Decizia nr. 12/2015 — ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept · Dosar nr. 479/1/2015

Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin încheierea din 24 noiembrie 2014, pronunțată în Dosarul nr. 30.461/3/2013, a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, prin care să dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarea chestiune de drept: "Dacă, în condițiile Legii administrației publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 215/2001), și ale Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 554/2004), unitatea administrativ-teritorială prin autoritatea sa executivă, respectiv primarul, are dreptul de a ataca în fața instanței de contencios administrativ hotărârile adoptate de autoritatea sa deliberativă, respectiv consiliul local sau, după caz, Consiliul General al Municipiului București". II. Expunerea succintă a procesului

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului București la data de 13 septembrie 2013, reclamantul municipiul București, prin primarul general, a solicitat anularea Hotărârii Consiliului General al Municipiului București nr. 204 din 4 iulie 2013 privind aprobarea bugetului Regiei Autonome de Transport București pe anul 2013, susținând, în esență, că hotărârea este nelegală, deoarece a fost adoptată cu nerespectarea prevederilor art. 6 alin. (1) și (8) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 79/2008 privind măsuri economico-financiare la nivelul unor operatori economici, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 203/2009, cu modificările și completările ulterioare (Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 79/2008). În drept, reclamantul a invocat Legea nr. 554/2004, Legea nr. 215/2001, Legea bugetului de stat pe anul 2013 nr. 5/2013, cu modificările și completările ulterioare, și Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 79/2008.

Pârâtul Consiliul General al Municipiului București a depus întâmpinare, prin care a invocat excepția inadmisibilității acțiunii pentru neintroducerea în cauză a beneficiarului actului administrativ atacat, iar pe fond a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată.

Prin Sentința civilă nr. 292 din 16 ianuarie 2014, Tribunalul București - Secția de contencios administrativ și fiscal a admis excepția lipsei calității procesuale active a reclamantului, invocată din oficiu, și a respins acțiunea în consecință.

Pentru a pronunța această hotărâre, tribunalul a reținut că nu este de conceput o acțiune introdusă de unitatea administrativ-teritorială împotriva organului său deliberativ, în realitate fiind vorba de un conflict între autoritățile administrației publice locale, respectiv între primar și consiliul local. Este adevărat că, potrivit art. 21 alin. (2) și 62 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, unitatea administrativ-teritorială este reprezentată în justiție de către primar, însă această reprezentare are loc numai în raporturile cu terții, nu însă și în raport cu organul deliberativ al administrației locale. În raporturile de drept administrativ dintre autoritățile administrației publice, fiecare autoritate stă în nume propriu, iar nu în calitate de reprezentant al unității administrativ-teritoriale.

În consecință, tribunalul a reținut că acțiunea trebuie privită, în ceea ce privește admisibilitatea sa, din perspectiva unei acțiuni formulate de primar pentru anularea unei hotărâri a consiliului local. Or, prin Decizia nr. IV/2003, pronunțată de Curtea Supremă de Justiție - Secțiile Unite în soluționarea unui recurs în interesul legii, s-a decis, în interpretarea dispozițiilor art. 68 alin. (1) lit. b) cu referire la art. 27 alin. (1), art. 46 și la art. 71 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 - în forma în vigoare la data pronunțării acestei soluții -, că primarul nu are calitatea de a ataca, în fața instanței de contencios administrativ, hotărârile adoptate de consiliul local. Cum de la data pronunțării acestei decizii și până în prezent nu au avut loc modificări legislative esențiale în ce privește atribuțiile autorităților administrației publice locale și raporturile dintre acestea, care să atragă caducitatea soluției adoptate de instanța supremă, rezultă că aceasta se impune a fi respectată în continuare de toate instanțele judecătorești.

Împotriva sentinței pronunțate de tribunal a declarat recurs reclamantul municipiul București, prin primarul general, contestând legalitatea acesteia și susținând, în esență, că reclamantul are calitate procesuală activă, deoarece municipiul București, ca unitate administrativ-teritorială, este întotdeauna subiect de drept procesual activ/pasiv în litigiile de contencios administrativ, vizând actele emise, în numele și pe seama sa, în exercitarea atribuțiilor și competențelor prevăzute de lege, iar, potrivit art. 21 alin. (2) și art. 62 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, este reprezentantă în justiție de către primar.

Intimatul Consiliul General al Municipiului București a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului, argumentând, în esență, că dreptul de control al legalității actelor administrative emise de consiliile locale reprezintă atributul prefectului, în conformitate cu dispozițiile art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul și instituția prefectului, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 340/2004), și art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004, iar, din coroborarea dispozițiilor art. 45 alin. (1), art. 68 alin. (1) și art. 115 alin. (1) lit. a) și b) din Legea nr. 215/2001, rezultă că actele emise de consiliul local și de primar au caracter independent, niciuna dintre aceste autorități neputând exercita direct o cale de atac împotriva actului celeilalte.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal cu nr. 30.461/3/2013, iar, prin Încheierea din 24 noiembrie 2014, instanța a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la chestiunea de drept menționată la pct. I. III. Punctul de vedere al părților cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

Părțile nu au exprimat un punct de vedere cu privire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării. IV. Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizarea A. Cu privire la admisibilitatea sesizării

Instanța de trimitere a apreciat că sunt îndeplinite condițiile de sesizare a Înaltei Curți, în raport cu prevederile art. 519 din Codul de procedură civilă și cu aspectele relevate în jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție, pentru următoarele argumente: - sesizarea este formulată în cursul unei cauze aflate în stare de judecată, instanța care formulează sesizarea este învestită cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, conform dispozițiilor art. 10 alin. (2) teza întâi din Legea nr. 554/2004, iar soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată depinde de chestiunea de drept a cărei lămurire se cere, întrucât litigiul de fond vizează legalitatea unei hotărâri emise de Consiliul General al Municipiului București, atacată cu acțiune în anulare de municipiul București, prin primarul general; - chestiunea de drept a cărei lămurire se cere este nouă și nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare. Anterior, Curtea Supremă de Justiție - Secțiile Unite, prin Decizia nr. IV din 23 iunie 2003, pronunțată în soluționarea unui recurs în interesul legii, a stabilit, în aplicarea dispozițiilor art. 68 alin. (1) lit. b) cu referire la art. 27 alin. (1), art. 46 și la art. 71 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, că primarul nu are calitatea de a ataca, în fața instanței de contencios administrativ, hotărârile adoptate de consiliul local. În urma modificărilor și republicării Legii nr. 215/2001, dispozițiile art. 68 alin. (1) lit. b), respectiv ale art. 27 alin. (1), reținute în considerentele deciziei menționate, nu se mai regăsesc în conținutul noilor norme juridice, forma în vigoare la data emiterii actului administrativ care formează obiectul litigiului de fond. În consecință, sunt incidente dispozițiile art. 518 din Codul de procedură civilă. B. Cu privire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării

În raport cu prevederile art. 518 din Codul de procedură civilă se observă că, la data sesizării primei instanțe cu soluționarea litigiului în care a fost formulată prezenta sesizare - 13 septembrie 2013 - nu mai subzista formularea art. 68 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 215/2001, iar Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 era abrogată de Legea nr. 554/2004, dispoziții care au avut caracter determinant la pronunțarea Deciziei nr. IV din 23 iunie 2003 a Curții Supreme de Justiție - Secțiile Unite.

Astfel fiind, în raport cu data începerii litigiului în care a fost formulată prezenta sesizare, sunt relevante dispozițiile art. 5, art. 6 alin. (2), art. 21, art. 23, art. 45 alin. (1), art. 48, art. 61 alin. (1) și (2), art. 62 alin. (1), art. 63 alin. (1), art. 80, art. 82, art. 83 alin. (3), art. 115 alin. (1), (2), (3) și (7) din Legea nr. 215/2001.

Totodată, sunt relevante și dispozițiile art. 1 alin. (1), (2), (6) și (8), art. 2 alin. (1) lit. a), b), c) și f) și art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

În contextul modificărilor intervenite în cuprinsul Legii nr. 215/2001, respectiv în contextul adoptării unei noi legi a contenciosului administrativ, curtea de apel a apreciat că este necesar a se lămuri dacă unitatea administrativ-teritorială, prin autoritatea sa executivă, respectiv primarul, are dreptul de a ataca în fața instanței de contencios administrativ hotărârile adoptate de autoritatea sa deliberativă, respectiv consiliul local sau, după caz, Consiliul General al Municipiului București.

Rațiunea care a determinat formularea sesizării rezidă în faptul că, spre deosebire de data pronunțării Deciziei nr. IV din 23 iunie 2013 a Curții Supreme de Justiție - Secțiile Unite, la data începerii procesului în care a fost formulată sesizarea, Legea nr. 215/2001 nu mai prevede expres faptul că, în cazul în care apreciază actul consiliului local ca fiind ilegal, primarul îl sesizează pe prefect și, în plus, dispozițiile art. 48 alin. (2) și art. 115 alin. (3) din Legea nr. 215/2001 prevăd comunicarea hotărârilor consiliului local atât către prefect, cât și către primar, fără ca, în acest din urmă caz, să se precizeze că scopul comunicării este limitat la încunoștințarea organului executiv pentru aducerea la îndeplinire a hotărârilor respective.

În privința chestiunii de drept nu au fost identificate aspecte relevante în jurisprudența Curții de Apel București, a instanțelor naționale sau ale altor state, a Curții de Justiție a Uniunii Europene ori a Curții Europene a Drepturilor Omului. V. Jurisprudența instanțelor naționale A. Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție

Prin Decizia nr. IV din 23 iunie 2003, Curtea Supremă de Justiție - Secțiile Unite a admis recursul în interesul legii declarat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Curtea Supremă de Justiție și, în aplicarea dispozițiilor art. 68 alin. (1) lit. b), cu referire la art. 27 alin. (1), art. 46 și la art. 71 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, a stabilit că primarul nu are calitatea de a ataca, în fața instanței de contencios administrativ, hotărârile adoptate de consiliul local.

În motivarea deciziei respective, Curtea Supremă de Justiție - Secțiile Unite a reținut, în esență, prin raportare la dispozițiile art. 5 alin. (1) și (2), art. 27 alin. (1), art. 46, art. 67 alin. (1), art. 68 alin. (1) lit. b), art. 71 alin. (1) și art. 135 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, forma în vigoare la momentul respectiv, că actele emise de consiliul local și de primar au caracter independent, niciuna dintre aceste autorități neputând exercita direct o cale de atac împotriva actului celeilalte autorități, singura autoritate publică învestită cu acest atribut fiind prefectul, primarul având doar posibilitatea de a-l sesiza pe prefect în termen de 3 zile de la adoptarea hotărârii consiliului local, în cazul în care apreciază că aceasta este ilegală.

În jurisprudența Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție nu a fost identificată jurisprudență relevantă, întrucât, potrivit art. 10 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004, procesele privind actele administrative emise de autoritățile publice locale se soluționează în fond de tribunal, iar recursul se judecă de curtea de apel, astfel că Secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți nu este învestită cu soluționarea, în recurs, a unor asemenea litigii, pentru a fi în măsură să dezvolte o jurisprudență în privința chestiunii de drept ce se cere a fi lămurită. B. În cauză, Înalta Curte de Casație și Justiție a solicitat curților de apel să comunice jurisprudența identificată la nivelul circumscripției lor teritoriale cu privire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării.

Din analiza hotărârilor judecătorești și a opiniilor comunicate de curțile de apel au fost constatate aspectele arătate în continuare.

Într-o orientare jurisprudențială, instanțele au reținut că primarul, ca autoritate executivă a unității administrativ-teritoriale, are calitate procesuală activă de a ataca în fața instanței de contencios administrativ hotărârile adoptate de consiliul local, ca autoritate deliberativă. În susținerea acestei opinii au fost invocate prevederile art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. a) și art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și ale art. 21 alin. (1), (2) și (2 1 ), art. 46, art. 48 și art. 55 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, faptul că legea nu restrânge acest drept al unității administrativ-teritoriale, prin primar, precum și interesul public în promovarea acțiunii.

Într-o altă orientare jurisprudențială, instanțele au reținut că primarul, ca autoritate executivă a unității administrativ-teritoriale, nu are calitate procesuală activă de a ataca în fața instanței de contencios administrativ hotărârile adoptate de consiliul local, ca autoritate deliberativă. În susținerea acestei opinii a fost invocată și Decizia nr. IV din 23 iunie 2003 a Curții Supreme de Justiție - Secții Unite. VI. Răspunsul Ministerului Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție

Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat faptul că nu s-a verificat și nu se verifică, în prezent, practica judiciară în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii cu referire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării. VII. Jurisprudența Curții Constituționale

Prin Decizia nr. 356 din 10 decembrie 2002, Curtea Constituțională a respins excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 68 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 215/2001, forma în vigoare la momentul respectiv, reținând următoarele: "[...] posibilitatea primarului de a se adresa justiției depinde de calitatea în care acesta acționează în instanță. Astfel, potrivit art. 120 din Constituție și art. 21 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, primarul reprezintă autoritatea executivă a administrației publice locale; în același timp însă, conform art. 67 din același act normativ, primarul este reprezentantul în justiție al colectivității locale, ca persoană juridică de drept public. [...] în calitate de autoritate executivă a administrației publice locale, primarul exercită doar acele atribuții care îi sunt conferite de lege. În acest sens art. 5 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 prevede: «Competențele și atribuțiile autorităților administrației publice locale se stabilesc numai prin lege. Aceste competențe sunt depline și exclusive, cu excepția cazurilor prevăzute de lege.» Pe de altă parte însă, autorul excepției a arătat că primarul poate acționa și în calitate de reprezentant al unității administrativ-teritoriale, care este un subiect de drept public. Din această perspectivă autorul excepției a susținut că, datorită nerecunoașterii dreptului primarului de a se adresa direct instanțelor de judecată, se restrânge, pe cale de consecință, accesul liber la justiție al comunității locale pe care acesta o reprezintă. Astfel, potrivit art. 19 din Legea nr. 215/2001, «Comunele, orașele și județele sunt persoane juridice de drept public [...], iar conform art. 67 alin. (1) din aceeași lege, primarul reprezintă comuna sau orașul în relațiile cu alte autorități publice, cu persoanele fizice sau juridice române sau străine, precum și în justiție.» Din prevederile art. 67 din Legea nr. 215/2001 reiese că primarul este abilitat să reprezinte în justiție unitatea administrativ-teritorială, dar această dispoziție vizează numai raporturile colectivității locale cu terții, nu și pe cele cu consiliul local, care este un organ al unității administrativ-teritoriale ca și primarul și are aceeași legitimitate cu acesta. Având aceeași legitimitate, cele două autorități locale emit acte cu efecte similare. Astfel, potrivit art. 46 și, respectiv, art. 71 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, atât hotărârile consiliului local, cât și dispozițiile primarului sunt fie acte cu caracter normativ, fie cu caracter individual. Aceste acte sunt supuse unui control judecătoresc simetric, nici una dintre cele două autorități neputând ataca, în mod direct, în contencios administrativ, actele emise de cealaltă. Autoritatea căreia îi incumbă sarcina de a veghea la respectarea legii în desfășurarea activităților aferente exercitării autonomiei locale este prefectul, care acționează în calitate de reprezentant al Guvernului în teritoriu, în vederea sesizării instanței judecătorești cu privire la pretinsa ilegalitate a unui act al consiliului local. Această competență este, de altfel, prevăzută de art. 27 alin. (1) din lege, potrivit căruia: «Prefectul poate ataca, în total sau în parte, în fața instanței de contencios administrativ, hotărârile adoptate de consiliul local sau de consiliul județean, precum și dispozițiile emise de primar sau de președintele consiliului județean, în cazul în care consideră aceste acte sau prevederi din ele ca fiind ilegale [...].» Faptul că primarul nu dispune de o cale de atac directă împotriva hotărârilor consiliului local pe care le consideră ilegale nu echivalează însă cu excluderea posibilității ca aceste acte să fie deduse controlului instanțelor de judecată. Pe lângă posibilitatea generală a prefectului de a ataca asemenea acte în contencios administrativ, există și situații specifice în care controlul judecătoresc poate fi declanșat la inițiativa altor persoane, spre exemplu, în cazul prevăzut la art. 47 din Legea nr. 215/2001, când «acțiunea poate fi introdusă de orice persoană interesată.»" VIII. Raportul asupra chestiunii de drept supuse judecății

Judecătorul desemnat în temeiul art. 520 alin. (7) din Codul de procedură civilă a întocmit raportul asupra chestiunii de drept supuse judecății, prin care, în temeiul art. 520 alin. (11) raportat la art. 516 alin. (7) din Codul de procedură civilă, a întocmit și a motivat proiectul soluției ce se propune a fi dată, în sensul că, "în condițiile Legii administrației publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, unitatea administrativ-teritorială, prin autoritatea sa executivă, respectiv primarul, are dreptul de a ataca în fața instanței de contencios administrativ hotărârile adoptate de autoritatea sa deliberativă, respectiv consiliul local sau, după caz, Consiliul General al Municipiului București".

În esență, judecătorul-raportor a argumentat în sensul celor arătate în continuare. 27.1. Ca urmare a modificărilor și completărilor aduse Legii nr. 215/2001, formularea dispozițiilor art. 68 alin. (1) lit. b) și art. 27 alin. (1) din această lege, reținută în considerentele Deciziei Curții Supreme de Justiție - Secțiile Unite nr. IV din 23 iunie 2003, nu se mai regăsește în conținutul noilor norme juridice, astfel cum erau în vigoare la data soluționării recursului în interesul legii, fiind incidente prevederile art. 518 din Codul de procedură civilă. 27.2. Chestiunea de drept ce formează obiectul prezentei sesizări este diferită, întrucât, deși privește în principal tot primarul, întrebarea se referă la calitatea sa de reprezentant al unității administrativ-teritoriale, potrivit art. 62 din Legea nr. 215/2001, partea vătămată fiind orașul/municipiul/comuna, iar nu primarul în nume propriu. 27.3. Este de observat caracterul inovator al noii legi a contenciosului care consfințește cadrul general pentru exercițiul contenciosului administrativ obiectiv, prin legiferarea generală a dreptului la acțiune al persoanelor de drept public împotriva actelor care vatămă starea de legalitate obiectivă. 27.4. Sunt relevante prevederile art. 1 alin. (1), (2) și (8), art. 2 alin. (1) lit. a), b) și r) din Legea nr. 554/2004 și ale art. 19 din Legea nr. 215/2001, considerentele Deciziei Curții Constituționale nr. 356 din 10 decembrie 2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 136 din 3 martie 2003, precum și prevederile art. 11 din Cartea europeană a autonomiei locale, adoptată la Strasbourg la 15 octombrie 1985, ratificată de România prin Legea nr. 199/1997. 27.5. Se poate concluziona în sensul că unitatea administrativ-teritorială, prin autoritatea sa executivă, respectiv primarul, are dreptul de a ataca în fața instanței de contencios administrativ hotărârile adoptate de autoritatea sa deliberativă, respectiv consiliul local sau, după caz, Consiliul General al Municipiului București, având în vedere calitatea sa de subiect de drept public, conform art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004, atunci când se invocă vătămarea unui interes legitim public, conform art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. a) și r) din Legea nr. 554/2004 cu raportare la competențele autonome ale colectivității teritoriale, conform art. 3 alin. (1) din Legea nr. 215/2001. IX. Înalta Curte de Casație și Justiție A. Cu privire la admisibilitatea sesizării

În raport cu dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă se constată că sunt îndeplinite cerințele de admisibilitate a sesizării, întrucât: - sesizarea a fost formulată într-o cauză aflată în stare de judecată, respectiv Dosarul nr. 30.461/3/2013, aflat pe rolul Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal; - instanța care a formulat sesizarea - Curtea de Apel București - este învestită cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, conform art. 10 alin. (2) teza întâi din Legea nr. 554/2004; - soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată depinde de chestiunea de drept a cărei lămurire se cere, întrucât litigiul are ca obiect acțiunea formulată de unitatea administrativ-teritorială municipiul București, prin primarul general, prin care se solicită anularea unei hotărâri a Consiliului General al Municipiului București.

Se constată că sunt îndeplinite atât cerința referitoare la elementul de noutate, cât și condiția ca asupra chestiunii de drept Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat, iar problema de drept să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, pentru considerentele arătate în continuare. 29.1. Înalta Curte de Casație și Justiție a fost sesizată în temeiul dispozițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă să pronunțe o hotărâre prin care să dea rezolvare de principiu cu privire la chestiunea de drept menționată la pct. I privind dreptul unității administrativ-teritoriale, prin autoritatea sa executivă, respectiv primarul, de a ataca în fața instanței de contencios administrativ hotărârile adoptate de autoritatea sa deliberativă, respectiv consiliul local sau, după caz, Consiliul General al Municipiului București, în condițiile Legii nr. 215/2001 și Legii nr. 554/2004. 29.2. Instanța supremă s-a pronunțat anterior prin Decizia nr. IV din 23 iunie 2003, în soluționarea unui recurs în interesul legii, în sensul că: "În aplicarea dispozițiilor art. 68 alin. (1) lit. b) cu referire la art. 27 alin. (1), art. 46 și la art. 71 alin. (1) din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, stabilește că primarul nu are calitatea de a ataca, în fața instanței de contencios administrativ, hotărârile adoptate de consiliul local". 29.3. Ca urmare a modificărilor aduse Legii nr. 215/2001, formularea dispozițiilor art. 27 alin. (1) și art. 68 alin. (1) lit. b), avută în vedere la pronunțarea Deciziei nr. VI din 23 iunie 2003, nu se mai regăsește în conținutul actual al legii respective, fiind incidente dispozițiile art. 518 din Codul de procedură civilă, conform cărora "Decizia în interesul legii își încetează aplicabilitatea la data modificării, abrogării sau constatării neconstituționalității dispoziției legale care a făcut obiectul interpretării". 29.4. Elementul de noutate rezidă și în faptul că, la pronunțarea Deciziei nr. IV din 23 iunie 2003, Curtea Supremă de Justiție - Secțiile Unite a avut în vedere dispozițiile Legii contenciosului administrativ nr. 29/1990, care a fost înlocuită de o nouă reglementare în materie, respectiv Legea nr. 554/2004. 29.5. Totodată, se cuvine a fi observat faptul că, în comparație cu Decizia nr. IV din 23 iunie 2003 a Curții Supreme de Justiție - Secțiile Unite, care viza dreptul primarului de a ataca, în fața instanței de contencios administrativ, hotărârile adoptate de consiliul local, în prezenta cauză, chestiunea de drept este diferită, întrucât vizează dreptul unității administrativ-teritoriale, prin autoritatea sa executivă, respectiv primarul - în exercitarea calității de reprezentant conferite de art. 62 din Legea nr. 215/2001 - de a ataca în fața instanței de contencios administrativ hotărârile adoptate de autoritatea sa deliberativă, respectiv consiliul local sau, după caz, Consiliul General al Municipiului București. Cu alte cuvinte, în prezenta cauză, partea vătămată este unitatea administrativ-teritorială, iar nu primarul în nume propriu. B. Cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării

Chestiunea de drept supusă dezlegării, astfel cum a fost formulată de instanța de trimitere, vizează dreptul unității administrativ-teritoriale, prin autoritatea sa executivă, respectiv primarul, de a ataca în fața instanței de contencios administrativ hotărârile adoptate de autoritatea sa deliberativă, respectiv consiliul local sau, după caz, Consiliul General al Municipiului București, în condițiile Legii nr. 215/2001 și ale Legii nr. 554/2004.

Dispozițiile supuse interpretării, menționate în expunerea punctului de vedere al instanței de trimitere, sunt următoarele: - art. 5, art. 6 alin. (2), art. 21, art. 23, art. 45 alin. (1), art. 48, art. 61 alin. (1) și (2), art. 62 alin. (1), art. 63 alin. (1), art. 80, art. 82, art. 83 alin. (3), art. 115 alin. (1) lit. a), (2), (3) și (7) din Legea nr. 215/2001: "Art. 5. - (1) Autoritățile administrației publice locale exercită, în condițiile legii, competențe exclusive, competențe partajate și competențe delegate. (2) Autonomia locală conferă autorităților administrației publice locale dreptul ca, în limitele legii, să aibă inițiative în toate domeniile, cu excepția celor care sunt date în mod expres în competența altor autorități publice." "Art. 6. - (1) [...] (2) În relațiile dintre autoritățile administrației publice locale și consiliul județean, pe de o parte, precum și între consiliul local și primar, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare." "Art. 21. - (1) Unitățile administrativ-teritoriale sunt persoane juridice de drept public, cu capacitate juridică deplină și patrimoniu propriu. Acestea sunt subiecte juridice de drept fiscal, titulare ale codului de înregistrare fiscală și ale conturilor deschise la unitățile teritoriale de trezorerie, precum și la unitățile bancare. Unitățile administrativ-teritoriale sunt titulare ale drepturilor și obligațiilor ce decurg din contractele privind administrarea bunurilor care aparțin domeniului public și privat în care acestea sunt parte, precum și din raporturile cu alte persoane fizice sau juridice, în condițiile legii. (2) În justiție, unitățile administrativ-teritoriale sunt reprezentate, după caz, de primar sau de președintele consiliului județean." "Art. 23. - (1) Autoritățile administrației publice prin care se realizează autonomia locală în comune, orașe și municipii sunt consiliile locale, comunale, orășenești și municipale, ca autorități deliberative, și primarii, ca autorități executive. Consiliile locale și primarii se aleg în condițiile prevăzute de legea pentru alegerea autorităților administrației publice locale. (2) Consiliile locale și primarii funcționează ca autorități ale administrației publice locale și rezolvă treburile publice din comune, orașe și municipii, în condițiile legii." "Art. 45. - (1) În exercitarea atribuțiilor ce îi revin consiliul local adoptă hotărâri, cu votul majorității membrilor prezenți, în afară de cazurile în care legea sau regulamentul de organizare și funcționare a consiliului cere o altă majoritate." "Art. 48. - (1) Secretarul unității administrativ-teritoriale nu va contrasemna hotărârea în cazul în care consideră că aceasta este ilegală. În acest caz va depune în scris și va expune consiliului local opinia sa motivată, care va fi consemnată în procesul-verbal al ședinței. (2) Secretarul unității administrativ-teritoriale va comunica hotărârile consiliului local primarului și prefectului de îndată, dar nu mai târziu de 10 zile lucrătoare de la data adoptării. (3) Comunicarea, însoțită de eventualele obiecții cu privire la legalitate, se face în scris de către secretar și va fi înregistrată într-un registru special destinat acestui scop." "Art. 61. - (1) Primarul îndeplinește o funcție de autoritate publică. (2) Primarul asigură respectarea drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor, a prevederilor Constituției, precum și punerea în aplicare a legilor, a decretelor Președintelui României, a hotărârilor și ordonanțelor Guvernului, a hotărârilor consiliului local; dispune măsurile necesare și acordă sprijin pentru aplicarea ordinelor și instrucțiunilor cu caracter normativ ale miniștrilor, ale celorlalți conducători ai autorităților administrației publice centrale, ale prefectului, precum și a hotărârilor consiliului județean, în condițiile legii." "Art. 62. - (1) Primarul reprezintă unitatea administrativ-teritorială în relațiile cu alte autorități publice, cu persoanele fizice sau juridice române ori străine, precum și în justiție." "Art. 63. - (1) Primarul îndeplinește următoarele categorii principale de atribuții: a) atribuții exercitate în calitate de reprezentant al statului, în condițiile legii; b) atribuții referitoare la relația cu consiliul local; c) atribuții referitoare la bugetul local; d) atribuții privind serviciile publice asigurate cetățenilor; e) alte atribuții stabilite prin lege." "Art. 80. - Autoritățile administrației publice locale din municipiul București sunt Consiliul General al Municipiului București și consiliile locale ale sectoarelor, ca autorități deliberative, precum și primarul general al municipiului București și primarii sectoarelor, ca autorități executive, alese în condițiile legii pentru alegerea autorităților administrației publice locale." "Art. 82. - Consiliul General al Municipiului București se constituie, funcționează și îndeplinește atribuțiile prevăzute de dispozițiile prezentei legi pentru consiliile locale, care se aplică în mod corespunzător." "Art. 83. - [...] (3) Primarul general și viceprimarii municipiului București funcționează și îndeplinesc atribuțiile prevăzute de dispozițiile prezentei legi pentru primarii și viceprimarii comunelor și orașelor, care se aplică în mod corespunzător." "Art. 115. - (1) Pentru îndeplinirea atribuțiilor ce le revin: a) primarul emite dispoziții; [...] (2) Dispozițiile primarului se comunică în mod obligatoriu prefectului județului, în cel mult 5 zile lucrătoare de la semnarea lor. (3) Hotărârile consiliului local se comunică în mod obligatoriu: a) primarului unității administrativ-teritoriale; b) prefectului județului. [...] (7) Dispozițiile primarului, hotărârile consiliului local și hotărârile consiliului județean sunt supuse controlului de legalitate al prefectului în condițiile legii care îi reglementează activitatea."; - art. 1 alin. (1), (2), (6) și (8), art. 2 alin. (1) lit. a), b), c) și f) și art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: "Art. 1. - Subiectele de sesizare a instanței (1) Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât și public. (2) Se poate adresa instanței de contencios administrativ și persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept. (...) (6) Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral nelegal poate să solicite instanței anularea acestuia, în situația în care actul nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice. În cazul admiterii acțiunii, instanța se pronunță, dacă a fost sesizată prin cererea de chemare în judecată, și asupra validității actelor juridice încheiate în baza actului administrativ nelegal, precum și asupra efectelor juridice produse de acestea. Acțiunea poate fi introdusă în termen de un an de la data emiterii actului. (...) (8) Prefectul, Agenția Națională a Funcționarilor Publici și orice subiect de drept public pot introduce acțiuni în contencios administrativ, în condițiile prezentei legi și ale legilor speciale." "Art. 2. - Semnificația unor termeni (1) În înțelesul prezentei legi, termenii și expresiile de mai jos au următoarele semnificații: a) persoană vătămată - orice persoană titulară a unui drept ori a unui interes legitim, vătămată de o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri; în sensul prezentei legi, sunt asimilate persoanei vătămate și grupul de persoane fizice, fără personalitate juridică, titular al unor drepturi subiective sau interese legitime private, precum și organismele sociale care invocă vătămarea prin actul administrativ atacat fie a unui interes legitim public, fie a drepturilor și intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate; b) autoritate publică - orice organ de stat sau al unităților administrativ-teritoriale care acționează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public; sunt asimilate autorităților publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obținut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică; c) act administrativ - actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative supuse competenței instanțelor de contencios administrativ; (...) f) contencios administrativ - activitatea de soluționare de către instanțele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim." "Art. 3. - (1) Prefectul poate ataca direct în fața instanței de contencios administrativ actele emise de autoritățile administrației publice locale, dacă le consideră nelegale.".

Elementul de noutate al chestiunii de drept este determinat de aspectele expuse anterior, în cuprinsul pct. 28.

În primul rând, Înalta Curte de Casație și Justiție constată că și în prezent își mențin validitatea considerentele Deciziei nr. IV din 23 iunie 2003 a Curții Supreme de Justiție - Secțiile Unite, în sensul că "primarul are dreptul să acționeze și poate fi chemat în justiție ca reprezentant al persoanei de drept public", unitatea administrativ-teritorială, în temeiul dispozițiilor art. 62 alin. (1) din Legea nr. 215/2001.

În acest context urmează a se analiza dacă modificările survenite în privința cadrului legislativ în vigoare la data pronunțării Deciziei nr. IV din 23 iunie 2003 a Curții Supreme de Justiție - Secțiile Unite conferă consistență concluziei recunoașterii dreptului unității administrativ-teritoriale, prin autoritatea sa executivă, respectiv primarul, de a ataca în fața instanței de contencios administrativ hotărârile adoptate de autoritatea sa deliberativă, respectiv consiliul local sau Consiliul General al Municipiului București.

În sensul celor expuse anterior elementul de noutate rezidă în modificarea prevederilor art. 27 alin. (1) și art. 68 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 215/2001, care, la data pronunțării Deciziei nr. IV din 23 iunie 2003 a Curții Supreme de Justiție - Secțiile Unite, aveau următorul conținut: "Art. 27. - (1) Prefectul poate ataca, în total sau în parte, în fața instanței de contencios administrativ, hotărârile adoptate de consiliul local sau de consiliul județean, precum și dispozițiile emise de primar sau de președintele consiliului județean, în cazul în care consideră aceste acte sau prevederi din ele ca fiind ilegale. Actul sau prevederile acestuia care au fost atacate sunt suspendate de drept." "Art. 68. - (1) Primarul îndeplinește următoarele atribuții principale: [...] b) asigură ducerea la îndeplinire a hotărârilor consiliului local. În situația în care apreciază că o hotărâre este ilegală, în termen de 3 zile de la adoptare îl sesizează pe prefect".

Este de observat că, în forma Legii nr. 215/2001, la data pronunțării prezentei decizii, prevederile art. 27 alin. (1) din forma în vigoare la data pronunțării Deciziei nr. IV din 23 iunie 2003 a Curții Supreme de Justiție - Secțiile Unite își găsesc corespondent în dispozițiile legale care consacră dreptul de tutelă administrativă al prefectului în privința actelor autorităților administrației publice locale, respectiv art. 123 alin. (5) din Constituție, art. 115 alin. (7) din Legea nr. 215/2001, art. 19 alin. (1) lit. a) și e) din Legea nr. 340/2004 și art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

De asemenea, se observă că dispozițiile art. 68 alin. (1) lit. a) teza întâi din Legea nr. 215/2001, în forma în vigoare la data pronunțării Deciziei nr. IV din 23 iunie 2003 a Curții Supreme de Justiție - Secțiile Unite, referitoare la atribuția primarului de a aduce la îndeplinire hotărârile consiliului local își găsesc în prezent corespondent în dispozițiile art. 61 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, care dispun în sensul că "primarul asigură [...] punerea în aplicare [...] a hotărârilor consiliului local".

Este adevărat că prevederile tezei a doua a art. 68 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 215/2001, în forma în vigoare la data pronunțării Deciziei nr. IV din 23 iunie 2003 a Curții Supreme de Justiție - Secțiile Unite, conform cărora "în situația în care apreciază că o hotărâre este ilegală, în termen de 3 zile de la adoptare îl sesizează pe prefect", nu își găsesc un corespondent în dispozițiile Legii nr. 215/2001, în forma în vigoare la data pronunțării prezentei decizii.

Cu toate acestea, Înalta Curte de Casație și Justiție reține că modificările expuse, intervenite în privința dispozițiilor Legii nr. 215/2001, nu consacră expressis verbis dreptul unității administrativ-teritoriale, prin autoritatea sa executivă, respectiv primarul, de a ataca în fața instanței de contencios administrativ hotărârile adoptate de autoritatea sa deliberativă, respectiv consiliul local sau Consiliul General al Municipiului București.

Recunoașterea unui asemenea drept nu poate fi dedusă nici pe cale de interpretare, ca o consecință a suprimării textului de lege care prevedea expres dreptul primarului de a-l sesiza pe prefect în situația în care aprecia că o hotărâre a consiliului local este ilegală.

Totodată, se observă că, atunci când a dorit să confere primarului dreptul de a sesiza instanța de contencios administrativ cu privire la anumite împrejurări de drept referitoare la activitatea consiliului local, legiuitorul a prevăzut expres, așa cum a făcut-o, spre exemplu, în cuprinsul art. 55 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, în sensul că primarul poate să sesizeze instanța de contencios administrativ cu privire la cazurile de dizolvare de drept a consiliului local prevăzute la alin. (1) al aceluiași articol. Conform art. 55 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, "(2) Primarul, viceprimarul, secretarul unității administrativ-teritoriale, prefectul sau orice altă persoană interesată poate să sesizeze instanța de contencios administrativ cu privire la cazurile prevăzute la alin. (1). Instanța analizează situația de fapt și se pronunță cu privire la dizolvarea consiliului local. Hotărârea instanței este definitivă și se comunică prefectului". În ipoteza reglementată de textul de lege se observă că legiuitorul a prevăzut expres faptul că dreptul de sesizare a instanței este recunoscut deopotrivă mai multor subiecte de drept, respectiv primarul, viceprimarul, secretarul unității administrativ-teritoriale, prefectul sau orice altă persoană interesată.

Într-o altă ipoteză, așa cum secretarului unității administrativ-teritoriale i-a conferit, prin dispozițiile art. 47 și 48 din Legea nr. 215/2001, atribuții de asigurare a legalității hotărârilor consiliului local, dacă ar fi avut intenția de a recunoaște și primarului atribuții în privința legalității hotărârilor adoptate de consiliul local, legiuitorul ar fi făcut-o în mod expres. Astfel, conform art. 47 și art. 48 alin. (1) și (2) din Legea nr. 215/2001: "hotărârile consiliului local [...] se contrasemnează, pentru legalitate, de către secretar"; "secretarul unității administrativ-teritoriale nu va contrasemna hotărârea în cazul în care consideră că aceasta este ilegală. În acest caz, va depune în scris și va expune consiliului local opinia sa motivată, care va fi consemnată în procesul-verbal al ședinței"; "comunicarea, însoțită de eventualele obiecții cu privire la legalitate, se face în scris de către secretar și va fi înregistrată într-un registru special destinat acestui scop."

În consecință, pentru identitate de rațiune, dacă ar fi avut intenția de a recunoaște și primarului atribuții în privința legalității hotărârilor consiliului local, legiuitorul ar fi prevăzut expres un asemenea drept ori o asemenea competență, așa cum a procedat în situațiile expuse la pct. 40 și 41.

Este adevărat că dispozițiile art. 48 alin. (2) și art. 115 alin. (3) din Legea nr. 215/2001 prevăd că hotărârile consiliului local se comunică primarului, fără precizarea că scopul unei astfel de comunicări este limitat la încunoștințarea autorității executive pentru ducerea la îndeplinire a hotărârilor respective. Deși acest scop nu este prevăzut expres de lege, el rezultă pe cale de interpretare. În mod evident, comunicarea hotărârilor consiliului local este realizată pentru a se asigura exercitarea atribuțiilor ce revin celor două autorități publice. Astfel, prefectului îi sunt comunicate hotărârile respective pentru a aprecia cu privire la exercitarea dreptului de tutelă administrativă prevăzut de art. 123 alin. (5) din Constituție, art. 115. alin. (7) din Legea nr. 215/2001, art. 19 alin. (1) lit. a) și e) din Legea nr. 340/2004 și art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în timp ce primarului îi sunt comunicate pentru ducerea la îndeplinire a atribuției de punere în aplicare prevăzută de art. 61 alin. (2) din Legea nr. 215/2001.

În atare condiții, conform regulii de interpretare lex dixit quam voluit, se poate concluziona în sensul că rațiunea legiuitorului nu este în sensul recunoașterii dreptului unității administrativ-teritoriale, prin primar, de a ataca în fața instanței de contencios administrativ hotărârile adoptate de consiliul local sau, după caz, Consiliul General al Municipiului București, întrucât, dacă ar fi intenționat să recunoască primarului un asemenea drept, ar fi făcut-o în mod expres.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte de Casație și Justiție reține că a aprecia pe cale de interpretare că textele respective consacră dreptul unității administrativ-teritoriale, prin autoritatea sa executivă, respectiv primarul, de a ataca în fața instanței de contencios administrativ hotărârile adoptate de autoritatea sa deliberativă, respectiv consiliul local sau, după caz, Consiliul General al Municipiului București, reprezintă o extrapolare a rațiunilor avute în vedere de legiuitor în condițiile în care dispozițiile analizate nu consacră expres o asemenea posibilitate.

În sensul celor expuse la pct. 28.4, elementul de noutate rezidă și în modificarea cadrului legislativ în materia contenciosului administrativ, care, în prezent, este reprezentat de Legea nr. 554/2004.

Prima facie, Înalta Curte de Casație și Justiție reține că nicio dispoziție din cuprinsul Legii nr. 554/2004 nu reglementează expres dreptul unității administrativ-teritoriale, prin autoritatea sa executivă, respectiv primarul, de a ataca în fața instanței de contencios administrativ hotărârile adoptate de autoritatea sa deliberativă, respectiv consiliul local sau, după caz, Consiliul General al Municipiului București.

Din perspectiva noului cadru legislativ în materia contenciosului administrativ este de remarcat faptul că, spre deosebire de Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, Legea nr. 554/2004 consacră atât un contencios subiectiv, cât și un contencios obiectiv.

Sub aspectul contenciosului subiectiv, în raport cu dispozițiile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 62 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, Înalta Curte de Casație și Justiție reține că administrația publică în unitățile administrativ-teritoriale se organizează și funcționează în temeiul principiilor descentralizării, autonomiei locale, deconcentrării serviciilor publice, eligibilității autorităților administrației publice locale, legalității și consultării cetățenilor în soluționarea problemelor locale de interes deosebit [art. 2 alin. (1) din Legea nr. 215/2001],