținutul faptei ilicite și, constatând a fi pe deplin dovedită fapta culpabilă a autorității, reprezentată de emiterea cu întârziere a Planului Urbanistic Zonal, curtea de apel a procedat la analiza condiției răspunderii civile referitoare la existența prejudiciului pretins de reclamantă. Constatând că nu se verifică, în cauză, îndeplinirea cerinței prejudiciului, curtea de apel a apreciat a fi de prisos analiza pe care a efectuat-o tribunalul în ceea ce privește cea de-a treia condiție a angajării răspunderii civile a autorității, respectiv a cerinței legăturii de cauzalitate dintre fapta ilicită și prejudiciu, sens în care a constatat a fi rămase fără obiect criticile recurentelor privitoare la dezlegarea dată de prima instanță acestei chestiuni.

Prin urmare, Înalta Curte constată că aspectele sesizate de recurenta-reclamantă, privitoare la greșita interpretare, de către Tribunalul București, a dispozițiilor cuprinzând definiția termenului "aprobare" din primul paragraf din Anexa nr. 2 a Legii nr. 350/2001, ce au făcut obiectul recursului declarat împotriva sentinței de fond, au fost dezlegate de curtea de apel, în exercitarea controlului de legalitate stricto sensu (nu de constituționalitate), prin decizia pronunțată în recurs, favorabilă recurentei-reclamante.

În această situație, în mod evident, nu există legătura cu cauza a normei de drept care face obiectul excepției de neconstituționalitate, întrucât o soluție favorabilă asupra excepției nu ar fi avut aptitudinea de a influența hotărârea pronunțată în recurs.

Pentru considerentele expuse, constatând că nu este incident vreunul dintre motivele de nelegalitate prevăzute de art. 304 C. proc. civ., în temeiul prevederilor art. 312 alin. (1) din același act normativ, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta A. S.R.L., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. S.R.L. împotriva încheierii din 05 februarie 2020, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 17 iunie 2020.