ÎCCJ, Decizia nr. 11/2015

Titularul și obiectul sesizării Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin Încheierea din 19 iunie 2014, pronunțată în Dosarul nr. 612/122/2013, a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, prin care să dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarea chestiune de drept: "Dacă dispozițiile art. 3 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 554/2004), coroborate cu dispozițiile art. 63 alin. (5) lit. e) și art. 115 alin. (2) din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 215/2001), și cu dispozițiile art. 19 alin. (1) lit. a) și lit. e) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul și instituția prefectului, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 340/2004), și ale art. 123 alin. (5) din Constituție, se interpretează în sensul că prefectului îi este recunoscut dreptul de a ataca în fața instanței de contencios administrativ toate actele administrației publice locale pe care le consideră nelegale sau doar actele administrației publice locale care se încadrează în sfera celor prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, respectiv doar actele administrative."

Expunerea succintă a procesului. Obiectul învestirii instanței care a solicitat pronunțarea hotărârii prealabile. Stadiul procesual în care se află pricina 2.1. Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea înregistrată la data de 12 martie 2013 pe rolul Tribunalului Giurgiu, prefectul județului Giurgiu a solicitat anularea unei dispoziții emise de primarul municipiului Giurgiu, prin care se aplicase sancțiunea disciplinară a avertismentului, în baza art. 248 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 53/2003 - Codul muncii, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Codul muncii), unei persoane încadrate cu contract individual de muncă în cadrul aparatului de specialitate al primarului. Prefectul a invocat încălcarea de către primar, la emiterea dispoziției contestate, a prevederilor din Codul muncii referitoare la indicarea termenului în care salariatul putea contesta sancțiunea și a instanței competente să judece această contestație, aspecte care sunt de natură a atrage nulitatea absolută a actului, conform art. 252 alin. (2) din Codul muncii. În susținerea dreptului de a ataca în contencios administrativ dispoziția primarului, prefectul a invocat prevederile art. 123 din Constituție și ale art. 19 alin. (1) lit. a) și lit. e) din Legea nr. 340/2004. 2.2. Apărările pârâtului Pârâtul, primarul municipiului Giurgiu, a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea acțiunii, arătând că dispoziția atacată conține elementele invocate de prefect, care au fost aduse la cunoștința salariatului sancționat și care sunt prevăzute de Codul muncii, astfel că salariatul avea obligația de a le cunoaște. 2.

Hotărârea primei instanțe Tribunalul Giurgiu a respins acțiunea reclamantului, reținând că dispoziția atacată reprezintă un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, dar legea organică - Codul muncii - prevede o cale specială de contestare, astfel încât, în raport cu interdicția prevăzută de art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, dispoziția nu poate fi atacată pe calea contenciosului administrativ. 2.

Calea de atac exercitată Împotriva sentinței pronunțate de Tribunalul Giurgiu a declarat recurs reclamantul prefectul județului Giurgiu, arătând că, potrivit art. 115 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, dispozițiile primarului se comunică în mod obligatoriu prefectului, în cel mult 5 zile lucrătoare de la semnarea lor, tocmai în scopul exercitării controlului de legalitate, astfel încât toate dispozițiile emise de primar pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ. Recursul a fost înregistrat pe rolul Curții de Apel București cu nr. 612/122/2013. 3. Condiții de admisibilitate a sesizării reținute de instanța de trimitere Instanța de trimitere a apreciat că sunt îndeplinite condițiile de sesizare a Înaltei Curți, reținând următoarele: - de lămurirea modului de interpretare și aplicare a dispozițiilor ce formează obiectul sesizării depinde soluționarea pe fond a cauzei, întrucât: (i) dacă prefectul nu poate ataca actele primarului care excedează sferei actelor administrative în înțelesul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 (cum ar fi, de exemplu, actele primarului care vizează raporturile de muncă ale personalului contractual), se ridică următoarele probleme: admisibilitatea acțiunii, competența materială sau funcțională a instanței sau secției, calitatea procesuală activă a prefectului; (ii) dacă prefectul poate ataca în contencios administrativ toate actele primarului, inclusiv cele care excedează sferei actelor administrative în înțelesul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, atunci acțiunea este admisibilă, este de competența instanțelor de contencios administrativ și este introdusă de o persoană cu calitate procesuală activă; - problema de drept enunțată este nouă, deoarece asupra acesteia Înalta Curte nu a statuat printr-o altă hotărâre; - problema de drept nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare. 4. Punctul de vedere al părților cu privire la dezlegarea chestiunii de drept Părțile nu au exprimat un punct de vedere cu privire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării.

Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizarea Dispozițiile supuse interpretării pe calea procedurii reglementate de art. 519-521 din Codul de procedură civilă sunt următoarele: art. 3 din Legea nr. 554/2004, art. 115 alin. (7) coroborate cu art. 115 alin. (2) și art. 63 alin. (5) lit. e) din Legea nr. 215/2001, art. 19 alin. (1) lit. a) și lit. e) din Legea nr. 340/2004 și art. 123 alin. (5) din Constituție. Totodată, sunt relevante și dispozițiile art. 1 alin. (8) și art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004. În motivarea punctului de vedere, instanța de trimitere a prezentat jurisprudența la nivelul Curții de Apel București, în cadrul căreia problema de drept a fost soluționată diferit, în sensul celor arătate în continuare. Într-o opinie, s-a apreciat că art. 123 alin. (5) din Constituție reprezintă o dispoziție de principiu, cu caracter general, al cărei rol este doar de a consacra instituția tutelei administrative, fără ca textul să își propună definirea exactă a actelor emise de autoritățile administrației publice locale care pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ, această delimitare urmând a fi realizată prin "lege organică", conform trimiterii din textul constituțional. Legea organică este Legea nr. 340/2004, reglementare cu caracter special, derogatoriu, atât de la prevederile Legii nr. 554/2004, cât și de la prevederile Legii nr. 215/2001, și care, prin dispozițiile art. 19 alin. (1) lit. e), limitează sfera actelor ce pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ la actele administrative. De asemenea, art. 3 din Legea nr. 554/2004, care face referire la "actele emise de autoritățile administrației publice locale" și la "instanța de contencios administrativ" trebuie interpretat prin raportare la definiția activității de "contencios administrativ" dată de art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004, care face trimitere la noțiunea de "act administrativ" prevăzută la art. 2 alin. (1) lit. c), și nu la noțiunea generală de "act". Conform art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004, acțiunile în contencios administrativ introduse de prefect se supun atât Legii nr. 554/2004, cât și legilor speciale, deci inclusiv Legii nr. 340/2004, care limitează sfera actelor atacabile la actele administrative. Într-o altă opinie, s-a apreciat că art. 123 alin. (5) din Constituție face în mod deliberat trimitere la toate actele autorităților locale, iar o astfel de interpretare este susținută de obligația generală ce incumbă inclusiv autorităților publice, prevăzută de art. 1 alin. (5) din Constituție, de respectare a Constituției și a legii în toată activitatea, indiferent de natura raporturilor juridice în care se desfășoară. O astfel de interpretare este susținută și de rolul general al prefectului, stabilit de art. 19 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 340/2004, respectiv acela de a "asigura, la nivelul județului sau, după caz, al Municipiului București, aplicarea și respectarea Constituției, a legilor, a ordonanțelor și a hotărârilor Guvernului, a celorlalte acte normative, precum și a ordinii publice". Un alt argument este acela că art. 115 alin. (7) din Legea nr. 215/2001 face referire, fără a distinge, la "dispozițiile primarului". Ca atare, se consideră că sunt admisibile acțiunile introduse de prefect pe calea contenciosului administrativ, indiferent de tipul actelor emise de primar.

Jurisprudența instanțelor naționale 6.1. Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție În jurisprudența Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți nu a fost identificată jurisprudență relevantă, întrucât, de principiu, conform art. 10 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004, litigiile privind actele administrative emise de primar se soluționează în fond de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale tribunalelor, iar în recurs se soluționează de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel. 6.2. În cauză, Înalta Curte a solicitat curților de apel să comunice jurisprudența identificată la nivelul circumscripției lor teritoriale cu privire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării. Din analiza hotărârilor judecătorești transmise și a opiniilor exprimate de curțile de apel, au fost constatate aspectele arătate în continuare. Într-o orientare jurisprudențială, instanțele au reținut că, în aplicarea textelor de lege ce formează obiectul sesizării, prefectul poate ataca în fața instanței de contencios administrativ numai actele emise de autoritățile administrației publice locale care se încadrează în sfera actelor administrative, definite de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, pentru argumentele arătate în continuare. Tutela administrativă se exercită de către prefect cu privire la actele administrative emise de autoritățile administrației publice locale în consens cu art. 3 coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, iar nu în legătură cu alte acte, cum ar fi actele derivate din raporturi contractuale de dreptul muncii care se contestă conform procedurilor specifice prevăzute de Codul muncii, în fața instanței civile. În acest sens, au fost invocate considerentele Deciziei Curții Constituționale nr. 66 din 27 aprilie 1999, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 308 din 30 iunie 1999, prin care a fost respinsă excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 111 alin. (2) și (3) din Legea administrației publice locale nr. 69/1991, republicată 1 . 1 Legea administrației publice locale nr. 69/1991, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 79 din 18 aprilie 1996, cu modificările și completările ulterioare, a fost abrogată de Legea administrației publice locale nr. 215/2001, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 204 din 23 aprilie 2001. Exercitarea atribuțiilor de tutelă administrativă de către prefect este justificată de regimul de drept public al activităților autorităților administrației publice locale, astfel că prefectul poate contesta, ca regulă generală, actele care se circumscriu prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. Nu se circumscriu prevederilor menționate și nu pot fi atacate de prefect în cadrul controlului de tutelă administrativă actele încheiate de autoritățile administrației publice locale cu alte subiecte de drept care dau naștere unor drepturi și obligații civile, fără realizarea puterii publice (de exemplu, contractul de închiriere a unui bun din domeniul privat). Cu titlu de excepție, prin legi speciale poate fi prevăzută legitimarea procesuală activă a prefectului pentru atacarea altor acte decât cele administrative. În consecință, unele instanțe au declinat în favoarea instanței de conflicte de muncă competența de soluționare a acțiunilor introduse de prefect împotriva dispozițiilor emise de primar având ca obiect raporturile de muncă ale personalului contractual. Într-o altă orientare jurisprudențială, instanțele au apreciat că prefectul are dreptul de a contesta pe calea contenciosului administrativ toate actele nelegale emise de autoritățile administrației publice locale, iar nu numai actele administrative care se circumscriu prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. Într-o altă orientare jurisprudențială, instanțele au apreciat că este admisibilă și au soluționat pe fond acțiuni formulate de prefect împotriva dispozițiilor emise de primar privind, de exemplu, salarizarea personalului contractual, plătit din fonduri publice.

Răspunsul Ministerului Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat faptul că nu se află în curs de verificare practica judiciară în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii cu referire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării.

Jurisprudența Curții Constituționale Cu referire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării au fost identificate următoarele considerente relevante în jurisprudența Curții Constituționale. Fiind învestită cu realizarea controlului de constituționalitate a prevederilor art. 101 alin. 2 din Legea administrației publice locale nr. 69/1991, Curtea Constituțională a reținut, în considerentele Deciziei nr. 137 din 7 decembrie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 23 din 2 februarie 1995, următoarele: "În Constituție sunt consacrate două instituții tradiționale ale dreptului administrativ, denumite în doctrină contenciosul administrativ și tutela administrativă. Instituția contenciosului administrativ cuprinde ansamblul de reguli ale exercitării de către persoanele vătămate a unei acțiuni directe, în fața instanțelor judecătorești competente, împotriva unui act administrativ apreciat a fi ilegal sau, după caz, împotriva refuzului unei autorități publice de a soluționa o cerere în termenul prevăzut de lege. În acest fel, instituția contenciosului administrativ apare ca fiind o garanție a drepturilor și libertăților cetățenilor împotriva eventualelor abuzuri ale autorităților publice. Astfel, în art. 48 alin. (1) din Constituție se prevede că «Persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptățită să obțină recunoașterea dreptului pretins, anularea actului și repararea pagubei.» În alin. (2) al aceluiași articol se precizează că se stabilesc prin lege organică condițiile și limitele exercitării acestui drept. Este adevărat că nu a fost adoptată după intrarea în vigoare a Constituției o nouă lege a contenciosului administrativ, dar există Legea nr. 29/1990 care, cu modificările implicite impuse de Constituție și cu cele exprese aduse prin Legea nr. 59/1993, reglementează materia. Tutela administrativă presupune dreptul de control al Guvernului sau al altei autorități a administrației statului asupra actelor autorităților locale alese, ce funcționează în virtutea principiului autonomiei locale. Legat de instituția tutelei administrative, art. 122 alin. (4) din Constituție stabilește că «Prefectul poate ataca, în fața instanței de contencios administrativ, un act al consiliului județean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept.» [...] spre deosebire de acțiunea în contenciosul administrativ a cetățeanului sau a persoanei juridice vătămate, care prin lege organică poate fi supusă unor condiționări și limitări, astfel cum stabilește art. 48 alin. (2) din Constituție, acțiunea prefectului nu este supusă, pe plan constituțional, niciunei condiționări sau limitări. În textul alin. (4) al art. 122 din Constituție nu apare o expresie de genul: «poate ataca, în condițiile prevăzute de lege, în fața», deci textul constituțional nu face trimitere la lege. De aici rezultă că orice prevedere dintr-o lege care consacră termene pentru introducerea acțiunii de către prefect este o prevedere contrară Constituției, cum este și cazul art. 101 alin. 2 din Legea nr. 69/1991 care stabilește că «Prefectul se va pronunța asupra legalității acestui act, în termen de 15 zile de la data comunicării actului, ce se va face în 10 zile de la adoptarea lui.» Reținem că este neconstituțională, fiind contrară art. 122 alin. (4) din Constituție, numai referirea la termenul de 15 zile, iar nu și cea la termenul de 10 zile. Consiliile locale, primarii, consiliile județene, în procedura prevăzută de lege, au obligația de a comunica prefectului orice act adoptat în termen de 10 zile, dar prefectul nu poate fi ținut de termenul de 15 zile și nici de alt termen pentru a introduce acțiunea în fața instanței de contencios administrativ. Urmează să admitem că termenele, cât și procedura prealabilă prevăzută de Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 sunt aplicabile numai acțiunilor în contencios administrativ ale persoanelor vătămate, nu și acțiunii prefectului ca urmare a exercitării controlului de tutelă administrativă. Deși atât acțiunea persoanelor vătămate, cât și acțiunea prefectului se exercită în fața acelorași categorii de instanțe judecătorești și pentru aceleași categorii de acte juridice, fundamentele constituționale care stau la baza lor sunt diferite, astfel încât și normele procedurale cuprinse în Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 sau în Legea administrației publice locale nr. 69/1991 trebuie să reflecte această distincție făcută de normele de drept substanțial prevăzute de Constituție, care are forță juridică supremă. Într-un stat de drept este de neconceput ca un act ilegal al unei autorități locale să nu poată fi atacat în fața instanței judecătorești de către prefect, ca reprezentant al Guvernului, având în vedere misiunea fundamentală a Guvernului de a asigura executarea legilor." 2 2 În sensul acelorași considerente, a se vedea: Decizia Curții Constituționale nr. 74 din 27 iulie 1995, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 211 din 15 septembrie 1995; Decizia Curții Constituționale nr. 314 din 14 iunie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 694 din 2 august 2005. Relevante sunt și următoarele considerente ale Curții Constituționale reținute în motivarea Deciziei nr. 1.353 din 10 decembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 884 din 29 decembrie 2008, prin care a fost respinsă excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004: "Cât privește critica de neconstituționalitate, potrivit căreia prevederile art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul și instituția prefectului contravin, într-o anumită interpretare, dispozițiilor art. 123 alin. (5) din Constituție, Curtea constată că aceasta este neîntemeiată. Art. 123 alin. (5) consacră la nivel constituțional instituția tutelei administrative pentru supravegherea respectării legii de către autoritățile administrației publice locale, ceea ce îi conferă prefectului dreptul să atace în contencios administrativ un act al consiliului județean, al celui local sau al primarului, atunci când consideră că actul este ilegal. Curtea observă că textul constituțional nu impune niciun fel de limite sau condiționări, de unde se poate deduce că, indiferent de domeniul în care se emit sau se adoptă acte administrative de către autoritățile locale, acestea sunt supuse controlului de legalitate al prefectului și, pe cale de consecință, acțiunilor în contencios administrativ. Dispozițiile constituționale ale art. 123 alin. (5) își găsesc concretizarea expresă pe planul legislației infraconstituționale în art. 3 alin. (1) - Tutela administrativă - din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, adoptată de Parlament ca lege organică, în temeiul art. 73 alin. (3) lit. k) din Constituție -, lege-cadru în materie, precum și în art. 19 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul și instituția prefectului -, lege specială în materie. Dreptul de tutelă administrativă al prefectului se referă la controlul asupra actelor administrative ale autorităților publice locale, întrucât acestea sunt emise în regim de putere publică, iar prefectul este, așa cum prevede art. 1 alin. (3) din Legea nr. 340/2004, «garantul respectării legii și a ordinii publice la nivel local». Recunoașterea posibilității prefectului de a ataca în instanță alte acte decât cele administrative ar conduce la încălcarea de către acesta a principiului constituțional al autonomiei locale. Textul art. 123 alin. (5) din Constituție trebuie raportat și la dispozițiile art. 126 alin. (6), care prevăd că instanțele judecătorești, pe calea contenciosului administrativ, exercită controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice, cu excepția celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum și a actelor de comandament cu caracter militar. Atât alin. (5) al art. 123, cât și alin. (6) al art. 126 din Legea fundamentală consacră instituția contenciosului administrativ. Prin contencios administrativ, astfel cum acesta este definit potrivit prevederilor art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, se înțelege «activitatea de soluționare de către instanțele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim». Totodată, în situația în care un act al autorității publice este un act administrativ - așa cum acesta este definit la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, el va putea fi atacat în fața instanței de contencios administrativ de către prefect, în situația în care consideră actul ilegal; în caz contrar, dacă actul este unul de drept civil, drept comercial sau de dreptul muncii, acesta nu va putea fi cenzurat în instanță pe calea contenciosului administrativ, ci doar în fața instanțelor cu competențe în acele materii. Legea nr. 340/2004 constituie o lege specială privind materia instituției prefectului și, ca atare, dispozițiile legale care o reglementează sunt de strictă interpretare și aplicare, neputând fi extinse și la alte acte ce nu au fost avute în vedere de legiuitor, iar interpretarea dispozițiilor care instituie tutela administrativă nu poate fi decât restrictivă. În caz contrar, în măsura în care ar fi extinsă tutela administrativă dincolo de granițele stabilite de legiuitor, s-ar deschide calea abuzului de putere, prin acceptarea imixtiunii prefectului în acte de drept privat, ceea ce este inadmisibil. Dispozițiile art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004, care fac obiectul excepției de neconstituționalitate, prevăd una dintre atribuțiile pe care legea le conferă prefectului, și anume aceea de a «verifica legalitatea actelor administrative ale consiliului județean, ale consiliului local sau ale primarului». Or, prevederile art. 123 alin. (5) din Constituție dispun în mod clar că actul considerat ilegal de către prefect poate fi atacat de către «acesta în fața instanței de contencios administrativ»; mai mult, actul atacat este suspendat de drept. Curtea constată, așadar, că interpretarea instanței de judecată, expusă în motivarea excepției invocate din oficiu, este una literală extensivă, îndepărtându-se de la normele și principiile generale care guvernează, pe de o parte, instituția contenciosului administrativ și, pe de altă parte, instituția tutelei administrative. În fine, Curtea observă că dispozițiile art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004 [în numerotarea anterioară republicării legii, acest text fiind cuprins la art. 24 alin. (1) lit. f)] au mai constituit obiect al controlului de constituționalitate, iar din jurisprudența constituțională în materie rezultă că, la examinarea conformității acestor prevederi cu normele fundamentale, competențele prefectului au fost întotdeauna analizate prin raportare la actele administrative ale autorităților publice locale." Ulterior, în realizarea controlului de constituționalitate a prevederilor art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și ale art. 70 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, cu modificările și completările ulterioare, Curtea Constituțională a reținut, în considerentele Deciziei nr. 482 din 12 aprilie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 473 din 6 iulie 2011, că "susținerea autorului excepției de neconstituționalitate potrivit căreia textul de lege criticat este neconstituțional în măsura în care se interpretează că tutela administrativă a prefectului s-ar putea exercita și asupra altor acte decât actele administrative emise de autoritățile administrației publice locale, cum ar fi de exemplu actele emise în cadrul unor raporturi juridice civile, contractuale ori de muncă, nu poate fi primită, deoarece reprezintă o chestiune de interpretare și de aplicare a legii, care intră în competența de soluționare a instanței judecătorești, iar nu a instanței de contencios constituțional".

Înalta Curte 9.1. Asupra admisibilității sesizării În raport cu dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă se constată că sunt îndeplinite cerințele de admisibilitate a sesizării, întrucât: - sesizarea a fost formulată într-o cauză în stare de judecată, respectiv Dosarul nr. 612/122/2013, aflat pe rolul Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal; - instanța care a formulat sesizarea - Curtea de Apel București - este investită cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, conform art. 10 alin. (2) din Legea nr. 554/2004; - soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată depinde de chestiunea de drept a cărei lămurire se cere, întrucât litigiul are ca obiect anularea unei dispoziții emise de primar prin care a fost aplicată sancțiunea disciplinară a avertismentului, în baza art. 248 alin. (1) lit. a) din Codul muncii, unei persoane încadrate cu contract individual de muncă în cadrul aparatului de specialitate al primarului; - asupra chestiunii de drept Înalta Curte nu a statuat, iar problema de drept nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare. 9.2. Cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării Dispozițiile constituționale și legale supuse interpretării în cadrul prezentei sesizări a Înaltei Curți, prezentate în ordinea cronologică, sunt următoarele: Art. 123 alin. (5) din Constituție: "Art. 123. - [...] (5) Prefectul poate ataca, în fața instanței de contencios administrativ, un act al consiliului județean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept." Art. 63 alin. (5) lit. e) și art. 115 alin. (2) și (7) din Legea nr. 215/2001: "Art. 63. - [...] (5) În exercitarea atribuțiilor prevăzute la alin. (1) lit. d), primarul: e) numește, sancționează și dispune suspendarea, modificarea și încetarea raporturilor de serviciu sau, după caz, a raporturilor de muncă, în condițiile legii, pentru personalul din cadrul aparatului de specialitate, precum și pentru conducătorii instituțiilor și serviciilor publice de interes local; Art. 115. - [...] (2) Dispozițiile primarului se comunică în mod obligatoriu prefectului județului, în cel mult 5 zile lucrătoare de la semnarea lor… (7) Dispozițiile primarului, hotărârile consiliului local și hotărârile consiliului județean sunt supuse controlului de legalitate al prefectului în condițiile legii care îi reglementează activitatea." Art. 19 alin. (1) lit. a) și lit. e) din Legea nr. 340/2004: "Art. 19. - (1) În calitate de reprezentant al Guvernului, prefectul îndeplinește următoarele atribuții principale: a) asigură, la nivelul județului sau, după caz, al municipiului București, aplicarea și respectarea Constituției, a legilor, a ordonanțelor și a hotărârilor Guvernului, a celorlalte acte normative, precum și a ordinii publice; … e) verifică legalitatea actelor administrative ale consiliului județean, ale consiliului local sau ale primarului;". Art. 2 alin. (1) lit. c) și art. 3 din Legea nr. 554/2004: "Art. 2. - (1) În înțelesul prezentei legi, termenii și expresiile de mai jos au următoarele semnificații: c) act administrativ - actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative supuse competenței instanțelor de contencios administrativ; … Art. 3. - (1) Prefectul poate ataca direct în fața instanței de contencios administrativ actele emise de autoritățile administrației publice locale, dacă le consideră nelegale; acțiunea se formulează în termenul prevăzut la art. 11 alin. (1), care începe să curgă de la momentul comunicării actului către prefect și în condițiile prevăzute de prezenta lege. Acțiunea introdusă de prefect este scutită de taxa de timbru. (2) Agenția Națională a Funcționarilor Publici poate ataca în fața instanței de contencios administrativ actele autorităților publice centrale și locale prin care se încalcă legislația privind funcția publică, în condițiile prezentei legi și ale Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată. (3) Până la soluționarea cauzei, actul atacat potrivit alin. (1) și (2) este suspendat de drept." În privința sferei de cuprindere a controlului de tutelă administrativă exercitat de prefect în temeiul dispozițiilor art. 123 alin. (5) din Constituție și al dispozițiilor infraconstituționale ale art. 115 alin. (7) din Legea nr. 215/2001, art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004 și art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, sunt edificatoare considerentele Deciziei Curții Constituționale nr. 1.353 din 10 decembrie 2008 expuse anterior, în cuprinsul pct. 8. În motivarea deciziei menționate, instanța de contencios constituțional a observat, ab initio, faptul că art. 123 alin. (5) din Constituție consacră la nivel constituțional instituția tutelei administrative, iar "textul constituțional nu impune niciun fel de limite sau condiționări, de unde se poate deduce că, indiferent de domeniul în care se emit sau se adoptă acte administrative de către autoritățile locale, acestea sunt supuse controlului de legalitate al prefectului și, pe cale de consecință, acțiunilor în contencios administrativ". În continuare însă Curtea Constituțională a reținut fără echivoc faptul că, în exercitarea dreptului de tutelă administrativă, prefectul are posibilitatea de a ataca în fața instanței de contencios administrativ numai actele administrative emise de autoritățile publice locale, pentru argumentele arătate în continuare. Numai actele administrative "sunt emise în regim de putere publică, iar prefectul este, așa cum prevede art. 1 alin. (3) din Legea nr. 340/2004, «garantul respectării legii și a ordinii publice la nivel local»". "Textul art. 123 alin. (5) din Constituție trebuie raportat și la dispozițiile art. 126 alin. (6), care prevăd că instanțele judecătorești, pe calea contenciosului administrativ, exercită controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice", iar contenciosul administrativ, în reglementarea Legii nr. 554/2004, vizează numai actele administrative. "[...] În situația în care un act al autorității publice este un act administrativ - așa cum acesta este definit la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, el va putea fi atacat în fața instanței de contencios administrativ de către prefect, în situația în care consideră actul ilegal; în caz contrar, dacă actul este unul de drept civil, drept comercial sau de dreptul muncii, acesta nu va putea fi cenzurat în instanță pe calea contenciosului administrativ, ci doar în fața instanțelor cu competențe în acele materii. Legea nr. 340/2004 constituie o lege specială privind materia instituției prefectului și, ca atare, dispozițiile legale care o reglementează sunt de strictă interpretare și aplicare, neputând fi extinse și la alte acte ce nu au fost avute în vedere de legiuitor, iar interpretarea dispozițiilor care instituie tutela administrativă nu poate fi decât restrictivă. În caz contrar, în măsura în care ar fi extinsă tutela administrativă dincolo de granițele stabilite de legiuitor, s-ar deschide calea abuzului de putere, prin acceptarea imixtiunii prefectului în acte de drept privat, ceea ce este inadmisibil." Cu referire la punctul de vedere al instanței judecătorești care a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate soluționată prin decizia respectivă "în sensul că, într-o interpretare literală - în condițiile în care art. 123 alin. (5) din Constituția României nu face distincție între diferitele acte ce pot fi atacate în justiție de prefect - se poate aprecia că limitarea acestui control de legalitate exclusiv la actele administrative, limitare cuprinsă în art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004, republicată, apare ca neconformă cu dispoziția constituțională citată, care nu limitează dreptul prefectului la a ataca în justiție numai actele administrative [...], în măsura în care textul constituțional menționat ar permite prefectului să atace în fața instanței de contencios administrativ nu numai actele administrative emise de consiliul județean, de consiliul local sau de primar, dar și alte categorii de acte juridice emise de aceste autorități publice locale", instanța de contencios constituțional a reținut că "interpretarea instanței de judecată [...] este una literală extensivă, îndepărtându-se de la normele și principiile generale care guvernează, pe de o parte, instituția contenciosului administrativ și, pe de altă parte, instituția tutelei administrative". În considerarea acestei jurisprudențe a Curții Constituționale, prezenta sesizare pare a avea caracter superfluu, de vreme ce instanța de contencios constituțional a oferit o interpretară clară, lipsită de orice echivoc, a dispozițiilor constituționale și legale incidente în sensul că dreptul de tutelă administrativă se exercită de prefect numai în privința actelor administrative emise de autoritățile publice locale, iar nu și în privința altor acte de drept civil, drept comercial sau de dreptul muncii, supuse cenzurii instanțelor cu competențe în materiile respective. Însă, așa cum s-a arătat în precedent, ulterior Deciziei nr. 1.353 din 10 decembrie 2008, în considerentele Deciziei nr. 482 din 12 aprilie 2011, Curtea Constituțională a apreciat că aparține instanței judecătorești competența de a analiza dacă sfera controlului de tutelă administrativă cuprinde și alte acte decât actele administrative emise de autoritățile administrației publice locale, cum ar fi, de exemplu, actele emise în cadrul unor raporturi juridice civile, contractuale ori de muncă, o asemenea analiză reprezentând o "chestiune de interpretare și de aplicare a legii". În raport cu această opinie mai recentă a Curții Constituționale se impune soluționarea prezentei sesizări, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, ca mecanism procedural de asigurare a unei practici judiciare unitare, prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept invocate. Cu toate acestea, își mențin întru totul validitatea argumentele Curții Constituționale expuse în motivarea Deciziei nr. 1.353 din 10 decembrie 2008, argumente pe care Înalta Curte înțelege să le împărtășească în sensul celor arătate în continuare. Este adevărat că art. 123 alin. (5) din Constituție nu condiționează și nu limitează expres dreptul de tutelă administrativă exercitat de prefect, întrucât se referă la "un act al consiliului județean, al celui local sau al primarului". Însă, același text constituțional statuează expres faptul că prefectul poate ataca un asemenea act în fața instanței de contencios administrativ. Prin urmare, conform dispozițiilor constituționale, dreptul de tutelă administrativă aparținând prefectului este implicit circumscris contenciosului administrativ, care este reglementat, în prezent, de Legea nr. 554/2004. Or, dispozițiile Legii nr. 554/2004 limitează controlul exercitat de instanțele de contencios administrativ la actul administrativ, definit de art. 2 alin. (1) lit. c) din lege, ca fiind "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative supuse competenței instanțelor de contencios administrativ". Din interpretarea coroborată a textului constituțional cu dispozițiile infraconstituționale ale Legii nr. 554/2004 - lege organică adoptată în temeiul art. 75 și art. 76 alin. (1) cu referire la art. 73 alin. (3) lit. k) din Constituție - rezultă că prefectul exercită dreptul de tutelă administrativă numai în privința actelor administrative emise de autoritățile administrației publice locale, întrucât numai aceste acte sunt emise "în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public", în sensul art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, prin realizarea competenței administrative (ca sumă de atribuții conferite unei entități în organizarea executării și executarea în concret a legii) ce revine autorității publice plasate, în cadrul raportului juridic de drept administrativ, pe o poziție exorbitantă în raport cu particularii. Spre deosebire de raporturile juridice de drept administrativ, în cadrul cărora sunt emise sau încheiate actele administrative, este de reținut faptul că actele încheiate sau emise de autoritățile administrației publice locale în cadrul unor raporturi juridice civile se caracterizează prin poziția de egalitate juridică pe care se situează subiectele de drept. Or, exceptând actele administrative în sensul arătat în precedent, toate celelalte acte ale autoritățile administrației publice locale [cum sunt, de exemplu, cele aferente unor raporturi juridice civile ori de muncă] încheiate în cadrul unor raporturi juridice aparținând altor ramuri de drept excedează dreptului și contenciosului administrativ. În privința acestor acte încheiate sau emise de autoritățile administrației publice locale sunt aplicabile reglementările specifice de drept substanțial și procedural, iar nu dreptul comun în materia contenciosului administrativ, căruia i se circumscrie instituția juridică a tutelei administrative. Interpretarea dispozițiilor ce formează obiectul sesizării în sensul că, în exercitarea dreptului de tutelă administrativă, prefectul are posibilitatea de a contesta în fața instanței de contencios administrativ toate actele autorităților administrației publice locale, indiferent de natura juridică a acestora, reprezintă, chiar în sensul celor reținute de Curtea Constituțională, o îndepărtare "de la normele și principiile generale care guvernează, pe de o parte, instituția contenciosului administrativ și, pe de altă parte, instituția tutelei administrative". O asemenea interpretare ar conduce la ipoteza contrară dispozițiilor de ordine publică referitoare la competența instanțelor judecătorești, ipoteză în care instanța de contencios administrativ ar urma să se pronunțe asupra unor raporturi juridice în privința cărora competența aparține jurisdicției de drept comun ori jurisdicției muncii, cum se întâmplă în cauza dedusă judecății în litigiul de fond în care a fost formulată prezenta sesizare (acțiune având ca obiect anularea dispoziției emise de primar prin care a fost aplicată sancțiunea disciplinară a avertismentului, în baza art. 248 alin. (1) lit. a) din Codul muncii, unei persoane încadrate cu contract individual de muncă). De altfel, faptul că instituția tutelei administrative vizează numai actele administrative rezultă fără echivoc inclusiv din terminologia legii, întrucât art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004 dispune expres că "prefectul [...] verifică legalitatea actelor administrative ale consiliului județean, ale consiliului local sau ale primarului". Pentru toate considerentele expuse, Înalta Curte reține că dispozițiile ce formează obiectul sesizării se interpretează în sensul că prefectului îi este recunoscut dreptul de a ataca în fața instanței de contencios administrativ numai actele administrative emise de autoritățile administrației publice locale, în înțelesul prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 521 cu referire la art. 519 din Codul de procedură civilă,