ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, Decizia nr. 18/2021

Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, învestit cu soluționarea Dosarului nr. 3.449/1/2020, este legal constituit conform dispozițiilor art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă și ale art. 37 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, republicat, cu completările ulterioare (Regulamentul).

Ședința este prezidată de doamna judecător Gabriela Elena Bogasiu, vicepreședintele Înaltei Curți de Casație și Justiție.

La ședința de judecată participă domnul magistrat-asistent Cristian Balacciu, desemnat în conformitate cu dispozițiile art. 38 din Regulament.

Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept ia în examinare sesizarea formulată de Curtea de Apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. 371/100/2020, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile.

Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând că: la dosar a fost depus raportul întocmit de judecătorii-raportori, fiind comunicat părților, conform art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă; recurentul a depus un punct de vedere la raport, cu nerespectarea termenului legal; intimatul a depus un punct de vedere la raport, cu respectarea termenului legal, prin care a susținut că sesizarea este admisibilă; Ministerul Afacerilor Interne și Asociația Polițiștilor și Jandarmilor Veterani din Teatrele de Operații au depus memorii amicus curiae.

Constatând că nu sunt chestiuni prealabile, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunțare asupra sesizării în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile. ÎNALTA CURTE, deliberând asupra chestiunii de drept cu care a fost sesizată, constată următoarele: I. Titularul și obiectul sesizării

Curtea de Apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal a dispus, prin Încheierea din 7 decembrie 2020, în Dosarul nr. 371/100/2020, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarea chestiune de drept: Dacă, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 2.523 din Codul civil, publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I, a Hotărârii Guvernului nr. 582/2015 pentru modificarea și completarea Hotărârii Guvernului nr. 518/1995 privind unele drepturi și obligații ale personalului român trimis în străinătate pentru îndeplinirea unor misiuni cu caracter temporar determină momentul obiectiv de la care reclamantul ar fi trebuit să cunoască existența drepturilor reclamate având ca obiect drepturi bănești reglementate de Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004 pentru stabilirea sporurilor specifice și a drepturilor de diurnă, cazare și hrană cuvenite personalului participant la misiuni în afara teritoriului statului român, cu modificările și completările ulterioare, nepublicată în Monitorul Oficial al României, Partea I. II. Dispozițiile legale ce formează obiectul sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile

Constituția României Art. 108. - (...) "(4) Hotărârile și ordonanțele adoptate de Guvern se semnează de prim-ministru, se contrasemnează de miniștrii care au obligația punerii lor în executare și se publică în Monitorul Oficial al României. Nepublicarea atrage inexistența hotărârii sau a ordonanței. Hotărârile care au caracter militar se comunică numai instituțiilor interesate."

Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 24/2000) Art. 11. - "(1) În vederea intrării lor în vigoare, legile și celelalte acte normative adoptate de Parlament, hotărârile și ordonanțele Guvernului, deciziile prim-ministrului, actele normative ale autorităților administrative autonome, precum și ordinele, instrucțiunile și alte acte normative emise de conducătorii organelor administrației publice centrale de specialitate se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. (2) Nu sunt supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial al României: a) deciziile prim-ministrului clasificate, potrivit legii; b) actele normative clasificate, potrivit legii, precum și cele cu caracter individual, emise de autoritățile administrative autonome și de organele administrației publice centrale de specialitate." (...)

Codul civil Art. 2.523. - "Prescripția începe să curgă de la data când titularul dreptului la acțiune a cunoscut sau, după împrejurări, trebuia să cunoască nașterea lui."

Hotărârea Guvernului nr. 555/2001 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului (Hotărârea Guvernului nr. 555/2001) - în prezent abrogată Art. 27 din anexă: (...) "(3) Nu sunt supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial al României, Partea I, dacă legea nu dispune altfel, ordinele, instrucțiunile și alte acte cu caracter normativ care au ca obiect reglementări din sectorul de apărare, ordine publică și siguranță națională."

Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004 pentru stabilirea sporurilor specifice și a drepturilor de diurnă, cazare și hrană cuvenite personalului participant la misiuni în afara teritoriului statului român, cu modificările și completările ulterioare, nepublicată în Monitorul Oficial al României, Partea I (Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004) - în prezent abrogată Art. 1. - "(1) Personalul participant la misiunile prevăzute la art. 2 lit. b) și c) din Legea nr. 42/2004 privind participarea forțelor armate la misiuni în afara teritoriului statului român, în zonele de operații, beneficiază de diurnă în valută, care nu include cheltuieli de hrană, calculată în baza ordinului de numire în funcție, de la data părăsirii teritoriului național și până la data intrării în țară, după executarea misiunii: a) ofițerii - 40 de dolari SUA/zi/persoană; b) alte categorii de personal - 35 de dolari SUA/zi/persoană." Art. 2. - (1) "Personalul participant la misiuni în afara teritoriului statului român prevăzut la art. 1, denumit în continuare personal, beneficiază gratuit de drepturi de hrană și cazare. (2) Hrănirea și cazarea personalului se asigură în conformitate cu prevederile acordurilor/înțelegerilor tehnice încheiate pentru participarea la misiune. (3) În lipsa unor acorduri/înțelegeri tehnice, personalul beneficiază de o alocație valorică de 20 dolari SUA/zi/persoană și de cazare potrivit Hotărârii nr. 518/1995 privind unele drepturi și obligații ale personalului român trimis în străinătate pentru îndeplinirea unor misiuni cu caracter temporar, cu modificările și completările ulterioare." Art. 3. - "Pe durata misiunii, personalul beneficiază de 1 dolar SUA/zi/persoană pentru facilitarea legăturii cu familia și recreere."

Hotărârea Guvernului nr. 518/1995 privind unele drepturi și obligații ale personalului român trimis în străinătate pentru îndeplinirea unor misiuni cu caracter temporar, cu modificările și completările ulterioare (Hotărârea Guvernului nr. 518/1995) Art. 9 1 . - "Polițiștii care participă la misiuni și operații în afara teritoriului statului român în comun cu forțele armate ale României sau similare celor prevăzute la art. 2 din Legea nr. 121/2011 privind participarea forțelor armate la misiuni și operații în afara teritoriului statului român, pentru forțele armate, beneficiază de diurnă și cazare cu aplicarea dispozițiilor Hotărârii Guvernului nr. 1.086/2004 pentru stabilirea sporurilor specifice și a drepturilor de diurnă, cazare și hrană cuvenite personalului participant la misiuni în afara teritoriului statului român, nepublicată în Monitorul Oficial al României, cu modificările și completările ulterioare." Art. 9 1 a fost introdus în Hotărârea Guvernului nr. 518/1995 prin art. I pct. 11 din Hotărârea Guvernului nr. 582/2015 pentru modificarea și completarea Hotărârii Guvernului nr. 518/1995 privind unele drepturi și obligații ale personalului român trimis în străinătate pentru îndeplinirea unor misiuni cu caracter temporar (Hotărârea Guvernului nr. 582/2015). III. Expunerea succintă a procesului în cadrul căruia s-a invocat chestiunea de drept

Prin Cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Maramureș la data de 26 februarie 2020 cu nr. 371/100/2020 reclamantul A a solicitat obligarea pârâtului Inspectoratul General al Poliției Române la: - calcularea și plata diurnei în valută reglementate de art. 1 alin. (1) din Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004; - calcularea și plata costurilor pentru facilitarea legăturii cu familia reglementate de art. 3 din Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004, de la data părăsirii teritoriului național și până la data întoarcerii în țară; - calcularea și plata diferenței dintre drepturile solicitate și drepturile acordate până în prezent; - actualizarea sumelor pretinse cu coeficientul de inflație și acordarea dobânzii legale; - repararea prejudiciului suferit prin neacordarea drepturilor mai sus menționate, prejudiciu ce are caracter continuu, care a debutat odată cu participarea reclamantului la misiunea internațională.

În motivare, reclamantul a arătat că în perioada cuprinsă între 8 mai 2014 și 9 mai 2016 și-a desfășurat activitatea în cadrul misiunii internaționale de menținere a păcii United Nations Multidimensional Integrated Mission în Liberia, sub egida O.N.U.

În acest context a susținut că este îndreptățit la plata sumelor solicitate prin acțiune, în temeiul Hotărârii Guvernului nr. 1.086/2004, care reprezintă un act normativ cu caracter militar, adoptat în baza art. 108 alin. (4) teza finală din Constituția României și care a fost comunicat numai instituțiilor interesate, nefiind publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Față de caracterul nepublic al Hotărârii Guvernului nr. 1.086/2004, reclamantul a subliniat că a aflat despre existența drepturilor instituite de acest act normativ abia în anul 2020.

A mai arătat că a îndeplinit procedura prealabilă reglementată de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 554/2004).

În drept, cererea a fost întemeiată pe dispozițiile art. 1 alin. (1) și art. 3 din Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004.

Intimatul a depus întâmpinare prin care a invocat excepția prescripției dreptului material la acțiune pentru perioada anterioară celor 3 ani de la data introducerii acțiunii.

În apărare a învederat că art. 67 din anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare (Legea-cadru nr. 284/2010) prevede că drepturile neachitate personalului militar, polițiștilor, funcționarilor publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare și personalului civil, nereclamate în termen de 3 ani de la data când trebuiau plătite, se prescriu.

Aceste dispoziții au fost menținute în cuprinsul art. 62 din anexa nr. VI la Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare (Legea-cadru nr. 153/2017).

Intimatul a subliniat că rațiunea nepublicării Hotărârii Guvernului nr. 1.086/2004 în Monitorul Oficial al României, Partea I, este legată de domeniul de reglementare limitat al acestui act normativ, fiind aplicabil numai unei categorii profesionale, și anume personalului Ministerului Afacerilor Interne, nefiind astfel necesar a fi adus la cunoștința tuturor cetățenilor.

A mai arătat că Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004 a fost distribuită în cadrul structurilor Ministerului Afacerilor Interne, astfel încât putea fi consultat la sediul acestora.

Prin Sentința civilă nr. 893 din 27 iulie 2020, Tribunalul Maramureș - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea, ca prescrisă.

Pentru a hotărî astfel, prima instanță a reținut că art. I pct. 11 din Hotărârea Guvernului nr. 582/2015 a adus unele completări Hotărârii Guvernului nr. 518/1995, prin introducerea art. 9 1 , conform căruia polițiștii care participă la misiuni și operații în afara teritoriului statului român în comun cu forțele armate ale României sau similare celor prevăzute la art. 2 din Legea nr. 121/2011 privind participarea forțelor armate la misiuni și operații în afara teritoriului statului român, pentru forțele armate, beneficiază de diurnă și cazare cu aplicarea dispozițiilor Hotărârii Guvernului nr. 1.086/2004.

Completarea făcută prin Hotărârea Guvernului nr. 582/2015 și intrată în vigoare la data de 27 iulie 2015 rezidă nu doar în trimiterea pe care o face la Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004, ci și în enumerarea expresă a drepturilor de cazare și diurnă cuvenite polițiștilor care participă la misiuni și operații în afara teritoriului statului român.

În acest context, tribunalul a apreciat că drepturile pretinse sunt reafirmate prin Hotărârea Guvernului nr. 582/2015, iar condițiile acordării lor sunt reglementate prin Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004. Or, menționarea Hotărârii Guvernului nr. 1.086/2004 în cuprinsul Hotărârii Guvernului nr. 582/2015 asigură premisa cunoașterii celui dintâi act normativ.

În consecință, chiar dacă ar fi primit raționamentul reclamantului, conform căruia, în condițiile nepublicării unui act normativ, nu se poate lua act de conținutul concret al acestuia, este întrunită ultima teză a art. 2.523 din Codul civil, care prevede că prescripția începe să curgă de la data când titularul dreptului la acțiune, după împrejurări, trebuia să cunoască nașterea lui.

Prin urmare, prima instanță a apreciat că reclamantul trebuia să cunoască drepturile menționate expres de Hotărârea Guvernului nr. 582/2015, întrucât avea posibilitatea efectivă de a le solicita din momentul publicării acestui act normativ.

Împotriva acestei sentințe reclamantul a declarat recurs prin care a solicitat admiterea căii de atac, casarea hotărârii atacate și, în urma rejudecării, admiterea acțiunii.

În motivare, titularul recursului a susținut că nu este suficientă menționarea în cuprinsul Hotărârii Guvernului nr. 582/2015 a Hotărârii Guvernului nr. 1.086/2004 pentru a se aprecia că a luat cunoștință de drepturile prevăzute de acest din urmă act normativ de vreme ce nu a fost publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Intimatul a depus întâmpinare prin care a reiterat, în esență, apărările formulate în fața primei instanțe. IV. Motivele reținute de titularul sesizării cu privire la admisibilitatea procedurii

Asupra admisibilității sesizării, instanța de trimitere a apreciat că sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă.

În acest sens a arătat că este îndeplinită cerința existenței unei chestiuni de drept susceptibile de interpretări diferite, deoarece se pune problema stabilirii momentului în care beneficiarul ar fi trebuit să își cunoască drepturile prevăzute de un act normativ nepublicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, dar menționat într-un act normativ publicat.

Curtea de Apel Cluj este învestită cu soluționarea recursului declarat împotriva unei hotărâri prin care s-a soluționat în primă instanță un litigiu de contencios administrativ. Ca atare, este îndeplinită și condiția ca instanța de sesizare să fie învestită cu soluționarea cauzei în ultimă instanță.

Referitor la caracterul esențial al problemei de drept, instanța de trimitere a apreciat că soluționarea cauzei depinde de lămurirea chestiunii de drept invocate, în sensul de a se stabili dacă de la data publicării Hotărârii Guvernului nr. 582/2015 reclamantul ar fi trebuit să cunoască drepturile prevăzute de Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004.

A mai arătat că este îndeplinită și cerința noutății chestiunii de drept, întrucât problema de drept se referă la consecința produsă de art. 1 pct. 11 din Hotărârea Guvernului nr. 582/2015 cu privire la posibilitatea beneficiarului de a cunoaște drepturile prevăzute de Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004. Relevant sub aspectul noutății chestiunii de drept este și faptul că problema prescripției nu se poate pune decât după intrarea în vigoare a Hotărârii Guvernului nr. 582/2015.

De asemenea, s-a subliniat că Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat asupra chestiunii de drept ce formează obiectul sesizării și această chestiune nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare. V. Punctele de vedere ale părților cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

Numai intimatul a depus un punct de vedere cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării, prin care a susținut că sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate a sesizării și că este oportună sesizarea instanței supreme în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile având în vedere că pe rolul instanțelor au fost înregistrate peste 600 de dosare având un obiect similar acțiunii din prezenta cauză. VI. Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizarea cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

Instanța de trimitere a arătat că actul în care sunt prevăzute drepturile solicitate de reclamant și cuantumul concret al sumelor de bani la care acesta este îndreptățit, respectiv Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004, nu a fost publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, însă este menționat în Hotărârea Guvernului nr. 582/2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I.

În cuprinsul Hotărârii Guvernului nr. 582/2015 este menționat dreptul la diurnă al persoanelor aflate în situația reclamantului, fără să fie precizat cuantumul sumelor de bani la care acestea sunt îndreptățite.

Cu privire la dreptul la diurnă se pune problema dacă se poate considera că titularul acțiunii trebuia să își cunoască dreptul atunci când ar fi trebuit să știe că are, cu titlu general, acest drept sau în momentul în care ar fi trebuit să știe că are dreptul la diurnă într-un cuantum de 40 sau, după caz, de 35 de dolari/pe zi.

Cu privire la suma de bani pentru facilitarea legăturii cu familia și pentru recreere se pune problema dacă se poate considera că reclamantul trebuia să își cunoască dreptul din momentul în care trebuia să cunoască existența actului normativ care îl prevede, acest act nefiind însă publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Instanța de sesizare a arătat că o posibilă interpretare este aceea conform căreia menționarea, cu titlu general, în Hotărârea Guvernului nr. 582/2015 a Hotărârii Guvernului nr. 1.086/2004 și a dreptului la diurnă este suficientă pentru a se considera că titularul acțiunii ar fi trebuit să cunoască drepturile instituite de Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004.

În această interpretare se poate aprecia că de la momentul publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, a Hotărârii Guvernului nr. 582/2015 reclamantul avea posibilitatea de a face demersuri pentru a afla conținutul concret al drepturilor prevăzute de Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004.

Astfel, acesta putea introduce o acțiune prin care să solicite, cu titlu general, drepturile prevăzute de Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004, urmând ca identificarea cuantumului concret al acestor drepturi să se realizeze în cursul procesului sau cu ocazia executării hotărârii pronunțate.

O altă interpretare este cea conform căreia cunoașterea existenței unui drept presupune cunoașterea concretă a conținutului său. Astfel, cunoașterea dreptului de a beneficia de o sumă de bani înseamnă cunoașterea concretă a sumei de bani la care beneficiarul este îndreptățit.

În această interpretare, a cunoaște dreptul la diurnă nu înseamnă că beneficiarul trebuie doar să știe că are dreptul la diurnă, ci să știe că are dreptul la 40 sau, după caz, 35 de dolari americani pe zi, cu acest titlu.

De asemenea, a cunoaște dreptul la o sumă de bani pentru facilitarea legăturii cu familia și pentru recreere nu înseamnă a cunoaște existența Hotărârii Guvernului nr. 1.086/2004 care prevede acest drept, ci dreptul de a beneficia de un dolar american pe zi, cu acest titlu.

Astfel, raportul juridic, dreptul subiectiv și obligația corelativă trebuie să fie înțelese ca având un conținut concret, nu doar abstract, fiind necesar să se cunoască exact ce înseamnă acestea pentru a se aprecia că dreptul este cunoscut.

A accepta ideea că reclamantul ar fi trebuit să introducă cererea de chemare în judecată după momentul publicării Hotărârii Guvernului nr. 582/2015 ar însemna ca acestuia să i se impună formularea unei acțiuni cu un obiect imprecis care să fie determinat în cursul procesului sau cu ocazia executării silite.

Conform acestei interpretări, nu se poate considera că la momentul publicării Hotărârii Guvernului nr. 582/2015 beneficiarii ar fi trebuit să facă demersuri pentru a afla conținutul concret al drepturilor prevăzute de Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004. Aceasta, deoarece începutul termenului de prescripție nu este legat de momentul la care ar fi trebuit inițiate demersurile pentru aflarea unui drept, ci de momentul în care dreptul a fost cunoscut efectiv.

În plus, numai cunoscând cuantumul concret al sumei de bani la care reclamantul are dreptul cu un anumit titlu, acesta poate să estimeze dacă suma respectivă i s-a plătit integral.

În consecință, faptul că titularul acțiunii putea să cunoască actul normativ în care un drept este doar afirmat, fără a putea ști în ce constă acesta, nu înseamnă că reclamantul trebuia să își cunoască dreptul în sensul art. 2.523 din Codul civil. VII. Jurisprudența instanțelor naționale în materie

Curțile de apel Alba Iulia, Bacău, Brașov, București, Cluj, Constanța, Craiova, Galați, Iași, Oradea, Pitești, Ploiești, Suceava, Târgu Mureș și Timișoara au comunicat că au identificat practică judiciară relevantă cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării.

Curțile de apel Alba Iulia, Bacău, Brașov, București, Galați, Iași, Ploiești, Suceava și Târgu Mureș au comunicat punctele de vedere ale judecătorilor cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării.

Din răspunsurile primite au rezultat două opinii.

Într-o primă opinie s-a apreciat că publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I, a Hotărârii Guvernului nr. 582/2015, în care este menționată Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004, determină momentul obiectiv de la care beneficiarul ar fi trebuit să cunoască existența drepturilor pretinse în temeiul celui din urmă act normativ (Tribunalul Neamț - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, Tribunalul București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal, Tribunalul Ialomița - în opinie majoritară și Curtea de Apel Târgu Mureș - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal).

În fundamentarea primei opinii s-a arătat că începând cu data publicării Hotărârii Guvernului nr. 582/2015 în Monitorul Oficial al României, Partea I, putea fi cunoscută existența Hotărârii Guvernului nr. 1.086/2004. Astfel, de la acest moment destinatarii Hotărârii Guvernului nr. 1.086/2004 aveau posibilitatea de a face demersuri pentru a afla conținutul concret al drepturilor reglementate de acest act normativ. În plus, aceștia puteau introduce acțiuni prin care să solicite, cu titlu general, drepturile prevăzute de Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004, urmând ca identificarea cuantumului concret al acestor drepturi să se realizeze în cursul proceselor sau cu ocazia executării hotărârilor pronunțate.

Într-o a doua opinie s-a apreciat că publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I, a Hotărârii Guvernului nr. 582/2015, în care este menționată Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004, nu determină momentul obiectiv de la care beneficiarul ar fi trebuit să cunoască existența drepturilor pretinse în temeiul celui din urmă act normativ (Curtea de Apel București - Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, Tribunalul Ilfov, Tribunalul Giurgiu, Tribunalul Hunedoara, Tribunalul Brașov, Tribunalul Covasna, Curtea de Apel Galați - Secția contencios administrativ și fiscal, Tribunalul Galați - Secția de contencios administrativ și fiscal, Tribunalul Brăila - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, Tribunalul Vrancea - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, președintele Secției de contencios administrativ și fiscal a Curții de Apel Iași, Curtea de Apel Ploiești și Curtea de Apel Suceava - Secția de contencios administrativ și fiscal).

În fundamentarea celei de-a doua opinii s-a arătat că a cunoaște existența unui drept subiectiv înseamnă a cunoaște elementele structurale ale dreptului respectiv, astfel încât să poată fi exercitat de către titularul său. Or, Hotărârea Guvernului nr. 582/2015 nu conține suficiente informații care să permită identificarea cu precizie a titularului și a conținutului dreptului subiectiv. În aceste condiții, destinatarul normei juridice nu are cum să știe ce intră în sfera de aplicare a actului normativ anterior evocat. Prin urmare, destinatarului nu i se poate imputa în mod obiectiv că nu a cunoscut calitatea sa de titular al dreptului, consecința fiind aceea că termenul de prescripție nu a început să curgă de la data publicării Hotărârii Guvernului nr. 582/2015 în Monitorul Oficial al României, Partea I.

În sensul primei opinii au fost identificate următoarele hotărâri judecătorești definitive: - Decizia nr. 1.259/2020 din 21 iulie 2020, pronunțată de Curtea de Apel București - Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal; - Decizia civilă nr. 1.280/2020 din 15 octombrie 2020, pronunțată de Curtea de Apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal; - Decizia nr. 2.388/2020 din 27 octombrie 2020, pronunțată de Curtea de Apel Craiova - Secția contencios administrativ și fiscal; - deciziile nr. 1.001 din 22 octombrie 2020, nr. 1.205 din 26 noiembrie 2020, nr. 1.206 din 26 noiembrie 2020 și nr. 1.224 din 26 noiembrie 2020, pronunțate de Curtea de Apel Timișoara - Secția contencios administrativ și fiscal.

În sensul celei de-a doua opinii au fost identificate următoarele hotărâri judecătorești definitive: - Decizia nr. 240 din 11 martie 2020, pronunțată de Curtea de Apel Ploiești - Secția de contencios administrativ și fiscal; - deciziile nr. 712 din 11 iunie 2020, nr. 2.259 din 23 noiembrie 2020 și nr. 2.290 din 25 noiembrie 2020, pronunțate de Curtea de Apel București - Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal; - Decizia civilă nr. 1.634 din 8 octombrie 2020, pronunțată de Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal; - Decizia nr. 375/2020 din 16 iunie 2020, pronunțată de Curtea de Apel Galați - Secția contencios administrativ și fiscal; - Decizia nr. 472 din 29 septembrie 2020, pronunțată de Curtea de Apel Bacău - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal; - Decizia civilă nr. 1.254/2020 din 15 octombrie 2020, pronunțată de Curtea de Apel Alba Iulia - Secția I civilă; - Decizia civilă nr. 773/2020 din 20 octombrie 2020, pronunțată de Curtea de Apel Galați - Secția contencios administrativ și fiscal; - Decizia nr. 904 din 20 octombrie 2020, pronunțată de Curtea de Apel Ploiești - Secția de contencios administrativ și fiscal; - Decizia nr. 711 din 2 noiembrie 2020, pronunțată de Curtea de Apel Suceava - Secția de contencios administrativ și fiscal; - Decizia nr. 689/R din 23 noiembrie 2020, pronunțată de Curtea de Apel Târgu Mureș - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal; - Decizia nr. 872/CA/2020-R din 4 decembrie 2020, pronunțată de Curtea de Apel Oradea - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Hotărârile transmise de curțile de apel Brașov, Constanța, Iași și Pitești nu sunt definitive, motiv pentru care nu se impune evocarea lor.

Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil nu se verifică, în prezent, practică judiciară în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii cu privire la chestiunea de drept ce formează obiectul prezentei sesizări. VIII. Jurisprudența Curții Constituționale

Nu au fost identificate decizii relevante pronunțate de Curtea Constituțională în cadrul exercitării controlului de constituționalitate. IX. Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție

Prin Decizia nr. 30 din 15 mai 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 509 din 3 iulie 2017, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a admis sesizarea în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile și, în consecință, a stabilit că: "În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 77 alin. (2) din anexa nr. VII a Legii nr. 284/2010, raportate la prevederile art. 2 și 6 din Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004 și la dispozițiile art. 6, art. 13 și art. 15 alin. (2) din Ordinul ministrului administrației și internelor nr. 310/2009, personalul care participă la misiuni de menținere a păcii în afara teritoriului statului român, căruia i-au fost acoperite cheltuielile cu hrana, nu beneficiază de contravaloarea financiară neimpozabilă a normei de hrană." În paragraful 62 din decizia anterior menționată s-au reținut următoarele: (...) "Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004 este relevantă, de asemenea, întrucât a fost emisă în baza unei legi care reglementa participarea forțelor armate la misiuni în afara statului român și constituie cadrul legal care a făcut posibilă hrănirea și cazarea personalului în conformitate cu prevederile acordurilor/înțelegerilor tehnice încheiate pentru participarea la misiune (art. 2), art. 6 reglementând aplicarea hotărârii în mod corespunzător și celorlalte instituții din sistemul de apărare, ordine publică și siguranță națională, prevedere preluată din lege. Or, în speță se pune problema dacă atât timp cât reclamanții au primit drepturile de hrană în conformitate cu prevederile acordurilor/înțelegerilor tehnice încheiate pentru participarea la misiune mai au dreptul la echivalentul în bani al unui astfel de drept la hrană din partea statului român. Deși această hotărâre nu a fost invocată expres în recurs are totuși legătură, din această perspectivă, cu problema de drept cu a cărei dezlegare a fost sesizată Înalta Curte, reieșind din actele dosarului că această hotărâre a fost aplicată pentru stabilirea drepturilor personalului care desfășoară misiuni în străinătate în cadrul forțelor de menținere a păcii. Această hotărâre de guvern nu a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, considerându-se, probabil, că prin reglementarea unor probleme privind forțele armate, conține informații clasificate. Nu constituie obiectul prezentei sesizări determinarea dacă a fost încadrată sau nu corect în această categorie această hotărâre de guvern, astfel că argumentele reclamanților formulate în cadrul punctului de vedere la raport în acest sens sunt neavenite."

Prin Decizia nr. 22 din 24 iunie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 853 din 22 octombrie 2019, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii a admis recursul în interesul legii promovat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție și, în consecință, a stabilit că: "În interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 19 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, prin raportare la dispozițiile art. 11 alin. (2) din același act normativ, data la care începe să curgă termenul de prescripție pentru introducerea acțiunii în despăgubire reprezintă momentul la care persoana vătămată printr-un act administrativ nelegal a cunoscut sau ar fi trebuit să cunoască întinderea pagubei, nefiind legat în mod direct și aprioric nici de comunicarea actului administrativ nelegal și nici de momentul rămânerii definitive a hotărârii de anulare a acestuia." În paragrafele 85-90 din Decizia respectivă s-au reținut următoarele: "Regula generală prevăzută de art. 2.523 din actualul Cod civil dispune: «Prescripția începe să curgă de la data când titularul dreptului la acțiune a cunoscut sau, după împrejurări, trebuia să cunoască nașterea lui.» (...) Așa după cum rezultă din textele de lege citate, regula generală instituită de noul Cod civil privind începutul prescripției extinctive are, de asemenea, un caracter mixt, prezentând caracteristica stabilirii - alternativ - a două momente de la care prescripția începe să curgă, și anume: un moment subiectiv, principal, constând în data cunoașterii nașterii dreptului la acțiune, și un moment obiectiv, subsidiar, constând în data când, după împrejurări, trebuia cunoscută nașterea acestui drept. Prin urmare, simpla încălcare a dreptului subiectiv, deși implică nașterea dreptului la acțiune, nu atrage și începutul prescripției extinctive, dacă titularul dreptului la acțiune nu a cunoscut, în mod efectiv, actele sau faptele de care legea leagă nașterea dreptului la acțiune și nici, după împrejurări, nu trebuia să le cunoască. Dacă titularul dreptului la acțiune nu are cunoștință de elementele minime care fundamentează dreptul său, respectiv actul sau faptul juridic, licit sau ilicit, și cel care este ținut să răspundă, atunci nu poate acționa, astfel încât, dacă prescripția ar începe să curgă, curgerea ar fi nejustificată, căci aceste elemente pot să nu fie cunoscute, după cum s-a arătat, la data încălcării dreptului subiectiv. În felul acesta, prin noua regulă edictată, legiuitorul încearcă să evite riscul ca prescripția să se împlinească înainte ca ea să fi început efectiv să curgă, deoarece titularului dreptului la acțiune nu i se poate reproșa inacțiunea, cât timp nu avea posibilitatea reală de a face acte întreruptive, din cauza necunoașterii existenței dreptului sau a exigibilității acestuia ori a celui care ar fi ținut să răspundă, după caz. În sistemul actualului Cod civil, momentul începutului prescripției extinctive, în lipsa unei reguli speciale, trebuie determinat de instanța de judecată numai pe baza unui probatoriu complex, deoarece trebuie stabilită nu numai data nașterii dreptului la acțiune, ci și dacă titularul lui avea cunoștință ori trebuia să cunoască acest fapt. În concluzie, așa cum a arătat și autorul sesizării, momentul la care persoana vătămată printr-un act administrativ nelegal a cunoscut sau ar fi trebuit să cunoască întinderea pagubei constituie o împrejurare de fapt, care trebuie dovedită printr-un probatoriu serios, nefiind legată în mod direct și aprioric nici de comunicarea actului administrativ nelegal și nici de momentul rămânerii definitive a hotărârii de anulare a acestuia." X. Raportul asupra chestiunii de drept

Judecătorii raportori au apreciat că sesizarea în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile este inadmisibilă, întrucât nu sunt îndeplinite toate condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă. XI. Înalta Curte de Casație și Justiție

Verificarea regularității învestirii Înaltei Curți de Casație și Justiție impune analizarea cu prioritate a condițiilor de admisibilitate a sesizării privind pronunțarea unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, acestea fiind stabilite prin art. 519 din Codul de procedură civilă în sensul următor: "Dacă, în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată."

Condițiile ce rezultă din menționata normă juridică, necesar a fi îndeplinite cumulativ, sunt următoarele: - existența unei cauze care se află în curs de judecată în ultimă instanță; - cauza care face obiectul judecății să se afle în competența legală a unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al unei curți de apel sau al unui tribunal învestit să soluționeze cauza; - ivirea unei chestiuni de drept de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată; - chestiunea de drept identificată să prezinte caracter de noutate; - Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat asupra acesteia și nici să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

Procedând la verificarea sesizării prezente din perspectiva îndeplinirii în mod cumulativ a condițiilor menționate, Înalta Curte de Casație și Justiție reține că primele două condiții sunt îndeplinite.

Astfel, instanța de trimitere este Curtea de Apel Cluj, aceasta făcând parte din categoriile de entități cărora art. 519 din Codul de procedură civilă le conferă dreptul de a declanșa procedura pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

Instanța menționată este învestită cu soluționarea căii de atac a recursului, într-un litigiu de contencios administrativ judecat în primă instanță de tribunal, iar hotărârea ce urmează a o pronunța va fi definitivă în sensul prevederilor art. 634 alin. (1) pct. 5 din Codul de procedură civilă.

Cerința referitoare la legătura de dependență între, pe de o parte, problema în privința căreia se solicită a se da o dezlegare de principiu și, pe de altă parte, soluționarea pe fond a pricinii în cadrul căreia s-a formulat sesizarea este, de asemenea, îndeplinită. Aspectele litigioase invocate prin recursul asupra căruia are a se pronunța titularul sesizării fac necesar a se tranșa - în cadrul unei acțiuni prin care se tinde la valorificarea unor drepturi de natură salarială fundamentate pe prevederile Hotărârii Guvernului nr. 1.086/2004 (act normativ nepublicat în Monitorul Oficial al României, Partea I) - cu privire la efectele pe care publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I, a Hotărârii Guvernului nr. 582/2015 le-a produs asupra momentului începerii cursului prescripției dreptului la acțiune, în sensul de a se stabili, potrivit art. 2.523 teza a doua din Codul civil, dacă reclamantul trebuia să cunoască nașterea dreptului patrimonial pretins ca urmare a normei de trimitere incluse în prevederile Hotărârii Guvernului nr. 582/2015, referitoare la beneficiul diurnei și cazării, astfel cum acesta rezultă din aplicarea Hotărârii Guvernului nr. 1.086/2004.

Distinct de această legătură existentă între aspectele antrenate de litigiul ce se află pe rolul instanței de trimitere și problema enunțată prin actul de sesizare, este necesar a se determina dacă aceasta din urmă reprezintă o chestiune de drept, și, în măsura în care are această fizionomie juridică, dacă ar avea un nivel de dificultate îndeajuns de ridicat încât să necesite intervenția instanței supreme spre a-i da o dezlegare.

Procedând la verificarea primului aspect, anume dacă întrebarea formulată are natura unei probleme de drept, se reține că, potrivit art. 2.523 teza a doua din Codul civil: "Prescripția începe să curgă de la data când titularul dreptului la acțiune (...), după împrejurări, trebuia să cunoască nașterea lui".

Reiese cu evidență, din conținutul normei juridice enunțate, că determinarea momentului la care titularul dreptului la acțiune trebuia să cunoască nașterea dreptului subiectiv reclamat se face după împrejurări, aceasta însemnând că, de la caz la caz, este necesar să se verifice dacă și în ce măsură titularul dreptului concret pretins trebuia să cunoască faptul că dreptul său la acțiune a luat naștere.

În condițiile în care legea nu instituie reguli după care să se procedeze la evaluarea capacității unei persoane de a cunoaște nașterea dreptului prescriptibil și nici repere orientative pentru o asemenea evaluare, concluzia care se poate deduce este aceea că legiuitorul a lăsat judecătorului deplina putere de a aprecia, în fiecare dintre situațiile particulare ce formează obiectul unei proceduri judiciare contencioase, dacă părțile interesate demonstrează că a fost manifestată o conduită rezonabil de diligentă spre a se cunoaște existența dreptului subiectiv în coordonate adecvate pentru a fi exercitată o acțiune în justiție validă.

Or, o asemenea evaluare poate fi realizată în modalitatea specifică fiecărei proceduri judiciare contencioase, și anume analizând probatoriul pe care părțile pot să îl furnizeze - corespunzător poziției procesuale adoptate și obligației ce rezultă din art. 10 alin. (1) din Codul de procedură civilă, conform căruia "Părțile au obligația (...) să-și probeze pretențiile și apărările, să contribuie la desfășurarea fără întârziere a procesului, urmărind, tot astfel, finalizarea acestuia" - spre a justifica încadrarea ori neîncadrarea demersului judiciar al reclamantului în termenul de prescripție.

Prin urmare, din conținutul regulii generale consacrate cu valoare de principiu în art. 2.523 din Codul civil trebuie desprinsă concluzia că, pentru stabilirea momentului obiectiv care marchează începutul termenului de prescripție, se impune verificarea unor aspecte de fapt ale litigiului în care se ivește o atare problemă.

Relaționarea pe care instanța de trimitere a făcut-o între prevederile art. 2.523 din Codul civil, pe de o parte, și prevederile Hotărârii Guvernului nr. 582/2015 și ale Hotărârii Guvernului nr. 1.086/2004, pe de altă parte, nu este de natură să conducă la o concluzie diferită de cea expusă în precedent pentru că menționatele hotărâri de Guvern nu conțin vreo dispoziție derogatorie de la regulile generale ale prescripției extinctive, după cum nu conțin vreo dispoziție neclară ori lacunară referitoare la aceeași materie a prescripției. Trimiterea pe care Hotărârea Guvernului nr. 582/2015 o face la drepturile de natură salarială reglementate prin Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004 și împrejurarea că acest din urmă act normativ nu a fost publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, constituie repere obiective care se cer a fi avute în vedere în demersul de evaluare a conduitei reclamantului, respectiv a diligenței pe care acesta trebuia să o manifeste spre a cunoaște nașterea dreptului litigios.

Se impune a fi menționat și că nepublicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I, a Hotărârii Guvernului nr. 1.086/2004 are ca aparentă justificare faptul că aceasta reprezintă un act normativ ce reglementează drepturi și obligații specifice unor raporturi juridice generate de participarea forțelor armate la misiuni în afara teritoriului statului român și, din acest motiv, se circumscrie excepției permise de teza finală a art. 108 alin. (4) din Constituție și de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 24/2000. În cadrul procedurii pendinte, analiza va avea ca premisă regularitatea acestei calificări a respectivului act normativ și, implicit, a caracterului de a fi nesusceptibil de publicare în Monitorul Oficial al României, Partea I, prin actul de sesizare nefiind evidențiată vreo problemă de interpretare din această perspectivă.

Astfel, deși din principiul general de drept "nemo censetur ignorare legem" decurge prezumția de cunoaștere a legii, aceasta nu poate opera în privința Hotărârii Guvernului nr. 1.086/2004 pentru că prezumția este într-o necesară și directă relație cu aducerea la cunoștință a actului normativ prin publicare în Monitorul Oficial al României, Partea I. Neavând regimul juridic de act normativ publicat pe această cale căreia legiuitorul, prin art. 108 alin. (4) din Constituție și art. 11 din Legea nr. 24/2000, îi conferă valoarea de unică sursă de aducere la cunoștința generală a informațiilor privind conținutul actelor normative, în privința hotărârii de Guvern în discuție nu poate opera prezumția de cunoaștere menționată anterior.

Pe de altă parte, trebuie avut în vedere faptul că nici în lege, nici în principiile generale de drept consacrate doctrinar și jurisprudențial nu se regăsește suportul necesar spre a deduce o prezumție legală de necunoaștere a legii în cazul în care este vorba de textul unui act normativ nepublicat în modalitatea specifică menționată anterior. O asemenea reglementare trebuie privită ca orice act juridic care produce efecte față de destinatarii drepturilor și obligațiilor pe care le instituie, iar în situațiile în care se ivesc litigii cu privire la aceste drepturi și obligații se impune a se verifica în concret dacă respectivii destinatari au avut acces la informații suficiente spre a lua cunoștință de conținutul actului ce li se adresează.

Așadar, este necesar a se stabili, în fiecare litigiu în parte, dacă și în ce măsură destinatarul unui act normativ nepublicat a avut posibilitatea de a afla despre existența lui, spre a solicita să i se asigure accesul la textul respectivului act și dacă acesta a fost împiedicat să cunoască reglementările relevante, în pofida demersurilor utile și adecvate pe care le-a întreprins pentru o atare finalitate. Într-un context particular precum cel din litigiul aflat pe rolul instanței de trimitere trebuie verificat și dacă regulile de funcționare internă ale instituției deținătoare obligă la informarea persoanei interesate cu privire la conținutul actului normativ nepublicat care privește statutul său profesional, ținându-se cont inclusiv de încadrarea sau neîncadrarea acestui act în categoria celor secretizate.

Astfel, în cadrul litigiului în care a fost formulată sesizarea pendinte, problema identificată de instanța de trimitere nu constituie o chestiune de drept, care să aibă potențialul de a fi soluționată în procedura de excepție reglementată prin art. 519 din Codul de procedură civilă. Titularul sesizării trebuie să decidă dacă împrejurările de fapt ale speței relevă că reclamantul a făcut demersuri utile și adecvate pentru a cunoaște dreptul conferit de Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004 de a primi diurna în valută și sumele destinate facilitării relațiilor cu familia, cunoaștere care să fi fost îndeajuns de cuprinzătoare pentru a formula o acțiune în pretenții al cărei obiect să fie pentru instanță determinat ori determinabil. Or, un asemenea demers decizional este unul care ține exclusiv de aplicarea legii în speța concretă și nicidecum unul care să reliefeze un cadru normativ neclar, lacunar ori conținând reglementări contradictorii.

În acest context este util a fi observat că din jurisprudența ce a fost comunicată instanței supreme - în cadrul demersului uzual de consultare a instanțelor judecătorești cu privire la chestiunea ce formează obiectul prezentei sesizări - se poate constata că, în litigii similare, instanțele de fond au realizat o analiză complexă a probelor, incluzând și clauzele din contractele pe care părțile reclamante le-au încheiat premergător plecării lor în misiuni de natura celor la care se referă prevederile Hotărârii Guvernului nr. 1.086/2004, și au stabilit în urma acestui demers analitic dacă reclamanții din respectivele procese trebuiau sau nu să cunoască nașterea dreptului la despăgubire.

Înalta Curte de Casație și Justiție reține că însăși argumentarea celor două ipoteze de interpretare pe care instanța de trimitere le-a evocat ca posibile răspunsuri la întrebarea formulată prefigurează situații de fapt, și anume: o primă situație în care s-ar aprecia că reclamantul trebuia să cunoască existența dreptului litigios din perspectiva împrejurării că el este conferit printr-un act normativ nepublicat (Hotărârea Guvernului 1.086/2004) și că un alt act normativ publicat ulterior descrie în mod insuficient dreptul litigios concomitent cu trimiterea către incidența actului nepublicat în Monitorul Oficial al României, Partea I; o a doua situație în care norma de trimitere conținută în actul normativ publicat ulterior ar putea fi apreciată ca o împrejurare suficientă spre a se concluziona că reclamantul trebuia să cunoască existența dreptului litigios.

În mod neîndoielnic, ambele ipoteze prefigurate astfel de instanța de trimitere implică aprecieri punctuale, particularizate în raport cu situația reclamantului din fiecare proces pentru că - așa cum s-a reținut în precedent - legiuitorul a stabilit explicit, prin art. 2.523 teza a doua din Codul civil, că este necesar a se determina "după împrejurări" situația în care titularul dreptului