ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, Decizia nr. 42/2023

Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept competent să judece sesizarea ce formează obiectul Dosarului nr. 683/1/2023 este legal constituit conform dispozițiilor art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă și ale art. 35 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, aprobat prin Hotărârea Colegiului de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 20/2023 (Regulamentul).

Ședința este prezidată de doamna judecător Gabriela Elena Bogasiu, vicepreședintele delegat al Înaltei Curți de Casație și Justiție.

La ședința de judecată participă doamna Ileana Peligrad, magistrat-asistent, desemnată în conformitate cu dispozițiile art. 36 din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat în examinare sesizarea formulată de Curtea de Apel Suceava - Secția de contencios administrativ și fiscal în vederea lămuririi următoarelor probleme de drept: a) dacă, în interpretarea art. 25 teza a II-a din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 59/2000, se poate considera că dreptul la acordarea indemnizației lunare neimpozabile în cuantum de 30% din salariul mediu brut pe economie este suficient de bine determinat în lipsa elaborării unui regulament sau unor norme metodologice referitoare la condițiile și criteriile de acordare a locuințelor de serviciu pentru personalul silvic; b) dacă, în interpretarea și aplicarea art. 25 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 59/2000, sintagma "în localitatea în care își desfășoară activitatea" se referă la localitatea în care se află sediul instituției angajatoare sau se raportează la competența teritorială de desfășurare a activității conform atribuțiilor de serviciu, având în vedere că personalul silvic angajat al gărzii forestiere asigură respectarea legislației în domeniul silvic pe raza județului.

Magistratul-asistent învederează că, la dosarul cauzei, au fost depuse raportul întocmit de judecătorii-raportori, ce a fost comunicat părților, conform dispozițiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, și punctul de vedere din partea pârâtei.

Președintele completului, doamna judecător Gabriela Elena Bogasiu, constatând că nu mai sunt alte completări, chestiuni de invocat sau întrebări de formulat din partea membrilor completului, a declarat dezbaterile închise, iar completul de judecată a rămas în pronunțare. ÎNALTA CURTE, deliberând asupra chestiunilor de drept cu care a fost sesizată, a constatat următoarele: I. Titularul și obiectul sesizării

Curtea de Apel Suceava - Secția de contencios administrativ și fiscal, prin încheierea de la 21 februarie 2023, a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în baza art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la chestiunile de drept anterior menționate.

Cauza a fost înregistrată pe rolul instanței supreme cu nr. 683/1/2023. II. Normele de drept intern incidente

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 59/2000 privind Statutul personalului silvic, cu modificările și completările ulterioare, denumită, în continuare, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 59/2000: " Art. 25. - Personalul silvic care nu deține locuință personală în localitatea în care își desfășoară activitatea beneficiază de locuință de serviciu, de protocol sau de intervenție, după caz. În cazul în care acest lucru nu este posibil, personalul silvic beneficiază de o indemnizație lunară neimpozabilă în cuantum de 30% din salariul mediu brut pe economie. "

Prezintă relevanță în analiza chestiunii de drept și dispozițiile art. 2 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 59/2000: " Personalul silvic își poate desfășura activitatea, după caz, în: a) autoritatea publică centrală care răspunde de silvicultură și de vânătoare, precum și în structurile teritoriale de specialitate ale acesteia; b) structurile administratorilor fondului forestier proprietate publică a statului și bazele experimentale; c) ocoalele silvice de regim; d) structurile silvice de rang superior prevăzute la art. 13 din Legea nr. 46/2008 - Codul silvic, republicată, cu modificările și completările ulterioare; e) structurile de gestionare a faunei cinegetice; f) administrațiile ariilor naturale protejate; g) forurile științifice, institutele/unitățile de cercetare științifică, inginerie și dezvoltare tehnologică în silvicultură; h) unitățile/instituțiile de învățământ care școlarizează în domeniul silvicultură; i) organizațiile și asociațiile sindicale și profesionale din domeniul silvicultură; j) unitățile de management al proiectului/unitățile de implementare a proiectului aferente domeniului silvicultură, indiferent de sursa/programul de finanțare; k) persoanele juridice de drept public care au în proprietate fond forestier; l) persoanele juridice și fizice atestate/autorizate, în condițiile legii, să desfășoare activități și/sau să presteze servicii în domeniul silvicultură; m) organizațiile nonguvernamentale care au în obiectul de activitate conservarea și dezvoltarea fondului forestier național și/sau a fondului cinegetic național; n) unitățile și subunitățile din structurile administratorului fondului forestier proprietate publică a statului care gestionează activitățile de creștere, exploatare și ameliorare a cabalinelor de rasă din patrimoniul statului." III. Expunerea succintă a procesului

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Tribunalului Suceava - Secția de contencios administrativ și fiscal la 26 ianuarie 2022, cu nr. 222/86/2022, reclamantul A a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Garda forestieră, obligarea acesteia la plata pe viitor a indemnizației în cuantum de 30% din salariul mediu brut pe economie, prevăzută de art. 25 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 59/2000, și a sumelor cheltuite cu deplasarea către și de la serviciu, respectiv indemnizația în cuantum de 30% din salariul mediu brut pe economie, prevăzută de același act normativ, pentru perioada de la intrarea în vigoare a actului normativ și până la zi, actualizată la data plății cu dobânda legală și cu indicele de inflație, obligarea pârâtei la acordarea unui volum de 6 mc lemn fasonat de foc, anual și gratuit, în conformitate cu prevederile art. 33 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 59/2000, a diferenței de 1 mc lemn fasonat de foc anual, începând cu anul 2007 și până la zi, și obligarea pârâtei la restituirea sumelor reținute pe statul de plată, ca urmare a acordării anual a unui volum de 5 mc lemn fasonat de foc pentru încălzirea locuinței.

Tribunalul Suceava - Secția de contencios administrativ și fiscal, prin Sentința nr. 432 din 9 iunie 2022, a admis în parte acțiunea, a obligat pârâta să plătească reclamantului indemnizația prevăzută de art. 25 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 59/2000, începând cu 17 decembrie 2019, actualizată la data plății, precum și dobânda legală la sumele cuvenite corespunzătoare dreptului salarial recunoscut, calculată începând cu 17 decembrie 2019 și până la data plății efective, și să acorde reclamantului pentru perioada 2019-2021 diferența de 1 mc lemn fasonat de foc anual și a respins, în rest, acțiunea ca nefondată.

În motivare, cu privire la problemele de drept ce fac obiectul sesizării, s-a reținut că reclamantul face parte din categoria personalului silvic cu statut de funcționar public, fără a deține locuință personală în localitatea Suceava, unde trebuia să își îndeplinească obligațiile de serviciu.

Deși nu este stabilit prin Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, denumită, în continuare, Legea-cadru nr. 153/2017, totuși dreptul salarial (indemnizația prevăzută de art. 25 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 59/2000) este prevăzut prin actul normativ special, care reglementează statutul personalului silvic ce se încadrează în funcția publică, fiind un drept propriu, specific acestei categorii profesionale, neputându-se susține că nu ar exista temei pentru acordarea sa. Omisiunea reglementării sale prin legea generală a salarizării unice nu poate reprezenta un caz de abrogare tacită, întrucât aceste prevederi fac parte din fondul legislației active, dispozițiile invocate de reclamant fiind modificate prin art. I pct. 20 din Legea nr. 234/2019 pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 59/2000 privind Statutul personalului silvic, act normativ ulterior salarizării personalului plătit din fonduri bugetare, înscriind voința legiuitorului de recunoaștere în continuare a dreptului.

Prin urmare, de vreme ce beneficiul salarial este recunoscut prin lege, iar plata nu este amânată prin existența altor dispoziții legale, reclamantul are dreptul la recunoașterea și acordarea indemnizației, condițiile fiind îndeplinite, refuzul pârâtei exercitându-se abuziv, cu vătămarea dreptului reclamantului.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâta, arătând că hotărârea atacată a fost pronunțată cu aplicarea greșită a normelor de drept material care reglementează funcția publică specială, respectiv art. 380 și 382 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, denumită, în continuare, Codul administrativ, și art. 1 alin. (3), art. 44 alin. (1), art. 7 lit. m) și art. 42 alin. (1) din Legea-cadru nr. 153/2017.

Astfel, s-a susținut că personalul silvic angajat al Gărzii Forestiere Suceava, inclusiv reclamantul, nu are statut special și nu se încadrează în prevederile art. 380 și 382 din Codul administrativ, unde sunt definite activitățile cu caracter special care implică exercitarea prerogativelor de putere publică și unde se stabilește că, prin statute speciale, se reglementează drepturi, îndatoriri, incompatibilități specifice și categoriile de personal bugetar cărora nu li se aplică prevederile privind funcționarii publici.

Actele normative al căror obiect de reglementare îl reprezintă regimul silvic și statutul personalului silvic nu întrunesc condițiile impuse de legiuitor și nu pot fi considerate legi speciale în domeniul drepturilor salariale sau conexe acestora.

Totodată, condiția substanțială de acordare a indemnizației, respectiv desfășurarea activității într-o localitate unde solicitantul nu deține locuință personală și nu beneficiază de locuință de serviciu, de protocol sau de intervenție, nu este îndeplinită, limitele fizice în care își desfășoară activitatea reclamantul fiind cele ale județului Suceava, județ în care reclamantul deține locuință personală.

Acordarea acestor drepturi personalului silvic, pe lângă faptul că ar încălca prevederile și principiile pe care se bazează sistemul de salarizare bugetar, conduce și la depășirea limitei maxime a sporurilor prevăzute de lege, încălcare care se sancționează cu atragerea răspunderii disciplinare sau patrimoniale a persoanelor vinovate.

În cadrul soluționării recursului, s-a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la chestiunile de drept ce fac obiectul prezentei sesizări și suspendarea judecării cauzei. IV. Motivele de admisibilitate reținute de titularul sesizării

În speță, dificultatea de interpretare vizează dispozițiile art. 25 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 59/2000, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 234/2019, conform cărora "Personalul silvic care nu deține locuință personală în localitatea în care își desfășoară activitatea beneficiază de locuință de serviciu, de protocol sau de intervenție, după caz. În cazul în care acest lucru nu este posibil, personalul silvic beneficiază de o indemnizație lunară neimpozabilă în cuantum de 30% din salariul mediu brut pe economie".

Sesizarea a fost pusă în discuție din oficiu cu prilejul soluționării mai multor dosare aflate în recurs pe rolul Curții de Apel Suceava, ce se înscriu într-o serie de litigii ivite între pârâtă și angajații săi.

Însă, sub acest aspect, urmează a fi avute în vedere limitele învestirii instanțelor judecătorești care, în cauzele soluționate anterior, au fost sesizate pentru a se pronunța asupra unor aspecte diferite de cele care creează dificultățile prezente de interpretare a legii.

În primele dosare înregistrate pe rolul Tribunalului Suceava, pârâta s-a apărat sumar, invocând, în esență, argumente extrinseci dispoziției legale. S-a motivat că art. 25 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 59/2000 nu este în vigoare, fiind abrogat tacit sau a devenit inaplicabil conform Legii-cadru nr. 153/2017 și Codului administrativ, că nu există sume alocate de la bugetul de stat cu afectațiunea pretinsă, iar instituția nu dispune de surse proprii de finanțare pentru a suporta alte cheltuieli cu personalul în afara celor prevăzute de Legea-cadru nr. 153/2017, că personalul gărzii forestiere nu are atribuții de pază și nu este personal silvic cu statul special pentru a putea beneficia de dispozițiile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 59/2000.

Aceste apărări au fost examinate și înlăturate de instanțele de recurs, fiind confirmate soluțiile definitive de admitere pronunțate de tribunal.

Așadar, art. 25 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 59/2000 și aplicarea sa personalului silvic din cadrul gărzii forestiere a primit dezlegare prin hotărâri judecătorești definitive, jurisprudența identificată fiind clară și convergentă.

Prin urmare, deși pârâta-recurentă, în plus față de cele puse în discuție din oficiu, a propus suplimentarea sesizării adresate instanței supreme cu întrebări vizând argumentele expuse anterior, Curtea de Apel Suceava a considerat că nu poate fi reținută o dificultate deosebită de interpretare a chestiunilor care au primit dezlegare în jurisprudență, rămânând în discuție doar argumentele noi invocate de recurentă în dosarele ce au urmat.

Astfel, s-a susținut că scopul principal al postului este corespunzător atribuției principale de asigurare a respectării legislației în domeniul silvic pe raza competenței teritoriale a instituției, motiv pentru care art. 25 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 59/2000 trebuie interpretat prin corelare cu limitele fizice ale județului Suceava, unde reclamanții dețin locuințe personale în care domiciliază de mai mulți ani.

Mai mult, s-a mai arătat că modul de executare a raportului de serviciu este circumscris fișei postului, fiind situații în care atribuțiile de serviciu se desfășoară, conform dispozițiilor primite de la șeful ierarhic superior, nu numai pe raza județului, ci pe întreaga rază administrativă a Gărzii Forestiere Suceava - județele Suceava, Neamț, Botoșani, Iași și Bacău.

Distinct, s-a motivat lipsa unui reglementări interne la nivelul celor nouă gărzi forestiere care funcționează la nivel național privind condițiile de acordare a locuinței de serviciu sau a indemnizației lunare neimpozabile în cuantum de 30% (cu mențiunea că niciuna dintre acestea nu a acordat dreptul prevăzut la art. 25 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 59/2000), iar în subsidiar s-a arătat că instituția nu are locuințe de serviciu și în situația deplasării în teren se beneficiază de decontarea cheltuielilor de deplasare, cazare și diurnă în condițiile Hotărârii Guvernului nr. 714/2018 privind drepturile și obligațiile personalului autorităților și instituțiilor publice pe perioada delegării și detașării în altă localitate, precum și în cazul deplasării în interesul serviciului.

Or, tocmai aceste apărări vizând conținutul intrinsec al art. 25 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 59/2000 au determinat instanța să pună în discuție sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, considerând că sunt întrunite condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, după cum se va arăta în continuare.

Sesizarea a fost pusă în discuție din oficiu în cursul judecării recursului formulat împotriva Sentinței nr. 432 din 9 iunie 2022, completul de judecată fiind învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță.

Soluționarea cauzei depinde de dezlegarea chestiunii de drept, fiind disputate caracterul suficient de determinat al dreptului prevăzut de art. 25 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 59/2000 și condițiile de acordare a acestuia.

Este îndeplinită și condiția de noutate a problemei de drept din moment ce se solicită interpretarea art. 25 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 59/2000, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 234/2019, intervenție legislativă relativ recentă, ulterioară adoptării Legii-cadru nr. 153/2017 și Codului administrativ.

Totodată, știut fiind că noutatea unei chestiuni se pierde pe măsură ce problema de drept a primit o dezlegare din partea instanțelor, concretizată într-o practică judiciară consacrată, instanța de trimitere observă că, deși sunt pronunțate hotărâri judecătorești ale Curții de Apel Suceava, dar și ale altor curți de apel (s-au identificat Decizia nr. 856/2021, pronunțată de Curtea de Apel Brașov, Decizia nr. 3/2022, pronunțată de Curtea de Apel Cluj, Decizia nr. 929/2021, pronunțată de Curtea de Apel Cluj, Decizia nr. 1.161/2021, pronunțată de Curtea de Apel Cluj, Decizia nr. 83/2021, pronunțată de Curtea de Apel Cluj, Decizia nr. 1.108/2022, pronunțată de Curtea de Apel Galați, Decizia nr. 1.248/2022, pronunțată de Curtea de Apel Galați), acestea nu analizează problemele de drept susceptibile de interpretare.

Nefiind dată o orientare consacrată a jurisprudenței asupra problemei care interesează, intervenția Înaltei Curți de Casație și Justiție prin dezlegarea chestiunii de drept poate preîntâmpina apariția unei practici neunitare, fiind astfel respectată finalitatea instituției hotărârii prealabile.

În final, chestiunea de drept a cărei dezlegare se solicită nu a mai făcut obiectul statuării Înaltei Curți de Casație și Justiție și nici nu este obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare. V. Punctul de vedere al instanței de trimitere

Art. 25 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 59/2000 a fost modificat radical, mai întâi prin faptul că legea nu mai face nicio distincție între diferitele categorii de personal silvic ca beneficiare ale dreptului.

Dacă în forma anterioară legea se referea la locuința de intervenție și la personalul silvic de teren, prin intrarea în vigoare a Legii nr. 234/2019, sfera destinatarilor s-a extins considerabil prin trimiterea generală la personalul silvic, precum și la toate categoriile de locuințe care pot fi puse la dispoziție în temeiul raportului de serviciu.

În al doilea rând, nu se mai prevede scutirea de chirie pentru locuințele de intervenție, ci se recunoaște, cu titlu general, dreptul la beneficiul locuinței de serviciu, de protocol sau de intervenție pentru ipoteza în care personalul silvic nu deține locuință personală în localitatea în care își desfășoară activitatea. Separat de aceasta, modificarea operează și cu un drept alternativ pentru ipoteza în care personalul silvic nu poate, din diverse motive, să beneficieze de locuință de serviciu, de protocol sau de intervenție, caz în care se acordă o indemnizație lunară neimpozabilă în cuantum de 30% din salariul mediu brut pe economie.

În opinia instanței de sesizare, interpretarea art. 25 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 59/2000, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 234/2019, este dificilă raportat la situația personalului silvic din cadrul gărzilor forestiere, ținând seama de organizarea și competențele specifice acestora de la data adoptării Legii nr. 234/2019 până la zi.

Astfel, potrivit dispozițiilor Hotărârii Guvernului nr. 743/2015 privind organizarea și funcționarea Gărzilor forestiere și Ordinului ministrului mediului, apelor și pădurilor nr. 456/2016 privind aprobarea Regulamentului de organizare și funcționare al Gărzilor forestiere, gărzile desfășurau, prin personalul tehnic de specialitate în domeniul silvicultură, activități de inspecție, control și monitorizare referitoare la regimul silvic și cinegetic, pe raza județelor arondate.

Prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 32/2015 privind înființarea Gărzilor forestiere au fost înființate 9 gărzi forestiere, printre care și Garda Forestieră Suceava, cu sediul în municipiul Suceava și cu competențe în județele arondate: Suceava, Bacău, Botoșani, Iași, Neamț.

Organizatoric, fiecare gardă avea în structură, din perspectiva care prezintă relevanță, Direcția de implementare și avizare și Direcția de control al regimului silvic și cinegetic, unde era încadrat personal silvic cu atribuții de inspecție, control și implementare, iar în județele în care nu se afla sediul gărzii funcționau structuri fără personalitate juridică, organizate la nivel de compartiment/birou/serviciu.

Legislația privind organizarea și funcționarea gărzilor forestiere a fost recent abrogată, fără ca noile reglementări să aducă modificări substanțiale raportat la chestiunile care privesc dezlegarea problemei de drept.

Prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2021 a fost înființată Garda Forestieră Națională, cu nouă gărzi forestiere în subordine, la nr. crt. 8 din anexă fiind indicată Garda Forestieră Suceava, cu sediul în municipiul Suceava, județe arondate Bacău, Botoșani, Iași, Neamț, Suceava și 124 de posturi de personal silvic.

Conform art. 10 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2021, la data intrării în vigoare a acesteia a fost abrogată Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 32/2015, iar până la intrarea în vigoare a Hotărârii Guvernului nr. 46/2023, prevăzută la art. 1 alin. (3), au continuat să se aplice prevederile Hotărârii Guvernului nr. 743/2015.

În temeiul art. 1 alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2021 a fost adoptată Hotărârea Guvernului nr. 46/2023 privind organizarea, funcționarea și repartizarea numărului de posturi pentru Garda Forestieră Națională și gărzile forestiere.

Conform art. 1 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2021, Garda Forestieră Națională are în subordine gărzile forestiere prevăzute în anexa la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2021, instituții publice cu personalitate juridică, finanțate integral de la bugetul de stat, cu atribuții în implementarea, monitorizarea și controlul aplicării regimului silvic în fondul forestier național și în vegetația forestieră din afara fondului forestier național și cu atribuții în implementarea, monitorizarea și controlul activității cinegetice la nivel teritorial.

Totodată, potrivit art. 4 alin. (3) și (4) din același act normativ, statul de funcții și structura organizatorică ale gărzilor forestiere se aprobă prin ordin al conducătorului autorității publice centrale care răspunde de silvicultură în termen de minimum 30 de zile de la data intrării în vigoare a hotărârii, iar în subordinea gărzilor, la nivel județean, funcționează structuri fără personalitate juridică.

Prin urmare, atât în temeiul legislației anterioare, cât și al noilor reglementări, gărzile forestiere exercită prin personal tehnic de specialitate în domeniul silviculturii atribuții de inspecție, control și monitorizare pe raza competenței administrative a gărzii, cu precizarea că, pentru județele arondate, activitățile se execută, în principal, de personalul din structurile teritoriale.

În acest context se conturează prima problemă de drept care se impune a fi dezlegată, în condițiile în care legislația primară este deficitară în informații privind condițiile de acordare a locuinței de serviciu pentru personalul care nu desfășoară activitatea de serviciu preponderent în cadrul unei anumite localități, ci pe raza tuturor localităților dintr-un județ, cu precădere în zonele montane, împădurite.

În aceste condiții, cum art. 25 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 59/2000 reglementează o indemnizație care nu este corelată unei cheltuieli sau majorări de atribuții și cum Hotărârea Guvernului nr. 714/2018 oferă remedii pentru deplasarea pe raza județului, în opinia instanței de trimitere se impune clarificarea dispoziției legale prin elaborarea unei legislații secundare, care să permită stabilirea, în concret, față de specificul activității desfășurate, a condițiilor și criteriilor de acordare a locuințelor de serviciu pentru personalul silvic din cadrul gărzilor forestiere și, pe cale de consecință, a acordării indemnizației lunare neimpozabile în cuantum de 30% din salariul mediu brut pe economie.

Referitor la chestiunea subsecventă, personalul silvic, deși angajat în cadrul gărzii forestiere ce are sediul în unul dintre cele nouă municipii indicate în Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2021, exercită atribuții de inspecție, control și monitorizare a fondului silvic și cinegetic pe raza tuturor localităților din județ sau, ca excepție, și din raza județelor arondate, prin dispoziție a superiorului ierarhic.

În situația generală, dificultatea intervine în a stabili dacă sintagma "în localitatea în care își desfășoară activitatea" se referă la localitatea în care se află sediul instituției sau se raportează la competența teritorială de desfășurare a activității conform atribuțiilor de serviciu.

Instanța de trimitere înclină să considere că textul legal ar trebui interpretat că se referă, în lipsa probării îndeplinirii activităților preponderent la sediul administrativ al gărzii, la întinderea teritorială în care se execută sarcinile de serviciu, nefiind justificată corelarea dreptului exclusiv cu localitatea în care se află clădirea instituției. De altfel, tocmai specificul muncii, ce impune deplasarea pe raza județului, a și creat premisa locuirii îndelungate în afara reședinței de județ.

În soluția contrară, interpretând gramatical sintagma în discuție, se poate admite că localitatea avută în vedere de lege este localitatea în care se află sediul instituției angajatoare, iar acordarea indemnizației, independent de existența unei chirii decontabile, reprezintă o compensație pentru condițiile de îndeplinire a muncii și importanța deosebită a atribuțiilor de combatere a tăierilor ilegale și de monitorizare a trasabilității materialelor lemnoase. VI. Punctul de vedere al părților

Reclamantul A a arătat că nu se impune sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea dezlegării unor chestiuni de drept legate de interpretarea și aplicarea art. 25 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 59/2000, deoarece există practică judiciară stabilită la nivelul Curții de Apel Suceava privind acordarea acestui drept pentru alți salariați ai instituției.

Pârâta a apreciat oportună sesizarea instanței supreme. VII. Jurisprudența instanțelor naționale în materie

În punctele de vedere și jurisprudența înaintate de curțile de apel, cu privire la prima întrebare, într-o orientare s-a arătat că dreptul la acordarea indemnizației lunare neimpozabile în cuantum de 30% din salariul mediu brut pe economie este suficient de bine conturat, chiar în lipsa elaborării unui regulament sau unor norme metodologice referitoare la condițiile și criteriile de acordare a locuințelor de serviciu pentru personalul silvic, împrejurarea că nu există norme detaliate de aplicare neprezentând relevanță în cauză, având în vedere faptul că legea nu instituie o atare condiție pentru acordarea dreptului solicitat.

S-a reținut că nu se poate susține întemeiat că legislația primară este deficitară în informații privind condițiile de acordare a locuinței de serviciu pentru personalul care nu desfășoară activitatea de serviciu preponderent în cadrul unei anumite localități, ci desfășoară atribuții de inspecție, control și monitorizare a fondului silvic și cinegetic pe raza tuturor localităților dintr-un județ, cu precădere în zonele montane, împădurite, în lipsa unei legislații secundare, care să permită stabilirea în concret, față de specificul activității desfășurate, a condițiilor și criteriilor de acordare a locuințelor de serviciu pentru personalul silvic din cadrul gărzilor forestiere și, pe cale de consecință, a acordării indemnizației lunare neimpozabile în cuantum de 30% din salariul mediu brut pe economie.

S-a observat că dreptul salarial este prevăzut prin actul normativ care reglementează statutul special al personalului silvic, fiind un drept specific acestui tip de personal, neputându-se susține că nu ar exista temei pentru acordarea sa în lipsa unor norme de aplicare sau anumite necorelări legislative.

Totodată, s-a arătat că, deși dreptul solicitat de către reclamant nu este stabilit prin Legea-cadru nr. 153/2017, acesta este prevăzut prin actul normativ special care reglementează statutul special al personalului silvic ce se încadrează în funcția publică, fiind un drept propriu acestui tip de personal, neputându-se susține că nu ar exista temei pentru acordarea sa, iar omisiunea reglementării sale prin legea generală a salarizării unice nu ar putea reprezenta un caz de abrogare tacită a art. 25 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 59/2000, întrucât aceste prevederi fac parte din fondul legislației active.

Astfel, dispozițiile invocate de către reclamant în susținerea cererii sale au fost modificate prin articolul I pct. 20 din Legea nr. 234/2019, lege ulterioară celei privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, confirmând voința legiuitorului de recunoaștere a dreptului solicitat.

În consecință, s-a înlăturat apărarea conform căreia drepturile personalului silvic se pot acorda doar dacă au fost expres nominalizate în cuprinsul Legii-cadru nr. 153/2017, cât timp legiuitorul însuși a înțeles să reglementeze un atare drept, prin introducerea lui în conținutul unei legi speciale în anul 2019, ulterioară legii generale de salarizare.

Acest punct de vedere a fost împărtășit de Curtea de Apel Brașov, Tribunalul Covasna, Tribunalul Giurgiu - Secția civilă, Tribunalul Ialomița, Curtea de Apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal, Curtea de Apel Craiova, Curtea de Apel Galați, Curtea de Apel Pitești, Tribunalul Vrancea - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, Tribunalul Vâlcea - Secția a II-a civilă, Curtea de Apel Suceava - Secția de contencios administrativ și fiscal.

Într-o a doua orientare s-a apreciat că se impune clarificarea dispoziției legale prin elaborarea unei legislații secundare, care să permită stabilirea, în concret, față de specificul activității desfășurate, a condițiilor și criteriilor de acordare a locuințelor de serviciu pentru personalul silvic din cadrul gărzilor forestiere și, pe cale de consecință, a acordării indemnizației lunare neimpozabile în cuantum de 30% din salariul mediu brut pe economie, legislația primară fiind deficitară în informații privind condițiile de acordare a locuinței de serviciu pentru personalul care nu desfășoară activitatea de serviciu preponderent în cadrul unei anumite localități, iar art. 25 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 59/2000 reglementează o indemnizație care nu este corelată unei cheltuieli sau majorări de atribuții.

În acest sens s-au exprimat Curtea de Apel București - Secția a X-a contencios administrativ și fiscal și pentru achiziții publice, Tribunalul București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal, Tribunalul Ilfov și Tribunalul Teleorman - Secția conflicte de muncă, asigurări sociale și de contencios administrativ.

Referitor la cea de-a doua întrebare s-au conturat următoarele orientări: - sintagma "în localitatea în care își desfășoară activitatea" se raportează la localitatea în care se află sediul instituției angajatoare - Tribunalul Covasna, Curtea de apel Craiova; - textul legal trebuie interpretat în sensul că se referă, în lipsa probării îndeplinirii activităților preponderent la sediul administrativ al gărzii, la întinderea teritorială în care se execută sarcinile de serviciu, nefiind justificată corelarea dreptului exclusiv cu localitatea în care se află clădirea instituției; de altfel, tocmai specificul muncii și modul în care este organizată Garda Forestieră Națională, ce impun deplasarea pe raza județului, au și creat premisa locuirii îndelungate în afara reședinței de județ. De altfel, textul de lege care face referire la "localitatea în care își desfășoară activitatea" se raportează la competența teritorială de desfășurare a activității și nu neapărat la localitatea în care se află sediul instituției angajatoare. S-a considerat că o interpretare contrară ar genera o situație de inechitate, nejustificată obiectiv și rezonabil, acordarea acestor drepturi fiind făcută în considerarea tocmai a specificului muncii, ce impune deplasarea, pe raza județului, a personalului cu atribuții în implementarea, monitorizarea și controlul aplicării regimului silvic în fondul forestier național și în vegetația forestieră din afara fondului forestier național și cu atribuții în implementarea, monitorizarea și controlul activității cinegetice la nivel teritorial, acest punct de vedere fiind împărtășit de Curtea de Apel București - Secția a X-a contencios administrativ și fiscal și pentru achiziții publice, Tribunalul București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal, Tribunalul Ialomița, Tribunalul Ilfov, Tribunalul Vrancea - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, Curtea de Apel Galați; - sintagma "în localitatea în care își desfășoară activitatea" se referă la localitatea în care își desfășoară efectiv activitatea salariatul, unde prestează munca ce îi revine conform obligațiilor contractuale și unde acesta nu deține locuință. Numai în ipoteza în care angajatul locuiește în localitatea în care se află locul său de muncă și nu are o locuință în această localitate se justifică incidența normei legale reglementate la art. 25 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 59/2000, iar nu și în alte situații - Tribunalul Giurgiu, Tribunalul Teleorman - Secția conflicte de muncă, asigurări sociale și de contencios administrativ.

Curțile de Apel Alba Iulia, Bacău, Constanța, Oradea, Ploiești, Târgu Mureș, Timișoara nu au înaintat nicio hotărâre judecătorească și nu au formulat niciun punct de vedere cu privire la problema de drept ce face obiectul prezentei sesizări.

Ministerul Public a arătat că, la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil, nu se verifică, în prezent, practică judiciară, în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii în problema de drept ce formează obiectul prezentei sesizări. VIII. Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție și a Curții Constituționale

Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, prin Decizia nr. 7 din 12 aprilie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 590 din 11 iunie 2021, a admis recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curții de Apel Alba Iulia și, în consecință, a stabilit că, în interpretarea și aplicarea unitară a prevederilor art. 120 alin. (5) din Legea nr. 46/2008 - Codul silvic, republicată, cu modificările și completările ulterioare, personalul silvic la care fac referire aceste dispoziții beneficiază de un spor de risc de 25% din salariul de bază, în absența elaborării normelor, regulamentelor, instrucțiunilor și ghidurilor de bune practici, conform prevederilor art. 115 alin. (1) din aceeași lege.

Prin Decizia nr. 72 din 11 octombrie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.158 din 6 decembrie 2021, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a admis sesizarea formulată de Curtea de Apel Ploiești - Secția de contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 18.070/3/2020 și, în consecință, a stabilit că, în interpretarea dispozițiilor art. 120 alin. (4) din Legea nr. 46/2008 - Codul silvic, personalul silvic nu beneficiază de indemnizația de grad profesional în absența elaborării unor acte normative care să reglementeze modalitatea de stabilire, în concret, a acestui drept salarial. IX. Raportul asupra chestiunii de drept

Prin raportul întocmit, conform art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că nu sunt îndeplinite cumulativ condițiile de admisibilitate pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile de dezlegare a unor chestiuni de drept, astfel încât se impune respingerea ca inadmisibilă a sesizării, iar pe fondul sesizării s-a arătat că, în interpretarea art. 25 teza a II-a din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 59/2000, dreptul la acordarea indemnizației lunare neimpozabile în cuantum de 30% din salariul mediu brut pe economie este suficient de bine determinat în lipsa elaborării unui regulament sau unor norme metodologice referitoare la condițiile și criteriile de acordare a locuințelor de serviciu pentru personalul silvic și, în interpretarea și aplicarea art. 25 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 59/2000, sintagma "în localitatea în care își desfășoară activitatea" se referă la localitatea în care se află sediul structurii organizatorice din cadrul instituției angajatoare nominalizate ca loc de muncă. X. Înalta Curte de Casație și Justiție

Potrivit dispozițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, "Dacă, în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată".

Din cuprinsul acestei prevederi legale rezultă următoarele condiții de admisibilitate a sesizării, ce se constată a fi îndeplinite în cauză: - existența unei chestiuni de drept care să fie ridicată în cursul judecății în fața unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță; - chestiunea de drept să fie nouă; - chestiunea de drept să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, iar Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat deja asupra problemei de drept printr-o hotărâre obligatorie pentru toate instanțele; - chestiunea de drept să fie esențială, în sensul că de lămurirea ei depinde soluționarea pe fond a cauzei.

În speță, sesizarea a fost formulată de un complet al unei curți de apel învestit cu soluționarea pricinii în ultimă instanță, potrivit dispozițiilor art. 10 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

În ceea ce privește noutatea problemei de drept se constată că se solicită interpretarea unui text de lege introdus prin Legea nr. 234/2019, care a modificat art. 25 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 59/2000.

De asemenea, se constată că problema de drept ce se solicită a fi dezlegată nu face și nu a făcut obiectul unei hotărâri prealabile sau al unui recurs în interesul legii.

Referitor la caracterul esențial al chestiunii de drept, instanța de trimitere a justificat necesitatea formulării întrebărilor arătând că modalitatea de aplicare a textului de lege personalului silvic al gărzii forestiere este neclară, atât din perspectiva cuantificării dreptului, cât și determinat de specificul muncii, întrucât sarcinile de serviciu constând în activități de inspecție, control și monitorizare a fondului silvic și cinegetic nu sunt exercitate preponderent în localitatea unde se află sediul instituției, ci pe raza competenței teritoriale a instituției.

Din această perspectivă se poate considera ca fiind îndeplinită și condiția privind caracterul esențial al întrebărilor, respectiv ca dezlegarea pricinii să depindă de posibilitatea aplicării directe a normei legale și de interpretarea sintagmei "în localitatea în care își desfășoară activitatea", criterii necesare pentru stabilirea dreptului patrimonial pretins de angajat în cauză.

Întrebarea este justificată de faptul că noua formă a textului de lege "Personalul silvic care nu deține locuință personală în localitatea în care își desfășoară activitatea beneficiază de locuință de serviciu, de protocol sau de intervenție, după caz. În cazul în care acest lucru nu este posibil, personalul silvic beneficiază de o indemnizație lunară neimpozabilă în cuantum de 30% din salariul mediu brut pe economie." înlocuiește reglementarea anterioară, cu un domeniu de aplicabilitate mult mai restrâns, potrivit căreia "Pădurarii, brigadierii silvici, șefii de district sau ajutorii șefilor de district, care locuiesc în locuințe de intervenție, nu plătesc chirie atât timp cât sunt angajați ai unității silvice care deține aceste locuințe".

Sub un prim aspect, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept urmează să clarifice dacă dreptul la acordarea indemnizației lunare neimpozabile în cuantum de 30% din salariul mediu brut pe economie este suficient de bine determinat în lipsa elaborării unui regulament sau unor norme metodologice referitoare la condițiile și criteriile de acordare a locuințelor de serviciu pentru personalul silvic.

În acest sens, se reține că, în aceeași materie, a drepturilor cuvenite personalului silvic, chestiunea existenței unui drept patrimonial suficient de bine caracterizat, în absența unor norme infralegale care să vizeze condițiile și criteriile de acordare, a fost analizată de Înalta Curte de Casație și Justiție care s-a pronunțat, în jurisprudența de unificare a practicii judiciare, stabilind care sunt criteriile de determinare a conținutului dreptului.

Astfel, analizând coroborat interpretarea dată prin deciziile nr. 7 din 12 aprilie 2021, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, și nr. 72 din 11 octombrie 2021 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, rezultă că acele norme care conțin dispoziții ce reglementează sfera beneficiarilor și modalitatea de stabilire, în concret, a dreptului, mai exact posibilitatea cuantificării acestuia, se aplică direct, în absența elaborării unor acte normative, regulamente, instrucțiuni sau ghiduri de bune practici.

Rezultă că, în absența elaborării unor norme de aplicare, se pot valorifica direct prin aplicarea textului de lege acele drepturi care prevăd sfera beneficiarilor și au un cuantum determinat și nu se pot acorda acele drepturi virtuale, care au nevoie de acte normative care să reglementeze modalitatea de stabilire.

În ceea ce privește sfera beneficiarilor se reține în prezenta cauză că, potrivit dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 59/2000, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 234/2019: " În funcție de modul prin care se stabilește raportul de muncă, personalul silvic se diferențiază în următoarele categorii: a) personal silvic cu statut de funcționar public - personalul silvic numit în funcție printr-un act administrativ și care se află într-un raport de serviciu cu autoritatea publică centrală care răspunde de silvicultură sau cu autoritatea publică centrală care răspunde de vânătoare sau cu structurile teritoriale de specialitate ale acestora, cu alte autorități și instituții publice centrale sau cu structurile teritoriale ale acestora; personalul silvic ales sau numit într-o funcție de demnitate publică; b) personal silvic angajat cu contract individual de muncă - personalul silvic care își desfășoară activitatea în baza unui contract individual de muncă, încheiat în condițiile Legii nr. 53/2003 - Codul muncii, republicată, cu modificările și completările ulterioare, sau în baza unui contract de mandat, încheiat în condițiile legii; c) personal didactic - personal silvic care își desfășoară activitatea în baza prevederilor Legii educației naționale nr. 1/2011, cu modificările și completările ulterioare."

Garda forestieră consideră că, spre deosebire de alte categorii de salariați, cum sunt cele care asigură paza pădurilor, funcționarii publici, angajați în cadrul structurilor sale centrale și locale, nu beneficiază de un statut special care să le confere astfel de drepturi și că nu deține în patrimoniu locuințe de tipul celor menționate în lege pentru a le repartiza angajaților săi, optând pentru o interpretare restrictivă a sferei de aplicare în privința destinatarilor normei, care însă este lipsită de fundament legal.

Se are în vedere faptul că art. 25 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 59/2000 nu distinge între activități și funcții în cadrul categoriei profesionale a personalului silvic, astfel cum este definită de art. 4 alin. (1) din actul normativ anterior menționat, în forma modificată prin Legea nr. 234/2019, și, mai mult, potrivit expunerii de motive a Legii nr. 234/2019, modificarea Statutului personalului silvic urmărește "formarea unui corp silvic a cărui activitate să fie ghidată de un sistem unitar de drepturi și îndatoriri".

Rezultă că toate persoanele care dețin statutul de personal silvic au calitatea de potențiali destinatari ai normei, dacă îndeplinesc criteriul de a nu deține locuință personală în localitatea în care își desfășoară activitatea, fiind extinsă de către legiuitor aria reglementării anterioare ce viza atribuirea unei locuințe de intervenție sau decontarea chiriei unor categorii determinate de personal silvic ce exercitau paza pădurilor.

În ceea ce privește cuantumul indemnizației, acesta este stabilit procentual și se poate calcula în baza unui algoritm foarte clar al legii, astfel că norma nu prezintă un caracter susceptibil de interpretări diferite care să necesite elaborarea unei metodologii de punere în aplicare.

Eventuala lipsă de previzibilitate a normei izvorâte dintr-o interpretare istorică a textului de lege sau sistematică (coroborat cu existența sau nu în patrimoniul persoanei juridice a acestui tip de locuințe) excedează atribuțiilor instanțelor de judecată, fiind, eventual, o chestiune de analizat în contenciosul constituțional. Instanțele judecătorești nu pot refuza judecata pe motiv că legea este neclară, câtă vreme pot aplica textul de lege printr-o interpretare literală a acestuia, preluând raționamentele din jurisprudența de unificare, menționată anterior, a Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Așadar, în privința primei întrebări, se constată că dreptul la acordarea indemnizației lunare neimpozabile în cuantum de 30% din salariul mediu brut pe economie este suficient de bine determinat în lipsa elaborării unui regulament sau unor norme metodologice referitoare la condițiile și criteriile de acordare a locuințelor de serviciu pentru personalul silvic, întrucât legea stabilește de o manieră neechivocă sfera destinatarilor și cuantumul acestuia.

Prin cea de-a doua întrebare a instanței de trimitere se solicită a se lămuri dacă textul de lege "în localitatea în care își desfășoară activitatea" se referă la localitatea în care se află sediul instituției angajatoare sau la localitățile aflate în competența teritorială de desfășurare a activității, conform atribuțiilor de serviciu (inspecție, control și monitorizare a fondului silvic și cinegetic), având în vedere că personalul silvic angajat al gărzii forestiere asigură respectarea legislației în domeniul silvic pe o rază teritorială extinsă la județul, respectiv regiunea aflat(ă) în aria de competență a angajatorului.

Sintagma "în localitatea în care își desfășoară activitatea" este inserată în norma care dispune în sensul că "personalul silvic care nu deține locuință personală în localitatea în care își desfășoară activitatea beneficiază de locuință de serviciu, de protocol sau de intervenție, după caz".

Definiția juridică a locuinței, precum și criteriile legale pentru clasificarea locuințelor menționate în conținutul textului de lege analizat sunt prevăzute în Legea locuinței nr. 114/1996. Astfel, potrivit dispozițiilor art. 2 din acest act normativ: - locuința de serviciu reprezintă locuința destinată funcționarilor publici, angajaților unor instituții sau agenți economici, acordată în condițiile contractului de muncă, potrivit prevederilor legale [lit. d)]; - locuința de intervenție reprezintă locuința destina