ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, Decizia nr. 30/2017

Prin Încheierea de ședință din 13 octombrie 2016, pronunțată în Dosarul nr. 531/121/2015, Curtea de Apel Galați - Secția contencios administrativ și fiscal a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în baza art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarea chestiune de drept: "interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 77 alin. (2) din anexa VII a Legii nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, raportate la prevederile art. 2 și 6 din Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004 pentru stabilirea sporurilor specifice și a drepturilor de diurnă, cazare și hrană cuvenite personalului participant la misiuni în afara teritoriului statului român, nepublicată în Monitorul Oficial al României și la dispozițiile art. 6, art. 13 și art. 15 alin. 2 din Ordinul ministrului administrației și internelor nr. 310/2009 privind hrănirea efectivelor Ministerului Administrației și Internelor în timp de pace, cu referire la norma de hrană acordată personalului care participă la misiuni de menținere a păcii în afara teritoriului statului român".

Cererea de pronunțare a hotărârii prealabile a fost înregistrată pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție la data de 28 decembrie 2016 cu nr. 4.151/1/2016. II. Temeiul juridic al sesizării

Articolul 519 din Codul de procedură civilă stipulează următoarele: "Dacă, în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată." III. Normele de drept intern care formează obiectul sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție cu privire la pronunțarea unei hotărâri prealabile

Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 877 din 28 decembrie 2010, cu modificările și completările ulterioare, denumită în continuare Legea nr. 284/2010. Art. 77 alin. 2 din anexa nr. VII: "Familia ocupațională de funcții bugetare «apărare, ordine publică și siguranță națională»": "(2) Polițiștii și funcționarii publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare care desfășoară misiuni în străinătate în cadrul forțelor de menținere a păcii sub egida ONU, NATO sau a altor organizații internaționale beneficiază de următoarele drepturi salariale: a) salariul funcției de bază, compus din: (i) salariul de funcție, prevăzut prin dispoziția/ordinul de numire/detașare sau avut anterior, dacă este mai mare; (ii) salariul gradului profesional; (iii) gradațiile la care are dreptul; (iv) salariul de comandă, după caz; b) compensațiile, indemnizațiile, primele, sporurile prevăzute de reglementările în vigoare, în condițiile prevăzute prin ordin al ordonatorului principal de credite; c) o compensație lunară specifică teatrului de operații de până la 100% aplicată la salariul funcției de bază, stabilită cu aprobarea ordonatorului principal de credite, pentru fiecare misiune în parte; d) o primă de campanie egală cu salariul funcției de bază stabilit potrivit prevederilor lit. a). Prima de campanie se acordă o singură dată pentru toată perioada desfășurării misiunii și se plătește la plecarea în misiune."

Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004 pentru stabilirea sporurilor specifice și a drepturilor de diurnă, cazare și hrană cuvenite personalului participant la misiuni în afara teritoriului statului român, nepublicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, denumită în continuare Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004. Art. 2 "Personalul participant la misiuni în afara teritoriului statului român prevăzut la art. 1, denumit în continuare personal, beneficiază gratuit de drepturi de hrană și cazare. Hrănirea și cazarea personalului se asigură în conformitate cu prevederile acordurilor/înțelegerilor tehnice încheiate pentru participarea la misiune. În lipsa unor acorduri/înțelegeri tehnice, personalul beneficiază de o alocație valorică de hrană de 20 de dolari SUA/zi/persoană și de cazare potrivit Hotărârii Guvernului nr. 518/1995 privind unele drepturi și obligații ale personalului român trimis în străinătate pentru îndeplinirea unor misiuni cu caracter temporar, cu modificările și completările ulterioare." Art. 6 "Dispozițiile prezentei hotărâri se aplică în mod corespunzător și celorlalte instituții din sistemul de apărare, ordine publică și siguranță națională. Competențele ministrului apărării naționale, stabilite prin prezenta hotărâre, sunt îndeplinite, după caz, de conducătorii instituțiilor respective."

Ordinul ministrului administrației și internelor nr. S/310 din 21 decembrie 2009 privind hrănirea efectivelor Ministerului Administrației și Internelor în timp de pace, nepublicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, denumit în continuare Ordinul nr. 310/2009. Art. 6 "Funcționarii publici, polițiștii, cadrele militare în activitate, personalul contractual, soldații și gradații voluntari care au dreptul la hrană potrivit normelor, atunci când nu beneficiază gratuit de alimente în natură sau hrană preparată, primesc în locul acestora valoarea financiară neimpozabilă a normei de hrană la care au dreptul. Valoarea financiară lunară se calculează prin înmulțirea valorii financiare zilnice a normei de hrană cu numărul de zile calendaristice din luna respectivă." Art. 13 lit. b "Personalul Ministerului Administrației și Internelor care beneficiază de hrană gratuită, în condițiile prezentului ordin, nu mai primește normele de hrană la care are dreptul, în următoarele condiții: (...) funcționarii publici, polițiștii, cadrele militare în activitate, soldații și gradații voluntari și personalul contractual, când se deplasează în misiuni peste hotare și primesc diurne de delegare sau alte drepturi în valută." Art. 15 alin. 2 "Funcționarii publici, polițiștii, cadrele militare în activitate, personalul contractual, soldații și gradații voluntari trimiși în misiuni în străinătate nu mai beneficiază de drepturile de hrană prevăzute de prezentul ordin pentru perioada respectivă, cu excepția personalului care participă la exerciții și activități de pregătire în comun cu militarii armatelor străine sau cu personalul specializat din aceste țări, la misiuni de menținere a păcii, misiuni umanitare sau speciale, căruia i se acordă norma nr. 6 A cu 2 complete hrană a 2505 calorii."

Legea nr. 360/2002 privind Statutul polițistului, cu modificările și completările ulterioare, denumită în continuare Legea nr. 360/2002. Art. 28 alin. (1) lit. c) "Polițistul are dreptul la: ( ) uniformă, echipament specific, alocații pentru hrană, asistență medicală și psihologică, proteze, precum și medicamente gratuite, în condițiile stabilite prin hotărâre a Guvernului".

Hotărârea Guvernului nr. 65/2003 privind stabilirea drepturilor de hrană, în timp de pace, ale personalului aparținând structurilor Ministerului de Interne, căruia i se aplică Statutul polițistului, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 81 din 7 februarie 2003, denumită în continuare Hotărârea Guvernului nr. 65/2003. Art. 1. - Personalul aparținând structurilor Ministerului de Interne, căruia i se aplică Statutul polițistului, beneficiază pentru perioada în care se află în activitate de o alocație de hrană zilnică, în limita unor plafoane calorice, diferențiate pe categorii, care constituie norme de hrană. Art. 2. - Normele de hrană zilnice, plafoanele calorice și categoriile de personal pentru care se acordă sunt prevăzute în anexa care face parte integrantă din prezenta hotărâre. Art. 3. - Hrana se asigură în conformitate cu prevederile actelor normative care reglementează acordarea drepturilor de hrană, în timp de pace, ale personalului din sectorul de apărare națională, ordine publică și siguranță națională. Art. 4. - Normele de aplicare a prezentei hotărâri, precum și structura normelor de hrană se stabilesc prin ordin al ministrului de interne."

Legea nr. 121/2011 privind participarea forțelor armate la misiuni și operații în afara teritoriului statului român, cu completările ulterioare, denumită în continuare Legea nr. 121/2011. Art. 26 "Drepturile de diurnă, cazare, hrană, facilitarea legăturii cu familia, recreere și transport ale personalului militar și civil participant la misiunile și operațiile prevăzute la art. 2 alin. (1), precum și ale celui care execută misiuni în zona de operații, în sprijinul forțelor armate dislocate, în conformitate cu specificul fiecărui tip de misiune sau operație, se stabilesc prin hotărâre a Guvernului." Art. 27 "Dispozițiile prezentei legi se aplică tuturor instituțiilor publice de apărare, ordine publică și siguranță națională. Competențele ministrului apărării naționale, stabilite prin prezenta lege, sunt îndeplinite, după caz, de conducătorii instituțiilor respective."

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 80/2010 pentru completarea art. 11 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 37/2008 privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul bugetar, precum și pentru instituirea altor măsuri financiare în domeniul bugetar, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 283/2011, denumită în continuare Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 80/2010. Art. II art. 8 alin. (2) "În anul 2012, pentru personalul încadrat în instituțiile publice de apărare, ordine publică și siguranță națională, pe perioada participării la misiunile specificate la art. 2 alin. (1) din Legea nr. 121/2011 privind participarea forțelor armate la misiuni și operații în afara teritoriului statului român, alocațiile de hrană se acordă în cuantumul prevăzut pentru luna decembrie 2011." Art. II art. 8 alin. (3) "De cuantumul drepturilor prevăzute la alin. (2) beneficiază și polițiștii și funcționarii publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare care desfășoară misiuni în străinătate în cadrul forțelor de menținere a păcii sub egida ONU, NATO sau a altor organizații internaționale."

Ordonanță de urgență a Guvernului nr. 84/2012 privind stabilirea salariilor personalului din sectorul bugetar în anul 2013, prorogarea unor termene din acte normative, precum și unele măsuri fiscal-bugetare, aprobată prin Legea nr. 36/2014, denumită în continuare Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 84/2012. Art. 3 "În anul 2013, pentru personalul militar, polițiștii și funcționarii publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare, indemnizațiile, compensațiile, sporurile, primele, ajutoarele, plățile compensatorii, despăgubirile, compensațiile lunare pentru chirie și alte drepturi acordate potrivit actelor normative în vigoare se stabilesc în raport cu nivelul bazei de calcul al acestora utilizate pentru luna decembrie 2011."

Ordonanță de urgență a Guvernului nr. 103/2013 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2014, precum și alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, aprobată cu completări prin Legea nr. 28/2014, cu modificările și completările ulterioare, denumită în continuare Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 103/2013. Art. 13 alin. (1) "În anul 2014, cuantumul compensației bănești, respectiv al alocației valorice pentru drepturile de hrană și, respectiv, valoarea financiară anuală a normelor de echipare, precum și valoarea financiară a drepturilor de echipament se mențin în plată la nivelul stabilit pentru anul 2013." IV. Expunerea succintă a procesului

În prezenta cauză, reclamanții persoane fizice au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul I.G.P.R., obligarea acestuia la plata echivalentului valorii financiare neimpozabile a normei de hrană pentru perioadele 14 septembrie 2012-21 septembrie 2014, 19 mai 2012-19 mai 2014 și, respectiv, 5 martie 2014-30 septembrie 2014, când au participat, în calitate de personal secondat al Poliției Române, la misiunile de menținere a păcii organizate sub egida Organizației Națiunilor Unite în Haiti și Republica Democrată Congo, respectiv a Uniunii Europene în Republica Democrată Congo, făcând parte din contingentele de polițiști români trimiși de România în aceste zone de operații.

Reclamanții au precizat că, pe durata misiunilor, li s-a plătit în țară, în lei, salariul funcției de bază cu sporurile specifice, fără a li se achita și valoarea financiară neimpozabilă a normei de hrană la care aveau dreptul, arătând că s-au adresat cu plângeri prealabile pârâtului, iar, prin răspunsurile transmise, s-a învederat că, în conformitate cu art. 13 lit. b) din Ordinul nr. 310/2009, polițiștii nu mai primesc norma de hrană la care au dreptul când se deplasează în misiuni peste hotare și primesc diurne de delegare sau solde în valută.

Totodată, s-a menționat că nu au primit diurnă de delegare sau soldă în valută din partea statului român, acestea fiind acordate doar în condițiile Hotărârii Guvernului nr. 518/1995 privind unele drepturi și obligații ale personalului român trimis în străinătate pentru îndeplinirea unor măsuri cu caracter temporar, cu modificările și completările ulterioare, și doar pentru anumite categorii. Or, misiunile de menținere a păcii nu sunt prevăzute de acest act normativ, ci fac obiectul Hotărârii Guvernului nr. 65/2003.

Reclamanții au mai susținut că toate actele normative care s-au succedat au prevăzut dreptul la norma de hrană pentru polițiștii participanți la misiunile de menținere a păcii, în acest sens fiind invocate prevederile art. 10 alin. (2) și (3) din Legea nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, ale art. 8 alin. (2) și (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 80/2010, ale art. 3 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 84/2012 și ale art. 13 alin. (1) și (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 103/2013.

Pârâtul I.G.P.R. a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată, arătând că atât timp cât personalul trimis în misiuni peste hotare a beneficiat de diurnă, sume de bani care să îi acopere cheltuielile de întreținere sau a fost hrănit gratuit pe baza unor acorduri încheiate între statul român și organizația internațională sub egida căreia s-a desfășurat misiunea, nu mai beneficiază de contravaloarea financiară neimpozabilă a normei de hrană.

Prin Sentința civilă nr. 1.265 din 17 decembrie 2015, pronunțată de Tribunalul Galați, acțiunea formulată de reclamanți a fost respinsă ca neîntemeiată, reținându-se că reclamanții, pe perioada cât au fost în misiuni sub egida Organizației Națiunilor Unite, au beneficiat de câte o sumă de bani zilnică din partea acestei organizații, care era destinată să le asigure mijloacele de trai în teatrul de misiune.

Această sumă de bani zilnică era destinată să acopere și cheltuielile reclamanților cu hrana, chiar dacă între România și Organizația Națiunilor Unite nu există un acord expres care să stipuleze faptul că personalului trimis în misiune trebuie să i se acorde hrană caldă. În noțiunea de "mijloace de trai" se include în mod evident și hrana zilnică a persoanei trimise în misiune.

Intenția legiuitorului a fost aceea de a nu mai acorda norma de hrană din țară personalului trimis în străinătate, atunci când cheltuielile de hrană sunt asigurate în străinătate de entitatea coordonatoare a misiunii.

Cum suma de bani zilnică acordată de Organizația Națiunilor Unite reclamanților este asimilată unei indemnizații în valută destinate a acoperi cheltuielile de trai ale acestora, inclusiv cele privind hrana, reclamanții nu mai au dreptul la acoperirea acestor cheltuieli din partea statului român, prin acordarea normei de hrană.

Contrar celor susținute de reclamanți, dispozițiile art. 15 alin. 2 din același ordin nu le sunt aplicabile, întrucât textul are în vedere situația personalului trimis în misiune care nu poate beneficia de hrană caldă, deoarece se află pe teren și atunci beneficiază de o normă de hrană rece, cu un aport caloric mai ridicat, deoarece se presupune că efortul fizic depus este mai intens. Reclamanții nu au fost în această situație, nedovedind faptul că au fost implicați direct în teatrul de operațiuni în misiuni în care nu era posibilă procurarea de hrană caldă din indemnizația zilnică acordată de Organizația Națiunilor Unite.

Oricum, dispozițiile art. 13 lit. b) din Ordinul nr. 310/2009 sunt norme speciale față de cele ale art. 15 alin. 2, din coroborare rezultând că personalul care participă la exerciții și activități de pregătire în comun cu militarii armatelor străine sau cu personalul specializat din aceste țări, la misiuni de menținere a păcii, misiuni umanitare sau speciale, nu are dreptul la normă de hrană, dacă beneficiază de indemnizație în valută din partea organizației coordonatoare a misiunii.

Așadar, art. 15 alin. 2 din Ordinul nr. 310/2009 nefiind incident, reclamanților le sunt aplicabile dispozițiile art. 13 lit. b) din același act normativ, care nu le permit acestora să beneficieze de norma de hrană națională, din moment ce au beneficiat de o sumă de bani din partea Organizației Națiunilor Unite, care acoperă și cheltuielile de hrană.

În ce privește dispozițiile art. 10 alin. (3) din Legea nr. 285/2010 și ale art. 8 alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 80/2010, acestea reprezintă norme cu caracter general, care stabilesc faptul că polițiștilor li se acordă anumite drepturi dacă sunt detașați în misiuni în străinătate sub egida Organizației Națiunilor Unite, Organizația Tratatului Atlanticului de Nord sau a altor organizații internaționale.

Ca orice norme generale, aceste dispoziții nu reglementează situația de detaliu în care cheltuielile de hrană sunt asigurate de organizația internațională și nu au abrogat dispozițiile speciale ale Ordinului nr. 310/2009, modificat prin Ordinul ministrului administrației și internelor nr. S/148 din 2 iulie 2010, deoarece, conform unui principiu clasic de drept, norma generală ulterioară nu abrogă norma specială anterioară decât în situația în care acest lucru este prevăzut în mod expres, or, nu există un text expres de lege prin care se abrogă acest ordin.

Împotriva soluției adoptate de Tribunalul Galați au declarat recurs reclamanții, iar, în cadrul soluționării acestei căi de atac, Curtea de Apel Galați, în temeiul art. 520 alin. (2) din Codul de procedură civilă, a dispus suspendarea judecării apelului până la pronunțarea hotărârii prealabile pentru dezlegarea chestiunii de drept de către Înalta Curte de Casație și Justiție. V. Motivele reținute de titularul sesizării care susțin admisibilitatea procedurii

Curtea de Apel Galați - Secția contencios administrativ și fiscal, în conformitate cu prevederile art. 519 din Codul de procedură civilă, a constatat admisibilitatea sesizării, motivat de faptul că: a) Soluționarea în fond a cauzei depinde de lămurirea modului de interpretare a dispozițiilor art. 77 alin. (2) din anexa nr. VII a Legii nr. 284/2010, raportate la prevederile art. 2 și 6 din Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004 și la dispozițiile art. 6, art. 13 și art. 15 alin. 2 din Ordinul nr. 310/2009 cu referire la norma de hrană acordată personalului care participă la misiuni de menținere a păcii în afara teritoriului statului român, în sensul de a se stabili dacă polițiștii care participă la misiuni de menținere a păcii în afara teritoriului statului român au dreptul la valoarea financiară neimpozabilă a normei de hrană prevăzute de Legea nr. 360/2002, indiferent dacă au primit sau nu, din partea organizației internaționale sub egida căreia s-a desfășurat misiunea, o sumă de bani în valută destinată cheltuielilor legate de întreținere (cazare și hrănire). b) Problema de drept enunțată este nouă, deoarece, prin consultarea jurisprudenței, s-a constatat că asupra acestei probleme Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat printr-o altă hotărâre. c) Problema de drept nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, conform evidențelor Înaltei Curți de Casație și Justiție. VI. Punctul de vedere al completului de judecată

Art. 26 din Legea nr. 121/2011 prevede că "Drepturile de diurnă, cazare, hrană, facilitarea legăturii cu familia, recreere și transport ale personalului militar și civil participant la misiunile și operațiile prevăzute la art. 2 alin. (1), precum și ale celui care execută misiuni în zona de operații, în sprijinul forțelor armate dislocate, în conformitate cu specificul fiecărui tip de misiune sau operație, se stabilesc prin hotărâre a Guvernului."

Textul de lege menționat este similar cu reglementarea anterioară cuprinsă în art. 26 din Legea nr. 42/2004 privind participarea forțelor armate la misiuni în afara teritoriului statului român.

În temeiul art. 26 din Legea nr. 42/2004 a fost adoptată Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004, care, la art. 2, prevede că personalul participant la misiuni de menținere a păcii în afara teritoriului statului român beneficiază gratuit de drepturi de hrană și cazare.

Conform prevederilor art. 2 alin. 2 și 3 din Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004 hrănirea și cazarea personalului se asigură în conformitate cu prevederile acordurilor/înțelegerilor tehnice încheiate pentru participarea la misiune, iar în lipsa unor acorduri/înțelegeri tehnice, personalul beneficiază de o alocație valorică de hrană de 20 de dolari S.U.A./zi/persoană.

Prevederile Hotărârii Guvernului nr. 1.086/2004 au rămas aplicabile și după intrarea în vigoare a Legii nr. 121/2011, care a abrogat Legea nr. 42/2004.

Pe de altă parte, se reține că art. 28 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 360/2002 reglementează dreptul polițistului la alocații pentru hrană, fiind aplicabile sub acest aspect reglementările cuprinse în Hotărârea Guvernului nr. 65/2003 și în Ordinul nr. 310/2009, act normativ emis în temeiul art. 4 din Hotărârea Guvernului nr. 65/2003.

Conform prevederilor art. 13 lit. b) din Ordinul nr. 310/2009, astfel cum a fost modificat prin Ordinul nr. 148 din 2.07.2010: "Personalul Ministerului Administrației și Internelor care beneficiază de hrană gratuită, în condițiile prezentului ordin, nu mai primește normele de hrană la care are dreptul, în următoarele condiții: ( ) b) funcționarii publici, polițiștii, cadrele militare în activitate, soldații și gradații voluntari și personalul contractual, când se deplasează în misiuni peste hotare și primesc diurne de delegare sau alte drepturi în valută."

Art. 15 alin. (2) din același act normativ prevede că "Funcționarii publici, polițiștii, cadrele militare în activitate, personalul contractual, soldații și gradații voluntari trimiși în misiuni în străinătate nu mai beneficiază de drepturile de hrană prevăzute de prezentul ordin pentru perioada respectivă, cu excepția personalului care participă la exerciții și activități de pregătire în comun cu militarii armatelor străine sau cu personalul specializat din aceste țări, la misiuni de menținere a păcii, misiuni umanitare sau speciale, căruia i se acordă norma nr. 6 A cu 2 complete hrană a 2505 calorii."

Din anexa la Hotărârea Guvernului nr. 65/2003 rezultă că norma de hrană nr. 6 A se acordă numai în natură personalului căruia i se aplică Statutul polițistului, care beneficiază de norma nr. 6, pe timpul misiunilor când acestuia nu i se poate asigura hrană caldă la unitatea de plecare sau de destinație.

În anexa nr. 1 la Ordinul nr. 310/2009 se prevede că norma nr. 6 "A" cu 2 complete de hrană a 2.505 calorii se acordă gratuit personalului care participă în afara granițelor țării la exerciții și activități de pregătire în comun cu militarii armatelor străine, la misiuni de menținere a păcii, misiuni umanitare sau speciale.

Evident, aceste din urmă dispoziții nu înlătură condiția prevăzută în anexa Hotărârii Guvernului nr. 65/2003, conform căreia norma de hrană nr. 6 A se acordă numai în natură, având în vedere că Ordinul nr. 310/2009 este emis în baza Hotărârii Guvernului nr. 65/2003, act normativ cu forță juridică superioară.

În opinia completului de judecată care sesizează Înalta Curte de Casație și Justiție, dispozițiile art. 15 alin. 2 din Ordinul nr. 310/2009 impun acordarea normei de hrană 6, respectiv 6A cu două complete de hrană, pentru personalul care participă la exerciții și activități de pregătire în comun cu militarii armatelor străine, la misiuni de menținere a păcii, misiuni umanitare sau speciale, însă numai în situația în care nu i se acordă masa caldă sau diurna de delegare ori alte drepturi în valută.

Intenția legiuitorului a fost aceea de a nu mai acorda norma de hrană din țară personalului trimis în străinătate, atunci când cheltuielile de hrană sunt asigurate în străinătate de entitatea coordonatoare a misiunii.

Dispozițiile art. 13 lit. b) din Ordinul nr. 310/2009 sunt norme speciale față de cele ale art. 15 alin. 2, din coroborare rezultând că personalul care participă la exerciții și activități de pregătire în comun cu militarii armatelor străine sau cu personalul specializat din aceste țări, la misiuni de menținere a păcii, misiuni umanitare sau speciale, nu are dreptul la normă de hrană, dacă beneficiază de o sumă de bani în valută, lunar, pentru asigurarea mijloacelor de trai în zona de misiune, din partea organizației internaționale sub egida căreia se desfășoară misiunea.

Rațiunea instituirii dispozițiilor art. 6 alin. 1 din Ordinul nr. 310/2009 este aceea de compensare a drepturilor de hrană atunci când personalul nu a beneficiat gratuit de alimente în natură sau hrană preparată, și nu de acordare a unei sume de bani independent de suma primită lunar de personalul în discuție din partea organizației internaționale sub egida căreia se desfășoară misiunea, pe timpul misiunii, pentru asigurarea mijloacelor de trai.

Dispozițiile art. II art. 8 alin. (2) și (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 80/2010, art. 3 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 84/2012 și ale art. 13 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 103/2013 reprezintă norme cu caracter general, care stabilesc cuantumul alocației de hrană, fiind aplicabile în situația în care persoanele vizate îndeplinesc condițiile de acordare a acelor drepturi. VII. Punctele de vedere ale părților cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

În opinia recurenților reclamanți, din comparația art. 13 lit. b) și art. 15 alin. 2 teza a doua din Ordinul nr. 310/2009, rezultă că textul care conține excepția - art. 15 alin 2 teza a doua este norma specială și derogatorie de la regula generală instituită de art. 13 lit. b) și art. 15 alin. 2 prima teză.

În consecință, recurenții consideră că, prin excepție, s-a recunoscut dreptul necondiționat al polițiștilor aflați în misiuni internaționale de menținere a păcii de a primi, pe durata misiunii, norma 6A cu 2 complete de hrană în natură sau în forma alternativă, în echivalent financiar, prin aplicarea art. 6 din ordin.

Recurenții consideră că, în susținerea caracterului special și de exceptare al art. 15 alin. 2 teza a doua, trebuie reținut și următorul aspect: Dacă norma 6A este menționată, în rând cu celelalte norme comune, în tabelul din anexa la Hotărârea Guvernului nr. 65/2003, excepția prevăzută la art. 15 alin. 2 teza a doua din ordin are un izvor separat în Hotărârea Guvernului nr. 65/2003, și anume dispoziția conținută în nota de la finalul acesteia, unde la lit. a) se dispune: "Pentru personalul căruia i se aplică Statutul polițistului, care participă în afara granițelor țării la exerciții și activități de pregătire în comun cu personalul specializat din alte țări, la misiuni de menținere a păcii, misiuni umanitare sau speciale, structura normei de hrană se stabilește în mod distinct prin ordin al ministrului de interne."

Excepția prevăzută la art. 15 alin. 2 teza a doua din ordin se completează în mod corespunzător, în anexa de la pagina 39 din ordin cu un tabel privind "Norma 6A cu două complete de hrană a 2.505 calorii" care se acordă polițiștilor aflați în misiune de menținere a păcii.

Pagina 39 conține în paralel atât norma 6 cu 5.010 calorii, cât și norma 6A cu două complete de hrană a 2.505 calorii, fiind fără dubii, atât din amplasament, cât și din explicațiile de sub titulatura fiecărei norme, că acestea nu se confundă, aplicându-se în ipoteze diferite.

Pe de altă parte, consideră că au procedat corect instanțele care au admis astfel de cereri, ignorând normele interne ale organizațiilor internaționale care au organizat misiuni de menținere a păcii, umanitare sau speciale la care au participat polițiști români, în lipsa dovezii ratificării lor de statul român, și reținând totodată că nu există acorduri exprese între statul român și organizația internațională pentru subrogarea în obligația statului de acordare în natură sau în bani a normei de hrană 6A cu 2 complete de hrană de câte 2.505 calorii.

Intimatul pârât nu a expus un punct de vedere cu privire la chestiunea de drept în discuție. VIII. Jurisprudența instanțelor naționale în materie

Într-o primă orientare jurisprudențială s-a reținut că, în situația în care s-a primit din partea Organizației Națiunilor Unite o sumă de bani în valută, lunar, pentru asigurarea mijloacelor de trai în zona de misiune, pe baza acordurilor încheiate între statul român și organizația internațională sub egida căreia s-a desfășurat misiunea, reclamantului i s-a asigurat posibilitatea de a-și procura necesarul de hrană pe perioada misiunii, iar, în aceste condiții, nu se justifică plata valorii financiare neimpozabile a normei de hrană solicitate, în acest sens fiind jurisprudența Curții de Apel Galați, Curții de Apel Brașov, Curții de Apel Constanța, Curții de Apel București și a Curții de Apel Cluj, precum și punctul de vedere exprimat de Tribunalul Dâmbovița, instanța arondată Curții de Apel Ploiești.

Într-o a doua orientare jurisprudențială s-a arătat că polițistul, participant la misiuni de menținere a păcii, este îndreptățit a primi valoarea financiară neimpozabilă a normei de hrană nr. 6A, având în vedere că nu a primit diurnă de delegare sau soldă în valută din partea statului român și nici nu a beneficiat gratuit de alimente în natură sau hrană preparată, așa cum rezultă din jurisprudența Curții de Apel Galați, Curții de Apel Suceava, Curții de Apel Brașov și a Tribunalului Cluj.

Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, prin Adresa nr. 97/C/103/III-5/2017 din 9 februarie 2017, a comunicat că la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil nu s-a verificat și nu se verifică practică judiciară în problema de drept care formează obiectul sesizării Curții de Apel Galați.

Curțile de apel Timișoara, Craiova, Pitești, Iași, Oradea, Bacău și Alba Iulia au învederat că nu au fost identificate hotărâri judecătorești pronunțate cu privire la această chestiune de drept și nu au exprimat niciun punct de vedere în sensul celor solicitate de Înalta Curte de Casație și Justiție. IX. Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție și a Curții Constituționale

La nivelul Înaltei Curți de Casație și Justiție și al Curții Constituționale nu a fost identificată jurisprudență cu privire la problema de drept ce face obiectul prezentei sesizări. X. Raportul asupra chestiunii de drept

Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă, s-a arătat că, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 77 alin. (2) din anexa nr. VII a Legii nr. 284/2010, raportate la prevederile art. 2 și 6 din Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004 și la dispozițiile art. 6, art. 13 și art. 15 alin. 2 din Ordinul nr. 310/2009, personalul care participă la misiuni de menținere a păcii în afara teritoriului statului român, căruia i-au fost acoperite cheltuielile cu hrana, nu beneficiază de contravaloarea financiară neimpozabilă a normei de hrană. XI. Înalta Curte de Casație și Justiție

Asupra admisibilității sesizării, potrivit dispozițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, "dacă, în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată".

Din cuprinsul prevederilor legale enunțate anterior se desprind condițiile de admisibilitate pentru declanșarea procedurii de sesizare în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, condiții care trebuie să fie întrunite în mod cumulativ.

În doctrină ele au fost identificate după cum urmează: existența unei cauze aflate în curs de judecată; instanța care sesizează Înalta Curte de Casație și Justiție să judece cauza în ultimă instanță; cauza care face obiectul judecății să se afle în competența legală a unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al Curții de apel sau al tribunalului învestit să soluționeze cauza; soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată să depindă de chestiunea de drept a cărei lămurire se cere; chestiunea de drept a cărei lămurire se cere să fie nouă; chestiunea de drept nu a făcut obiectul statuării Înaltei Curți de Casație și Justiție și nici obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

Procedând la analiza asupra admisibilității sesizării, se constată că primele trei condiții sunt îndeplinite, întrucât Curtea de Apel Galați este legal învestită cu soluționarea unei cauze în ultimă instanță, cauza are natura juridică a unui litigiu administrativ, ceea ce conferă competență exclusivă, în primă instanță, tribunalului, conform art. 10 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, hotărârile pronunțate de tribunal sunt supuse numai recursului conform art. 20 din actul normativ anterior menționat, iar instanța supremă a fost sesizată de un complet din cadrul Curții de Apel Galați, învestit cu soluționarea cauzelor în ultimă instanță.

Condiția de admisibilitate referitoare la caracterul esențial al chestiunii de drept de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei pendinte în care se ridică este îndeplinită, deoarece, prin raportare la obiectul cauzei, de interpretarea dispozițiilor art. 77 alin. (2) din anexa nr. VII a Legii nr. 284/2010 raportate la prevederile art. 2 și 6 din Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004 și la dispozițiile art. 6, art. 13 și art. 15 alin. (2) din Ordinul nr. 310/2009 depinde soluționarea pe fond a cauzei, în sensul de a se stabili dacă polițiștii care participă la misiuni de menținere a păcii în afara teritoriului statului român au dreptul la valoarea financiară neimpozabilă a normei de hrană prevăzută de Legea nr. 360/2002. Cu privire la art. 77 alin. (2) din anexa nr. VII a Legii nr. 284/2010, legalitatea aplicării acestuia a fost criticată în mod expres în recurs, având legătură cu soluționarea cauzei, atât timp cât reglementează drepturile salariale ale polițiștilor care desfășoară misiuni în străinătate în cadrul forțelor de menținere a păcii sub egida Organizației Națiunilor Unite, Organizației Tratatului Atlanticului de Nord sau a altor organizații internaționale. Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004 este relevantă, de asemenea, întrucât a fost emisă în baza unei legi care reglementa participarea forțelor armate la misiuni în afara statului român și constituie cadrul legal care a făcut posibilă hrănirea și cazarea personalului în conformitate cu prevederile acordurilor/înțelegerilor tehnice încheiate pentru participarea la misiune (art. 2), art. 6 reglementând aplicarea hotărârii în mod corespunzător și celorlalte instituții din sistemul de apărare, ordine publică și siguranță națională, prevedere preluată din lege. Or, în speță se pune problema dacă atât timp cât reclamanții au primit drepturile de hrană în conformitate cu prevederile acordurilor/înțelegerilor tehnice încheiate pentru participarea la misiune mai au dreptul la echivalentul în bani al unui astfel de drept la hrană din partea statului român. Deși această hotărâre nu a fost invocată expres în recurs are totuși legătură, din această perspectivă, cu problema de drept cu a cărei dezlegare a fost sesizată Înalta Curte, reieșind din actele dosarului că această hotărâre a fost aplicată pentru stabilirea drepturilor personalului care desfășoară misiuni în străinătate în cadrul forțelor de menținere a păcii. Această hotărâre de guvern nu a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, considerându-se, probabil, că prin reglementarea unor probleme privind forțele armate, conține informații clasificate. Nu constituie obiectul prezentei sesizări determinarea dacă a fost încadrată sau nu corect în această categorie această hotărâre de guvern, astfel că argumentele reclamanților formulate în cadrul punctului de vedere la raport în acest sens sunt neavenite.

De asemenea este îndeplinită și cerința noutății chestiunii de drept supuse interpretării care, potrivit art. 519 din Codul de procedură civilă, reprezintă o condiție distinctă de admisibilitate. Caracterul de noutate se pierde pe măsură ce chestiunea de drept a primit o dezlegare din partea instanțelor, în urma unei interpretări adecvate, concretizată într-o practică judiciară consacrată.

Examenul jurisprudențial efectuat a relevat că nu s-a cristalizat jurisprudența în legătură cu chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită, situație care justifică interesul în formularea unei cereri pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile în scopul prevenirii apariției unei practici neunitare, iar analiza punctelor de vedere oferă indicii referitoare la posibilitatea apariției unei practici neunitare din această perspectivă. Așa fiind, condiția noutății se verifică, devenind actuală cerința interpretării si aplicării normei de drept respective.

Textul art. 519 din Codul de procedură civilă mai prevede condiția ca Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat asupra problemei de drept ce face obiectul sesizării pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile sau ca această problemă să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare. În legătură cu chestiunea de drept adusă în dezbatere se reține că Înalta Curte de Casație și Justiție nu a dezlegat problema care constituie obiect al sesizării.

Prin urmare, se constată că sunt îndeplinite toate condițiile de admisibilitate privind declanșarea procedurii hotărârii prealabile.

Pe fond, analizând sesizarea, raportul întocmit de judecătorii-raportori, punctele de vedere ale părților, precum și problema de drept ce se solicită a fi dezlegată, se rețin următoarele.

Potrivit art. 77 alin. (2) lit. b) din anexa nr. VII a Legii nr. 284/2010, "Familia ocupațională de funcții bugetare «Apărare, ordine publică și siguranță națională»", polițiștii și funcționarii publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare care desfășoară misiuni în străinătate în cadrul forțelor de menținere a păcii sub egida Organizației Națiunilor Unite, Organizația Tratatului Atlanticului de Nord sau a altor organizații internaționale beneficiază ca drepturi salariale de compensațiile, indemnizațiile, primele, sporurile prevăzute de reglementările în vigoare, în condițiile prevăzute prin ordin al ordonatorului principal de credite.

Potrivit dispozițiilor art. 26 din Legea nr. 121/2011: "Drepturile de diurnă, cazare, hrană, facilitarea legăturii cu familia, recreere și transport ale personalului militar și civil participant la misiunile și operațiile prevăzute la art. 2 alin. (1), precum și ale celui care execută misiuni în zona de operații, în sprijinul forțelor armate dislocate, în conformitate cu specificul fiecărui tip de misiune sau operație, se stabilesc prin hotărâre a Guvernului."

Conform art. 2 alin. (1) lit. c) din aceeași lege, în cadrul misiunilor și operațiilor la care participă forțelor armate în afara teritoriului statului român, sunt incluse și misiunile de pace.

Textul de lege menționat este similar reglementării anterioare, cuprinsă în art. 26 din Legea nr. 42/2004 privind participarea forțelor armate la misiuni în afara teritoriului statului român.

În temeiul art. 26 din Legea nr. 42/2004 a fost adoptată Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004, care, la art. 2 alin. (1) prevede că personalul participant la misiuni în sprijinul păcii în afara teritoriului statului român, beneficiază gratuit de drepturi de hrană și cazare.

Conform dispozițiilor art. 2 alin. (2) și alin. (3) din Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004, hrănirea și cazarea personalului se asigură în conformitate cu prevederile acordurilor/înțelegerilor tehnice încheiate pentru participarea la misiune, iar, în lipsa unor acorduri/înțelegeri tehnice, personalul beneficiază de o alocație valorică de hrană de 20 de dolari SUA/zi/persoană și de cazare, potrivit Hotărârii Guvernului nr. 518/1995, cu modificările și completările ulterioare.

În acest sens, art. 5 alin. (1) lit. A din Hotărârea Guvernului nr. 518/1995 privind unele drepturi și obligații ale personalului român trimis în străinătate pentru îndeplinirea unor misiuni cu caracter temporar, cu modificările și completările ulterioare, prevede: "(1) Personalului trimis în străinătate în condițiile prezentei hotărâri i se acordă: A. În străinătate, o indemnizație zilnică în valută primită pe perioada delegării și detașării în străinătate, denumită în continuare indemnizație de deplasare, compusă din: a) o sumă zilnică, denumită în continuare diurnă, în vederea acoperirii cheltuielilor de hrană, a celor mărunte uzuale, precum și a costului transportului în interiorul localității în care își desfășoară activitatea; b) o sumă zilnică, denumită în continuare indemnizație de cazare, în limita căreia personalul trebuie să își acopere cheltuielile de cazare [...]"

Dispozițiile Hotărârii Guvernului nr. 1.086/2004, anterior enunțate, au rămas aplicabile și după intrarea în vigoare a Legii nr. 121/2011, care a abrogat Legea nr. 42/2004.

Referitor la norma de hrană se reține că potrivit art. 28 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 360/2002, polițistul are dreptul la uniformă, echipament specific, alocații de hrană, asistență medicală și psihologică, proteze, precum și medicamente gratuite, în condițiile stabilite prin hotărâre a guvernului.

În aplicarea acestei norme legale a fost adoptată Hotărârea Guvernului nr. 65/2003.

Conform art. 1 din Hotărârea Guvernului nr. 65/2003: "Personalul aparținând structurilor Ministerului de Interne, căruia i se aplică Statutul polițistului, beneficiază pentru perioada în care se află în activitate de o alocație de hrană zilnică, în limita unor plafoane calorice, diferențiate pe categorii, care constituie norme de hrană." Potrivit literei a) din nota de la finalul Hotărârii Guvernului nr. 65/2003, pentru personalul căruia i se aplică Statutul polițistului, care participă în afara granițelor țării la exerciții și activități de pregătire în comun cu personalul specializat din alte țări, la misiuni de menținere a păcii, misiuni umanitare sau speciale, structura normei de hrană se stabilește în mod distinct prin ordin al ministrului de interne.

Art. 2 din actul normativ menționat stabilește că normele de hrană zilnice și categoriile de personal cărora se acordă sunt prevăzute în anexa care face parte integrantă din respectiva hotărâre a guvernului.

Potrivit art. 4 din același act normativ: "normele de aplicare a prezentei hotărâri, precum și structura normelor de hrană se stabilesc prin ordin al ministrului de interne."

În baza art. 4 din Hotărârea Guvernului nr. 65/2003 a fost adoptat Ordinul nr. 310/2009, care, la art. 1 alin. (1), prevede că efectivele Ministerului Administrației și Internelor au dreptul la hrană gratuită, care în timp de pace se acordă potrivit normelor și regulilor cuprinse în acest ordin.

Potrivit art. 6 alin. (1) din ordinul menționat: "Funcționarii publici, polițiștii, cadrele militare în activitate, personalul contractual, soldații și gradații voluntari care au dreptul la hrană potrivit normelor, atunci când nu beneficiază gratuit de alimente în natură sau hrană preparată, primesc în locul acestora valoarea financiară neimpozabilă a normei de hrană la care au dreptul."

Conform art. 13 alin. 1 lit. b) din Ordinul nr. 310/2009, astfel cum aceste prevederi au fost modificate prin Ordinul ministrului administrației și internelor nr. 148/2010: "Personalul Ministerului Administrației și Internelor care beneficiază de hrană gratuită, în condițiile prezentului ordin, nu mai primește normele de hrană la care are dreptul, în următoarele condiții: [...] b) funcționarii publici, polițiștii, cadrele militare în activitate, soldații și gradații voluntari și personalul contractual, când se deplasează în misiuni peste hotare și primesc diurne de delegare sau alte drepturi în valută."

Potrivit acestui articol, diurnele de delegare sau drepturile în valută, având rolul de a asigura și cheltuielile de hrană, înlătură dreptul la norma de hrană.

De asemenea, art. 15 alin. (2) din Ordinul nr. 310/2009 prevede: "Funcționarii publici, polițiștii, cadrele militare în activitate, personalul contractual, soldații și gradații voluntari trimiși în misiuni în străinătate nu mai beneficiază de drepturile de hrană prevăzute de prezentul ordin pentru perioada respectivă, cu excepția personalului care participă la exerciții și activități de pregătire în comun cu militarii armatelor străine sau cu personalul specializat din ac