Decizia nr. 31/2023 — ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept · Dosar nr. 812/3/2018

Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept este legal constituit, conform dispozițiilor art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă și ale art. 35 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, aprobat prin Hotărârea Colegiului de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 20/2023 (Regulamentul ÎCCJ).

Ședința este prezidată de doamna judecător Gabriela Elena Bogasiu, vicepreședintele delegat al Înaltei Curți de Casație și Justiție.

La ședința de judecată participă doamna magistrat-asistent Elena-Mădălina Ivănescu, desemnată în conformitate cu dispozițiile art. 36 din Regulamentul ÎCCJ.

Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat în examinare sesizarea formulată de Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 4.880/2/2022.

Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând că la dosar a fost depus raportul întocmit de judecătorii-raportori și o completare la raport, formulată de unul dintre judecătorii-raportori, ce au fost comunicate părților, conform dispozițiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă. Totodată, se referă că intimatul-reclamant a depus un punct de vedere asupra chestiunilor de drept formulate, un punct de vedere cu privire la completarea la raport și note scrise cu privire la aplicarea, în prezentul dosar, a dispozițiilor Legii nr. 84/2023 pentru modificarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 294 din 7 aprilie 2023.

De asemenea, referă asupra faptului că au fost transmise de către curțile de apel din țară opinii teoretice asupra problemelor de drept semnalate, fiind înregistrate opiniile științifice ale: Institutului Național al Magistraturii - Catedra de drept administrativ; Facultății de Drept a Universității din București - Catedra de drept administrativ; Facultății de Drept a Universității din București - Centrul de procedură civilă din cadrul Departamentului de drept privat; Facultății de Drept a Universității "Alexandru Ioan Cuza" din Iași; Facultății de Drept a Universității de Vest din Timișoara.

La dosar a fost depus și un punct de vedere întocmit de un membru al completului de judecată.

În urma deliberărilor, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunțare asupra sesizării. ÎNALTA CURTE, deliberând asupra chestiunii de drept ce formează obiectul sesizării, constată următoarele: I. Titularul și obiectul sesizării

Prin Încheierea din 7 noiembrie 2022, pronunțată în Dosarul nr. 4.880/2/2022, Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a dispus, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarele chestiuni de drept: " Dacă din interpretarea coroborată a art. 24 alin. (3) și (4) din Legea nr. 554/2004 și a art. 906 din Codul de procedură civilă (modificat și completat prin Legea nr. 310/2018) reiese dreptul creditorului unei obligații stabilite printr-o hotărâre judecătorească definitivă, pronunțată de instanța de contencios administrativ și fiscal, de a solicita în mod repetat fixarea sumei definitive cu titlu de penalități de întârziere, anume pentru trecerea mai multor intervale succesive de 3 luni în care se pretinde că debitorul nu a executat obligația prevăzută în titlul executoriu? Dacă din interpretarea coroborată a art. 521 alin. (3) din Codul de procedură civilă și a art. 431 alin. (2) din Codul de procedură civilă reiese că în situația unui concurs între efectul pozitiv al autorității de lucru judecat și caracterul obligatoriu al deciziei Înaltei Curți de Casație și Justiție vizând dezlegarea dată unei probleme de drept, în situația în care ambele sunt incidente într-un proces, dar soluționează în mod diferit o problemă de drept, are prioritate de aplicare autoritatea de lucru judecat sau dezlegarea obligatorie a instanței supreme?". II. Dispozițiile legale supuse interpretării În ceea ce privește prima chestiune de drept supusă interpretării

Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, astfel cum a fost modificată și completată prin Legea nr. 212/2018 pentru modificarea și completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 și a altor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 658 din 30 iulie 2018 (Legea nr. 554/2004): - " Art. 24. - (...) (3) La cererea creditorului, în termenul de prescripție a dreptului de a obține executarea silită, care curge de la expirarea termenelor prevăzute la alin. (1) și care nu au fost respectate în mod culpabil, instanța de executare, prin hotărâre dată cu citarea părților, aplică conducătorului autorității publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat, iar reclamantului îi acordă penalități, în condițiile art. 906 din Codul de procedură civilă. (4) Dacă în termen de 3 luni de la data comunicării hotărârii de aplicare a amenzii și de acordare a penalităților debitorul, în mod culpabil, nu execută obligația prevăzută în titlul executoriu, instanța de executare, la cererea creditorului, va fixa suma ce se va datora statului și suma ce i se va datora lui cu titlu de penalități, prin hotărâre dată cu citarea părților. Totodată, prin aceeași hotărâre, instanța va stabili, în condițiile art. 892 din Codul de procedură civilă, despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligației."; - "Art. 28. - (1) Dispozițiile prezentei legi se completează cu prevederile Codului civil și cu cele ale Codului de procedură civilă, în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritățile publice, pe de o parte, și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte. (...)"

Codul de procedură civilă, astfel cum a fost modificat și completat prin Legea nr. 310/2018 pentru modificarea și completarea Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1074 din 18 decembrie 2018 (Legea nr. 310/2018): - " Art. 906. - (1) Dacă în termen de 10 zile de la comunicarea încheierii de încuviințare a executării debitorul nu execută obligația de a face sau de a nu face, care nu poate fi îndeplinită prin altă persoană, acesta poate fi constrâns la îndeplinirea ei, prin aplicarea unor penalități, de către instanța de executare. (2) Când obligația nu este evaluabilă în bani, instanța sesizată de creditor îl poate obliga pe debitor, prin încheiere definitivă dată cu citarea părților, să plătească în favoarea creditorului o penalitate de la 100 lei la 1.000 lei, stabilită pe zi de întârziere, până la executarea obligației prevăzute în titlul executoriu. (3) Atunci când obligația are un obiect evaluabil în bani, penalitatea prevăzută la alin. (2) poate fi stabilită de instanță între 0,1% și 1% pe zi de întârziere, procentaj calculat din valoarea obiectului obligației. (4) Dacă în termen de 3 luni de la data comunicării încheierii de aplicare a penalității debitorul nu execută obligația prevăzută în titlul executoriu, instanța de executare, la cererea creditorului, va fixa suma definitivă ce i se datorează cu acest titlu, prin încheiere, dată cu citarea părților. Creditorul poate solicita fixarea sumei definitive cu titlu de penalități de întârziere după trecerea fiecărui termen de 3 luni în care debitorul nu își execută obligația prevăzută în titlu executoriu, până la stingerea ei completă. (5) Penalitatea va putea fi înlăturată ori redusă, pe calea contestației la executare, dacă debitorul execută obligația prevăzută în titlul executoriu și dovedește existența unor motive temeinice care au justificat întârzierea executării. (6) Încheierea dată în condițiile alin. (4) este executorie. (7) Acordarea de penalități în condițiile alin. (1)-(4) nu exclude obligarea debitorului la plata de despăgubiri, la cererea creditorului, în condițiile art. 892 sau ale dreptului comun." În ceea ce privește cea de-a doua chestiune de drept supusă interpretării

Codul de procedură civilă: - "Art. 521. - (...) (3) Dezlegarea dată problemelor de drept este obligatorie de la data publicării deciziei în Monitorul Oficial al României, Partea I, iar pentru instanța care a solicitat dezlegarea, de la data pronunțării deciziei. (...)"; - " Art. 430. - (1) Hotărârea judecătorească ce soluționează, în tot sau în parte, fondul procesului sau statuează asupra unei excepții procesuale ori asupra oricărui alt incident are, de la pronunțare, autoritate de lucru judecat cu privire la chestiunea tranșată. (2) Autoritatea de lucru judecat privește dispozitivul, precum și considerentele pe care acesta se sprijină, inclusiv cele prin care s-a rezolvat o chestiune litigioasă. (...)"; - "Art. 431. - (...) (2) Oricare dintre părți poate opune lucrul anterior judecat într-un alt litigiu, dacă are legătură cu soluționarea acestuia din urmă." III. Expunerea succintă a procesului. Obiectul învestirii instanței care a solicitat pronunțarea unei hotărâri prealabile. Stadiul procesual în care se află pricina Istoricul litigiului

Prin Sentința civilă nr. 4.273/20.06.2018, pronunțată de Tribunalul București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 812/3/2018, rămasă definitivă prin Decizia civilă nr. 462/31.01.2019, pronunțată de Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, municipiul București, prin primarul general, și Primăria Municipiului București au fost obligați, la cererea reclamantului A., să finalizeze și să publice lista cu imobilele ce pot fi acordate în compensare în condițiile art. 1 alin. (2) din Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România coroborat cu art. 22 1 alin. (5) din Normele de aplicare a Legii nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 401/2013.

Prin Sentința civilă nr. 2.404/5.04.2019, pronunțată de Tribunalul București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 6.119/3/2019, rămasă definitivă prin Decizia civilă nr. 1.335/27.11.2019, pronunțată de Curtea de Apel București - Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, a fost admisă cererea formulată de reclamantul-creditor A. în contradictoriu cu pârâții-debitori Primăria Municipiului București și municipiul București, prin primarul general, și au fost obligați debitorii să plătească în favoarea creditorului o penalitate de 300 de lei, stabilită pe zi de întârziere, calculată cu începere din ziua imediat următoare expirării termenului de 30 de zile prevăzut la art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, până la executarea obligației prevăzute în titlul executoriu reprezentat de Sentința civilă nr. 4.273/20.06.2018, pronunțată de Tribunalul București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal.

Prin Decizia civilă nr. 2.339/4.12.2020, pronunțată de Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 5.059/2/2020, care a reformat, în cererea de recurs a creditorului A, Sentința civilă nr. 2.537/30.06.2020, pronunțată de Tribunalul București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 6.119/3/2019, s-a stabilit că debitorii datorează creditorului, în solidar, suma de 117.000 de lei, cu titlu de penalități, calculate până la data de 27.05.2020.

În considerentele deciziei amintite s-au reținut următoarele: "3.5 . . . textul art. 906 din Codul de procedură civilă, la care face trimitere art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 a fost modificat, astfel: «. . . (4) Dacă în termen de 3 luni de la data comunicării încheierii de aplicare a penalității debitorul nu execută obligația prevăzută în titlul executoriu, instanța de executare, la cererea creditorului, va fixa suma definitivă ce i se datorează cu acest titlu, prin încheiere, dată cu citarea părților. Creditorul poate solicita fixarea sumei definitive cu titlu de penalități de întârziere după trecerea fiecărui termen de 3 luni în care debitorul nu își execută obligația prevăzută în titlul executoriu, până la stingerea ei completă … ». 3.6 Instanța de control judiciar reține, din interpretarea normelor mai sus redate, că această cuantificare a penalităților nu înlătură/epuizează obligația debitorilor de a pune în executare sentința ce constituie titlu executoriu, care subzistă în continuare. Astfel, la fiecare interval de 3 luni de zile de neexecutare, creditorul formulează cerere de fixare a penalităților datorate până la acel moment, după care, dacă în următoarele 3 luni debitorul tot nu execută obligația, creditorul formulează o nouă cerere de fixare a penalităților datorate până la acest nou moment, adică fixarea penalităților se face pentru câte 3 luni și la cererea creditorului din 3 în 3 luni. (...) În această ordine de idei, instanța de recurs consideră că recursul reclamantului este întemeiat în măsura ce se desprinde din cele ce preced, astfel că va acorda penalități pentru întreg intervalul 2.03.2019-27.05.2020, însemnând 450 de zile, din care se vor scădea cele 60 de zile (intervalul de suspendare pe perioada stării de urgență, 15.03.2020-14.05.2020), rezultând astfel 390 de zile, adică suma de 117.000 de lei. Pentru intervalele ulterioare de câte 3 luni, creditorul are la îndemână noi cereri de fixare a penalităților pentru fiecare interval de 3 luni epuizat de la momentul 27.05.2020."

Prin Sentința civilă nr. 2.785/26.04.2021, pronunțată de Tribunalul București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 6.119/3/2019, rămasă definitivă prin Decizia civilă nr. 205/28.01.2022, pronunțată de Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 4.594/2/2021, a fost admisă cererea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâții Primăria Municipiului București și municipiul București, prin primarul general, și s-a stabilit că debitorii datorează creditorului, în solidar, suma de 83.400 de lei, cu titlu de penalități, aferente intervalelor 28.05.2020-28.08.2020, 29.08.2020-30.11.2020 și 1.12.2020- 1.03.2021.

În considerentele sentinței, Tribunalul București a arătat că "6. Potrivit art. 906 alin. (4) teza a doua NCPC, «Creditorul poate solicita fixarea sumei definitive cu titlu de penalități de întârziere după trecerea fiecărui termen de 3 luni în care debitorul nu își execută obligația prevăzută în titlu executoriu, până la stingerea ei completă»".

Prin considerentele Deciziei civile nr. 205/28.01.2022 s-au reținut și următoarele argumente: "Dreptul de acces la o instanță, garantat de art. 6 din Convenție, ar fi iluzoriu dacă ordinea juridică internă a unui stat contractant ar permite ca o hotărâre judecătorească definitivă și obligatorie să rămână ineficientă în detrimentul unei părți. Executarea unei hotărâri, pronunțată de orice instanță, trebuie așadar considerată ca făcând parte integrantă din «proces», în sensul art. 6 din Convenție (Hornsby împotriva Greciei, 19 martie 1997, pct. 40). (...) Curtea atrage atenția că în Cauza Fundația Cămine de Elevi ale Bisericii Reformate și Stanomirescu împotriva României din 7 ianuarie 2014, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a făcut aplicarea art. 46 CEDO, constatând o situație de nerespectare sistemică a dreptului prevăzut de art. 6 CEDO de către debitori instituții ale statului care fie refuză pur și simplu executarea unei hotărâri judecătorești definitive sau execută tardivă hotărârea. (...) S-a constatat că această situație, identificată și în prezenta cauză, este consecința unei disfuncționalități structurale persistente, fiind o practică incompatibilă cu Convenția [Bourdov (nr. 2), citată anterior, pct. 135] . . .".

Prin Sentința civilă nr. 1.517/22.03.2022, pronunțată de Tribunalul București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 6.119/3/2019, a fost admisă cererea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâții Primăria Municipiului București și municipiul București, prin primarul general, și s-a stabilit că debitorii datorează creditorului, în solidar, suma de 110.700 de lei, cu titlu de penalități, aferente intervalelor 2.03.2021-2.06.2021, 3.06.2021-3.09.2021, 4.09.2021-4.12.2021 și 5.12.2021-5.03.2022.

În considerentele sentinței respective, Tribunalul București a arătat că: "Potrivit art. 906 alin. (4) teza a doua NCPC, «Creditorul poate solicita fixarea sumei definitive cu titlu de penalități de întârziere după trecerea fiecărui termen de 3 luni în care debitorul nu își execută obligația prevăzută în titlu executoriu, până la stingerea ei completă». 8. În cauză, debitoarele nu au reușit să demonstreze, în cursul prezentei etape a procedurii execuționale judiciare, că obligația stabilită prin titlul executoriu pe care creditorul își întemeiază pretențiile ar fi fost adusă la îndeplinire, până la data finalizării dezbaterilor." Recursul declarat împotriva Sentinței civile nr. 1.517/22.03.2022, pronunțată de Tribunalul București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 6.119/3/2019

Împotriva Sentinței civile nr. 1.517/22.03.2022, pârâții municipiul București, prin primarul general, și Primăria Municipiului București au declarat recurs, înregistrat pe rolul Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, cu Dosarul nr. 4.880/2/2022.

Prin memoriul de recurs, recurenții au criticat soluția primei instanțe de admitere a cererii de chemare în judecată, invocând, în drept, motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă.

Printre criticile aduse sentinței recurate, părțile recurente au susținut și inadmisibilitatea cererii reclamantului-creditor de fixare, din nou, a penalităților de întârziere în raport cu dispozițiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, susținând, în esență, că din analiza acestui text legal reiese că după expirarea unui termen de trei luni se consideră că mijloacele coercitive utilizate nu au avut eficiență și executarea silită nu este posibilă. Acesta este motivul pentru care, după împlinirea termenului în discuție, se procedează la stabilirea unor sume definitive, atât în ceea ce privește amenzile aplicate în favoarea statului, cât și în ceea ce privește penalitățile acordate creditorului. În plus, prin aceeași încheiere se acordă și despăgubiri pentru neexecutarea obligației, în condițiile art. 892 din Codul de procedură civilă. Acordarea acestor despăgubiri pentru neexecutare confirmă, o dată în plus, faptul că, în concepția legiuitorului, o executare a sentinței, după expirarea termenului de 3 luni de la momentul aplicării amenzilor și penalităților, nu mai este previzibilă. Pornind de la aceste considerente s-a apreciat că, în materia contenciosului administrativ, legiuitorul a prezumat că, la expirarea termenului de 3 luni prevăzut de art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, executarea în natură a obligației de către autoritatea publică nu mai este posibilă, motiv pentru care creditorul are dreptul să ceară stabilirea sumei definitive datorate cu titlu de penalități, însă, în același timp și obligatoriu, și despăgubirile pentru neexecutarea în natură a obligației stabilite prin titlul executoriu. În raport cu această interpretare rezultă că sintagma "până la executarea obligației prevăzute în titlul executoriu" trebuie înțeleasă în sensul că cel târziu până la împlinirea termenului de trei luni, reglementat de art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, întrucât după împlinirea acestui termen nu mai este posibilă o executare în natură a obligației. Ar fi, de altfel, disproporționat să i se recunoască creditorului posibilitatea de a influența întinderea sancțiunilor prin alegerea momentului la care formulează cererea de stabilire a sumelor finale. Penalitățile reglementate de art. 24 din Legea nr. 554/2004 au exclusiv un scop coercitiv, ele nu au un caracter reparator, nu corespund unui prejudiciu produs în patrimoniul creditorului (pentru repararea prejudiciului suferit de creditor ca urmare a neexecutării obligației înscrise în titlul executoriu se acordă despăgubiri în condițiile art. 892 din Codul de procedură civilă). Rațiunile pentru care legiuitorul a permis o sporire a patrimoniului creditorului cu valoarea penalităților, rațiuni care sunt legate de efortul de a impune executarea în natură a obligației principale, încetează din momentul în care o astfel de executare în natură nu mai este previzibilă, acceptându-se transformarea obligației de a face, în mod definitiv, într-o obligație de a da o sumă de bani.

Prin întâmpinare, intimatul-reclamant creditor A. a solicitat respingerea recursului.

În motivare, a subliniat că prin Decizia definitivă nr. 2.339/4.12.2020, pronunțată de Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 5.059/2/2020, s-a soluționat prima cerere de stabilire a sumei fixe cu titlu de penalități întemeiată pe art. 25 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, statuându-se asupra procedurii de formulare succesivă de cereri de stabilire de sume fixe cu titlu de penalități, chestiune intrată în puterea lucrului judecat, iar instanța de executare - atât prima instanță, cât și instanța de recurs - este ținută să respecte cele stabilite prin decizia definitivă. Fiind foarte clare cele statuate prin Decizia definitivă nr. 2.339/4.12.2020, creditorului i-au fost admise până în prezent, în mod definitiv, două cereri de stabilire de sume fixe cu titlu de penalități, respectiv pentru intervale de câte 3 luni epuizate între 2.03.2019-27.05.2020 (Decizia nr. 2.339/4.12.2020, Dosar nr. 5.059/2/2020) și între 28.05.2020- 1.03.2021 (Sentința nr. 2.785/26.04.2021, definitivă prin Decizia nr. 205/28.01.2022, Dosar nr. 4.594/2/2021).

În ceea ce privește excepția inadmisibilității invocată de recurenți, partea intimată a solicitat a fi respinsă, fiind nefondată și întemeiată pe o interpretare abuzivă a art. 24 din Legea nr. 554/2004. Astfel, prin invocarea acestei excepții, recurenții pretind, în esență, ca instanța de control judiciar să le creeze posibilitatea de a nu respecta legea și titlul executoriu, fapt inacceptabil din partea unor persoane juridice de drept public.

Art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 trimite la ansamblul prevederilor art. 906 din Codul de procedură civilă, prin urmare, și la forma art. 906 alin. (4) din Codul de procedură civilă, modificată de Legea nr. 310/2018, care instituie în favoarea creditorului termene de 3 luni pentru formularea succesivă de cereri de stabilire a sumei fixe cu titlu de penalități. Prin urmare, este vorba despre un beneficiu legal prevăzut în folosul creditorului, nicidecum despre o sancțiune juridică, astfel că nu poate fi primită interpretarea făcută de recurenți, în sensul că după expirarea termenului de trei luni se consideră că mijloacele coercitive nu au avut eficiență și executarea silită nu este posibilă. Este evident că, prin instituirea dreptului creditorului de a formula cereri succesive, din 3 în 3 luni, pentru a se stabili în favoarea sa sume fixe cu titlu de penalități, legiuitorul a dorit să sancționeze conduita pasivă a debitorului de neexecutare a titlului executoriu, până la stingerea completă a obligației, exprimare pe care legiuitorul o folosește, în mod expres, în partea finală a art. 906 alin. (4) din Codul de procedură civilă.

Totodată, în cauză, deja s-a pronunțat o decizie definitivă prin care se stabilește dreptul creditorului de a pretinde sume fixe cu titlu de penalități pentru fiecare interval de 3 luni de neexecutare a obligației din titlul executoriu până în momentul executării efective a acesteia, anume Decizia nr. 2.339/4.12.2020 a Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. Prin urmare, pretenția creditorului de stabilire a celei de-a treia sume fixe cu titlu de penalități pentru neexecutarea titlului executoriu nu are doar fundament legal, ci are și fundament judiciar, context în care excepția inadmisibilității invocată de către recurenți desconsideră hotărârile definitive ale instanței de contencios administrativ. Sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile

Prin Încheierea din 7 noiembrie 2022, instanța de trimitere a dispus, din oficiu, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, după ce, în prealabil, pusese acest aspect în discuția părților. IV. Punctul de vedere al completului de judecată care a adresat sesizarea A. Asupra admisibilității sesizării

Instanța de trimitere a apreciat că sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, respectiv: (i) sesizarea este formulată în cursul unei cauze aflate în stare de judecată, respectiv Dosarul nr. 4.880/2/2022 aflat pe rolul Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal; (ii) instanța care formulează sesizarea - Curtea de Apel București - este învestită cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, față de dispozițiile art. 10 alin. (2) prima teză coroborat cu art. 25 alin. (3) și art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, ca instanță de recurs; (iii) instanța care formulează sesizarea - Curtea de Apel București - este competentă, față de dispozițiile art. 10 alin. (2) prima teză coroborat cu art. 25 alin. (3) și art. 20 din Legea nr. 554/2004, să soluționeze recursul declarat împotriva unei sentințe pronunțate, în primă instanță, de Tribunalul București - Secția de contencios administrativ și fiscal într-un proces având ca obiect cuantificarea/lichidarea penalităților de întârziere stabilite anterior în cursul procedurii de executare silită specifică materiei contenciosului administrativ; (iv) soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată în recurs depinde de chestiunile de drept a căror lămurire se cere, respectiv: (1) interpretarea coroborată a art. 24 alin. (3) și (4) din Legea nr. 554/2004 și a art. 906 din Codul de procedură civilă (modificat și completat prin Legea nr. 310/2018), spre a se analiza dacă reiese dreptul creditorului unei obligații stabilite printr-o hotărâre judecătorească definitivă, pronunțată de instanța de contencios administrativ și fiscal, de a solicita în mod repetat fixarea sumei definitive cu titlu de penalități de întârziere, anume pentru trecerea mai multor intervale succesive de 3 luni în care se pretinde că debitorul nu a executat obligația prevăzută în titlul executoriu, precum și (2) interpretarea coroborată a art. 521 alin. (3) din Codul de procedură civilă și a art. 431 alin. (2) din Codul de procedură civilă, spre a se verifica dacă în situația unui concurs între efectul pozitiv al autorității de lucru judecat și caracterul obligatoriu al deciziei Înaltei Curți de Casație și Justiție vizând dezlegarea dată unei probleme de drept, în situația în care ambele sunt incidente într-un proces, dar soluționează în mod diferit o problemă de drept, are prioritate de aplicare autoritatea de lucru judecat sau dezlegarea obligatorie a instanței supreme. Astfel, interpretările în discuție sunt esențiale pentru a se stabili admisibilitatea acțiunii (ca o condiție sine qua non pentru soluționarea pe fond a litigiului) și eventualul caracter fondat al căii de atac cu care a fost învestită instanța de sesizare. Totodată, chestiunea de drept sesizată este una reală, cu un grad de dificultate suficient de mare; (v) chestiunea de drept a cărei lămurire se cere este nouă și nu rezultă a face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare sau pronunțat ori al unei alte hotărâri obligatorii pronunțate de instanța supremă. Referitor la prima întrebare adresată, normele juridice menționate sunt reflectate de forme de reglementare intrate în vigoare în cursul anului 2018, fie ca efect al Legii nr. 212/2018 pentru modificarea și completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 și a altor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 658 din 30 iulie 2018, fie ca efect al Legii nr. 310/2018 pentru modificarea și completarea Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1074 din 18 decembrie 2018. Într-adevăr, prin Decizia nr. 12 din 22 februarie 2018 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 418 din 16 mai 2018, s-a decis cu caracter obligatoriu că: "În interpretarea prevederilor art. 24 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare: - termenul în care creditorul poate solicita fixarea sumei ce i se datorează de către debitor cu titlu de penalități este termenul de prescripție a executării silite, de 3 ani, reglementat de art. 706 din Codul de procedură civilă, termen care curge de la data executării obligației sau, în caz de neexecutare, de la data expirării termenului de trei luni, înăuntrul căruia debitorul avea posibilitatea să execute în natură obligația; - penalitățile stabilite în procent pe zi de întârziere se calculează de la momentul indicat în încheierea pronunțată în cadrul procedurii reglementate de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, până la executarea obligației, dar nu mai târziu de momentul expirării termenului de trei luni, înăuntrul căruia debitorul avea posibilitatea să execute în natură obligația, în caz de neexecutare; - în cadrul procedurii reglementate de art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, instanța de judecată poate stabili valoarea obiectului obligației la care se aplică penalitățile de întârziere stabilite în procent pe zi de întârziere, în ipoteza în care instanța prevăzută la art. 24 alin. (3) din aceeași lege nu a stabilit acest lucru." În considerentele deciziei sus-menționate, instanța supremă a arătat între altele că "75… art. 906 alin. (4) are un conținut similar art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, existând rațiuni pentru care, cel puțin sub aspectele care se suprapun, cele două articole să fie interpretate în mod similar, afară de situația în care există argumente contrare deduse din specificitatea raporturilor de contencios administrativ … 93. În schimb, în ceea ce privește data până la care se stabilesc penalitățile, art. 906 alin. (3) din Codul de procedură civilă, la care face trimitere art. 24 din Legea nr. 554/2004, prevede că penalitățile se stabilesc «până la executarea obligației prevăzute în titlul executoriu». 94. Această sintagmă trebuie interpretată în contextul întregului articol 24 din Legea nr. 554/2004, analiza coroborată conducând la concluzia că aceste penalități nu pot curge după împlinirea termenului de trei luni, în care debitorul ar fi trebuit să își execute obligația." Deși Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept s-a raportat în analiza efectuată la reglementarea art. 906 din Codul de procedură civilă, forma de reglementare relevantă avută în vedere a fost "(4) Dacă în termen de 3 luni de la data comunicării încheierii de aplicare a penalității debitorul nu execută obligația prevăzută în titlul executoriu, instanța de executare, la cererea creditorului, va fixa suma definitivă ce i se datorează cu acest titlu, prin încheiere definitivă, dată cu citarea părților.", în legătură cu care se pronunțase, de altfel, și Decizia nr. 16/2017 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, potrivit căreia "În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 906 alin. (4) din Codul de procedură civilă nu este admisibilă formularea mai multor cereri de fixare a sumei definitive datorate de debitor cu titlu de penalități". Or, ulterior Deciziei Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 12/2018, reglementarea art. 906 alin. (4) din Codul de procedură civilă a fost modificată prin Legea nr. 310/2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1074 din 18 decembrie 2018. Procesului de față, implicând o procedură de executare silită specifică materiei contenciosului administrativ, declanșată la nivelul anului 2019 (Dosar nr. 6.119/3/2019), îi este incidentă forma de reglementare a art. 24 alin. (3) și (4) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificată și completată prin Legea nr. 212/2018, fiind contemporană totodată și noua reglementare a art. 906 alin. (4) din Codul de procedură civilă, rezultat al modificării și completării prin Legea nr. 310/2018. În consecință, ulterior pronunțării Deciziei Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 12/2018 a intervenit o modificare în cadrul normativ avut în vedere de către instanța supremă la momentul respectiv, ce implică o analiză a măsurii în care noul context de reglementare este susceptibil de interpretarea deja existentă în considerarea deciziei amintite, respectiv Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 12/2018, în sensul că penalitățile stabilite în procent pe zi de întârziere se calculează până la executarea obligației, dar nu mai târziu de momentul expirării termenului de trei luni, înăuntrul căruia debitorul avea posibilitatea să execute în natură obligația, în caz de neexecutare, sau a avut ca efect conferirea în beneficiul creditorului a unui drept de a obține fixarea sumei definitive cu titlu de penalități de întârziere după trecerea fiecărui termen de 3 luni în care debitorul nu își execută obligația prevăzută în titlul executoriu, până la stingerea ei completă. Într-adevăr, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a mai fost învestit cu necesitatea interpretării dispozițiilor art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 și cu ocazia pronunțării Deciziei Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 21/2021, prin care s-a dispus că: "În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 24 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 138/2014, după pronunțarea de către instanța de executare asupra cererii creditorului de fixare a sumei datorate cu titlu de penalități sau, în lipsa unei astfel de cereri, după împlinirea termenului de prescripție a executării silite, nu mai este admisibilă formularea de către creditor, în temeiul acestei norme speciale, a cererii de stabilire a despăgubirilor pentru neexecutarea în natură a obligației de a face care implică faptul personal al debitorului." Totuși, în cazul acestei decizii, instanța supremă a exclus relevanța Legii nr. 310/2018 pentru analiza efectuată, arătând că "52… , este de observat că atât părțile litigante, cât și instanța titulară a sesizării se raportează în mod greșit, în propriile analize, la art. 24 din Legea nr. 554/2004 prin coroborare cu prevederile Codului de procedură civilă, astfel cum acestea au fost modificate, începând cu data de 21 decembrie 2018, prin Legea nr. 310/2018, deși aceste modificări se aplică - potrivit art. 24 și art. 25 alin. (1) din Codul de procedură civilă - doar executărilor silite începute după intrarea lor în vigoare. Or, în speță, procedura specială de executare a fost demarată de creditor anterior acestui moment, respectiv la data de 7 noiembrie 2014 (Dosarul nr. 7.895/118/2014 al Tribunalului Constanța, înregistrat ulterior ca Dosarul nr. 842/99/2015 pe rolul Tribunalului Iași). 53. În prezenta decizie vor fi avute în vedere dispozițiile art. 24 din Legea nr. 554/2004, în forma în vigoare la data începerii procedurii speciale de executare silită - 7 noiembrie 2014, precum și ale art. 891 și 905 din Codul de procedură civilă, în forma republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 545 din 3 august 2012 (care au devenit art. 892 și, respectiv, art. 906 din Codul de procedură civilă, în forma republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 247 din 10 aprilie 2015), doar în aceste condiții chestiunea de drept sesizată putând fi considerată că are legătură cu soluționarea pe fond a cauzei. . .". În concluzie, nici prin Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 12/2018, și nici prin Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 21/2021 nu s-a realizat vreo analiză asupra dispozițiilor art. 24 din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificată și completată prin Legea nr. 212/2018, raportat la art. 906 din Codul de procedură civilă, modificat și completat prin Legea nr. 310/2018. În consecință, apreciază instanța de trimitere, condiția noutății chestiunii de drept apare a fi îndeplinită. Referitor la cea de-a doua întrebare propusă spre analiză, instanța de trimitere arată că o lămurire a raportului dintre efectul pozitiv al autorității de lucru judecat asociat unei hotărâri judecătorești definitive și efectul unei decizii pronunțate în condițiile art. 519 și următoarele din Codul de procedură civilă nu se identifică într-o decizie cu caracter obligatoriu a Înaltei Curți de Casație și Justiție, pentru ipoteza în care ambele sunt incidente într-un proces, dar soluționează în mod diferit o problemă de drept. În ceea ce privește cerința noutății chestiunii de drept ce formează obiectul sesizării, în lipsa unei definiții legale a "noutății" și a unor criterii de determinare a acesteia, rămâne atributul Înaltei Curți de Casație și Justiție, sesizată cu pronunțarea unei hotărâri prealabile, să hotărască dacă problema de drept a cărei dezlegare se solicită este nouă. În practica instanței supreme cu privire la criteriile de stabilire și de identificare a cerinței "noutății" s-a statuat cu caracter de principiu că noutatea unei chestiuni de drept poate fi generată nu numai de o reglementare nou-intrată în vigoare, ci și de una veche, cu condiția ca instanța să fie chemată să se pronunțe asupra respectivei probleme de drept pentru prima dată. Prin urmare, caracterul de noutate se pierde pe măsură ce chestiunea de drept a primit o dezlegare din partea instanțelor. Or, în speță, deși reglementarea legală nu este de dată recentă, implicând analiza dispozițiilor art. 521 alin. (3) din Codul de procedură civilă și ale art. 431 alin. (2) din Codul de procedură civilă, în vigoare începând cu data de 15.02.2013, totuși nu reiese a exista o jurisprudență suficient de consistentă care să fi statuat cu privire la problema de drept în discuție și care să permită deci conturarea unei practici stabile a instanțelor de judecată. Instanța de trimitere conchide în sensul îndeplinirii condiției noutății și în cazul celei de-a doua întrebări adresate, deși reglementările vizate, anume art. 521 alin. (3) din Codul de procedură civilă și art. 431 alin. (2) din Codul de procedură civilă, se aplică deja de aproximativ 9 ani, fără însă a exista coordonate consistente în jurisprudența instanțelor judecătorești din care să rezulte necesitatea de a favoriza în raporturile juridice dintre părți fie efectul pozitiv al autorității de lucru judecat, fie caracterul obligatoriu al hotărârii pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, atunci când hotărârea judecătorească definitivă și decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept ar interpreta de manieră contrară contextul normativ invocat într-un proces. Se apreciază că utilitatea, în dosarul principal, a unui răspuns pentru cea de-a doua întrebare intervine în măsura în care răspunsul pe care Înalta Curte de Casație și Justiție l-ar da de manieră directă (prin dispozitivul deciziei ce se va pronunța) sau indirectă (prin considerentele deciziei ce se va pronunța) primei întrebări ar fi într-un sens similar sau identic soluției din Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 12/2018, întrucât, într-o astfel de ipoteză, ar fi contrară modului de interpretare a normelor juridice ale art. 24 alin. (3) și (4) din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 906 din Codul de procedură civilă reieșit din hotărâri judecătorești definitive pronunțate anterior în cursul aceleiași proceduri de executare silită vizându-i pe creditorul A. și pe debitorii Primăria Municipiului București și municipiul București, prin primarul general. B. Asupra fondului chestiunii de drept

Cu privire la chestiunile de drept supuse dezlegării, instanța de trimitere și-a argumentat punctul de vedere în sensul următor: Prima chestiune de drept supusă dezlegării

Raportându-se la dispozițiile art. 24 alin. (3) și (4) și ale art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificată și completată prin Legea nr. 212/2018, instanța de trimitere arată că art. 24 din lege stabilește două etape ale procedurii de executare silită proprii materiei contenciosului administrativ: a) în prima etapă, ca urmare a omisiunii debitorului de respectare a obligațiilor instituite prin titlul executoriu, instanța judecătorească aplică conducătorului autorității publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat, iar reclamantului îi acordă penalități, în condițiile art. 906 din Codul de procedură civilă; b) în cea de-a doua etapă, în măsura în care debitorul a persistat în conduita de neexecutare a obligațiilor instituite prin titlul executoriu, instanța judecătorească fixează/stabilește suma datorată statului în considerarea amenzii aplicate în prima etapă, respectiv suma datorată creditorului ca urmare a penalităților acordate tot în prima etapă.

Lectura atentă a dispozițiilor art. 24 din Legea nr. 554/2004 permite constatarea faptului că doar art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 face trimitere la art. 906 din Codul de procedură civilă, fără însă ca o astfel de trimitere să se mai regăsească de manieră explicită și la art. 24 alin. (4) amintit.

Astfel, instanța de trimitere apreciază că este evident că, în situația art. 24 alin. (3), corespunzător primei etape a procedurii de executare silită reglementate de Legea nr. 554/2004, există o completare a acestei norme juridice cu art. 906 din Codul de procedură civilă, fără însă ca o astfel de certitudine să mai existe și în cazul art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, vizând cea de-a doua etapă indicată anterior, textul legal nemaiconținând nicio trimitere explicită la art. 906 din Codul de procedură civilă.

În aceste condiții, pentru ca art. 906 din Codul de procedură civilă să fie relevant în cea de-a doua etapă a procedurii de executare silită, aplicabilitatea sa ar trebui dedusă pe cale de interpretare, fie în considerarea art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, fie ca urmare a faptului că norma juridică respectivă era incidentă în prima etapă de executare silită.

Analiza art. 906 din Codul de procedură civilă, astfel cum a fost modificat și completat prin Legea nr. 310/2018, indică următoarele concluzii: - alin. (1) al textului legal nu prezintă relevanță pentru art. 24 din Legea nr. 554/2004 în vederea completării, întrucât legea specială a contenciosului administrativ detaliază propriile condiții pentru declanșarea și desfășurarea procedurii de executare silită; - alin. (2) și (3) ale textului legal sunt relevante în principiu pentru art. 24 din Legea nr. 554/2004, întrucât stabilesc modul de aplicare a penalităților atât pentru obligațiile evaluabile în bani, cât și pentru cele neevaluabile în bani, ceea ce norma juridică din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 nu detaliază, ci indică posibilitatea de acordare a unor penalități în condițiile art. 906 din Codul de procedură civilă; - alin. (6) și (7) ale textului din Codul de procedură civilă nu sunt relevante pentru art. 24 din Legea nr. 554/2004, întrucât Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 detaliază la art. 25 procedura de judecată proprie materiei și conține la art. 24 alin. (4) dispoziții specifice privind acordarea despăgubirilor; - alin. (5) al art. 906 din Codul de procedură civilă nu este relevant pentru analiza de față; - alin. (4) al textului legal prezintă, în prima sa teză, o formulare similară art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, fiind în legătură cu fixarea/lichidarea penalităților de întârziere, dar dezvoltă o a doua teză care nu se regăsește în conținutul art. 24 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, anume posibilitatea de fixare/lichidare în mod repetat a penalităților respective pentru intervale succesive de 3 luni în care debitorul nu își execută obligația prevăzută în titlu executoriu, până la stingerea ei completă.

Referitor la alin. (4) al art. 906 din Codul de procedură civilă, din moment ce textul legal este menit a reglementa un aspect privind fixarea/lichidarea penalităților de întârziere, iar nu stabilirea lor, se poate afirma că este lipsit de relevanță în contextul art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, întrucât această din urmă normă juridică reglementează prima etapă a procedurii de executare silită din materia contenciosului administrativ, anume aceea în care se aplică amenda și se acordă penalitățile, iar nu cea de-a doua etapă a procedurii de executare silită, când sumele respective se fixează/lichidează.

Pe de o parte, dacă cele două etape ale procedurii de executare silită din materia contenciosului administrativ prezintă autonomie, faptul că art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 trimite la art. 906 din Codul de procedură civilă este indiferent pentru art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, din moment ce ultima normă juridică nu mai trimite la art. 906 din Codul de procedură civilă, lipsind deci voința legiuitorului de completare expresă și a celei de-a doua etape a procedurii de executare silită din materia contenciosului administrativ cu principiile dreptului comun de la art. 906 alin. (4) din cod.

Pe de altă parte, dacă cele două etape amintite se găsesc într-o simbioză esențială, trimiterea art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 la art. 906 din Codul de procedură civilă este suficientă pentru ca ansamblul reglementării acestei din urmă norme juridice din dreptul comun să fie relevant prin prisma principiilor sale fundamentale și pentru procedura de executare silită proprie contenciosului administrativ, deci inclusiv pentru art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.

Totuși, apreciază instanța de trimitere, reținând și dispozițiile art. 28 din Legea nr. 554/2004, art. 24 în discuție este incontestabil o normă specială în raport cu art. 906 amintit, primul text legal fiind reglementat într-o lege cu caracter special, ce stabilește o procedură cu caracter derogatoriu, specifică materiei contenciosului administrativ, inclusiv sub aspectul executării silite.

Or, modificarea operată de legiuitor asupra Codului de procedură civilă prin Legea nr. 310/2018 privește dreptul comun, fără însă ca o modificare similară să se regăsească și în cazul legii speciale a contenciosului administrativ.

În aceste condiții, nu este excesivă îndoiala că modificarea operată de legiuitor prin Legea nr. 310/2018 cu privire la art. 906 alin. (4) din Codul de procedură civilă ar fi relevantă și pentru art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, câtă vreme o intervenție asupra dreptului comun este în principiu indiferentă cu privire la norma specială.

Însă, art. 622 din Codul de procedură civilă stabilește cu caracter general regula că obligația stabilită pri