ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, Decizia nr. 72/2021

Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept competent să judece sesizarea ce formează obiectul Dosarului nr. 2.131/1/2021 este legal constituit conform dispozițiilor art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă și ale art. 37 din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, republicat, cu completările ulterioare.

Ședința este prezidată de doamna judecător Gabriela Elena Bogasiu, vicepreședintele Înaltei Curți de Casație și Justiție.

La ședința de judecată participă doamna Ileana Peligrad, magistrat-asistent, desemnată în conformitate cu dispozițiile art. 38 din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, republicat, cu completările ulterioare.

Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat în examinare sesizarea formulată de Curtea de Apel Ploiești - Secția de contencios administrativ și fiscal în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarea chestiune de drept:

Magistratul-asistent învederează că, la dosarul cauzei, au fost depuse raportul întocmit, comunicat părților, și punctele de vedere ale acestora.

Președintele completului, constatând că nu mai sunt alte completări, chestiuni de invocat sau întrebări de formulat din partea membrilor completului, a declarat dezbaterile închise, iar completul de judecată a rămas în pronunțare.

Curtea de Apel Ploiești - Secția de contencios administrativ și fiscal a dispus, prin Încheierea din 8 iunie 2021, pronunțată în Dosarul nr. 18.070/3/2020, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în baza art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la chestiunea de drept menționată.

Cererea de pronunțare a hotărârii prealabile a fost înregistrată pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție cu nr. 2.131/1/2021.

Legea nr. 46/2008 - Codul silvic, republicată, cu modificările și completările ulterioare, denumită în continuare Legea nr. 46/2008 - Codul silvic.

Legea nr. 234/2019 pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 59/2000 privind Statutul personalului silvic, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1004 din 13 decembrie 2019, denumită în continuare Legea nr. 234/2019

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului București la 3 februarie 2020 cu nr. 18.070/3/2020, reclamantul A a solicitat, în contradictoriu cu pârâții B și C, obligarea pârâților la acordarea indemnizației de grad pentru trecut, prin raportare la ultimii trei ani, în temeiul art. 127 din Legea nr. 46/2008 - Codul silvic; acordarea indemnizației de grad profesional și pentru viitor până la încetarea raportului de muncă; acordarea de daune-interese moratorii sub forma dobânzii legale până la încasarea efectivă a sumelor datorate, în temeiul art. 1.535 din Codul civil, și constatarea nelegalității răspunsurilor la plângerile prealabile emise de către B și C.

Tribunalul București, prin Sentința civilă nr. 3.243 din 23 iulie 2020, a admis excepția necompetenței teritoriale și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului Prahova - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Prin Sentința civilă nr. 1.155 din 19 noiembrie 2020, Tribunalul Prahova - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis, în parte, acțiunea, a obligat pârâții să acorde reclamantului drepturile salariale reprezentate de indemnizația de grad profesional, pentru viitor, precum și pentru trecut pentru ultimii trei ani și să plătească reclamantului dobânda legală aferentă drepturilor salariale reprezentate de indemnizația de grad profesional calculată până la data plății efective, respingând în rest cererea de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

În motivare s-a reținut că, deși prin dispozițiile menționate s-a prevăzut acordarea indemnizației de grad prin hotărâre a Guvernului, nu a fost emis un astfel de act, până în anul 2019, când, prin art. I pct. 17 [corespunzător art. 22 alin. (3)-(6) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 59/2000] din Legea nr. 234/2019, s-a prevăzut că

Din probatoriul administrat în cauză nu rezultă că pârâții ar fi acordat reclamantului indemnizația de grad solicitată prin cererea de chemare în judecată, deși aveau această obligație legală încă din anul 2017, conform prevederilor art. 120 alin. (4) din Legea nr. 46/2008 - Codul silvic.

Deși legea menționată a prevăzut temeiul legal primar pentru adoptarea hotărârii Guvernului prin care să se stabilească indemnizațiile aferente gradelor profesionale pentru personalul silvic din cadrul autorității publice centrale care răspunde de silvicultură și subunitățile teritoriale ale acesteia, conform prevederilor art. 108 alin. (2) din Constituția României și ale art. 42 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare (denumită în continuare Legea nr. 24/2000), pârâtul B nu și-a îndeplinit obligația legală, conform art. 5 alin. (2) din Legea nr. 24/2000, de a iniția și a supune spre aprobare Guvernului hotărârea de stabilire a indemnizațiilor de grad menționate.

De asemenea, nici după ce această indemnizație a fost reglementată doar la nivel primar, prin Legea nr. 234/2019, pârâții nu au acordat-o, iar prin întâmpinarea formulată, pârâta C a invocat faptul că ordonatorul principal de credite nu a alocat sumele necesare pentru plata indemnizației de grad.

Având în vedere că indemnizația de grad profesional a fost prevăzută de lege a fi acordată personalului silvic din care face parte și reclamantul, iar pârâții nu au întreprins demersurile necesare și nu au acordat efectiv această indemnizație, tribunalul a apreciat acțiunea ca fiind întemeiată.

Împotriva acestei sentințe au declarat recursuri pârâții B și C, criticând-o pentru nelegalitate, solicitând admiterea acestora și casarea hotărârii, cu consecința respingerii cererii de chemare în judecată.

În cadrul soluționării căii de atac s-a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la chestiunea de drept ce face obiectul prezentei sesizări.

Prin încheierea de sesizare, instanța de trimitere a constatat îndeplinirea condițiilor de admisibilitate prevăzute cumulativ în art. 519 din Codul de procedură civilă.

Astfel, litigiul în legătură cu care a fost formulată sesizarea este în curs de judecată, cererea fiind adresată Curții de Apel Ploiești - Secția de contencios administrativ și fiscal, instanță învestită cu soluționarea căii de atac a recursului, urmând să soluționeze cauza în ultimă instanță, prin pronunțarea unei hotărâri judecătorești care este definitivă.

De asemenea, cauza care face obiectul judecății în recurs se află în competența legală a unui complet de judecată al Curții de Apel Ploiești, învestit să o soluționeze; litigiul a fost soluționat, în primă instanță, de către Tribunalul Prahova - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ceea ce conferă competență Curții de Apel Ploiești să judece în ultimă instanță calea de atac exercitată.

Este îndeplinită și condiția referitoare la relația dintre dezlegarea dată chestiunii de drept și soluționarea pe fond a cauzei, astfel cum a fost interpretată această condiție. Astfel, interpretarea ce urmează să fie dată de către instanța supremă vizează direct fondul cauzei prin prisma cererii reclamantului de a i se acorda aceste drepturi și pentru perioada anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 234/2019.

Pentru a putea face obiectul sesizării instanței supreme, chestiunea de drept trebuie să fie veritabilă, putându-se concretiza în următoarele probleme: modalități diferite de interpretare a unui text de lege, textul este incomplet (nu acoperă toate situațiile de facto), există sincope în corelarea cu celelalte dispoziții legale în vigoare sau a devenit caduc.

Mai mult, nu este suficientă formularea unei simple întrebări privitoare la interpretarea unui text de lege, ci este obligatoriu a se indica în concret ce neclarități împiedică aplicarea acestuia.

Referitor la aspectul ca asupra problemei să nu fi statuat Înalta Curte de Casație și Justiție, în doctrină s-a subliniat importanța distingerii asupra contextului în care s-a pronunțat aceasta, în sensul că pronunțarea asupra unei chestiuni de drept printr-o decizie de speță nu poate echivala cu o "statuare", întrucât există premisele ca mai multe completuri ale instanței supreme să dea soluții diferite în legătură cu aceeași problemă. Ca atare, pentru a fi îndeplinită condiția, se impune ca dezlegarea dată chestiunii de drept să nu fi fost deja tranșată printr-o altă hotărâre prealabilă sau printr-un recurs în interesul legii.

Per a contrario, în ipoteza în care instanța supremă a pronunțat în privința problemei de drept un număr însemnat de decizii de speță, care să indice existența unei jurisprudențe constante, este improbabilă îndeplinirea condiției privind lipsa statuării și, în cele mai multe cazuri, și cea a noutății.

Opinia instanței de sesizare este în sensul celor reținute de către tribunal, Curtea de Apel Ploiești apreciind că se impune acordarea drepturilor solicitate, "omisiunea organului executiv de a transpune în legislația secundară dispozițiile puterii legislative nefiind aptă a dezavua un drept recunoscut prin legea primară".

În opinia intimatului, sesizarea întrunește cumulativ condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă.

Din punctele de vedere și jurisprudența înaintate de curțile de apel (cele mai multe fiind ulterioare Legii nr. 234/2019) s-au conturat următoarele interpretări ale problemei de drept ce formează obiectul sesizării:

Ministerul Public, prin Adresa nr. 1.387/C/3.619/III-5/2021 din 19 august 2021, a arătat că, la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil, nu se verifică, în prezent, practică judiciară, în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii în problema de drept ce formează obiectul prezentei sesizări.

La nivelul Înaltei Curți de Casație și Justiție prezintă relevanță Decizia nr. 20 din 21 septembrie 2009, pronunțată în Dosarul nr. 9/1/2009 și publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 880 din 16 decembrie 2009, și Decizia nr. 7 din 12 aprilie 2021, pronunțată în Dosarul nr. 280/1/2021 și publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 590 din 11 iunie 2021.

Curtea Constituțională nu a pronunțat decizii cu privire la problema de drept ce face obiectul prezentei sesizări.

Prin raportul întocmit conform art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă s-a apreciat că, în interpretarea art. 120 alin. (4) din Legea nr. 46/2008 - Codul silvic, personalul silvic nu beneficiază de indemnizația de grad profesional în absența elaborării unor acte normative care să reglementeze modalitatea de stabilire, în concret, a acestui drept salarial.

Potrivit dispozițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, "Dacă, în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată".

Din cuprinsul acestei prevederi legale rezultă următoarele condiții de admisibilitate a sesizării:

În speță, sesizarea a fost formulată de un complet al unei curți de apel învestit cu soluționarea pricinii în ultimă instanță.

În ceea ce privește noutatea problemei de drept se constată că, deși se solicită interpretarea unui act normativ adoptat în anul 2008, litigiile în legătură cu interpretarea și aplicarea acestuia sunt de dată recentă, rezultând, din materialele înaintate de instanțele care și-au exprimat punctul de vedere cu privire la problema de drept supusă dezlegării, că astfel de litigii au fost inițiate, preponderent, după anul 2019, ulterior adoptării Legii nr. 234/2019.

De asemenea se constată că problema de drept ce se solicită a fi dezlegată nu face și nu a făcut obiectul unei hotărâri prealabile sau al unui recurs în interesul legii.

Referitor la caracterul esențial al chestiunii de drept, instanța de trimitere a justificat necesitatea formulării întrebării, arătând că "interpretarea ce urmează să fie dată de către instanța supremă vizează direct fondul cauzei prin prisma cererii reclamantului de a i se acorda aceste drepturi și pentru perioada anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 234/2019".

În formularea întrebării, însă, instanța de trimitere a preluat, în bloc, categoriile de acte normative la care face referire art. 115 din Legea nr. 46/2008 - Codul silvic, adăugând și hotărârea Guvernului menționată de art. 120 alin. (4), fără a justifica relevanța, pentru speță, a fiecăruia dintre respectivele acte, unele, cum ar fi ghidurile de bune practici, fiind în mod vădit străine de problema indemnizației aferente gradelor profesionale.

Instanța de trimitere urmărește, în realitate, să obțină o interpretare a art. 120 alin. (4) din Legea nr. 46/2008 - Codul silvic în sensul de a ști dacă personalul silvic beneficiază de indemnizația de grad profesional în absența elaborării unor acte normative care să reglementeze modalitatea de stabilire, în concret, a acestui drept salarial.

Astfel reformulată, întrebarea prezintă un interes vădit pentru soluționarea fondului pricinii, în condițiile în care, așa cum a menționat și instanța de trimitere, reclamantul a solicitat să i se acorde acest drept salarial și pentru perioada anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 234/2019, în limitele termenului de prescripție, perioadă în care temeiul de drept pentru solicitarea indemnizației era exclusiv art. 120 alin. (4) din Legea nr. 46/2008 - Codul silvic, neexistând o normă legală care să permită stabilirea cuantumului acestui drept salarial.

În concluzie, este îndeplinită condiția privind caracterul esențial al întrebării.

În fine, în această formulare întrebarea ridică o problemă de drept al cărei grad de dificultate justifică declanșarea mecanismului reglementat de art. 519 din Codul de procedură civilă, legislația incidentă fiind imprecisă în condițiile în care, pe de o parte, se reglementează prin lege o indemnizație aferentă gradului profesional, dar, pe de altă parte, nu este elaborată o legislație secundară care să permită cuantificarea și stabilirea în mod concret a acestui drept salarial.

Cu privire la fondul sesizării se constată că Înalta Curte de Casație și Justiție s-a mai pronunțat anterior, prin Decizia nr. 20 din 21 septembrie 2009 dată în soluționarea unui recurs în interesul legii, cu privire la o situație normativă similară.

Astfel, în cadrul respectivei proceduri, instanța supremă s-a pronunțat cu privire la interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 31 alin. (1) lit. c) și d) din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare, referitoare la posibilitatea acordării și cuantificării drepturilor bănești reprezentând suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare, statuând în sensul că "în lipsa unei cuantificări legale nu se pot acorda pe cale judecătorească drepturile salariale constând în suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare".

În considerentele hotărârii s-au arătat următoarele:

Raționamentul expus mai sus este pe deplin aplicabil și în speța de față în condițiile în care, până la adoptarea Legii nr. 234/2019, nu a existat un cadru normativ care să stabilească cuantumul indemnizației aferente gradului profesional sau criteriile pe baza cărora să poată fi calculat un astfel de spor salarial. Este vorba, și în acest caz, cel mult de o intenție a legiuitorului de acordare a unui asemenea drept, intenție care, în lipsa unui cadru funcțional de acordare a sporului, nu a condus la nașterea unui veritabil drept de creanță.

Acordarea acestui drept pentru perioada anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 234/2019 s-ar face fie prin pronunțarea unor hotărâri imposibil de executat din cauza neindicării cuantumului obligației, fie prin stabilirea de către instanțe a acestui cuantum, cu depășirea competenței puterii judecătorești.

În speță, nu este posibilă nici extinderea, pentru trecut, a criteriilor de calcul reglementate prin Legea nr. 234/2019, întrucât, așa cum statuează art. 15 alin. (2) din Constituția României (principiul fiind preluat și de art. 6 din Codul civil): "Legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile". În condițiile în care dreptul de creanță nu era născut anterior intrării în vigoare a Legii nr. 234/2019 din cauza lipsei cadrului normativ necesar pentru cuantificarea lui, el nu se putea naște retroactiv în momentul adoptării legii noi.

Considerentele de mai sus nu intră în contradicție cu cele statuate prin Decizia nr. 7 din 12 aprilie 2021, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii cu privire la interpretarea art. 120 alin. (5) din Legea nr. 46/2008 - Codul silvic, întrucât, spre deosebire de indemnizația aferentă gradului profesional, reglementată de art. 120 alin. (4) din Legea nr. 46/2008 - Codul silvic, pentru care nu existau, anterior intrării în vigoare a Legii nr. 234/2019, norme care să permită cuantificarea dreptului salarial, în ceea ce privește sporul de risc care face obiectul de reglementare al art. 120 alin. (5) din același act normativ legiuitorul a prevăzut în mod explicit modalitatea de calcul, precizând că acest spor este în cuantum de "25% din salariul de bază".

Or, tocmai posibilitatea cuantificării sporului a constituit temeiul interpretării pe care instanța supremă a dat-o prevederilor art. 120 alin. (5) din Legea nr. 46/2008 - Codul silvic, în Decizia nr. 7/2021 arătându-se că: "în acord cu prima orientare jurisprudențială și cu punctul de vedere al procurorului general, Înalta Curte de Casație și Justiție reține că normele legale în vigoare oferă suficiente elemente pentru determinarea și acordarea sporului de risc prevăzut de art. 120 alin. (5) din Codul silvic."

Nu se poate vorbi nici de încălcarea prevederilor art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, întrucât, în lipsa unor criterii de cuantificare a dreptului salarial, nu se poate vorbi de un bun în sensul Curții Europene a Drepturilor Omului și nici de o speranță legitimă, așa cum a fost ea definită în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului.

În același sens s-a statuat și prin Decizia nr. 20/2009 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, reținându-se că:

Această soluție a fost confirmată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului care, prin hotărârea pronunțată în Cauza Zelca și alții c. României, a statuat că: "În prezenta cauză, nu se poate considera că pretinsele drepturi salariale ale reclamanților au un temei suficient în jurisprudența internă, având în vedere că interpretarea instanțelor în această privință a fost divergentă. În plus, hotărârea Înaltei Curți din 21 septembrie 2009 pronunțată în recursul în interesul legii, care a pus capăt divergențelor în această privință, a confirmat că funcționarii publici nu aveau dreptul la sporurile pretinse, interpretare care, ulterior, a determinat curtea de apel să respingă capetele de cerere ale reclamanților. Rezultă că reclamanții nu aveau un «bun» în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1."

Același trebuie să fie raționamentul și în speța de față, întrucât art. 120 alin. (4) din Legea nr. 46/2008 - Codul silvic nu oferă o bază legală suficientă pentru acordarea indemnizației aferente gradelor profesionale în condițiile în care nu oferă criterii pentru cuantificarea acesteia.